C-1/14

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO PEDRA CRUZA VILLALÓNA przedstawiona w dniu 29 stycznia 2015 r. ( ) Sprawa C‑1/14 Base Company NV, dawniej KPN Group Belgium NV, i Mobistar NV przeciwko Ministerraad [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Grondwettelijk Hof (Belgia)] „Dyrektywa 2002/22/WE — Artykuły 9 i 32 — Łączność elektroniczna — Sieci i usługi — Usługa powszechna i prawa użytkowników — Zobowiązania do świadczenia usługi społecznej — Dodatkowe usługi obowiązkowe” 1.  W następstwie wyroków Trybunału wydanych w sprawach Komisja/Belgia ( ) oraz Base i in. ( ) prawodawca belgijski przyjął przepisy, których zgodność z dyrektywą 2002/22/WE ( ) podawana jest w wątpliwość. Tym razem Grondwettelijk Hof (Belgia) zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy ustawodawca krajowy może uwzględnić usługi telefonii komórkowej i łączności elektronicznej (Internet) w kategorii „usługi powszechnej” w rozumieniu tej dyrektywy. Kwestionowana jest ponadto ważność samej dyrektywy o usłudze powszechnej z uwagi na możliwe naruszenie art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Uprzedzam już w tym miejscu, że moim zdaniem podobne kwestionowanie jest w sposób oczywisty niedopuszczalne. I – Ramy prawne A – Prawo Unii 1. Dyrektywa o usłudze powszechnej 2. Artykuł 3 dyrektywy, zatytułowany „Dostępność usługi powszechnej”, otwiera rozdział II, któremu nadano tytuł „Obowiązek [zobowiązanie do] świadczenia usługi powszechnej obejmujący obowiązki społeczne”, stanowi, co następuje: „1.   Państwa członkowskie zapewniają, że usługi ustanowione w niniejszym rozdziale będą dostępne w określonej jakości dla wszystkich użytkowników końcowych, niezależnie od geograficznego umiejscowienia oraz z uwzględnieniem konkretnych warunków krajowych, po przystępnej cenie. 2.   Państwa członkowskie określą najskuteczniejsze i najodpowiedniejsze podejście do zapewnienia wprowadzenia usługi powszechnej, z zachowaniem zasad obiektywności, przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności. Podejmą starania w celu minimalizacji naruszeń rynku, w szczególności zapewniania usług po cenach lub na warunkach odbiegających od normalnych warunków handlowych, z zachowaniem poszanowania interesu publicznego”. 3. Zgodnie z art. 4 dyrektywy, zatytułowanym: „Zapewnienie dostępu stacjonarnego i świadczenie usług telefonicznych”: „1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby co najmniej jedno przedsiębiorstwo realizowało wszystkie uzasadnione wnioski o stacjonarne przyłączenie do publicznej sieci łączności. 2.   Tak zapewnione przyłączenie powinno umożliwiać komunikację głosową, faksową i przesyłanie danych z szybkościami pozwalającymi na funkcjonalny dostęp do Internetu, biorąc pod uwagę przeważające technologie wykorzystywane przez większość abonentów oraz technologiczne możliwości zastosowań. 3.   Państwa członkowskie zapewniają, aby co najmniej jedno przedsiębiorstwo realizowało wszystkie uzasadnione wnioski o dostarczanie publicznie dostępnej usługi telefonicznej za pośrednictwem przyłączenia do sieci, o którym mowa w ust. 1, pozwalającej inicjować i odbierać połączenia krajowe i międzynarodowe”. 4. Artykuł 9, zatytułowany „Przystępność taryf”, stanowi, co następuje: „1.   Krajowe organy regulacyjne monitorują rozwój oraz poziom taryf detalicznych dotyczących usług określonych w art. 4–7 jako podlegających obowiązkowi [zobowiązaniu do] świadczenia usługi powszechnej oraz świadczonych przez wyznaczone przedsiębiorstwa lub – jeżeli nie wyznaczono żadnych przedsiębiorstw do świadczenia tych usług – dostępnych na rynku, w szczególności w odniesieniu do krajowych cen konsumpcyjnych i dochodów konsumentów. 2.   Państwa członkowskie mogą, z uwzględnieniem warunków krajowych, wymagać, aby wyznaczone przedsiębiorstwa zapewniły konsumentom opcje taryfowe lub pakiety różniące się od tych, które zapewniają na normalnych warunkach handlowych, w szczególności w celu zapewnienia, aby osoby o niskich dochodach lub o szczególnych potrzebach socjalnych nie zostały wykluczone z dostępu do sieci, o której mowa w art. 4 ust. 1, lub z korzystania z usług określonych w art. 4 ust. 3 i art. 5, 6 i 7 jako usług objętych obowiązkiem [zobowiązaniem do] świadczenia usługi powszechnej i świadczonych przez wyznaczone przedsiębiorstwa. 3.   Państwa członkowskie mogą – oprócz jakiegokolwiek postanowienia, że [poza ustanowieniem ewentualnych przepisów, zgodnie z którymi] wyznaczone przedsiębiorstwa mają zapewniać specjalne opcje taryfowe czy stosować się do limitów cenowych lub uśredniania geograficznego – zapewnić wsparcie konsumentom zidentyfikowanym jako mający niskie przychody lub szczególne potrzeby społeczne. […]”. 5. Artykuł 13 dyrektywy, zatytułowany „Finansowanie obowiązku [zobowiązania do] świadczenia usługi powszechnej”, stanowi w ust. 1 i 2: „1.   W przypadku gdy, na podstawie kalkulacji kosztu netto określonego w art. 12, krajowe organy regulacyjne stwierdzą, iż na danym przedsiębiorstwie spoczywają niesprawiedliwe obciążenia, państwa członkowskie, w odpowiedzi na wniosek wyznaczonego przedsiębiorstwa, decydują [aby]: a) wprowadzić mechanizm [re]kompensowania temu przedsiębiorstwu określonego kosztu netto, na przejrzystych warunkach, z funduszy publicznych; lub b) podzielić koszt netto obowiązku [zobowiązania do] świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej. 2.   