C-11/22

WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 12 października 2023 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Pomoc przyznawana przez państwa członkowskie – Wsparcie dla energii ze źródeł odnawialnych – Budowa farmy wiatrowej – Komunikat Komisji zatytułowany „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020” – Punkt 19 ppkt 44 i przypis 66 – Pojęcia „rozpoczęcia prac”, „robót budowlanych związanych z inwestycją”, „innego zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna” i „niezbędnego krajowego zezwolenia na realizację projektu” – Rodzaj i intensywność badania, które musi przeprowadzić właściwy organ krajowy W sprawie C‑11/22 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinnie, Estonia) postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału tego samego dnia, w postępowaniu: Est Wind Power OÜ przeciwko Elering AS, TRYBUNAŁ (pierwsza izba), w składzie: A. Arabadjiev (sprawozdawca), prezes izby, T. von Danwitz, P.G. Xuereb, A. Kumin i I. Ziemele, sędziowie, rzecznik generalny: A. Rantos, sekretarz: C. Strömholm, administratorka, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 stycznia 2023 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu Est Wind Power OÜ – P. Kergandberg i E.-K. Velbri, vandeadvokaadid, – w imieniu AS Elering – T. Järviste i V. Šipilov, vandeadvokaadid, – w imieniu rządu estońskiego – M. Kriisa, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu Komisji Europejskiej – G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos i E. Randvere, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 23 marca 2023 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni pkt 19 ppkt 44 komunikatu Komisji zatytułowanego „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020” (Dz.U. 2014, C 200, s. 1; zwanego dalej „wytycznymi z 2014 r.) i przypisu 66 do niego. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Est Wind Power OÜ (zwaną dalej „EWP”) a Elering AS, będącą operatorem systemu przesyłowego, w przedmiocie zgodności z prawem wydanej przez Elering na wniosek EWP oceny, w której stwierdzono, że stan zaawansowania projektu budowy farmy wiatrowej nie spełnia wymogów ustawodawstwa krajowego umożliwiających uznanie EWP za „istniejącego producenta” energii, a tym samym skorzystanie przez nią z subwencji na budowę tej farmy. Ramy prawne Prawo Unii Rozporządzenie (UE) 2015/1589 Artykuł 29 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9) stanowi: „W celu stosowania art. 107 ust. 1 i art. 108 TFUE sądy państw członkowskich mogą zwracać się do Komisji [Europejskiej] o przekazanie informacji będących w jej posiadaniu lub jej opinii w odniesieniu do kwestii dotyczących stosowania zasad pomocy państwa”. Wytyczne z 2014 r. Punkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. zawiera następującą definicję: „»rozpoczęcie prac« oznacza rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją lub pierwsze prawnie wiążące zobowiązanie do zamówienia urządzeń lub inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, zależnie od tego, co nastąpi najpierw. Zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac. W przypadku przejęć »rozpoczęcie prac« stanowi moment nabycia aktywów bezpośrednio związanych z nabytym zakładem”. Punkt 50 tych wytycznych uściśla: „Komisja uznaje, że pomoc nie stanowi zachęty dla beneficjenta w tych wszystkich przypadkach, w których prace nad projektem zostały rozpoczęte przed złożeniem przez beneficjenta wniosku o przyznanie pomocy do władz krajowych. W takich przypadkach, jeśli beneficjent rozpoczyna realizację projektu przed złożeniem wniosku o pomoc, żadnej pomocy przyznanej na taki projekt nie uważa się za zgodną z rynkiem wewnętrznym”. Punkt 126 rzeczonych wytycznych przewiduje: „W okresie przejściowym