C-10/02

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 1 kwietnia 2004 r. (1) Sprawy połączone C‑10/02 i C‑11/02 Anna Fascicolo i in. przeciwko Regione Puglia i in. oraz Grazia Berardi i in. przeciwko Azienda Unità Sanitaria Locale BA/4 i in.; [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale Regionalne per la Puglia (Włochy)] Dyrektywa 86/457/EWG i dyrektywa 93/16/EWG – Uznawanie dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji – Wykonywanie zawodu lekarza ogólnego w ramach krajowego systemu zabezpieczenia społecznego – Równorzędność uprawnień do wykonywania zawodu ze świadectwem potwierdzającym odbycie specjalistycznego szkolenia – Utworzenie listy lekarzy ogólnej praktyki medycznej dla stanowisk nieobsadzonych w regionie I –    Wprowadzenie 1.        Niniejsze pytania Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia dotyczą kryteriów dostępu lekarzy do wykonywania określonych funkcji z zakresu ogólnej praktyki medycznej. Sąd krajowy ma wątpliwość, czy z dyrektywą Rady 93/16/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. mającą na celu ułatwienie swobodnego przepływu lekarzy i wzajemnego uznawania ich dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji (2) (zwaną dalej „dyrektywą lekarską”) jest zgodna sytuacja polegająca na preferowaniu przy wyborze lekarzy ogólnych mających wykonywać zawód w ramach państwowego systemu opieki zdrowotnej kandydatów, którzy uzyskali odrębne świadectwo specjalnego szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej (zwane dalej również świadectwem szkolenia specjalistycznego) i jednocześnie, na zasadzie praw nabytych, uzyskali zgodę na wykonywanie zawodu lekarza ogólnej praktyki medycznej w stosunku do innych kandydatów, którzy dysponują tylko jedną z tych kwalifikacji. II – Ramy prawne A –    Prawo wspólnotowe 2.        Dyrektywa lekarska stanowi kodyfikację różnych dyrektyw w sprawie kwalifikacji lekarzy, zwłaszcza dyrektywy Rady 86/457/EWG z dnia 15 września 1986 r. o specjalistycznych szkoleniach w zakresie ogólnej praktyki medycznej  (3). 3.        Zagadnienie szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej regulują art. 31, 32 i 34 dyrektywy lekarskiej (art. 2, 3 i 5 dyrektywy 86/457/EWG). W art. 31 ust. 1 lit. b) w szczególności został przewidziany wymóg kursu w pełnym wymiarze godzin, trwającego co najmniej dwa lata. Zgodnie z art. 34 dyrektywy lekarskiej, jeśli kształcenie odbywa w niepełnym wymiarze godzin, podlega ono odpowiedniemu przedłużeniu. 4.        Artykuł 36 dyrektywy lekarskiej (art. 7 dyrektywy 86/457) stanowi: „1.      Począwszy od dnia 1 stycznia 1995 r., zależnie od nabytych praw [z zastrzeżeniem przepisów o prawach nabytych], każde Państwo Członkowskie uzależni wykonywanie ogólnej praktyki medycznej w ramach swojego systemu zabezpieczenia społecznego od posiadania dyplomu, świadectwa lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji określonych w art. 30. […] 2.      Każde Państwo Członkowskie określi uznawane przez siebie prawa nabyte. Jednakże uzna prawo do wykonywania działalności w zakresie ogólnej praktyki medycznej w ramach własnego systemu zabezpieczenia społecznego bez dyplomów, świadectw lub innych dowodów [dokumentów] potwierdzających posiadanie kwalifikacji określonych w art. 30 jako nabyte przez tych wszystkich lekarzy, którzy w dniu 31 grudnia 1994 r. mają takie prawo na podstawie art. 1–20 i którzy w tym dniu mieszkają na terytorium tego państwa na mocy art. 2 lub art. 9 ust. 1. […]”. B –    Prawo włoskie 5.        