W przypadku gdy koszt netto jest ponoszony wspólnie na mocy ust. 1 lit. b), państwa członkowskie ustanawiają mechanizm dzielenia kosztów, zarządzany przez krajowy organ regulacyjny lub organ niezależny od beneficjantów [zainteresowanych stron] pod nadzorem krajowego organu regulacyjnego. Dopuszcza się finansowanie jedynie kosztu netto, ustalonego zgodnie z art. 12, [wywiązania się z] obowiązku ustanowionego w art. 3–10”. 6. Artykuł 32, zatytułowany „Dodatkowe usługi obowiązkowe”, otwiera rozdział V dyrektywy („Przepisy ogólne i końcowe”) i stanowi, że „[p]aństwa członkowskie mogą zdecydować o publicznym udostępnieniu dodatkowych usług, oprócz usług mieszczących się w zakresie obowiązku [zobowiązania do] świadczenia usługi powszechnej określonych w rozdziale II, na swoim własnym terytorium, ale w takich okolicznościach nie wolno nakładać żadnych mechanizmów kompensacyjnych [rekompensaty] dotyczących konkretnych przedsiębiorstw”. 7. Przedmiotem załącznika IV do dyrektywy jest zgodnie z jego tytułem „obliczanie kosztu netto obowiązku [zobowiązania do] świadczenia usługi powszechnej, jeśli taki koszt występuje, oraz ustanawianie wszelkich mechanizmów odzyskiwania lub dzielenia kosztów zgodnie z art. 12 [i] 13”. Zgodnie z częścią A załącznika („Kalkulacja kosztu netto”) „[o]bowiązek [zobowiązanie do] świadczenia usługi powszechnej odnosi się do tych obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwo przez państwo członkowskie, które dotyczą zapewnienia sieci i usług na określonym obszarze geograficznym, włączając, w przypadkach gdy jest to wymagane, uśrednione ceny na tym obszarze geograficznym za świadczenie tej usługi lub zapewnienie konkretnych opcji taryfowych dla konsumentów z niskimi dochodami lub ze szczególnymi potrzebami społecznymi”. 2. Dyrektywa 2002/21/WE ( ) 8. Artykuł 2 dyrektywy 2002/21 ustanawia następujące definicje: „[…] c) »usługa łączności elektronicznej« oznacza usługę zazwyczaj świadczoną za wynagrodzeniem, polegającą całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej, w tym usługi telekomunikacyjne i usługi transmisyjne świadczone poprzez sieci nadawcze; nie obejmuje jednak usług związanych z zapewnianiem albo wykonywaniem kontroli treści przekazywanych przy wykorzystaniu sieci lub usług łączności elektronicznej. Spod zakresu niniejszej definicji wyłączone są usługi społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli nie polegają one całkowicie lub częściowo na przekazywaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej; d) »publiczna sieć łączności« oznacza sieć łączności elektronicznej wykorzystywaną całkowicie lub głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej, które wspierają przekazywanie informacji pomiędzy punktami końcowymi sieci; […] j) »usługa powszechna« oznacza minimalny zestaw usług, określonych w dyrektywie 2002/22/WE (dyrektywie o usłudze powszechnej), o oznaczonej jakości, dostępnych dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich usytuowania geograficznego, oraz o przystępnych, jak na warunki panujące w danym państwie, cenach; […]”. B – Prawo belgijskie 9. Artykuł 74 wet van 13 juni 2005 betreffende de elektronische communicatie (ustawy z dnia 13 czerwca 2005 r. o łączności elektronicznej; zwanej dalej „ustawą o łączności elektronicznej”), zmieniony art. 50 ustawy z dnia 10 lipca 2012 r., stanowi: „1.   Składnik socjalny usługi powszechnej polega na zapewnieniu przez każdego operatora wymienionego w ust. 2 i 3 świadczącego publicznie dostępne usługi telefoniczne na rzecz konsumentów szczególnych warunków taryfowych dla określonych kategorii beneficjentów. […] 2.   Każdy operator oferujący konsumentom publicznie dostępną usługę łączności elektronicznej, którego obrót w dziedzinie publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej przekracza 50 mln EUR, dostarcza wspomniany w ust. 1 składnik socjalny usługi powszechnej. […] 3.   Każdy operator oferujący konsumentom publicznie dostępną usługę łączności elektronicznej, którego obrót w dziedzinie publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej nie przekracza 50 mln EUR i który złoży Belgisch BIPT voor Postdiensten en Telecommunicatie [(belgijskiemu instytutowi usług pocztowych i telekomunikacyjnych, zwanemu dalej »BIPT«)] oświadczenie o zamiarze dostawy wspomnianego w ust. 1 składnika socjalnego usługi powszechnej w stacjonarnej lub ruchomej sieci naziemnej lub w obu sieciach, dostarcza ten składnik przez okres pięciu lat. […]”. 10. Artykuł 74/1 ustawy o łączności elektronicznej, dodany przez art. 51 ustawy z dnia 10 lipca 2012 r., stanowi: „1.   Jeżeli zdaniem BIPT zapewnianie składnika socjalnego może stanowić niesprawiedliwe obciążenie dla danego dostawcy, to BIPT żąda od każdego dostawcy taryf socjalnych podania informacji wspomnianych w ust. 2 i oblicza koszty netto. 2.   Każdy dostawca taryf socjalnych przekazuje BIPT zgodnie z zasadami określonymi w art. 137 ust. 2 najpóźniej w dniu 1 sierpnia roku kalendarzowego następującego po roku uwzględnionym zindeksowaną kwotę oszacowania kosztów roku uwzględnionego, która obliczana jest zgodnie z metodą obliczeniową zdefiniowaną w załączniku. […] 3.   