C-11/05

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO M. POIARESA MADURA przedstawiona w dniu 2 lutego 2006 r.(1) Sprawa C‑11/05 Friesland Coberco Dairy Foods BV, występująca w obrocie gospodarczym pod firmą „Friesland Supply Point Ede” przeciwko Inspecteur van de Belastingdienst/Douane Noord/kantoor Groningen [Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Gerechtshof te Amsterdam (Niderlandy)] (Wspólnotowy kodeks celny – Procedura przetwarzania pod kontrolą celną – Zakres rozstrzygnięć komitetu kodeksu celnego) 1.     Gerechtshof te Amsterdam (Niderlandy) zwraca się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie funkcjonowania procedury przetwarzania pod kontrolą celną, przewidzianej w art. 130 - 136 rozporządzenia Rady (EWG)  nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny(2), zmienionego w szczególności rozporządzeniem (WE)  nr2700/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2000 r.(3) (zwanego dalej „kodeksem celnym”). Spółka Friesland Coberco Diary Foods BV (zwana dalej „Coberco Diary Foods”) kwestionuje skierowaną do niej decyzję Inspecteur van de Belastingdienst/ Douane Noord/Kantoor Groningen (inspektora służby podatkowej − okręg celny północny − urząd w Groningen) odmawiającą wydania pozwolenia na zastosowanie procedury przetwarzania pod kontrolą celną. Sąd krajowy zwraca się do Trybunału w szczególności o ocenę mocy wiążącej i ważności rozstrzygnięcia komitetu kodeksu celnego (zwanego dalej „komitetem”), gdyż w omawianej sprawie wydana przez organy celne decyzja odmowna oparta była na tymże rozstrzygnięciu. I –    Stan faktyczny, ramy prawne i pytania prejudycjalne 2.     Coberco Dairy Foods wytwarza soki owocowe. Do produkcji tych napojów Cobero Diary Foods wykorzystuje surowce w postaci koncentratów soków owocowych, cukrów, aromatów, minerałów i witamin nabywanych od spółek, z których niektóre mają siedzibę w państwach członkowskich, a inne w państwach trzecich. Proces wytwarzania obejmuje mieszanie soków owocowych z wodą i cukrem, pasteryzację, a następnie pakowanie produktu. 3.     W dniu 23 lipca 2002 r., powołując się na art. 132 kodeksu celnego(4), Cobero Diary Foods wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na przetwarzanie pod kontrolą celną w odniesieniu do trzech produktów: soku jabłkowego z dodatkiem cukru (650 000 kg rocznie o wartości 650 000 euro rocznie), soku pomarańczowego z dodatkiem cukru (350 000 kg rocznie o wartości 350 000 euro rocznie) i cukru białego z wyłączeniem cukru trzcinowego (10 000 000 kg rocznie o wartości 3 000 000 euro rocznie). We wniosku wskazano dwa produkty przetworzone: sok jabłkowy z dodatkiem cukru i sok pomarańczowy z dodatkiem cukru. 4.     Cel procedury przetwarzania pod kontrolą celną, na zastosowanie której Coberco Diary Foods występuje o wydanie pozwolenia, został określony w art. 130 kodeksu celnego: „Procedura przetwarzania pod kontrolą celną umożliwia użycie towarów niewspólnotowych na obszarze celnym Wspólnoty w procesach zmieniających ich rodzaj lub stan bez stosowania wobec nich należności celnych przywozowych i środków polityki handlowej oraz umożliwia dopuszczenie do swobodnego obrotu produktów powstających w takich procesach z zastosowaniem właściwych dla nich należności celnych przywozowych. Takie produkty nazywane są produktami przetworzonymi”. 5.     Coberco Diary Foods twierdzi, że skorzystanie ze zwolnienia z należności celnych przywozowych w odniesieniu do cukru nabytego w państwach trzecich, które to zwolnienie miałoby zostać przyznane na mocy pozwolenia, o które ubiega się spółka, umożliwiłoby jej kontynuowanie działalności przetwórczej we Wspólnocie. 6.     Artykuł 133 kodeksu celnego wymienia warunki, których łączne spełnienie jest niezbędne w celu otrzymania takiego pozwolenia. W zakresie warunków ekonomicznych, art. 133 lit. e) stanowi, że pozwolenie może zostać udzielone tylko „w przypadku, gdy spełnione są niezbędne warunki, aby zastosowanie procedury mogło przyczynić się do tworzenia lub podtrzymywania działalności przetwórczej we Wspólnocie, nie wywierając ujemnego wpływu na istotne interesy wspólnotowych producentów podobnych towarów (warunki ekonomiczne). Przypadki, w których warunki ekonomiczne uważa się za spełnione, mogą zostać określone zgodnie z procedurą komitetu”. 7.     Produkcja i ceny cukru we Wspólnocie są uregulowane rozporządzeniem Rady (WE)  nr1260/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru(5). Jednakże na mocy art. 552 ust. 1 rozporządzenia Komisji (EWG)  nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady  nr 2913/92(6), zmienionego w szczególności rozporządzeniem Komisji (WE)  nr 444/2002 z dnia 11 marca 2002 r.