U 9/24

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 maja 2026 r. Pozycja 54 POSTANOWIENIE z dnia 22 kwietnia 2026 r. Sygn. akt U 9/24 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Bartłomiej Sochański – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2026 r., wniosku Rady Miej-skiej Mielna o zbadanie zgodności: § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowo-ściom statusu miasta (Dz. U. poz. 1597), „gdyż wskazany powyżej przepis Za-skarżonego Rozporządzenia został wydany pomimo braku istnienia uzasadnio-nego publicznego interesu lokalnego oraz z pominięciem przepisów które należy uwzględnić przy ustalaniu granic gmin, w efekcie czego Zaskarżone Rozporzą-dzenie zmienia granice Gminy Mielno naruszając stabilizację stosunków spo-łeczno-terytorialnych a także zmienia granice Gminy Mielno: – naruszając więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe, – naruszając jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny teryto-rium Gminy Mielno, – w istotnym stopniu ograniczając zdolność Gminy Mielno do wykonywania zadań publicznych” z art. 2 w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin-nym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.), p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2026 U 9/24 poz. 54 2 UZASADNIENIE I 1. Wnioskiem z 30 grudnia 2022 r. Rada Miejska Mielna (dalej: wnioskodawca) wnio-sła o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lip-ca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. poz. 1597; dalej: rozporządzenie), „gdyż wskazany powyżej przepis Zaskarżonego Rozporządzenia został wydany pomimo braku istnienia uza-sadnionego publicznego interesu lokalnego oraz z pominięciem przepisów które należy uwzględnić przy ustalaniu granic gmin, w efekcie czego Zaskarżone Rozporządzenie zmienia granice Gminy Mielno naruszając stabilizację stosunków społeczno-terytorialnych a także zmienia granice Gminy Mielno: – naruszając więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe, – naruszając jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny terytorium Gminy Miel-no, – w istotnym stopniu ograniczając zdolność Gminy Mielno do wykonywania zadań pu-blicznych”, z art. 2 w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji, oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; dalej: u.s.g.). Przepis rozporządzenia wprowadził od 1 stycznia 2023 r. zmianę granic pomiędzy gminami Mielna i Sianowa, położonymi w województwie zachodniopomorskim, w powiecie koszalińskim, przez odłączenie obszaru ewidencyjnego Łazy z gminy Mielno z równocze-snym jego przyłączeniem do gminy Sianów. 2. Zdaniem wnioskodawcy § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia został wydany pomimo bra-ku uzasadnionego publicznego interesu lokalnego oraz z pominięciem przepisów, które nale-ży uwzględnić przy ustalaniu granic gmin. Kwestionowanemu przepisowi wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 u.s.g. Naruszenie to – w ocenie wnioskodawcy – wynika z tego, że przebieg nowej granicy godzi w układ osadniczy i prze-strzenny (naruszając jednorodność terytorialną gminy), nie uwzględnia istniejących na tym terenie więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych. Ponadto nowa granica w sposób istotny utrudnia realizację przez gminę Mielno powierzonych jej zadań publicznych, w tym także przez pozbawienie jej istotnej części przychodów. Wnioskodawca podniósł też, że wyrażony w uzasadnieniu projektu rozporządzenia stan faktyczny nie wskazuje, by przed podjęciem zaskarżonej czynności było prowadzone jakiekolwiek postępowanie dowodowe pozwalające na ocenę zasadności zmian wprowadza-nych w podziale terytorialnym z punktu widzenia kryteriów więzi społecznych, gospodar-czych lub kulturowych oraz zdolności wykonywania zadań publicznych. Wnioskodawca stwierdził, że rozporządzenie to ma charakter dowolny – „Rada Ministrów praktycznie nie uzasadniła zmiany granic gmin” (s. 9 wniosku). Akt sprowadza się wyłącznie do przedsta-wienia celowości podejmowanego przez Radę Ministrów rozstrzygnięcia, powtórzenia argu-mentacji gminy Sianów i pozostaje de facto oderwany od kryteriów dokonywania zmiany granic. Z tego względu narusza art. 4 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji. 3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 30 sierpnia 2024 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 24 lipca 2025 r. poinformował, że „brak jest uza-sadnienia do przedstawienia przez Prokuratora Generalnego stanowiska”. OTK ZU A/2026 U 9/24 poz. 54 3 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiotem wniosku Rady Miejskiej Mielna jest ocena zgodności § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania niektórym miejscowościom statusu miasta (Dz. U. poz. 1597; dalej: rozporządzenie) z art. 2 w związku z art. 15 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 Konstytucji, oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, ze zm.; dalej: u.s.g.). Przepis ten w zaskarżonym zakresie stanowi: „§ 1. Z dniem 1 stycznia 2023 r. ustala się granice następujących gmin: (…) 4) w województwie zachodniopomorskim: (…) b) w powiecie koszalińskim – gminy Sianów i gminy Mielno przez włączenie do do-tychczasowego obszaru gminy Sianów obszaru obrębu ewidencyjnego Łazy, o powierzchni 746,40 ha, z gminy Mielno”. Uzasadniając zarzut niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 15 ust. 2 Kon-stytucji oraz art. 4 ust. 3 u.s.g., wnioskodawca wskazał, że został on wydany pomimo braku publicznego interesu lokalnego oraz z pominięciem kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu granic gmin. Doprowadziło to do zmiany granicy gminy Mielno z naruszeniem sta-bilizacji stosunków społeczno-terytorialnych, więzi społecznych, gospodarczych i kulturo-wych, naruszeniem jednorodnego ze względu na układ osadniczy i przestrzenny terytorium tej gminy, jak również do istotnego ograniczenia zdolności do wykonywania przez nią zadań publicznych. Wnioskodawca zarzucił również, że stan faktyczny wynikający z projektu rozporzą-dzenia rodzi wątpliwości co do tego, czy przed podjęciem zaskarżonego rozporządzenia prze-prowadzono postępowanie w przedmiocie zasadności zmian w podziale terytorialnym z punk-tu widzenia wytycznych, które powinny być respektowane przy kształtowaniu treści tego ro-dzaju rozporządzeń. Zdaniem wnioskodawcy sporne rozporządzenie ma charakter dowolny. Wnioskodawca zauważył, że Rada Ministrów praktycznie nie uzasadniła zmiany granic gmin. Skoncentrowała się jedynie na przedstawieniu celowości podejmowanego rozstrzygnięcia i powtórzenia argumentacji gminy Sianów, uchybiając w ten sposób art. 4 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji. 2. Badanie dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli zgłoszonych zarzutów, skut-kująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. np. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25; 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69; 9 kwietnia 2019 r., sygn. K 17/17, OTK ZU A/2019, poz. 13). 2.1. Rozporządzenia w sprawie ustalania lub zmiany granic jednostek samorządu tery-torialnego były przedmiotem merytorycznej oceny Trybunału Konstytucyjnego. W początkowych rozstrzygnięciach odnoszących się do tego zagadnienia Trybunał za-sadniczo uznawał swoją kognicję do badania tego rodzaju rozporządzeń (zob. wyroki TK z: 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293; 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247; 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23; 4 listopada 2003 r., sygn. K 1/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 85; OTK ZU A/2026 U 9/24 poz. 54 4 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 54; 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80; 5 grudnia 2006 r., sygn. U 2/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 168). Z biegiem czasu Trybunał odstąpił od uprzednio przyjmowanej tezy o dopuszczalności badania rozporządzeń w sprawie ustalania lub zmiany granic jednostek samorządu terytorial-nego. Stanowisko to znalazło wyraz w wyroku TK z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), wydanym w pełnym składzie. W orzeczeniu tym Trybunał wska-zał, że „[r]ozporządzenia dokonujące zmian granic jednostek samorządu terytorialnego (…) mają szczególny charakter. W odniesieniu do tych rozporządzeń ocena konstytucyjności łączy się w większym stopniu z oceną faktów, aniżeli z oceną obowiązujących norm (…). Niezbęd-ne jest zatem zachowanie w tej mierze koniecznej powściągliwości sędziowskiej. Mamy w tym przypadku do czynienia z rozporządzeniami określanymi w doktrynie jako «rozporzą-dzenia» różniące się od rozporządzeń «klasycznych», przewidzianych w art. 87 i art. 92 Kon-stytucji. Owe «rozporządzenia» (…) różnią się od rozporządzeń «klasycznych» tym, że sen-sem ich wydania nie jest ustanowienie norm generalnych i abstrakcyjnych; nie mają więc one charakteru prawotwórczego, nie kreują norm prawnych i nie są podstawą ich obowiązywania, a przez ich wydanie dokonuje się czynności konwencjonalnej (...). Zarazem jednak rozporzą-dzenia te opierają się na Konstytucji i ustawach w sposób, który nie pozwala uznać, że są pozbawione właściwości aktu normatywnego. Przeciwnie, pierwiastki normatywne tych roz-porządzeń wynikają z normatywności ustaw, których konkretyzacji służą. Mają więc owe rozporządzenia hybrydowy charakter, co nie pozostaje bez konsekwencji dla orzekania o ich zgodności z aktami wyższego rzędu w hierarchii źródeł prawa (…). Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny merytorycznej trafności i celowości przyjętych rozwiązań czy też do oceny zasadności polityki rządu w dziedzinie zmian w podziale terytorialnym, jak też do rozstrzygania konkretnych sporów dotyczących celowości zmian. Czym innym jest kontrola celowości zamierzenia, a czym innym kontrola jego zgodności z Konstytucją. Z przedstawio-nego przez wnioskodawców uzasadnienia (…) wynika, że (…) mamy do czynienia z zarzu-tami wymagającymi nowej oceny faktów, nie zaś odnoszącymi się do sfery normatywnej. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceny sposobu rządzenia. Uznanie, czy pomi-nięto konkretne interesy lokalne, czy dokonane rozstrzygnięcie – oparte na prawie – było wła-ściwe, czy skutki negatywne przeważają nad pozytywnymi, czy też odwrotnie – pozostaje poza granicami oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Konieczne jest zatem umorzenie postępowania w odniesieniu do zarzutów wobec kwestionowanych rozporządzeń dokonujących zmian w podziale terytorialnym, z powodu niedopuszczalności wydania wyro-ku”. Powyższy pogląd został podtrzymany w postanowieniach TK z: 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152; 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4; 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19, OTK ZU A/2019, poz. 32. 2.2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko zajęte w wyro-ku o sygn. K 37/06. Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samo-rządu terytorialnego nie ma charakteru normatywnego i nie kwalifikuje się do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji. Choć akt ten pośrednio wpływa na sytuację prawną podmiotów prawa, nie upoważnia to jednak do wyprowadzenia z niego reguł postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Chociaż z formalnego punktu widzenia rozporządzenie należy do źródeł prawa po-wszechnie obowiązującego (o których mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji), to nie przesądza to jeszcze o tym, że jego przepisy mają charakter norm generalnych i abstrakcyjnych. Okolicz-ność ta wymaga od Trybunału oceny, czy w treści takiego aktu występują normy o charakte-rze generalnym i abstrakcyjnym. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza w odniesieniu do treści OTK ZU A/2026 U 9/24 poz. 54 5 art. 188 pkt 3 Konstytucji, w myśl którego Trybunał orzeka w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (zob. postanowienie o sygn. U 2/16). Trybunał przyjął, że skoro w art. 188 Konstytucji, określającym kognicję Trybunału do orzekania w sprawach zgodności określonych aktów z aktami wyższego rzędu, nie wy-mieniono expressis verbis rozporządzeń, oznacza to, że możliwość przeprowadzenia kontroli rozporządzenia stanie się dopuszczalna dopiero po spełnieniu przez ten akt kryterium mate-rialnego, a zatem wtedy, gdy będzie zawierał on „przepisy prawa” w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji. Dla oceny charakteru prawnego danego aktu decydujące znaczenie powin-na mieć analiza jego treści, nie zaś jedynie jego forma prawna. Badając kognicję do rozpo-znania aktu wskazanego w art. 188 pkt 3 Konstytucji, Trybunał każdorazowo zobligowany jest więc przesądzić, czy dotyczy on „przepisów prawa” wydanych przez centralny organ państwowy (zob. postanowienie o sygn. U 1/19). Odnosząc powyższe uwagi do zakwestionowanego § 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia, Trybunał podtrzymał stanowisko zajęte w wyroku o sygn. K 37/06, w myśl którego ocena poprawności konkretnych decyzji o zmianie granic samorządowych jednostek terytorialnych (gmin) wymaga – przede wszystkim – uwzględnienia okoliczności faktycznych. Ocena zgod-ności dokonywana z perspektywy hierarchicznej struktury systemu norm w niewielkim stopniu – poza oceną trybu przeprowadzenia zmian – dotyczyć może treści konkretnych po-stanowień o zmianie granic, ujętych w kwestionowanym rozporządzeniu czy w innych rozpo-rządzeniach tego samego rodzaju. Trybunał zauważył, że z treści uzasadnienia zarzutów przedstawionych przez wnioskodawcę w analizowanej sprawie wynika, iż mamy do czynienia z zarzutami wymagającymi nowej oceny faktów, nie zaś odnoszącymi się do sfery norma-tywnej. Powyższa okoliczność przekłada się na konieczność umorzenia postępowania na pod-stawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowa-nia przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393). Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.