BIPT stwierdza dla każdego zainteresowanego dostawcy, że występuje niesprawiedliwe obciążenie, jeżeli zapewnienie składnika socjalnego usługi powszechnej jest nadmiernie obciążające względem zdolności owego dostawcy do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności na jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej. 4.   Dla usług powszechnych w zakresie taryfy socjalnej tworzy się fundusz, z którego wypłacane są rekompensaty dla dostawców taryf socjalnych, dla których zapewnienie składnika socjalnego usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie i którzy w tym celu złożyli wniosek do BIPT. Rekompensata odpowiada kosztom netto ponoszonym przez operatora, dla którego zapewnienie składnika socjalnego usługi powszechnej stanowi niesprawiedliwe obciążenie. Fundusz ten ma osobowość prawną i jest zarządzany przez BIPT. Fundusz zasilany jest ze składek operatorów, którzy zapewniają składnik socjalny usługi powszechnej. Składki obliczane są w stosunku do ich obrotu w dziedzinie publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej. Uwzględniony obrót odpowiada obrotowi przed podatkami, który osiągany jest dzięki świadczeniu publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej na terytorium kraju zgodnie z art. 95 ust. 2. Na koszty zarządzania funduszem składają się wszystkie koszty prowadzenia funduszu, w tym koszty związane z określeniem modelu kosztów, który w zależności od rodzaju sieci łączności elektronicznej, poprzez którą zapewniany jest składnik socjalny usługi powszechnej, opiera się na fikcyjnym skutecznym operatorze. Król ustala, w drodze zarządzenia, które było przedmiotem konsultacji z Ministerraad (radą ministrów), maksymalną wysokość kosztów zarządzania funduszem. Koszty zarządzania funduszem pokrywane są przez operatorów wspomnianych w akapicie drugim w stosunku do obrotu, o którym mowa akapicie trzecim. 5.   Po zasięgnięciu opinii BIPT Król określa zasady działania tego mechanizmu w drodze zarządzenia poddanego pod obrady rady ministrów”. 11. Na podstawie art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2012 r. art. 51 wspomnianej ustawy „wchodzi w życie w dniu 30 czerwca 2005 r.”. II – Okoliczności faktyczne 12. Pytanie prejudycjalne zostało zadane w ramach postępowania toczącego się przed Grondwettelijk Hof (trybunałem konstytucyjnym) wszczętego przez spółki Base Company NV, dawniej KPN Group Belgium NV (zwaną dalej „KPN”), oraz Mobistar NV (zwaną dalej „Mobistarem”), dotyczącego skargi o stwierdzenie nieważności art. 50, 51 i 146 ustawy o łączności elektronicznej w zmienionym brzmieniu nadanym po wydaniu przez Trybunał wyroków Komisja/Belgia (EU:C:2010:583) oraz Base i in. (EU:C:2010:584). 13. Zaskarżone przepisy ustanawiają sektorowy mechanizm finansowania kosztu netto oferty łączności elektronicznej za pośrednictwem usług komunikacji komórkowej („telefonii komórkowej”) lub abonamentów internetowych, bazujący na wkładach dostawców sieci lub usług komunikacji elektronicznej dostępnych konsumentom, z uwzględnieniem usług telefonii komórkowej lub abonamentów internetowych. 14. Strony w postępowaniu głównym uważają, iż zaskarżone przepisy są niezgodne z konstytucją i, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, sprzeczne z art. 9 i 32 dyrektywy o usłudze powszechnej. III – Przedłożone pytanie 15. Pytanie prejudycjalne przedstawione Trybunałowi Sprawiedliwości w dniu 2 stycznia 2014 r. zostało sformułowane w następujący sposób: „1) Czy dyrektywę 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników [o usłudze powszechnej] – a w szczególności jej art. 9 i 32 – należy interpretować w ten sposób, że taryfa socjalna dla usług powszechnych, jak również przewidziany w art. 13 ust. 1 lit. b) dyrektywy o usłudze powszechnej mechanizm kompensacyjny [rekompensaty] mają zastosowanie nie tylko do łączności elektronicznej poprzez przyłącze telefoniczne do stacjonarnej publicznej sieci łączności, lecz również do łączności elektronicznej poprzez usługi łączności komórkowej lub abonamenty internetowe? 2) Czy art. 9 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że zezwala on państwom członkowskim na dodanie do usługi powszechnej specjalnych opcji taryfowych dla innych usług niż usługi, o których mowa w art. 9 ust. 2 dyrektywy o usłudze powszechnej? 3) W razie udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytania pierwsze i drugie: czy rozpatrywane przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej są zgodne z zasadą równości w postaci, w jakiej zawarta jest ona między innymi w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej?”