Dekret ustawodawczy nr 256/1991 określa niezbędne kwalifikacje do wykonywania we Włoszech zawodu lekarza ogólnej praktyki medycznej. Z zasady wymaga się w tym przypadku świadectwa szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej. Jednak zgodnie z art. 6 tego dekretu prawo do wykonywania ogólnej praktyki medycznej przyznane jest lekarzom, którzy w dniu 31 grudnia 1994 r. byli uprawnieni do wykonywania zawodu lekarza ogólnego w ramach publicznego systemu opieki zdrowotnej. 6.        Dostęp do wykonywania niektórych rodzajów działalności w zakresie ogólnej praktyki medycznej w ramach włoskiego systemu zabezpieczenia społecznego był uregulowany, w okresie sporu przed sądem krajowym, przez układ zbiorowy z roku 1996, który wszedł w życie mocą dekretu prezydenta nr 484/96. Artykuł 1 ust. 3 układu zbiorowego uzależnia ten dostęp od posiadania albo świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej albo uprawnienia do wykonywania zawodu na podstawie praw nabytych. 7.        Właściwe władze służby zdrowia, zgodnie z art. 2 ust. 1 tego układu zbiorowego, wybierają lekarzy do rodzajów działalności przewidzianych w tym układzie na podstawie listy corocznie ustalanej na szczeblu regionalnym. Zgodnie z art. 3 układu zbiorowego kandydaci otrzymują punkty, które zależą, z jednej strony, od ich kwalifikacji zawodowych, z drugiej zaś, od doświadczenia zawodowego. Świadectwo szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej odpowiada dwunastu punktom. Za każdy miesiąc wykonywania zawodu w charakterze lekarza kontraktowego w zakresie podstawowej opieki medycznej przyznaje się 0,2 punktu. Owa wartość wzrasta do poziomu 0,3 punktu, jeśli zainteresowany wykonywał działalność w regionie, w którym wnosi o wpisanie na listę. 8.        Z racji niektórych działań szczególnych wykonywanych w charakterze lekarza ogólnego można uzyskać kolejne punkty. Artykuł 3 ust. 3 układu zbiorowego wyklucza jednakże w sposób wyraźny kumulację punktów, które odnoszą się do tego samego okresu wykonywania zawodu. Niemniej brak jest jasnej regulacji, która wykluczałaby kumulację punktów uzyskanych na podstawie wykonywania zawodu z punktami uzyskiwanymi na podstawie świadectwa potwierdzającego odbycie specjalistycznego szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej. 9.        Artykuł 20 układu zbiorowego dotyczy obsadzania wolnych stanowisk z zakresu podstawowej opieki medycznej w strefach z niedoborami takiej opieki. W tym celu ustanawia się na podstawie już istniejącej, wspomnianej listy regionalnej kolejną listę kandydatów do wykonywania zawodu, przy czym każdemu kandydatowi przyznaje się dodatkowe 5 punktów, jeśli mieszkał w regionie z niedoborami od co najmniej dwóch lat, oraz dodatkowe 20 punktów, jeśli miał stałe miejsce zamieszkania w danej prowincji od co najmniej dwóch lat. 10.      Zgodnie z art. 3 pkt 6 układu zbiorowego regiony zastrzegają 20–40 % wolnych stanowisk z zakresu podstawowej opieki medycznej dla lekarzy ogólnych, którzy uzyskali świadectwo szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej, a pozostałe 60–80  % dla lekarzy uprawnionych do wykonywania zawodu w ramach włoskiego systemu zabezpieczenia społecznego bez takiego świadectwa, to znaczy na podstawie praw nabytych. W przypadku nieodnowienia układu w terminie pkt 5 przepisu końcowego przewiduje w kolejnym roku przyznanie obu grupom limitu w wysokości każdorazowo 50 %. III – Stan faktyczny i pytania prejudycjalne 11.      Postępowania przed sądem krajowym miały u podstaw okoliczność, że lekarze, którzy odbyli specjalistyczne szkolenie z zakresu ogólnej praktyki medycznej, a jednocześnie są uprawnieni do wykonywania zawodu lekarza ogólnego na podstawie praw nabytych, mogą ubiegać się o stanowiska w ramach obu limitów. 12.      