(7) oraz załącznika 76 do tego rozporządzenia, w odniesieniu do wszystkich towarów objętych środkami polityki rolnej „odbywa się sprawdzanie [dokonuje się badania] warunków ekonomicznych”. Na mocy ust. 2 tego samego artykułu, w odniesieniu do tych towarów, „sprawdzenie [badanie] warunków ekonomicznych odbywa się w ramach komitetu”. Artykuł ten odsyła, w szczególności, do art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że „[r]ozstrzygnięcie komitetu jest brane pod uwagę przez zainteresowane organy celne”. Zgodnie z art. 502 ust. 3 tegoż rozporządzenia, badanie warunków ekonomicznych ma na celu ustalenie „czy zastosowanie zasobów niewspólnotowych umożliwia, aby czynności przetworzenia zaistniały lub zostały utrzymane we Wspólnocie [czy zastosowanie niewspólnotowych źródeł zaopatrzenia może przyczynić się do tworzenia lub podtrzymywania działalności przetwórczej we Wspólnocie]”. 8.     Zgodnie z tą procedurą, w dniu 22 sierpnia 2003 r. Komisja Wspólnot Europejskich przedłożyła komitetowi dokument roboczy, z którego wynika, że „zainteresowana spółka wystąpiła z wyżej wspomnianym wnioskiem o wydanie tego pozwolenia, ze względu na silną konkurencję ze strony producentów z Europy Środkowej i Wschodniej”. W dokumencie tym, którego fragmenty cytuje Komisja w swoich uwagach na piśmie, stwierdza się również, że „[b]iorąc pod uwagę poziom cen towarów podobnych pochodzących od tych producentów oraz preferencyjną stawkę 0 % na koncentrat soku jabłkowego pochodzący z Polski, we Wspólnocie wprowadzane są do obrotu produkty wysoce konkurencyjne w stosunku do produktów zainteresowanej spółki”. Według tego samego dokumentu, „jeśli nie zastosuje się procedury przetwarzania pod kontrolą celną, prawdopodobnie zostanie podjęta decyzja o przeniesieniu działalności przetwórczej z Niderlandów do Europy Środkowej lub Wschodniej”. Coberco Dairy Foods planuje początkowo zainwestować 750 000 euro w fabrykę, dzięki czemu mają zostać utworzone około dwa nowe miejsca pracy. 9.     Dnia 18 września 2003 r. odbyło się posiedzenie komitetu, na którym wysłuchano przedstawiciela Komisji reprezentującego Dyrekcję Generalną ds. Rolnictwa. Jak wynika z protokołu posiedzenia, stwierdził on, że „wspólnotowi producenci cukru działają pod presją. Bezcłowy przywóz w ramach procedury przetwarzania pod kontrolą celną tę presję zwiększy”. Na koniec posiedzenia komitet stwierdził, że warunki ekonomiczne wymienione w art. 133 lit. e) kodeksu celnego nie zostały spełnione. 10.   Decyzją z dnia 27 października 2003 r. niderlandzkie władze podatkowe, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcie komitetu, oddaliły wniosek Coberco Dairy Foods. Wniesione przez spółkę zażalenie na decyzję z dnia 27 października 2003 r. zostało oddalone przez te władze w dniu 2 kwietnia 2004 r., w następstwie czego, w dniu 10 maja 2004 r., Coberco Dairy Foods wniosła skargę do Gerechtshof te Amsterdam domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji. 11.   W swoim stanowisku przedstawionym temu sądowi Coberco Dairy Foods argumentuje, że inspektor powininen był skorzystać z przysługującego mu zakresu uznania i odrzucić rozstrzygnięcie komitetu, w którym przywołuje się interesy wspólnotowych producentów cukru zważywszy, że jej zdaniem warunki ekonomiczne wymienione w art. 133 lit. e) kodeksu celnego i w w art. 502 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego zostały spełnione. W związku z powyższym, inspektor wydając swą decyzję nie powinien był kierować się interesem ekonomicznym wspólnotowych producentów surowców wykorzystywanych do produkcji cukru, tylko powinien był wziąć pod uwagę fakt istnienia przemysłu przetwórczego we Wspólnocie. 12.   Przyjmując stanowisko przeciwne, inspektor podnosi, że komitet nie mylił się uznając, iż utworzenie miejsc pracy związanych z prowadzeniem działalności przetwórczej nie może zrekompensować szkody poniesionej przez wspólnotowy przemysł cukrowniczy. Zdaniem inspektora, art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć w taki sposób, że krajowe organy celne nie są władne swobodnie odrzucać rozstrzygnięcia komitetu, które zostało przyjęte prawie jednomyślnie. 13.   W tych okolicznościach Gerechtshof te Amsterdam, do którego wniesiono skargę, zwraca się do Trybunału z pytaniami w następujących kwestiach: „1)      W jaki sposób należy interpretować sformułowanie „nie wywierając ujemnego wpływu na istotne interesy wspólnotowych producentów podobnych towarów”, zawarte w art. 133 lit. e) [kodeksu celnego]? Czy pod uwagę należy wziąć wyłącznie rynek produktów gotowych, czy też należy zbadać sytuację gospodarczą w zakresie surowców wykorzystywanych w toku przetwarzania pod kontrolą celną? 2)      Czy w celu oceny sformułowania „aby czynności przetworzenia zaistniały lub zostały utrzymane {tworzeni[e] lub podtrzymywani[e] działalności przetwórczej}” użytego w art. 502 ust. 3 [rozporządzenia wykonawczego], należy uwzględnić pewną minimalną liczbę miejsc pracy, które muszą zostać utworzone w wyniku planowanych działań? Jakie inne kryteria mają ponadto zastosowanie przy dokonywaniu wykładni cytowanego wyżej fragmentu rozporządzenia? 