. IV – Postępowanie przed Trybunałem 16. W postępowaniu wzięli udział, przedstawiając uwagi na piśmie, KPN i Mobistar, rząd belgijski, Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej oraz Komisja Europejska. Wszyscy wymienieni stawili się w dniu 12 listopada 2014 r. na rozprawie, w trakcie której zostali wezwani przez Trybunał do skoncentrowania się w swych uwagach na pytaniach pierwszym i drugim. V – Argumenty stron A – W przedmiocie pytania pierwszego 17. KPN i Mobistar proponują Trybunałowi udzielenie na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej, wskazując, że dyrektywa o usłudze powszechnej, jak wynika z jej art. 4–7, ustanawia zamknięty katalog usług, w przypadku których należy ustanowić taryfy socjalne, w którym nie są wymienione usługi telefonii komórkowej ani też abonamenty internetowe, z czego wynika ich zdaniem, że wskazane usługi są wyłączone ze zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej i mechanizmu finansowania przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy. 18. Rząd belgijski ze swej strony utrzymuje, że na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, ponieważ jego zdaniem art. 9 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej ma charakter bardziej ogólny niż ust. 2 tegoż przepisu i zezwala państwom członkowskim na dostarczanie pomocy określonym konsumentom, przy czym wspomniana pomoc może odnosić się do usług innych niż te wymienione w samej dyrektywie. Poza tym rząd belgijski uważa, że art. 32 dyrektywy o usłudze powszechnej zezwala, aby koszty wynikające z usług wprowadzonych na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy były rekompensowane za pomocą mechanizmów, które zakładają udział operatorów. B – W przedmiocie pytania drugiego 19. Komisja proponuje udzielić na pytania pierwsze i drugie łącznej odpowiedzi, że dyrektywę o usłudze powszechnej, a w szczególności jej art. 3, 4, 9 i 13, należy interpretować w ten sposób, iż reguły odnoszące się do taryf i finansowania zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej, wymienione, odpowiednio, w art. 9 i 13, znajdują zastosowanie nie do usług telefonii komórkowej, lecz do usług abonamentu internetowego, które pozwalają na funkcjonalny stacjonarny dostęp do sieci. 20. Ponadto Komisja broni stanowiska, zgodnie z którym art. 32 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że usługi telefonii komórkowej mogą zasadniczo być uznane za usługi dodatkowe w rozumieniu wspomnianego przepisu. Przypomina ona jednak, że przepis ten zakazuje stosowania reguł dotyczących taryf oraz finansowania zobowiązań do świadczenia usługi powszechnej przewidzianych, odpowiednio, w art. 9 i 13, a także ustanowienia mechanizmu rekompensaty, który zakłada udział konkretnych przedsiębiorstw. W tym względzie Komisja wskazuje, że o ile z art. 4 dyrektywy o usłudze powszechnej wynika, iż pojęcie „publicznej sieci łączności” obejmuje usługi telefoniczne, o tyle artykuł ten odnosi się wyłącznie do dostępu i przyłączenia stacjonarnego, co zatem wyklucza usługi telefonii komórkowej. 21. Co się tyczy reguł cenowych przewidzianych w art. 9 dyrektywy, Komisja wskazuje z jednej strony, że przepis ten odnosi się tylko do taryf za usługi określone w art. 4–7 tej dyrektywy, a z drugiej strony, że art. 5, 6 i 7 dyrektywy nie wydają się istotne dla badanej sprawy. W rezultacie reguły zawarte w art. 9 dyrektywy nie znajdują zastosowania zdaniem Komisji do usług telefonii komórkowej. 22. Artykuł 9 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej zdaniem Komisji nie pozwala na rozszerzenie zakresu usługi powszechnej wynikającego z art. 4–7. Ponadto jej zdaniem żadne z postanowień dyrektywy o usłudze powszechnej nie może być interpretowane w ten sposób, że reguły określone w rozdziale II tej dyrektywy w zakresie taryf i finansowania znajdują zastosowanie do usług telefonii komórkowej. Natomiast zgodnie z art. 4 dyrektywy usługi internetowe mogą zostać uznane za objęte kategorią usługi powszechnej z rozdziału II dyrektywy w odniesieniu do przyłączenia pozwalającego na funkcjonalny dostęp do sieci, z czego zdaniem Komisji wynika, że pozostałe przepisy rozdziału II dyrektywy oraz jej art. 9 i 13 znajdą zastosowanie również do usług internetowych. 23. Wreszcie skoro nie można przyjąć, że usługi telefonii komórkowej zaliczają się do kategorii usługi powszechnej w rozumieniu rozdziału II dyrektywy, Komisja uznaje, iż należy zbadać, czy można je zakwalifikować jako „usługi dodatkowe” w rozumieniu art. 32 tej dyrektywy. Komisja twierdzi, że ponieważ dyrektywa nie zawiera w tym względzie żadnego przepisu, państwa członkowskie dysponują swobodą w celu podobnego zakwalifikowania. 24. KPN i Mobistar ze swej strony twierdzą, że art. 9 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej nie upoważnia państw członkowskich do wprowadzania specjalnych opcji taryfowych w przypadku usług innych niż te opisane w art. 9 ust. 2 tej dyrektywy. 25. Rząd belgijski uważa, że art. 9 ust. 3 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwom członkowskim na rozszerzanie usługi powszechnej o specjalne opcje taryfowe w odniesieniu do usług odmiennych od tych określonych w ust. 2 tegoż przepisu. C – W przedmiocie pytania trzeciego 26. KPN i Mobistar proponują udzielić odpowiedzi na to pytanie w ten sposób, że dyrektywa o usłudze powszechnej, a w szczególności jej art. 9, 13 i 32, jest zgodna z art. 20 karty, wskazując w tym względzie, iż odmienne traktowanie świadczenia usług telefonii stacjonarnej i usług telefonii komórkowej polega na tym, że niesprawiedliwe obciążenia, które mogą wynikać z obowiązku świadczenia usług telefonicznych, mogą być rekompensowane przez ogólny system podatkowy lub przez mechanizm finansowania sektorowego, podczas gdy obciążenia z tytułu usług telefonii komórkowej lub usług abonamentu internetowego mogą być jedynie rekompensowane z funduszy publicznych. Ze względu na ograniczony charakter tego rozróżnienia KPN i Mobistar zastanawiają się, czy faktycznie występuje odmienne traktowanie w rozumieniu art. 20 karty, i ostatecznie wskazują, że inaczej niż ma to miejsce w przypadku usług telefonii stacjonarnej, nie można mówić ani o wykluczeniu społecznym w odniesieniu do dostępu do usług telefonii komórkowej, ani przez to o konieczności zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej. Poza tym spółki te twierdzą, że mechanizm finansowania sektorowego taryf socjalnych w przypadku świadczenia usług abonamentu internetowego stanowi duże obciążenie dla operatorów i ma negatywny wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego i na konsumentów tych usług. 