Początkowo miejscowe zakłady służby zdrowia regione Puglia, a między innymi będąca stroną przed sądem krajowym Azienda Unità Sanitaria Locale BA/3 z siedzibą w Altamura (zwana dalej „AUSL BA/3 Altamura”), na polecenie administracji regionalnej odmówiły przyznawania kandydatom, w ramach limitu zastrzeżonego dla lekarzy korzystających z praw nabytych, dwunastu punktów przyznawanych kandydatom „podwójnie kwalifikowanym” ze względu na posiadanie również świadectwa szkolenia. Sąd odsyłający zaaprobował taką praktykę zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym wyżej wspomnianych uregulowań włoskich. Sprawa C‑11/02 opiera się na skardze lekarzy z „podwójnymi kwalifikacjami”, stronami postępowania (Berardi i in., jak również Vaira i in.), którzy zakwestionowali ową praktykę. 13.      Consiglio di Stato jednakże stwierdził w międzyczasie, że w przypadku kandydatów z „podwójnymi kwalifikacjami” należy uwzględnić dwanaście punktów za świadectwo szkolenia specjalistycznego, także w ramach limitu dla lekarzy z prawami nabytymi. Według danych sądu krajowego Consiglio di Stato reprezentował przy tym pogląd, że dyrektywa lekarska stoi na przeszkodzie wszelkim przepisom niekorzystnym dla posiadaczy świadectwa specjalistycznego szkolenia. 14.      W związku z tym zakłady służby zdrowia, łącznie z uczestniczącymi w postępowaniu Azienda Unità Sanitaria Locale BA/1 z siedzibą w Andria (zwanym dalej „AUSL BA/1 Andria”) i AUSL BA/3 Altamura, zgodnie z zaleceniem administracji regionalnej Puglia zmieniły swoją praktykę i przyznały kandydatom z „podwójnymi kwalifikacjami”, także w ramach limitu przeznaczonego dla lekarzy korzystających z praw nabytych, dwanaście punktów za świadectwo szkolenia specjalistycznego. Strony w sprawie Fascicolo i in., jak również de Benedictis i in. nie zgadzają się z tą decyzją. Chodzi tu o lekarzy, którzy mogą ubiegać się o stanowiska wyłącznie w oparciu o limit dla lekarzy korzystających z praw nabytych, ponieważ nie posiadają świadectwa szkolenia specjalistycznego. Sprawa C‑10/02 dotyczy ich skarg. 15.      Sąd krajowy dostrzega w stanowisku Consiglio di Stato jednostronne faworyzowanie świadectwa szkolenia specjalistycznego wobec praw nabytych, co, jego zdaniem, jest sprzeczne z dyrektywą lekarską. Przedłożył zatem Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne: „1)      Czy uprawnienia do wykonywania ogólnej praktyki medycznej uzyskane przed dniem 31 grudnia 1994 r. powinny być, dla celów wykonywania ogólnej praktyki medycznej, uznane na mocy art. 7 ust. 2 dyrektywy 86/457/EWG i art. 36 ust. 2 dyrektywy 93/16/EWG za równorzędne z uzyskaniem świadectwa specjalistycznego szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej? 2)      Czy uzyskanie świadectwa szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej umożliwia Państwom Członkowskim, na podstawie wspomnianych przepisów wspólnotowych, dopuszczenie, od dnia 1 stycznia 1995 r. w stosunku do lekarzy posiadających również uprawnienia do wykonywania zawodu uzyskane przed dniem 31 grudnia 1994 r., do bardziej korzystnego systemu charakteryzującego się większą liczbą stanowisk niż liczba przyznana odpowiednio posiadaczom jednego lub drugiego z dokumentów? 3)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie […]:          Czy powyżej przedstawiona sytuacja umożliwia Państwom Członkowskim dalsze specjalne traktowanie tych lekarzy poprzez przyznanie im każdorazowo dodatkowej liczby punktów z tytułu uzyskania świadectwa szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej?”. IV –  Ocena prawna A –    Uwagi stron 16.      Pośród uczestników postępowania przed sądem krajowym można wyróżnić dwa rodzaje poglądów. 