3)      Czy w świetle odpowiedzi na pytania pierwsze i drugie Trybunał Sprawiedliwości może, w ramach postępowania w trybie prejudycjalnym, dokonać oceny ważności rozstrzygnięcia komitetu? 4)      Jeżeli tak, to czy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest ważne zarówno w zakresie jego uzasadnienia, jak i przedstawionych argumentów ekonomicznych? 5)      Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości nie jest uprawniony do oceny ważności rozstrzygnięcia, to jak należy interpretować sformułowanie „[r]ozstrzygnięcie komitetu jest brane pod uwagę przez zainteresowane organy celne”, zawarte w art. 504 ust. 4 [rozporządzenia wykonawczego], jeśli – w pierwszej instancji – organy celne lub – w rezultacie odwołania do sądu – sądy krajowe stwierdzą, że rozstrzygnięcie komitetu nie może uzasadniać oddalenia wniosku o wydanie pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną?”. 14.   Pismem z dnia 19 stycznia 2005 r. sąd krajowy wystąpił do Trybunału, na podstawie art. 104a akapit pierwszy regulaminu, z wnioskiem o zastosowanie do odesłania prejudycjalnego trybu przyspieszonego. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 18 marca 2005 r. wniosek ten został oddalony. 15.   Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. Coberco Dairy Foods, rządy grecki i niderlandzki oraz Komisja przedstawiły swoje stanowiska. Rząd włoski wziął udział w postępowaniu jako interwenient, przedstawiając swoje uwagi na piśmie. II – Analiza 16.   Po przeprowadzeniu analizy pytań skierowanych przez Gerichtshof odnoszących się do roli komitetu i charakteru przyjmowanych przez niego rozstrzygnięć oraz ich konsekwencji dla krajowych organów celnych (pytania od trzeciego do piątego), zajmę się wykładnią art. 133 lit. e) kodeksu celnego oraz art. 502 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, wobec których sąd krajowy wyraził wątpliwości (pytania pierwsze i drugie). A –    Zakres, w jakim organy celne powinny brać pod uwagę rozstrzygnięcie komitetu zgodnie z art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego (pytanie piąte) 17.   Pytanie piąte sądu krajowego dotyczy wykładni sformułowania „rozstrzygnięcie komitetu jest brane pod uwagę przez zainteresowane organy celne oraz przez jakiekolwiek inne organy celne mające do czynienia z podobnymi pozwoleniami bądź wnioskami” zawartego w art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Rządy grecki i niderlandzki uważają, że rozstrzygnięcia komitetu są wiążące dla organów krajowych. 18.   Jednakże z treści tego przepisu nie wynika, że rozstrzygnięcie to ma charakter wiążący. Wręcz przeciwnie, gdyby taka sytuacja miała mieć miejsce, rozporządzenie wyraźnie stanowiłoby, iż rozstrzygnięcia komitetu są wiążące dla organów krajowych. W związku z tym, brzmnienie art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nie uniemożliwia krajowym organom celnym zajęcia innego stanowiska niż to, które zostało zalecone przez komitet w jego rozstrzygnięciu. 19.   Zakres rozstrzygnięć komitetu nie jest dokładnie określony. Jak wynika z motywu siódmego kodeksu celnego, ustanowienie tego komitetu ma na celu „zapewnienie ścisłej i skutecznej współpracy w tej dziedzinie między państwami członkowskimi i Komisją”. Tego typu współpraca nie może być mylona z sytuacją, w której dany przepis nakazywałby przyjęcie decyzji wspólnotowej, w którym to przypadku rozstrzygnięcia komitetu miałyby charakter wiążący dla państw członkowskich(8). 20.   Aby wymóg wzięcia pod uwagę rozstrzygnięcia komitetu uznać za spełniony, właściwe organy krajowe, chcąc zająć inne stanowisko niż to, które zalecił komitet w swym rozstrzygnięciu, muszą, mimo wszystko, uzasadnić swoją decyzję. Mimo że organy krajowe są zobowiązane do wzięcia pod uwagę rozstrzygnięcia komitetu, nie oznacza to, że są one zwolnione z obowiązku przeprowadzenia badania warunków ekonomicznych zgodnie z art. 133 lit e) kodeksu celnego. Jak wynika z powyższego, art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego w żadnym wypadku nie zobowiązuje organów krajowych do automatycznego zastosowania się do rozstrzygnięć komitetu. Wprost przeciwnie, to organy krajowe, w ramach przysługującego im uznania, są właściwe do podjęcia ostatecznej decyzji w zakresie wydania lub odmowy wydania pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną. Stosowana przez władze niderlandzkie praktyka, polegająca na automatycznym zastosowaniu się do rozstrzygnięć komitetu, jeśli są one negatywne, nie stanowi, w związku z powyższym, poprawnej wykładni art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. 21.   Mając na uwadze powyższe rozważania proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie piąte sądu krajowego, że sformułowanie „rozstrzygnięcie komitetu jest brane pod uwagę przez organy celne” zawarte w art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nie oznacza, iż wspomniane rozstrzygnięcia mają charakter wiążący w stosunku do organów krajowych rozstrzygających w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na zastosowanie procedury przetwarzania pod kontrolą celną. B –    Możliwość dokonania oceny rozstrzygnięć komitetu w ramach odesłania prejudycjalnego (pytania trzecie i czwarte) 22.   