27. Rząd belgijski uważa ze swojej strony, że w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytania pierwsze i drugie (co oznaczałoby jego zdaniem zagrożenie dla systemu finansowania kosztów związanych z taryfami socjalnymi i pozbawiałoby korzyści związanych z taryfami socjalnymi konsumentów, na których korzyść rozszerzono o usługi telefonii komórkowej lub abonamentu internetowego składnik socjalny usługi powszechnej) należałoby odpowiedzieć na pytanie trzecie w ten sposób, że dyrektywa o usłudze powszechnej narusza art. 20 karty. Rząd belgijski wskazuje w tym względzie, że zgodnie z art. 3 i motywem 25 dyrektywy o usłudze powszechnej akt ten należy interpretować w ten sposób, iż zezwala on państwom członkowskim na określenie, w zależności od okoliczności krajowych i przy poszanowaniu neutralności technologicznej, jakie usługi powinny być świadczone za pomocą taryf socjalnych przy zastosowaniu mechanizmu finansowania kosztu netto, przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. b) dyrektywy o usłudze powszechnej. 28. Komisja rozważa kwestię dopuszczalności pytania trzeciego, uznając, że sąd odsyłający nie określił przepisów dyrektywy o usłudze powszechnej rzekomo niezgodnych z zasadą równości ani przyczyn tej niezgodności, przy czym z postanowienia odsyłającego nie wynika, że ewentualne naruszenie tej zasady mogłoby mieć wpływ na strony w postępowaniu głównym. 29. Parlament ograniczył swoje uwagi do badanego pytania trzeciego, powołując się na jego niedopuszczalność z powodów wskazanych już przez Komisję. W kwestii merytorycznej utrzymuje on, że operatorzy zobowiązani do oferowania taryfy socjalnej w ramach usług telefonii komórkowej lub abonamentu internetowego nie znajdują się w sytuacji gorszej niż operatorzy zobowiązani do oferowania podobnej taryfy w ramach usług telefonii stacjonarnej. Zdaniem Parlamentu jedyna rozróżnienie dokonane dyrektywą o usłudze powszechnej w odniesieniu do traktowania świadczenia takich usług, odnosi się do sposobu, w jaki można zrekompensować wygenerowany przez nie koszt netto. 30. Ponadto Parlament uznaje, że koszty netto związane z dodatkowymi usługami obowiązkowymi w rozumieniu art. 32 dyrektywy mogą być jedynie finansowane z funduszy publicznych, a nie za pomocą rekompensat otrzymywanych przez konkretnych operatorów. 31. Posiłkowo Parlament wskazuje, że operatorzy usług telefonii stacjonarnej i operatorzy usług telefonii komórkowej nie znajdują się w porównywalnej sytuacji, ponieważ jedynie usługi oferowane przez tych pierwszych spełniają wymogi przewidziane dla usługi powszechnej. W każdym przypadku, jeżeli miałoby miejsce zróżnicowanie, to byłoby ono obiektywnie uzasadnione, skoro możliwość nieuwzględniania usług telefonii komórkowej lub abonamentu internetowego w usłudze powszechnej opiera się na stosowaniu obiektywnych kryteriów, które wynikają bezpośrednio z konieczności zrównoważania dwóch celów: z jednej strony ochrony konsumentów w szczególności przed wykluczeniem społecznym, a z drugiej strony unikania zakłóceń konkurencji pomiędzy operatorami. 32. Rada utrzymuje wreszcie, podobnie jak Komisja i Parlament, i z tych samych również powodów, że pytanie trzecie jest niedopuszczalne, i także ogranicza swe pisemne uwagi do niego. 33. Zdaniem Rady dyrektywa o usłudze powszechnej przewiduje wprost zakaz odnoszący się do finansowania świadczenia dodatkowych usług obowiązkowych wymienionych w art. 32, stanowiącym, że nie można nakładać żadnych mechanizmów finansowania zakładającego udział operatorów. W opinii Rady państwa członkowskie mogą zadecydować, że za pomocą taryf socjalnych mają być oferowane dodatkowe usługi obowiązkowe, o ile przestrzegane są szczególne wymogi dyrektywy oraz zasada równości. Zdaniem Rady nie należy porównywać sposobu traktowania przedsiębiorstw, które podejmują zobowiązania związane ze świadczeniem usługi powszechnej, finansowane za pomocą mechanizmu przewidzianego w art. 13 ust. 1 lit. b), i sposobu traktowania przedsiębiorstw, które podejmują zobowiązania związane z dodatkowymi usługami obowiązkowymi, w przypadku których zakazany jest tego typu mechanizm. 34. Poza tym Rada wskazuje, że operatorzy zobowiązani są dokonywać wpłat na fundusz przewidziany przez ustawodawstwo belgijskie z tytułu rekompensaty za niesprawiedliwe obciążenia związane ze świadczeniem usług telefonii komórkowej lub abonamentu internetowego, mimo że z ustawodawstwa tego wynika, iż owe usługi zaliczane są do kategorii „dodatkowych usług obowiązkowych” w rozumieniu dyrektywy o usłudze powszechnej. Rada zauważa jednak, że ten podział kosztów stosuje się jedynie do usługi powszechnej, to jest do minimalnego zestawu usług określonego w rozdziale II dyrektywy, który nie obejmuje ani usług telefonii komórkowej, ani usług abonamentu internetowego, z wyjątkiem tych odnoszących się do stacjonarnego funkcjonalnego dostępu do Internetu. VI – Ocena prawna 35. Krótko mówiąc, sąd odsyłający zastanawia się, czy belgijskie przepisy przyjęte po wydaniu przez Trybunał wyroków Base i in. (EU:C:2010:584) oraz Komisja/Belgia (EU:C:2010:583) są zgodne z dyrektywą o usłudze powszechnej w zakresie, w jakim zaliczają do kategorii usługi powszechnej usługi telefonii komórkowej i łączności elektronicznej (Internet). 