obejmującym lata 2015 i 2016 pomoc na co najmniej 5 % planowanej nowej zdolności wytwórczej energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych powinna być przyznawana w drodze procedury przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji, na podstawie jasnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów. Od dnia 1 stycznia 2017 r. zastosowanie mają następujące wymogi: Pomoc przyznaje się w drodze procedury przetargowej zgodnej z zasadami konkurencji na podstawie jasnych, przejrzystych i niedyskryminacyjnych kryteriów (66) […]. […]”. Zgodnie z przypisem 66 do tych wytycznych: „Pomoc można przyznać na instalacje, które zostały uruchomione przed 1 stycznia 2017 r. i dla których państwo członkowskie wydało potwierdzenie pomocy przed tą datą, opierając się na programie mającym zastosowanie w chwili przekazania potwierdzenia”. Decyzja z 2017 r. Motywy 42–44 decyzji Komisji C(2017) 8456 final z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie zmian estońskiego programu pomocy na rzecz odnawialnych źródeł energii i kogeneracji [pomoc państwa SA.47354 (2017/NN)] (Dz.U. 2018, C 121, s. 7; zwanej dalej „decyzją z 2017 r.”) mają następujące brzmienie: „(42) Przypis 66 do [wytycznych z 2014 r.] można uznać za transpozycję prawnej zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, przy czym jest on ściśle związany z wymogiem występowania efektu zachęty w przypadku pomocy państwa. Konkretnie rzecz ujmując, oznacza to, że organy przyznające pomoc powinny uznać za istniejących wytwórców tych wytwórców, których projekt był w dniu 1 stycznia 2017 r. na takim etapie zaawansowania, że może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony, wobec czego wytwórcy ci powinni otrzymać pomoc zgodnie z istniejącym programem pomocy (uzasadnione oczekiwania). Zakłada to co najmniej, że wykonawca projektu uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu oraz posiada tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt. (43) Dalsze szczegółowe wskazówki daje w tym względzie definicja pojęcia »rozpoczęcia prac« zapisana w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.]. Zatem organy przyznające pomoc powinny rozumieć i interpretować przypis 66 do [wytycznych z 2014 r.] w taki sposób, aby ów element uwzględnić. W związku z tym Komisja zauważa, że państwa członkowskie pozostają odpowiedzialne za właściwe wdrażanie środków pomocy za pośrednictwem swoich właściwych organów. (44) Jeżeli organ przyznający pomoc uzna, że prace nad konkretnym projektem rozpoczęły się, w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], przed dniem 1 stycznia 2017 r., Komisja uważa, że ocena ta dotyczy tego projektu jako takiego”. Prawo estońskie Paragraf 59 elektrituruseadus (ustawy o rynku energii elektrycznej) z dnia 11 lutego 2003 r. (RT I 2003, 25, 153) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ELTS”), zatytułowany „Pomoc”, przewidywał: „(1) Wytwórca ma prawo do uzyskania od operatora systemu przesyłowego pomocy, o której mowa w niniejszym paragrafie: 1) na wytwarzanie energii elektrycznej, pod warunkiem że wykorzystywał w tym celu instalację wytwórczą energii odnawialnej o mocy netto nieprzekraczającej 125 [megawatów (MW)]; […] (2) Operator systemu przesyłowego wypłaca wytwórcy pomoc na jego wniosek: 1) według stawki 0,0537 EUR za kilowatogodzinę energii elektrycznej, jeżeli energia ta jest wytwarzana zgodnie z pkt 1 ppkt 1 […] powyżej; […] (21) Pomoc, o której mowa w ust. 2 niniejszego paragrafu, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE], przyznaną zgodnie z [wytycznymi z 2014 r.] oraz na podstawie [decyzji z 2017 r.]