Sąd krajowy dąży również do ustalenia, jaki jest charakter prawny rozstrzygnięć komitetu. Pytanie trzecie sądu krajowego dotyczy możliwości dokonania przez Trybunał oceny ważności tych rozstrzygnięć w ramach odesłania prejudycjalnego. W przypadku gdyby rozstrzygnięcia te miały charakter prawnie wiążący, Trybunał byłby właściwy do dokonania oceny ich ważności w trybie art. 234 WE. W przeciwnym razie rola Trybunału ograniczałaby się do dokonania ich wykładni. 23.   Artykuł 234 lit. b) WE stanowi, że Trybunał jest właściwy do orzekania „o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i EBC”. W wyroku w sprawie C‑322/88 Grimaldi(9) Trybunał orzekł, że „artykuł 177 [traktatu WE (obecnie art. 234 WE)] przyznaje Trybunałowi właściwość w zakresie orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty bez żadnych wyjątków”. Abstrahując od tego, czy akt komitetu może lub nie może zostać uznany za akt instytucji Wspólnoty, nie ulega wątpliwości fakt, że taki akt komitetu nie ma charakteru prawnie wiążącego i w w związku z tym nie może być przedmiotem oceny ważności w trybie art. 234 WE. 24.   Jedynie przepisy wywołujące skutki prawnie wiążące mogą być przedmiotem oceny zgodności z prawem(10). Aby odpowiedzieć na pytanie postawione przez sąd krajowy, należy najpierw ustalić, jaki jest charakter prawny rozstrzygnięć komitetu. Przedstawione przed Trybunałem uwagi różnią się w tym zakresie. Komisja i rząd włoski uważają, że skoro przeprowadzenie konsultacji z komitetem ma charakter fakultatywny, wynika z tego, że rozstrzygnięcia komitetu nie są prawnie wiążące. Rząd niderlandzki jest odmiennego zdania. 25.   Komisja uważa, że niewiążący charakter rozstrzygnięć komitetu w tym kontekście wynika z faktu, że zgodnie z art. 503 rozporządzenia wykonawczego przeprowadzenie konsultacji z komitetem ma charakter fakultatywny. Artykuł ten stanowi bowiem: „Sprawdzenie [badanie] warunków ekonomicznych, angażujące Komisję, może mieć miejsce: a)      jeśli zainteresowane organy celne pragną przeprowadzić konsultacje przed [wydaniem] lub po wydaniu zezwolenia [pozwolenia]; b)      jeśli inna administracja celna wyraża [jeżeli inne organy administracji celnej wyrażają] sprzeciw wobec wydanego zezwolenia [pozwolenia]; c)      z inicjatywy Komisji”. 26.   Jednakże z art. 552 ust. 2 w związku z załącznikiem 76 do rozporządzenia wykonawczego(11), który ma zastosowanie w niniejszym postępowaniu, wynika, że przeprowadzenie konsultacji z komitetem w odniesieniu do towarów objętych środkami polityki rolnej ma charakter obowiązkowy. Artykuł ten stanowi lex specialis, będące odstępstwem od przepisu ogólnego zawartego w art. 503 tego rozporządzenia, powołanym przez Komisję. Wynika z tego, że wbrew twierdzeniom Komisji i rządu włoskiego zawartym w ich uwagach na piśmie, z samego art. 503 nie można wywnioskować, iż przeprowadzenie konsultacji z komitetem celnym zawsze ma charakter fakultatywny. Wprost przeciwnie, art. 552 ust. 2 w związku z załącznikiem 76 ustala wyjątek od wspomnianego przepisu ogólnego. Fakt, że przeprowadzenie konsultacji z komitetem ma charakter generalnie fakultatywny nie musi oznaczać, że jego rozstrzygnięcia nie mają wiążącego charakteru. W konsekwencji argument ten sam w sobie nie wykazuje, że Trybunał nie jest właściwy do dokonania oceny ważności rozstrzygnięć komitetu. 27.   Trybunał miał już okazję wypowiedzieć się w przedmiocie charakteru prawnego opinii wydawanych przez inne komitety. W wyroku w sprawach połączonych 69/76 i 70/76 Dittmeyer(12) Trybunał orzekł, że opinie komitetu ds. nomenklatury, chociaż „stanowią ważny instrument służący zapewnieniu jednolitego stosowania wspólnej taryfy celnej przez organy celne państw członkowskich i jako takie mogą być uważane za wartościowe dane służące do interpretowania tej taryfy”, „nie mają one wiążącej mocy prawnej, co oznacza, że należy zbadać, w razie potrzeby, czy ich treść jest zgodna z samymi przepisami wspólnej taryfy celnej i czy nie zmienia ona ich zakresu”. Tak wyznaczona linia orzecznicza została potwierdzona w wyrokach w sprawie 798/79 Chem-Tec(13) i w w sprawie C‑35/93 Develop Dr. Eisbein(14) w odniesieniu do not wyjaśniających rady współpracy celnej oraz, w szczególności, w wyroku w sprawie C‑311/04 Algemene Scheeps Agentuur Dordrecht(15) w odniesieniu do uwag dodatkowych do nomenklatury scalonej. 28.   Trybunał przyjął analogiczny tok rozumowania w wyroku w sprawie C‑94/91 Wagner(16), odpowiadając na pytanie postawione przez Tribunal administratif de Paris (sąd administracyjny, Paryż) dotyczące ważności noty 2 załącznika I do obwieszczenia Komisji z dnia 11 marca 1981 r. odnośnie pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych (Dz.U. C 52, str. 2). Trybunał odmówił wydania orzeczenia w przedmiocie ważności noty, która – ze względu na swój wyjaśniający charakter - nie ma mocy prawnie wiążącej, a następnie sprawdził, czy zawierała poprawną wykładnię obowiązujących w tym czasie przepisów prawa wspólnotowego(17). 