36. Wątpliwości podnoszone przez Grondwettelijk Hof są ostatecznie następujące: 1) czy taryfę socjalną dla usługi powszechnej i odpowiadający jej mechanizm rekompensaty stosuje się do łączności za pomocą telefonii komórkowej oraz abonamentu internetowego; 2) czy państwa członkowskie mogą stosować system specjalnych opcji taryfowych do tego rodzaju łączności oraz 3) czy w przypadku odpowiedzi przeczącej na poprzednie pytania dyrektywa o usłudze powszechnej jest nieważna z powodu naruszenia art. 20 karty. A – Rozważania wstępne dotyczące systematyki dyrektywy o usłudze powszechnej 37. Dyrektywa o usłudze powszechnej nakłada na państwa członkowskie zobowiązanie do zapewnienia, aby wszyscy użytkownicy mieli stacjonarny dostęp po przystępnej cenie do publicznej sieci łączności oraz do świadczonych usług telefonicznych (art. 3 ust. 1). W tym celu państwa członkowskie powinny zapewnić, aby co najmniej jedno przedsiębiorstwo realizowało wszystkie uzasadnione wnioski o stacjonarne przyłączenie do publicznej sieci łączności i świadczenie usług telefonicznych (art. 4 ust. 1). 38. Dyrektywa przewiduje także zobowiązanie państw członkowskich do zapewnienia innych usług, to jest biura numerów i spisów abonentów telefonicznych (art. 5), publicznych płatnych automatów telefonicznych (art. 6) oraz środków dla użytkowników niepełnosprawnych (art. 7). 39. Wszystkie te usługi składają się na tzw. usługę powszechną. Zgodnie z dyrektywą państwa członkowskie mogą wyznaczyć jedno lub więcej przedsiębiorstw do zagwarantowania świadczenia „usługi powszechnej” (art. 8) i wymagać, by wyznaczone przedsiębiorstwa zapewniły konsumentom specjalne taryfy z uwagi na względy socjalne („taryfa socjalna”) (art. 9). 40. W przypadku gdy świadczenie „usługi powszechnej” stanowi niesprawiedliwe obciążenie wyznaczonych przedsiębiorstw, dyrektywa nakłada na państwa członkowskie albo zobowiązanie do wprowadzenia mechanizmu rekompensowania z funduszy publicznych, albo obowiązek podzielenia kosztu netto zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej pomiędzy dostawców sieci i usług łączności elektronicznej (art. 13). 41. Oprócz właściwej „usługi powszechnej” państwa członkowskie mogą nakładać tzw. dodatkowe usługi obowiązkowe, ale w takich okolicznościach nie wolno nakładać żadnych mechanizmów rekompensaty dotyczących konkretnych przedsiębiorstw (art. 32). Poza tym przepisem dyrektywa nie odnosi się w żaden sposób do kwestii rekompensowania tych usług dodatkowych; wydaje się jednak jasne, że usługi te mogą być rekompensowane, skoro dyrektywa tego nie zabrania, lecz poprzestaje na wykluczeniu konkretnej formy rekompensaty. 42. W niniejszej sprawie nasuwa się więc pytanie, czy taryfę socjalną (oraz związany z nią mechanizm rekompensaty) stosuje się do łączności za pomocą telefonii komórkowej i abonamentu internetowego bądź to z uwagi na nakaz zawarty w dyrektywie (pytanie pierwsze), bądź to z uwagi na możliwość podjęcia takiej decyzji przez państwa członkowskie (pytanie drugie). W wypadku udzielenia w obu tych przypadkach przeczącej odpowiedzi sąd odsyłający zastanawia się, czy sama dyrektywa jest niezgodna z art. 20 karty (pytanie trzecie). B – W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego 43. Grondwettelijk Hof zmierza przede wszystkim do ustalenia, czy art. 9 i 32 dyrektywy o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że taryfa socjalna oraz przewidziany w art. 13 ust. 1 lit. b) dyrektywy o usłudze powszechnej mechanizm rekompensaty mają zastosowanie nie tylko do łączności elektronicznej poprzez przyłącze telefoniczne do stacjonarnej publicznej sieci łączności, lecz również do łączności elektronicznej poprzez usługi łączności komórkowej lub abonamenty internetowe. 44. Problem podniesiony przez sąd odsyłający może moim zdaniem zostać przedstawiony w sposób prostszy, skoro u jego źródeł leży zasadniczo pytanie, czy telefonia komórkowa oraz abonament internetowy są – lub też nie są – świadczeniami objętymi „usługą powszechną”, o której mowa w dyrektywie. Od odpowiedzi na to pytanie będzie zależeć, czy oba te systemy komunikacji mogą być przedmiotem „taryfy socjalnej” i prowadzić w rezultacie do rekompensaty zgodnie z mechanizmem przewidzianym przez samą dyrektywę. 45. W celu ustalenia, czy telefonia komórkowa oraz abonament internetowy wchodzą w zakres pojęcia „usługi powszechnej”, konieczne jest oddzielne zbadanie każdego z dwóch systemów komunikacji ze względu na ich różnice techniczne. 1. Telefonia komórkowa 46. Co się tyczy telefonii komórkowej, wydaje się jasne, że dyrektywa nie obejmuje swoim zakresem pojęcia „usługi powszechnej”. W ramach usług wchodzących w zakres tego pojęcia dyrektywa odnosi się wyłącznie do „stacjonarne[go] przyłączeni[a] do publicznej sieci łączności” (art. 4 ust. 1) ( ), co oczywiście wyklucza z definicji telefonię komórkową ( ). 