. (22) O pomoc wskazaną w ust. 2 niniejszego paragrafu na energię wytworzoną przez instalację wytwórczą o mocy elektrycznej wynoszącej co najmniej 1 MW może ubiegać się wytwórca, który w odniesieniu do projektu inwestycyjnego związanego z tą instalacją wytwórczą rozpoczął prace do dnia 31 grudnia 2016 r. w co najmniej jeden z następujących sposobów: 1) rozpoczęcie wytwarzania energii elektrycznej; 2) rozpoczęcie robót budowlanych związanych z rzeczonym projektem inwestycyjnym; 3) podjęcie wiążącego zobowiązania do zamówienia urządzeń w celu budowy instalacji wytwórczej; 4) podjęcie innego zobowiązania, które sprawia, że projekt inwestycyjny staje się nieodwracalny, poza nabyciem gruntu, na którym znajduje się instalacja wytwórcza, uzyskaniem zezwoleń i pracami przygotowawczymi, które nie należą do zobowiązań sprawiających, że projekt inwestycyjny staje się nieodwracalny. (23) W przypadku gdy wytwórca zwraca się do operatora systemu przesyłowego o ocenę zgodności z przesłankami, o których mowa w ust. 22 niniejszego paragrafu, ocenę tę należy wydać w ciągu 90 dni od otrzymania rzeczonego wniosku. […]”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne Do celów instalacji farmy wiatrowej składającej się z 28 turbin wiatrowych o łącznej mocy 64,4 MW w Päite‑Vaivina na terenie gminy Toila (Estonia) (zwanej dalej „planowaną farmą wiatrową”) EWP zawarła w dniu 27 kwietnia 2004 r. umowę abonencką z Elering i z tego tytułu uiściła za przyłączenie do odnośnej sieci opłatę w wysokości 522813,93 EUR. W trakcie 2008 r. EWP postawiła maszty do pomiaru wiatru na tej farmie wiatrowej i poniosła z tego tytułu koszty w wysokości 212002,15 EUR. W drodze umowy z dnia 11 maja 2010 r. EWP nabyła prawa zabudowy w odniesieniu do 28 działek przewidzianych pod instalację wiatraków. W dniu 19 stycznia 2016 r. rada gminy Toila opublikowała warunki zagospodarowania i zabudowy dla planowanej farmy wiatrowej, a w dniu 4 lutego 2016 r. EWP złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w tym celu. W dniu 20 kwietnia 2016 r. ministerstwo obrony odmówiło zatwierdzenia planów budowy tej farmy wiatrowej, a uchwałą z dnia 26 kwietnia 2016 r. rada gminy Toila odmówiła wydania pozwolenia na budowę, o które wniosła EWP. Ta ostatnia wniosła skargi na owe decyzje odmowne. W dniu 29 września 2020 r. EWP, na podstawie § 59 ust. 23 ELTS, zwróciła się do Elering o ocenę dotyczącą zgodności projektu inwestycyjnego związanego z budową wspomnianej farmy wiatrowej z warunkami określonymi w tymże § 59 ust. 22. W opinii nr 22-7/2020/29-5 z dnia 13 kwietnia 2021 r. Elering uznała, że projekt ten nie spełniał tych przesłanek, ponieważ – w szczególności – EWP nie można było uznać za „istniejącego wytwórcę” w dniu 31 grudnia 2016 r. Gdyby jednej tak było, EWP miałaby prawo do uzyskania, w celu budowy planowanej farmy wiatrowej, pomocy na podstawie istniejącego systemu pomocy. W dniu 13 maja 2021 r. EWP wniosła do Tallinna Halduskohus (sądu administracyjnego w Tallinnie, Estonia), będącego sądem odsyłającym, skargę mającą na celu uchylenie owej oceny i zwróciła się do niego o nakazanie Elering ponownego rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 13 niniejszego wyroku. Spór w postępowaniu głównym dotyczy zatem zgodności z prawem wspomnianej oceny. Sąd ów wskazuje, że zgodnie z § 59 ust. 22 ELTS pojęcie „istniejącego wytwórcy” obejmuje między innymi wytwórcę, który rozpoczął najpóźniej w dniu 31 grudnia 2016 r. prace nad projektem inwestycyjnym związanym z instalacją wytwórczą, ponieważ nastąpiło „rozpoczęcie robót budowlanych” związanych z tym projektem inwestycyjnym lub „podjęcie innego zobowiązania, które sprawia, że projekt inwestycyjny staje się nieodwracalny”, przy czym ani nabycie gruntu, na którym znajduje się instalacja wytwórcza, ani uzyskanie zezwoleń, ani przygotowania nie są uważane za zobowiązania, które sprawiają, że projekt inwestycyjny staje się nieodwracalny. EWP i Elering