29.   Niewiążący charakter aktów danego komitetu jest związany z funkcją, którą ten komitet pełni. W celu ustalenia, czy przytoczone wyżej orzecznictwo można zastosować analogicznie do rozstrzygnięć komitetu, jak proponuje Komisja w swoich uwagach, należy wyjaśnić rolę, którą powierza mu kodeks celny. Motyw siódmy kodeksu celnego stanowi, że „w celu zapewnienia ścisłej i skutecznej współpracy między państwami członkowskimi i Komisją należy powołać komitet kodeksu celnego”. Artykuł 4 pkt 24 kodeksu celnego określa procedurę komitetu, jako procedurę, o której mowa w art. 247 i 247a oraz w art. 248 i 248a kodeksu. Zgodnie z treścią art. 249 komitet jest właściwy do wypowiadania się we wszystkich kwestiach związanych z uregulowaniami celnymi. Mówiąc ogólnie, krótki przegląd kodeksu celnego pozwala na stwierdzenie, że komitet jest właściwy do rozstrzygania w sprawach mających za przedmiot uściślenie sposobu, w jaki funkcjonują pewne procedury celne(18), ustalenie konkretnych przypadków i szczególnych warunków, w których pewne przepisy będą miały zastosowanie(19), określanie zakresu pewnych wyjątków i odstępstw(20). Procedura komitetu może być również przewidziana odnośnie przypadków niewymienionych w kodeksie(21), terminów(22), stawek i wartości progowych(23). W końcu, zgodnie z art. 117 lit. c), odnośnie uszlachetniania czynnego i art. 133 lit. e), odnośnie przetwarzania pod kontrolą celną, komitet może określić warunki ekonomiczne, które należy spełnić, aby móc skorzystać z pewnych procedur celnych. Komitet może podejmować działania w różnych sytuacjach w ramach procedury zarządzania lub procedury regulacyjnej, lub też zgodnie z procedurą konsultacji(24). W niniejszej sprawie pytanie sądu krajowego dotyczy roli, jaką odgrywa komitet w procesie podejmowania indywidualnej decyzji, dotyczącej udzielenia lub odmowy udzielenia pozwolenia na skorzystanie z określonej procedury celnej, w tym przypadku procedury przetwarzania pod kontrolą celną. 30.   W świetle przywołanego wyżej orzecznictwa Trybunału, odnoszącego się do charakteru prawnego rozstrzygnięć komitetu, należy zastanowić się, czy wykładnia prawa wspólnotowego zaproponowana przez komitet jest wiążąca dla właściwych organów celnych. W tym przypadku wystarczy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, rozstrzygnięcia komitetu muszą być jedynie „wzięte pod uwagę” przez organy celne i, w konsekwencji, organy krajowe nie są związane tymi rozstrzygnięciami. 31.   W związku z powyższym nie jest możliwe podążenie tokiem rozumowania rządu niderlandzkiego, zasugerowanym przez ten rząd podczas rozprawy, zgodnie z którym obowiązek przeprowadzenia konsultacji z komitetem, określony w art. 552 rozporządzenia wykonawczego, oznacza, że rozstrzygnięcia komitetu mają charakter prawnie wiążący. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z komitetem nie jest równoznaczny z obowiązkiem zastosowania się do jego rozstrzygnięć. 32.   Skoro, zgodnie z powyższym, właściwe organy celne nie mają obowiązku stosować się do rozstrzygnięć komitetu, próba zakwestionowania ważności tego rozstrzygnięcia staje się bezprzedmiotowa, niezależnie od ostatecznej decyzji podjętej przez organy celne; jedynie bowiem ta ostateczna decyzja ma charakter prawnie wiążący. Jak słusznie zauważyła Komisja podczas rozprawy, rozstrzygnięcia komitetu nie są tożsame z ostateczną decyzją. W związku z tym, ocena ważności rozstrzygnięć komitetu poprzedzających wydanie ostatecznej decyzji przez właściwy organ może być przedmiotem kontroli ze strony sądu krajowego tylko pośrednio, podczas przeprowadzania przez niego kontroli tej ostatecznej decyzji(25). 33.   Niewiążący charakter prawny rozstrzygnięć komitetu nie pozwala na stwierdzenie, które przedstawił rząd niderlandzki w swoich uwagach na piśmie, że nie istnieje kontrola zgodności z prawem tych rozstrzygnięć. Wynika z tego, że rozstrzygnięcia komitetu nie mogą być przedmiotem odesłania prejudycjalnego w sprawie oceny ważności. Niezależnie od powyższego istotne jest, aby właściwy organ, rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną, miał możliwość dokonania odstępstwa od rozstrzygnięć komitetu i, w razie potrzeby, po dokonaniu własnej oceny danych okoliczności, mógł przyjąć inne rozwiązanie niż to, które zostało zaproponowane przez komitet. 34.   