47. Jeżeli dyrektywa nie uwzględnia telefonii komórkowej jako części składowej „usługi powszechnej”, to należy zadać pytanie, czy państwa członkowskie mogą włączyć ją do tego pojęcia. Broniący podobnej możliwości posiłkują się treścią art. 9 dyrektywy. Zgodnie z art. 9 ust. 2 „[p]aństwa członkowskie mogą, z uwzględnieniem warunków krajowych, wymagać, aby wyznaczone przedsiębiorstwa zapewniły konsumentom opcje taryfowe lub pakiety różniące się od tych, które zapewniają na normalnych warunkach handlowych, w szczególności w celu zapewnienia, aby osoby o niskich dochodach lub o szczególnych potrzebach socjalnych nie zostały wykluczone z dostępu do sieci, o której mowa w art. 4 ust. 1, lub z korzystania z usług określonych w art. 4 ust. 3 i art. 5, 6 i 7 jako usług objętych obowiązkiem [zobowiązaniem do] świadczenia usługi powszechnej i świadczonych przez wyznaczone przedsiębiorstwa”. 48. Ze swej strony art. 9 ust. 3 dyrektywy stanowi, że „[p]aństwa członkowskie mogą – oprócz jakiegokolwiek postanowienia, że wyznaczone przedsiębiorstwa mają zapewniać specjalne opcje taryfowe czy stosować się do limitów cenowych lub uśredniania geograficznego – zapewnić wsparcie konsumentom zidentyfikowanym jako mający niskie przychody lub szczególne potrzeby społeczne”. 49. Z obydwu wskazanych przepisów wynika, że dyrektywa umożliwia jedynie nakładanie obniżonych taryf w celu zagwarantowania określonych usług, to jest właśnie stanowiących „usługę powszechną” zdefiniowaną przez samą dyrektywę, do których to usług nie zalicza się, z wyżej przedstawionych powodów, telefonia komórkowa. 50. W istocie rzeczy dyrektywa zezwala państwom członkowskim na dodawanie „dodatkowych usług obowiązkowych” (art. 32), lecz nie na rozszerzanie (lub redukowanie) wykazu usług, które dyrektywa wskazuje jako należące do „usługi powszechnej”. 51. Wobec powyższego Królestwo Belgii może nakładać „dodatkowe usługi obowiązkowe” na dostawców usług telefonii komórkowej, lecz nie może zaliczać ich usług do kategorii „usługi powszechnej”. Jako świadczący „dodatkową usługę obowiązkową” dostawcy ci mieliby zatem prawo w odpowiednim przypadku do rekompensaty, jednak nie do tej przewidzianej w art. 13 dyrektywy (przewidującym możliwość obciążenia nią wszystkich dostawców usług łączności), lecz do rekompensaty określonej za pomocą mechanizmów, które nie dotyczą konkretnych przedsiębiorstw ( ). 2. Abonament internetowy 52. W odniesieniu do abonamentu internetowego moim zdaniem sprawa wygląda stosunkowo odmiennie. 53. Pośród usług składających się na „usługę powszechną” art. 4 dyrektywy odnosi się do „stacjonarnego połączenia do publicznej sieci łączności” (ust. 1), wskazując, że połączenie to „powinno umożliwić komunikację głosową, faksową i przesyłanie danych z szybkościami pozwalającymi na funkcjonalny dostęp do Internetu” (ust. 2). 54. W rezultacie abonament internetowy wchodziłby w zakres pojęcia „usługi powszechnej” ustanowionego przez dyrektywę i z tego względu stosowałoby się do niego „taryfę socjalną” (art. 9), podlegającą przyznaniu rekompensaty zgodnie z mechanizmem przewidzianym w art. 13 dyrektywy. Oczywiście dotyczyłoby to jednak wyłącznie abonamentu internetowego za pośrednictwem urządzeń stacjonarnych, a wykluczone byłyby połączenia abonamentowe za pośrednictwem telefonii komórkowej. Te połączenia abonamentowe za pośrednictwem telefonii komórkowej, jak ma to miejsce ogólnie w przypadku telefonii komórkowej, mogą zostać nałożone przez państwa członkowskie jako „dodatkowe usługi obowiązkowe”, ale nie mogą zostać zaliczone do kategorii „usługi powszechnej”. Wreszcie ich rekompensata nie powinna być dokonywana za pomocą mechanizmu przewidzianego w dyrektywie w odniesieniu do usług stanowiących część „usługi powszechnej”. 55. Z tego względu w ramach pierwszego wniosku pośredniego proponuję na dwa pierwsze pytania odpowiedzieć w ten sposób, iż dyrektywę o usłudze powszechnej należy interpretować w ten sposób, że usługa telefonii komórkowej nie jest częścią „usługi powszechnej”, a zatem nie mają do niej zastosowania taryfa socjalnej dla usługi powszechnej ani też, w rezultacie, mechanizm rekompensaty przewidziany w art. 13 ust. 1 lit. b) dyrektywy. Jedynie abonament internetowy za pośrednictwem urządzeń stacjonarnych jest częścią „usługi powszechnej” w rozumieniu dyrektywy o usłudze powszechnej, a abonament internetowy za pośrednictwem telefonii komórkowej pozostaje poza zakresem tego pojęcia. W związku z tym państwa członkowskie nie mogą dodawać nowych usług do wykazu usług składających się na „usługę powszechną” w rozumieniu dyrektywy o usłudze powszechnej, ale mogą podjąć decyzję, że usługi telefonii komórkowej i abonament internetowy za pośrednictwem telefonii komórkowej są nakładane jako „dodatkowe usługi obowiązkowe”. W takim przypadku rekompensata z tytułu tych usług powinna być obliczana za pośrednictwem mechanizmu odrębnego od tego przewidzianego w dyrektywie dla usług składających się na „usługę powszechną” a w szczególności mechanizm ten nie może dotyczyć konkretnych przedsiębiorstw. C – W przedmiocie pytania trzeciego 56. Moim zdaniem z powodów podanych przez Parlament, Radę oraz Komisję pytanie trzecie jest niedopuszczalne. 