nie zgadzają się co do tego, czy w dniu 31 grudnia 2016 r. nastąpiło już w przypadku EWP „rozpoczęcie robót budowlanych” związanych z planowaną farmą wiatrową lub „podjęcie innego zobowiązania, które sprawia[ło], że [taki] projekt inwestycyjny sta[ł] się nieodwracalny”. Jeśli chodzi o ten ostatni warunek, strony nie zgadzają się w szczególności co do definicji pojęcia „projektu inwestycyjnego [który] staje się nieodwracalny”, a mianowicie tego, czy pojęcie to wiąże się z przeprowadzeniem analizy ekonomicznej dotyczącej proporcji kosztów poniesionych w danym projekcie inwestycyjnym w stosunku do jego całkowitych kosztów oraz czy w przypadku gdy Elering uznaje część poniesionych wydatków za prace przygotowawcze lub koszty stanowiące część nieodwracalnych wydatków, takich jak wydatki związane z nabyciem gruntów lub z nabyciem prawa zabudowy, należałoby również wyłączyć je z całkowitego kosztu tego projektu w ramach takiej analizy ekonomicznej, ponieważ analiza ta obejmuje porównanie procentowego udziału, jaki poniesione koszty stanowią w całkowitym koszcie owego projektu. Podobnie strony nie zgadzają się co do kwestii, po pierwsze, czy w dniu 31 grudnia 2016 r. skarżąca posiadała niezbędne krajowe zezwolenie na realizację owego projektu, a po drugie, czy to krajowe zezwolenie musi koniecznie być pozwoleniem na budowę, czy też może również chodzić o dokument planowania miejskiego, taki jak ogólny plan zagospodarowania przestrzennego lub szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub też o wykaz warunków zagospodarowania i zabudowy, które to dokumenty i wykaz sporządza się przed wydaniem pozwolenia na budowę, zgodnie z prawem krajowym. EWP uważa, że w jej przypadku nastąpiło „rozpoczęcie robót budowlanych” związanych z planowaną farmą wiatrową, ponieważ przed dniem 31 grudnia 2016 r. wybudowała ona maszty pomiarowe wiatru i punkt przyłączania tej farmy wiatrowej do podstacji Allika (Estonia). Za „nieodwracalne wydatki” Elering uznaje wydatki poniesione na budowę masztów pomiarowych wiatru, w wysokości 212002,15 EUR, a także koszty przyłączenia, w wysokości 522813,93 EUR, lecz uważa, że takie inwestycje nie wystarczają, aby wykazać, że było wysoce prawdopodobne, iż dany projekt inwestycyjny zostanie ukończony, ponieważ zobowiązania te nie stanowią istotnej części całkowitego kosztu tego projektu, szacowanego na 67224000 EUR, czyli zaledwie 1,09 % całkowitego kosztu. Ponadto Elering podnosi, że w tych okolicznościach, i pod rygorem pozbawienia sensu systemu z art. 59 ust. 22 ELTS, warunek dotyczący rozpoczęcia prac budowlanych, o którym mowa w tym przepisie, również nie może zostać spełniony, ponieważ nieodwracalny charakter danego projektu inwestycyjnego stanowi istotny element we wszystkich przypadkach, o których mowa w tym przepisie, w tym w odniesieniu do tego warunku, co EWP kwestionuje. Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinnie) wskazuje, że w ramach postępowania głównego zwrócił się do Komisji, na podstawie art. 29 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589, o opinię dotyczącą tego, czy motyw 42 decyzji z 2017 r. i zawarte w nim pojęcie „istniejących wytwórców” należy interpretować w ten sposób, że wymagane jest, aby w dniu 1 stycznia 2017 r.„wykonawca projektu uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu oraz posiada tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt”, aby mógł on zostać uznany za objętego tym pojęciem, a tym samym skorzystać z pomocy państwa zgodnej z rynkiem wewnętrznym na mocy tej decyzji. W opinii z dnia 17 stycznia 2020 r. (zwanej dalej „opinią z 2020 r.”) Komisja odpowiedziała temu sądowi, że motyw 42 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, aby w dniu 1 stycznia 2017 r.