Stosowana przez władze niderlandzkie praktyka, polegająca na automatycznym zastosowaniu się do rozstrzygnięć komitetu, jeśli są one negatywne, nie jest narzucona przez prawo wspólnotowe. Wprost przeciwnie, art. 133 lit. e) kodeksu celnego powinien być interpretowany jako przyznający krajowym organom celnym prawo dokonywania ocen w celu rozstrzygania w przedmiocie wniosku o przetwarzanie pod kontrolą celną. Przysługujący tym organom zakres uznania jest, zgodnie z art. 504 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, ograniczony jedynie przez obowiązek wzięcia pod uwagę rozstrzygnięć komitetu. Jeśli zamiarem ustawodawcy wspólnotowego byłoby stworzenie reżimu prawnego, na mocy którego krajowe organy celne byłyby związane rozstrzygnięciami komitetu zalecającymi odmowę wydania pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną, niezbędne byłoby przewidzenie, w odniesieniu do podmiotów prawa, możliwości zakwestionowania rozstrzygnięcia komitetu, będącego dla nich w tym wypadku ostateczną decyzją. Gdyby zastosowanie się do rozstrzygnięcia komitetu było wystarczające dla organów krajowych dla uzasadnienia ich decyzji oraz gdyby rozstrzygnięcia te nie podlegały żadnej kontroli sądowej, podmioty prawa byłyby pozbawione jakiejkolwiek ochrony sądowej, co jest niedopuszczalne. W ramach reżimu prawnego utworzonego przez kodeks celny taka sytuacja nie może mieć miejsca. 35.   W konsekwencji proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie trzecie, że rozstrzygnięcia komitetu wydane na podstawie art. 133 lit. e) kodeksu celnego nie mogą być przedmiotem oceny ważności w ramach odesłania prejudycjalnego. W związku z powyższym nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie czwarte. C –    Wykładnia sformułowania „nie wywierając ujemnego wpływu na istotne interesy wspólnotowych producentów podobnych towarów” zawartego w art. 133 lit. e) kodeksu celnego (pytanie pierwsze) 36.   Sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy w ramach rozpatrywania wniosku o ewentualne udzielenie pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną na podstawie art. 133 lit. e) kodeksu celnego należy uwzględnić jedynie rynek produktów gotowych, czy należy również zbadać sytuację gospodarczą na rynku surowców wykorzystywanych do wytwarzania tych produktów gotowych. 37.   Komisja, a także rządy grecki i niderlandzki uważają, że art. 133 lit. e) kodeksu celnego wymaga zbadania zarówno interesów producentów produktów przetworzonych, jak i interesów producentów towarów podobnych do tych, które są wykorzystywane w procesie przetwórczym. Coberco Diary Foods wyraża odmienny pogląd, stwierdzając, że istotne są jedynie interesy wspólnotowych producentów produktów gotowych. 38.   Aby zdecydować, która z tych dwóch wykładni jest prawidłowa, należy najpierw zauważyć, że procedura przetwarzania pod kontrolą celną jest procedurą stanowiącą odstępstwo od uregulowań o charakterze ogólnym. W związku z tym przesłanki, które muszą być spełnione, aby można było z tej procedury skorzystać, muszą być interpretowane w sposób zawężający. 39.   Brzmienie art. 133 lit. e) kodeksu celnego, w którym jest mowa o „istotnych interesach wspólnotowych producentów podobnych towarów”, nie precyzuje czy oznacza to jedynie producentów gotowych produktów, czy też objęci są nim również producenci surowców używanych do wytwarzania tych produktów. Komisja, opierając się na francuskiej, włoskiej, hiszpańskiej i greckiej wersji językowej kodeksu sugeruje, że użycie pojęcia „towary” odnosi się do towarów podobnych do tych, które mają być przedmiotem przetworzenia. Jednakże argument ten nie jest przekonujący, gdyż w brzmieniu artykułu nie ma niczego, co wykluczałoby możliwość, że wyrażenie „towary podobne” odnosi się z kolei do produktów przetworzonych. To właśnie owa niejasność co do brzmienia wspomnianego artykułu była powodem, dla którego sąd krajowy zwrócił się do Trybunału o dokonanie jego wykładni. 40.   Wykładnia art. 133 lit. e) kodeksu celnego nie może, w związku z powyższym, opierać się jedynie na jego brzmieniu; musi ona zostać dokonana z uwzględnieniem kontekstu i celu tego przepisu(26). 41.   Coberco Dairy Foods dla poparcia proponowanej przez siebie wykładni art. 133 lit. e) kodeksu celnego przywołuje kontekst tego przepisu. W tym celu dokonuje porównania warunków ekonomicznych, które trzeba spełnić w celu uzyskania pozwolenia na zastosowanie procedury uszlachetniania czynnego, wspomnianych w art. 117 lit. c) wspomnianego kodeksu, w którym mowa jest o „istotnych interesach producentów wspólnotowych”, z warunkami wymienionymi w art. 148 tego kodeksu, regulującym procedurę uszlachetniania biernego, na mocy którego należy wziąć pod uwagę „istotne interesy przetwórców wspólnotowych”. Zdaniem Coberco Dairy Foods użycie w art. 133 lit. e) kodeksu celnego innego sformułowania oznacza, że artykuł ten dotyczy jedynie producentów produktów gotowych. Nie uważam jednakże, aby z faktu, że w artykułach tych użyto odmiennych sformułowań, można było wyciągnąć taki wniosek. Wprost przeciwnie, z porównania tego wynika, że wykładni każdego z tych artykułów należy dokonywać z uwzględnieniem szczególnej procedury celnej, której dotyczą, ponieważ ani art. 133 lit. e), ani art.117 nie precyzują, których producentów wspólnotowych dotyczą. 42.   