17.      Fascicolo i in., de Benedictis i in., jak również AUSL BA/3 Altamura reprezentują pogląd, że przyznawanie punktów za świadectwo szkolenia specjalistycznego, jeśli posiadacz świadectwa ubiega się o stanowisko w ramach limitu dla posiadaczy praw nabytych jest niezgodne z dyrektywą lekarską. 18.      Stanowisko to opiera się na założeniu, że uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza ogólnego w oparciu o prawa nabyte są równorzędne ze szkoleniem. Szkolenie nie daje lekarzowi dodatkowych kwalifikacji, jeśli może on już wykonywać zawód lekarza ogólnego na podstawie praw nabytych. Zaliczenie dodatkowych punktów za szkolenie byłoby zatem nieuzasadnione w ramach limitu dla posiadaczy praw nabytych. W razie przyznania owych punktów przy ubieganiu się o stanowisko zostaliby w znacznym stopniu pokrzywdzeni ci posiadacze praw nabytych, którzy nie odbyli szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej. W ten sposób w szczególności podano by w wątpliwość sens limitu, a mianowicie ochronę lekarzy z prawami nabytymi. W końcu powstałoby ryzyko odbywania przez lekarzy tylko szkolenia w zakresie ogólnej praktyki medycznej, ponieważ w ten sposób mogliby uzyskać więcej punktów niż na podstawie czynnej praktyki w porównywalnym okresie. Aby temu zapobiec, w najnowszym układzie zbiorowym wartość świadectwa szkolenia specjalistycznego została zredukowana do poziomu 7,2 punktu. Owa wartość odpowiada czynnej dwuletniej praktyce w danym regionie. 19.      Natomiast Berardi i in., Vaira i in., AUSL BA/1 Andria, jak również Regione Puglia uważają za dopuszczalne przyznawanie punktów za świadectwo szkolenia specjalistycznego, jeśli posiadacz świadectwa ubiega się w oparciu o limit dla posiadaczy praw nabytych. 20.      Ów pogląd odróżnia dopuszczenie do wykonywania zawodu lekarza ogólnej praktyki medycznej w ramach systemu zabezpieczenia społecznego od oceny kwalifikacji w celu wyboru kandydatów. Jako że zasada równego traktowania wymaga, aby tylko takie same sytuacje traktowano w sposób jednakowy, natomiast różne sytuacje mogą być traktowane w sposób zróżnicowany, prawidłowe byłoby zapewnienie kandydatom z podwójnymi kwalifikacjami większego limitu stanowisk. Wysiłek włożony w uzyskanie świadectwa szkolenia specjalistycznego usprawiedliwia ocenianie go wyżej od odpowiedniego okresu praktyki lekarskiej. Nieprzyznanie dwunastu punktów za to świadectwo powodowałoby pokrzywdzenie posiadaczy świadectwa wobec tych, którzy zamiast dwuletniego szkolenia praktykowali, a zatem uzyskaliby między 4,8 a 7,2 dodatkowych punktów z uwagi na praktykę. 21.      Komisja podkreśla przede wszystkim, że sposoby dostępu do zatrudnienia w krajowym systemie opieki zdrowotnej nie są uregulowane w art. 36 ust. 2 lub innych artykułach dyrektywy lekarskiej. Jednak z wyroku w sprawie Garofalo i in. (4) wywodzi ona, że uznanie praw nabytych jest równorzędne ze świadectwem szkolenia specjalistycznego. W tym wyroku Trybunał przyznał Państwom Członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne co do uznania praw nabytych, ograniczone jedynie przez obowiązek uznania w każdym przypadku uprawnień lekarzy zamieszkałych na obszarze innych Państw Członkowskich, którzy przed dniem 1 stycznia 1995 r. byli uprawnieni do wykonywania zawodu lekarza ogólnego. B –    Ocena 22.      Trybunał powinien w związku z powyższym rozstrzygnąć, czy przyznanie większej wartości świadectwu szkolenia specjalistycznego niż prawom nabytym równorzędnych lekarzy jest zgodne z dyrektywą lekarską, czy też należy jednakowo traktować obie kategorie. Kwestia ta zakłada jednakże w sposób dorozumiany, że dyrektywa lekarska zawiera regulację dotyczącą wyboru kandydatów do wykonywania zawodu w zakresie ogólnej praktyki medycznej w systemie zabezpieczenia społecznego. 