57. Sąd odsyłający zastanawia się w szczególności, czy „rozpatrywane przepisy dyrektywy o usłudze powszechnej są zgodne z zasadą równości w postaci, w jakiej zawarta jest ona między innymi w art. 20 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej”. 58. Wobec braku jakiejkolwiek argumentacji ze strony sądu odsyłającego badanie przedmiotowej kwestii z punktu widzenia zasady równości byłoby przedsięwzięciem bardzo ryzykownym. Komisja podjęła taką próbę, wychodząc z założenia, że skarżący w postępowaniu głównym uważają się za ofiary dyskryminacji z uwagi na to, iż ustawodawstwo belgijskie nakłada na nich obowiązek, który jest sprzeczny z dyrektywą o usłudze powszechnej. Gdyby faktycznie przyjąć podobne założenie, wówczas podejście to okazałoby się absurdalne, jak wskazuje Komisja, ponieważ problem stanowiłaby nie sama dyrektywa, lecz norma ustawodawstwa belgijskiego. 59. Ze swej strony Parlament i Rada odpowiadają na pytanie, dokonując oceny w zakresie równego traktowania w ramach dyrektywy poprzez analizę różnic pomiędzy usługami wchodzącymi w zakres pojęcia „usługi powszechnej” z jednej strony i wykluczonymi z tej kategorii z drugiej strony. Ostatecznie dokonują oni jedynej możliwej oceny wobec braku konkretnych argumentów w przypadku dyrektywy, to jest oceny in abstracto. 60. Moim zdaniem kwestionowanie ważności normy prawa Unii, co zakłada w istocie trzecie z wniesionych przez sąd odsyłający pytań, nie może zostać uznane za dopuszczalne w przypadku braku minimalnego uzasadnienia. Z tego względu w niniejszym przypadku udzielenie odpowiedzi o charakterze wyłącznie pomocniczym nie byłoby nawet uzasadnione. Wynika to jasno z faktu, że, z powodów wyżej przedstawionych, moje stanowisko w tym względzie mogłoby bazować wyłącznie na zwykłych hipotezach lub prowadzić do rozważań o charakterze abstrakcyjnym, w oderwaniu od konkretnych okoliczności dotyczących kwestii spornej w postępowaniu głównym. 61. Ostatnim powodem uzasadniającym mimo wszystko odpowiedź o charakterze pomocniczym mogłaby być analiza przedmiotowej kwestii z punktu widzenia orzecznictwa Trybunału w sprawach Komisja/Belgia (EU:C:2010:583) oraz Base i in. (EU:C:2010:584), ponieważ wyroki wydane w obu sprawach leżą u źródeł ustawodawstwa krajowego zaskarżonego w postępowaniu głównym, a w sprawach tych rozważany był właśnie problem równości. 62. Tymczasem dyskryminacja, w przedmiocie której Trybunał wypowiedział się w tych sprawach, odnosiła się do niezróżnicowanego traktowania zapewnionego przez ustawodawstwo belgijskie operatorom, którzy starali się o rekompensaty z tytułu świadczenia usługi powszechnej. Trybunał rozstrzygnął wówczas, że ocena niedogodności związanych z niesprawiedliwymi obciążeniami powinna być przeprowadzana w każdym konkretnym przypadku, a ogólne i jednakowe traktowanie odmiennych okoliczności nosi znamiona dyskryminacji. W sposób oczywisty problem ten nie ma żadnego związku z kwestią dyskutowaną obecnie w ramach zajmującego nas postępowania. 63. Ostatecznie nie jest w żadnym razie wskazane sugerowanie Trybunałowi jakiejkolwiek odpowiedzi na pytanie trzecie. VII – Wnioski 64. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na dwa pierwsze pytania prejudycjalne odpowiedział w sposób następujący: 1) Dyrektywę 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywę o usłudze powszechnej) należy interpretować w ten sposób, że usługa telefonii komórkowej nie jest częścią „usługi powszechnej” w rozumieniu rzeczonej dyrektywy, a zatem nie mają do niej zastosowania taryfa socjalna dla usługi powszechnej ani też, w rezultacie, mechanizm rekompensaty przewidziany w art. 13 ust. 1 lit. b) dyrektywy. Jedynie abonament internetowy za pośrednictwem urządzeń stacjonarnych jest częścią „usługi powszechnej” w rozumieniu dyrektywy o usłudze powszechnej, a abonament internetowy za pośrednictwem telefonii komórkowej pozostaje poza zakresem tego pojęcia. 2) Państwa członkowskie nie mogą dodawać nowych usług do wykazu usług składających się na „usługę powszechną” w rozumieniu dyrektywy o usłudze powszechnej. Państwa członkowskie mogą podjąć decyzję, że usługi telefonii komórkowej i abonament internetowy za pośrednictwem telefonii komórkowej są nakładane jako „dodatkowe usługi obowiązkowe”. W takim przypadku rekompensata z tytułu tych usług powinna odbywać się za pośrednictwem mechanizmu odmiennego od tego przewidzianego w dyrektywie dla usług składających się na „usługę powszechną”, a w szczególności mechanizm ten nie może dotyczyć konkretnych przedsiębiorstw. ( ) Język oryginału: hiszpański. ( ) Wyrok C‑222/08, EU:C:2010:583. ( ) Wyrok C‑389/08, EU:C:2010:584. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (zwana dalej „dyrektywą o usłudze powszechnej”) (Dz.U. L 108, s. 51 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 29, s. 367), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. L 337, s. 11). ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, s. 33 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 13, t. 29, s. 349), zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. L 337, s. 37). ( ) Wyróżnienie moje. ( ) Podobnie jednoznaczne jest brzmienie motywu 8 dyrektywy, w którym stwierdzono, że „[f]undamentalnym wymogiem usługi powszechnej jest zapewnienie użytkownikom, na życzenie, podłączenia do publicznej sieci telefonicznej w oznaczonym miejscu, po przystępnej cenie”. ( ) Zobacz wyrok Komisja/Belgia, C‑222/08, EU:C:2010:583, pkt 46.