Cel procedury przetwarzania pod kontrolą celną został wskazany w motywach rozporządzenia Rady (EWG)  nr2763/83 z dnia 26 września 1983 r. w sprawie procedury przetwarzania pod kontrolą celną towarów przed ich dopuszczeniem do swobodnego obrotu(27), na mocy którego została ona utworzona. Procedura ta została utworzona w celu zrekompensowania skutków wystąpienia pewnych anomalii taryfowych: „w pewnych szczególnych przypadkach, opodatkowanie towarów zgodnie z ich opisem taryfowym lub ich stanem w momencie przywozu prowadzi do zastosowania wobec nich wyższej stawki niż byłoby to ekonomicznie uzasadnione, która zachęca do przeniesienia pewnych rodzajów działalności gospodarczej poza teren Wspólnoty” [tłumaczenie nieoficjalne](28). Jak wynika z powyższego, procedura przetwarzania pod kontrolą celną została wprowadzona w celu zapobieżenia przenoszeniu działalności przetwórczej poza teren Wspólnoty spowodowanego faktem, że koszt przywozu surowców był wyższy niż koszt wywozu gotowego produktu, do produkcji którego surowce te zostały użyte. 43.   Głównym celem tej procedury jest więc zapewnienie ochrony wspólnotowym producentom produktów gotowych. Jednakże, jak podnosi Komisja w swoich uwagach, gdyby pozwolenie na zastosowanie tej procedury stanowiącej odstępstwo było udzielane w sposób zbyt liberalny, mogłoby to doprowadzić do konfliktu interesów między wspólnotowymi producentami produktów gotowych oraz wspólnotowymi producentami surowców, gdyż ci pierwsi uzyskaliby większe korzyści niż drudzy. Celem procedury przetwarzania pod kontrolą celną nie jest ustanowienie tego rodzaju hierarchii między producentami. Wprost przeciwnie, w celu zapewnienia niezbędnej zgodności prawa celnego z wymogami polityki rolnej Wspólnoty(29) kodeks celny ustanawia bardziej restrykcyjne warunki uzyskania pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną w odniesieniu do produktów będących przedmiotem wspólnej organizacji rynku. Dla tego rodzaju produktów, zgodnie z art. 552 rozporządzenia wykonawczego, przeprowadzenie konsultacji z komitetem ma charakter obowiązkowy. Jak słusznie podnosi rząd grecki, jedynym sposobem na zapewnienie wyżej wspomnianej zgodności jest taka wykładnia art. 133 lit. e) kodeksu celnego, która wymaga wzięcia pod uwagę zarówno interesów producentów surowców, jak i producentów produktów gotowych. 44.   Rząd włoski podnosi w swoich uwagach, że procedura przetwarzania pod kontrolą celną przyznaje korzyści niewspólnotowym producentom surowców, gdyż zwalnia ich produkty od zapłaty należności celnych przywozowych. Zatem logiczne wydaje się, że należy zbadać sytuację wspólnotowych producentów tych produktów w celu ustalenia czy istnieje możliwość wydania pozwolenia na zastosowanie omawianej procedury. Wbrew temu, co podczas rozprawy stwierdziła Coberco Diary Foods, niezbędne jest więc wzięcie pod uwagę sytuacji wspólnotowych producentów cukru, nawet jeśli Coberco Diary Foods nie miała zamiaru wykorzystywać cukru wytworzonego na terenie Wspólnoty do produkcji swoich napojów. 45.   Należy również dodać, że gdyby jedynie interesy wspólnotowych producentów gotowych produktów były brane pod uwagę, istniałoby ryzyko obejścia celów, dla osiągnięcia których istnieje procedura przetwarzania pod kontrolą celną. Dlatego właśnie pozwolenie na zastosowanie procedury przetwarzania pod kontrolą celną, podobnie jak w przypadku procedury uszlachetniania czynnego, którą uzupełnia, może zostać wydane jedynie wówczas, gdy ustali się, że podstawowe interesy ogółu producentów wspólnotowych, zarówno producentów produktów gotowych, jak i producentów surowców, nie zostały naruszone. 46.   W konsekwencji proponuję, aby Trybunał odpowiedział sądowi krajowemu, że art. 133 lit. e) kodeksu celnego należy interpretować w ten sposób, że w celu wydania pozwolenia na przetwarzanie pod kontrolą celną trzeba dokonać oceny interesów zarówno producentów surowców, jak i producentów produktów gotowych. D –    Wykładnia sformułowania „aby czynności przetworzenia zaistniały lub zostały utrzymane {tworzeni[e] lub podtrzymywani[e] działalności przetwórczej}” użytego w art. 502 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego (pytanie drugie) 47.   Sąd krajowy zwraca się również do Trybunału o dokonanie wykładni art. 502 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, który odwołuje się do „tworzenia lub podtrzymywania działalności przetwórczej”. W szczególności pytanie ma rozstrzygnąć, jak istotne jest w tym kontekście utworzenie pewnej liczby miejsc pracy. 48.   Coberco Dairy Foods utrzymuje, że liczba utworzonych lub zachowanych miejsc pracy nie jest istotna dla celów art. 502 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. W opinii rządów niderlandzkiego i greckiego, jak również Komisji należy dokonać ogólnej oceny obejmującej ryzyko dla danego sektora, stopień uregulowania tego sektora, wielkość inwestycji i liczbę miejsc pracy utworzonych lub zachowanych dzięki działalności przetwórczej. 49.   