23.      Już sama możliwość zastosowania dyrektywy lekarskiej w powyższych przypadkach mogłaby budzić wątpliwości, ponieważ przedmiotowe stany faktyczne mają czysto wewnętrzny charakter bez odniesienia do podstawowych wolności (5). Dyrektywa lekarska jest oparta na art. 49 Traktatu EWG (obecnie, po zmianie, art. 40 WE), art. 57 ust. 1 i 2 zdania pierwsze i trzecie Traktatu EWG (obecnie, po zmianie, art. 47 ust. 1 i 2 zdania pierwsze i trzecie WE), jak również art. 66 Traktatu EWG (obecnie art. 55 WE), które służą jako podstawa uregulowań w zakresie ułatwienia swobodnego przepływu pracowników, jak również swobodnego osiedlania się i świadczenia usług. 24.      Dyrektywa lekarska nie ogranicza się jedynie do ułatwiania swobodnego przepływu lekarzy na poziomie Wspólnoty, lecz także harmonizuje minimalne wymagania w zakresie szkolenia lekarza ogólnej praktyki medycznej (6). Dyrektywa lekarska w związku z tą harmonizacją reguluje także sytuacje o charakterze wyłącznie krajowym (7). Taki skutek normatywny nie jest sprzeczny z podstawami prawnymi dyrektywy lekarskiej. Artykuł 57 ust. 2 Traktatu EWG także wprost zezwalał na koordynowanie przepisów prawnych i administracyjnych Państw Członkowskich w zakresie podejmowania i wykonywania działalności na własny rachunek. Taka koordynacja obejmuje także czysto krajowe stany faktyczne. 25.      Przy dokładnej analizie przepisów prawnych dyrektywy lekarskiej okazuje się jednak, że nie zawiera ona przepisów dotyczących wyboru kandydatów do wykonywania praktyki lekarza ogólnego. 26.      Artykuł 36 ust. 1 dyrektywy lekarskiej ustala, w zakresie szkolenia, szczególne warunki dostępu do wykonywania zawodu lekarza ogólnej praktyki medycznej w ramach systemu zabezpieczenia społecznego Państw Członkowskich. Przepis ten nie stanowi, że każdy posiadający te kwalifikacje lekarz ma prawo, aby wykonywać ten zawód. Uznanie praw nabytych zgodnie z art. 36 ust. 2 dyrektywy lekarskiej nie może ustanowić dalej idących uprawnień w zakresie wyboru lekarzy do wykonywania tego typu zawodu. 27.      Pozostałe uregulowania rozdziału IV o specjalistycznym szkoleniu w zakresie ogólnej praktyki medycznej regulują wymagania dotyczące tego szkolenia, uznania świadectw szkolenia specjalistycznego, jak również prawa do posługiwania się tytułem zawodowym. Nie ma uregulowań, według jakich kryteriów należałoby wybierać określonych kandydatów z grupy ubiegających się o stanowisko i spełniających wymagania. 28.      Także pozostałe przepisy dyrektywy lekarskiej dotyczą zasadniczo niezbędnych kwalifikacji lekarzy i lekarzy specjalistów, jak również uznawania ich świadectw szkolenia specjalistycznego. Jednakże, podobnie jak w przypadku kwalifikacji lekarzy ogólnej praktyki medycznej, chodzi przy tym tylko o uregulowania w zakresie warunków dostępu mające związek ze szkoleniem, a nie o ostateczne kryteria wyboru. W całokształcie dyrektywy lekarskiej jedynie art. 21 reguluje jeden z aspektów – niemający związku ze szkoleniem – dostępu do wykonywania zawodu w systemie zabezpieczenia społecznego, a mianowicie wymóg szkolenia przygotowawczego. Ten przepis wygasł jednakże po upływie przewidzianego terminu. 29.      Dyrektywa lekarska ogranicza się zatem obecnie do regulowania warunków dostępu ze względu na wymagane szkolenie, jak również możliwości i minimalnego zakresu uznawania praw nabytych. Dyrektywa lekarska wyraźnie zresztą pozostawia Państwom Członkowskim, zgodnie ze swoim motywem dwudziestym drugim, kształtowanie ich własnego systemu zabezpieczenia społecznego i określania czynności, które mogą być wykonywane w ramach tego systemu. 