Ocena tworzenia lub podtrzymywania działalności przetwórczej powinna odnosić się do konkretnego przypadku i uwzględniać istniejące okoliczności. Skoro rozporządzenie nie zawiera żadnego szczególnego kryterium dotyczącego liczby utworzonych miejsc pracy, nie można zakładać, że istnieje jakiekolwiek takie kryterium. Niemniej, przeciwnie do tego, co utrzymuje Coberco Dairy Foods, tworzenie lub zachowanie miejsc pracy z pewnością stanowi istotny element, który krajowe organy celne powinny wziąć pod uwagę. Ogólna ocena wszystkich okoliczności rozpatrywanego przez krajowe organy celne wniosku powinna obejmować również wartość realizowanej inwestycji, długotrwałość działalności oraz wszelkie inne istotne czynniki dotyczące tworzenia lub podtrzymania działalności przetwórczej. III – Wnioski 50.   W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania zadane przez sąd krajowy w następujący sposób: „1)      Sformułowanie „rozstrzygnięcie komitetu jest brane pod uwagę przez organy celne” zawarte w art. 504 ust. 4 rozporządzenia Komisji (EWG)  nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG)  nr 2913/92 ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny, zmienionego w szczególności rozporządzeniem Komisji (WE)  nr444/2002 z dnia 11 marca 2002 r. nie oznacza, iż wspomniane rozstrzygnięcia mają charakter wiążący w stosunku do organów krajowych rozstrzygających w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na zastosowanie procedury przetwarzania pod kontrolą celną. 2)      Rozstrzygnięcia komitetu celnego, które mają charakter jedynie konsultatywny, nie mogą być przedmiotem odesłania prejudycjalnego w sprawie oceny ważności w trybie art. 234 WE. Z konsultatywnego charakteru tych rozstrzygnięć wynika, że organy krajowe muszą mieć możliwość zajęcia odmiennego stanowiska. 3)      Artykuł 133 lit. e) rozporządzenia Rady (EWG)  nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, zmienionego w szczególności rozporządzeniem (WE)  nr 2700/2000 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 listopada 2000 r. wymaga wzięcia pod uwagę sytuacji gospodarczej zarówno producentów surowców, jak i producentów produktów gotowych. 4)      Ocena tworzenia lub podtrzymywania działalności przetwórczej, przeprowadzana w ramach art. 502 ust. 3 rozporządzenia  nr 2454/93, obejmuje nie tylko liczbę utworzonych miejsc pracy, ale również wszystkie inne istotne czynniki, takie jak w szczególności wartość inwestycji i jej długotrwałość”. 1 – Język oryginału: portugalski 2 – L 302, str. 1. – Dz.U. L 311, str. 17. 4 – Artykuł ten stanowi, że „[p]ozwolenie na przetwarzanie pod kontrolą celną udzielane jest na wniosek osoby, która dokonuje przetwarzania lub organizuje przetwarzanie”. 5 – Dz.U. L 178, str. 1. 6 – Dz.U. L 253, str. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”. 7 – Dz.U. L 68, p. 11. 8 – Zobacz analogicznie wyrok z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C‑120/97 Upjohn, Rec. str. I‑223, pkt 47 oraz opinię rzecznika generalnego Légera w tej sprawie, pkt 64. Zobacz także wyrok z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie C‑198/03 P Komisja przeciwko CEVA i Pfizer, Zb.Orz. str. I‑6357, pkt 89, jak również opinię rzecznika generalnego Jacobsa w tej sprawie, pkt 75 i 76. 9 – Wyrok z dnia 13 grudnia 1989 r., Rec. str. 4407, pkt. 8. 10 – Zostało to ustalone, w odniesieniu do art. 230 CE, wyrokiem z dnia 31 marca 1971 r. w sprawie 22/70 Komisja przeciwko Radzie, zwanym „wyrokiem w sprawie AETR”, Rec. str. 263, pkt. 42. 11 – Cytowanego w pkt 7 niniejszej opinii. 12 – Wyrok z dnia 15 lutego 1977 r., Rec. str. 231, pkt 4. 13 – Wyrok z dnia 11 lipca 1980 r., Rec. str. 2639, pkt 11. 14 – Wyrok z dnia 16 czerwca 1994 r. Rec. str. 2655, pkt 21. 15 – Wyrok z dnia 12 stycznia 2006 r.Zb.Orz. str. I‑609, pkt 27 i 28. 16 – Wyrok z dnia 8 kwietnia 1992 r., Rec. str. I‑2765. 17 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Wagner, pkt 17. 18 – Artykuł 147 ust. 2, dotyczący uszlachetniania czynnego. 19 – Artykuł 131, dotyczący przetwarzania pod kontrolą celną, art. 141, dotyczący stosowania procedury czasowej odprawy towarów na obszarze celnym, art.164, dotyczący tranzytu wewnętrznego. 20 – Artykuły: 124 ust. 3; 142 ust. 2; 148 lit. b); 182 ust. 2; 178 ust. 2 i 200. 21 – Odnośnie zwrotu należności celnych przywozowych, art. 239 ust. 1, odnośnie form zabezpieczeń, art. 197. 22 – Artykuły: 118 ust. 4; 128 ust. 3 i 172 ust. 2. 23 – Artykuły: 214 ust. 3; 217 ust. 1 lit. c) i 240. 24 – Zobacz dokument TAXUD/741/2001 ustalający regulamin komitetu kodeksu celnego, przyjęty w dniu 5 grudnia 2001 r. 25 – Wyrok z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie C‑263/95 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑441. 26 – Zobacz np. wyroki: z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILIT, Rec. str. 3415, pkt 20 oraz z dnia 17 listopada 1983 r. w sprawie 292/82 Merc, Rec. str. 3781, pkt 12. 27 – Dz.U. L 272, str. 1. 28 – Motyw pierwszy rozporządzenia nr 2763/83. 29 – Motyw czwarty kodeksu celnego.