30.      Państwa Członkowskie mogą zatem swobodnie kształtować kryteria wyboru lekarzy ogólnych w ramach systemu zabezpieczenia społecznego, pod warunkiem że wymagają one co najmniej wykształcenia jako lekarza ogólnego albo prawa nabytego do wykonywania takiej działalności. 31.      Podczas rozprawy Komisja dała do zrozumienia, że w sytuacjach transgranicznych mogą pojawić się jeszcze dalej idące żądania wynikające z tytułu podstawowych wolności gwarantowanych prawem wspólnotowym. Chociaż de Benedictis i in. usiłowali wykazać w trakcie rozprawy potencjalne istnienie elementów transgranicznych, należy stwierdzić, że mają one w niniejszym postępowaniu charakter fikcyjny. Sąd krajowy w każdym razie nie poruszył tego rodzaju kwestii. Dlatego nie ma powodu, aby badać możliwość zastosowania podstawowych wolności w omawianym przypadku. 32.      W związku z tym należy stwierdzić odnośnie drugiego i trzeciego pytania, że dyrektywa lekarska nie zawiera żadnego uregulowania w kwestii, czy Państwa Członkowskie mogą: –        zezwolić w przypadku posiadania świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej na preferencyjne traktowanie lekarzy, którzy są jednocześnie posiadaczami uzyskanego przed dniem 31 grudnia 1994 r. uprawnienia do wykonywania zawodu, w takiej formie, że mogliby się oni ubiegać o większą liczbę stanowisk niż posiadacze świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej i im równorzędni lekarze, lub –        wyżej wymienionym lekarzom zapewnić traktowanie w sposób jeszcze bardziej preferencyjny poprzez zapewnienie im w każdym przypadku dodatkowej liczby punktów za uzyskanie świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej. 33.      W świetle tego tymczasowego rezultatu wątpliwości może budzić praktyczne znaczenie odpowiedzi na pytanie pierwsze, lecz skoro sąd odsyłający i część uczestników postępowania opierają swoje opinie na domniemaniu równorzędności obu „kwalifikacji”, a układ zbiorowy określa w art. 1 ust. 3 uprawnienie uzyskane na podstawie praw nabytych jako „titolo equipollente” (równorzędny tytuł), należy zająć stanowisko w tej kwestii. 34.      Ani dyrektywa lekarska, ani wyrok w sprawie Garofalo i in. nie stwierdzają wyraźnie, że szkolenie w zakresie ogólnej praktyki medycznej i prawa nabyte są równorzędne. Dyrektywa lekarska przypisuje jednakże temu szkoleniu dużą wartość. Zostało ono wprowadzone zgodnie z motywem siedemnastym, aby zapobiec deficytowi tradycyjnego wykształcenia lekarzy. Ustawodawca wspólnotowy spodziewa się po tym uzupełniającym kształceniu korzyści dla pacjentów i poprawy opieki medycznej (8). Takie zalety mogą stanowić w istocie nadrzędny interes publiczny, niezbędny dla usprawiedliwienia w porównaniu ze swobodnym wykonywaniem zawodu (9), obciążeń związanych z wymogiem szkolenia. 35.      Wobec tego z dyrektywy lekarskiej nie można czerpać jakichkolwiek wskazówek odnośnie do szczególnej wartości praw nabytych. Artykuł 36 ust. 2 dyrektywy lekarskiej wprowadza zasadę uznania praw nabytych dla ochrony tych lekarzy, którzy skorzystali ze swobody przedsiębiorczości i przed dniem 1 stycznia 1995 r. posiadali niezbędne kwalifikacje do wykonywania ogólnej praktyki medycznej w systemie zabezpieczenia społecznego (10). Państwa Członkowskie mogą rozszerzyć krąg chronionych lekarzy (11). Nie mają one obowiązku wymagania minimalnych okresów wykonywania zawodu albo innych form kwalifikacji. To dlatego, zgodnie z przepisami włoskimi, prawa nabyte powstają – teoretycznie – jeśli lekarz był uprawniony do wykonywania zawodu lekarza ogólnego, nawet jeśli miałoby to miejsce wyłącznie w dniu 31 grudnia 1994 r. Możliwość uznania praw nabytych nie przewiduje też żadnych szczególnych kwalifikacji. Samo uznanie praw nabytych nie gwarantuje w związku z tym jakiejkolwiek poprawy jakości opieki nad pacjentami albo systemu opieki zdrowotnej. Chodzi raczej o uregulowanie mające na celu złagodzenie stosowania zbyt rygorystycznej zasady. 36.      Reasumując, należy stwierdzić, że specjalnemu szkoleniu z zakresu ogólnej praktyki medycznej przypisuje się większą wartość niż uznaniu praw nabytych. Przyznanie większej wartości szkoleniu nie wyklucza oczywiście, że posiadacze praw nabytych mogą być dzięki posiadanemu doświadczeniu tak samo, a nawet lepiej przygotowani do wykonywania zawodu lekarza ogólnego niż posiadacze świadectwa szkolenia. To lepsze przygotowanie kwalifikacji nie wynikałoby jednakże z praw nabytych, lecz całokształtu praktycznego doświadczenia. 37.      W związku z tym na pierwsze pytanie należy odpowiedzieć, że dyrektywa lekarska przyznaje większą wartość świadectwu szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej niż prawom nabytym. V –    Wnioski 38.      W związku z tym proponuję, aby na pytania Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia odpowiedzieć następująco: „1)      Dyrektywa Rady 93/16/EWG z dnia 5 kwietnia 1993 r. mająca na celu ułatwienie swobodnego przepływu lekarzy i wzajemnego uznawania ich dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji przypisuje świadectwu szkolenia zasadniczo większą wartość niż prawom nabytym. 2)      Dyrektywa 93/16/EWG nie zawiera żadnej regulacji w kwestii, czy Państwa Członkowskie mogą: –        zezwolić w przypadku posiadania świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej na preferencyjne traktowanie lekarzy, którzy są jednocześnie posiadaczami uzyskanego przed dniem 31 grudnia 1994 r. uprawnienia do wykonywania zawodu, w takiej formie, że mogliby się oni ubiegać o większą liczbę stanowisk niż posiadacze świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej i im równorzędni lekarze, lub –        wspomnianym lekarzom zapewnić traktowanie w sposób jeszcze bardziej preferencyjny poprzez zapewnienie im w każdym przypadku dodatkowej liczby punktów za uzyskanie świadectwa szkolenia specjalistycznego w zakresie ogólnej praktyki medycznej”. 1 – Język oryginału: niemiecki. 2 – Dz.U. L 165, str. 1. – Dz.U. L 267, str. 26. – Wyrok z dnia 16 października 1997 r. w  sprawach połączonych od C‑69/96 do C‑79/96, Rec. str. I‑5603, pkt 31. – Zobacz opinię rzecznika generalnego Ruiza‑Jaraba w ww. sprawie Garofalo i in., pkt 46 i nast. – Zobacz wyrok z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C‑25/02 Rinke, Rec. str. I‑8349, pkt 38. – Zobacz podobnie postanowienie z dnia 17 października 2003 r. w sprawie C‑35/02 Vogel, dotychczas nieopublikowane w Zbiorze. Porównywalna z dyrektywą lekarską dyrektywa Rady 78/687/EWG z dnia 25 lipca 1978 r. o koordynacji przepisów prawnych i administracyjnych odnośnie do pracy dentystów (Dz.U. L 233, str. 10), która generalnie zezwala na wykonywanie pracy (krajowym) lekarzom, mimo że nie ukończyli szkolenia wymaganego zgodnie z dyrektywą 76/687, jest sprzeczna z przepisami krajowymi. – W ten sposób także powoływany w przypisie 6 wyrok w sprawie Rinke, pkt 38. – Zobacz odnośnie do pośredniej dyskryminacji ze względu na płeć powoływany w przypisie 6 wyrok w sprawie Rinke. Należy także usprawiedliwić ingerencję w swobodę wykonywania zawodu. – Powoływany w przypisie 4 wyrok w sprawie Garofalo i in., pkt 31. – Powoływany w przypisie 4 wyrok w sprawie Garofalo i in., pkt 34.