„wykonawca projektu uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu oraz posiada[ł] tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt”. Instytucja ta dodała, że aby przedsiębiorstwo mogło być uznane za „istniejącego wytwórcę”, a tym samym miało możliwość otrzymania pomocy państwa zgodnej z rynkiem wewnętrznym na mocy owej decyzji, obie te przesłanki muszą być spełnione, łącznie z jednym z trzech członów definicji, o której mowa w pkt 19 ppkt 44 zdanie pierwsze wytycznych z 2014 r. W świetle tej opinii sąd odsyłający uważa za konieczne uzyskanie dalszych wyjaśnień co do pojęć „rozpoczęcia prac”, „robót budowlanych związanych z inwestycją”, „innego zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna” oraz „niezbędnego krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego”, o których mowa w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. i w motywie 42 decyzji z 2017 r., a także co do wymogów wynikających z tych pojęć dla administracji krajowej w odniesieniu do oceny prawdopodobieństwa ukończenia projektu inwestycyjnego. Sąd ten zastanawia się również, czy rozważania zawarte w pkt 61 i 68 wyroku z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), zgodnie z którymi kryteria w dziedzinie pomocy powinny być jasne i proste do stosowania przez właściwe organy krajowe, nie stoją na przeszkodzie dokonywaniu takiej złożonej oceny ekonomicznej w każdym indywidualnym przypadku. W tych okolicznościach Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinnie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy przepisy Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa, w szczególności pierwszy człon definicji »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], a mianowicie »rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją«, należy interpretować w ten sposób, że chodzi o rozpoczęcie robót budowlanych powiązanych z jakimkolwiek projektem inwestycyjnym, czy też jedynie o rozpoczęcie takich robót budowlanych, które pozostają w związku z instalowanym w ramach projektu inwestycyjnego urządzeniem, za pomocą którego będzie wytwarzana energia ze źródeł odnawialnych? 2) Czy przepisy Unii dotyczące pomocy państwa, w szczególności pierwszy człon definicji »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], a mianowicie »rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją«, należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji, w której właściwy organ państwa członkowskiego stwierdził rozpoczęcie robót budowlanych pozostających w związku z inwestycją, musi on zgodnie z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań dodatkowo ocenić, jaki jest etap zaawansowania projektu inwestycyjnego i jakie jest prawdopodobieństwo ukończenia tego projektu? 3) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: Czy przy ocenie etapu zaawansowania projektu inwestycyjnego można uwzględnić inne obiektywne okoliczności, np. toczące się postępowania sądowe, które utrudniają kontynuację projektu inwestycyjnego? 4) Czy ma znaczenie w niniejszej sprawie okoliczność, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł w sprawie Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172), w pkt 61 i 68 wyroku z dnia 5 marca 2019 r., że istnienia lub nieistnienia efektu zachęty nie można uznać za kryterium jasne i łatwe do zastosowania przez organy krajowe, gdyż jego weryfikacja wymaga przeprowadzenia w każdym indywidualnym przypadku złożonych ocen ekonomicznych, a zatem takie kryterium nie jest zgodne z wymogiem, by kryteria dotyczące stosowania zwolnienia były jasne i łatwe do zastosowania przez władze krajowe? 5) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: Czy przepisy Unii dotyczące pomocy państwa, w szczególności [przypis 66 do wytycznych z 2014 r.] w związku z pkt 19 ppkt 44 [tych wytycznych] należy interpretować w ten sposób, że organ krajowy nie jest zobowiązany przy badaniu kryterium rozpoczęcia prac do dokonania oceny ekonomicznej projektu inwestycyjnego w każdym indywidualnym przypadku? 6) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: Czy przepisy Unii dotyczące pomocy państwa, w szczególności ostatni człon definicji »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], a mianowicie »inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna«, należy interpretować w ten sposób, że jakiekolwiek inne zobowiązanie – z wyjątkiem zakupu gruntu i prac przygotowawczych (takich jak uzyskanie pozwolenia na budowę) – sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna, niezależnie od kosztów podjętego zobowiązania? 7) Czy przepisy Unii dotyczące pomocy państwa, a w szczególności pojęcie »rozpoczęcia prac« w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.] należy interpretować w ten sposób, że warunkiem koniecznym dla rozpoczęcia prac jest posiadanie prawa do korzystania z gruntu przez wytwórcę i istnienie [niezbędnego] krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego? 8) W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie: Czy pojęcie »[niezbędnego] krajowego zezwolenia na realizację projektu inwestycyjnego« należy interpretować w świetle prawa krajowego i czy może chodzić tu wyłącznie o zezwolenie, na podstawie którego wykonywane są roboty budowlane pozostające w związku z projektem inwestycyjnym?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie dopuszczalności pytań od pierwszego do szóstego Komisja utrzymuje, że w świetle odpowiedzi, jakiej należałoby udzielić na pytania siódme i ósme, pytania od pierwszego do szóstego są niedopuszczalne lub przynajmniej pozbawione znaczenia, wobec czego nie ma potrzeby udzielania na nie odpowiedzi. W pierwszej kolejności instytucja ta wskazuje, że wytyczne z 2014 r. mają skutek wiążący jedynie wobec niej samej i nie tworzą autonomicznych obowiązków prawnych ciążących na państwach członkowskich, które są związane wyłącznie decyzjami skierowanymi do nich przez Komisję na podstawie wytycznych dotyczących danego środka. W konsekwencji pkt 19 ppkt 44 i pkt 126 i przypis 66 do wytycznych z 2014 r. nie są według niej przepisami prawa, które Tallinna Halduskohus (sąd administracyjny w Tallinie) powinien bezpośrednio stosować w postępowaniu głównym. Należy przypomnieć, że ocena zgodności środków pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE należy do wyłącznych kompetencji Komisji, działającej pod kontrolą sądów Unii. W tym względzie Komisji przysługuje szeroki zakres uznania, którego wykonanie wiąże się dokonywanie złożonych ocen ekonomicznych i społecznych. Przy wykonywaniu uprawnień dyskrecjonalnych Komisja może wydawać wytyczne w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym środków pomocy planowanych przez państwa członkowskie (wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo). Komisja, przyjmując takie normy postępowania i ogłaszając poprzez publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, sama wyznacza sobie granice uznania i nie może odejść od tych norm bez narażania się w danym przypadku na sankcję za naruszenie ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo). Jak z tego wynika, skutek przyjęcia norm postępowania zawartych we wspomnianych wytycznych z 2014 r. sprowadza się do samoograniczenia się Komisji w wykonywaniu przysługującej jej kompetencji uznaniowej, w tym znaczeniu, że jeżeli państwo członkowskie zgłasza Komisji plan pomocy państwa, który jest zgodny z tymi normami, Komisja musi zasadniczo wyrazić zgodę na ten plan (wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Oznacza to, że wytyczne z 2014 r. nie mogą ustanawiać autonomicznych obowiązków ciążących na państwach członkowskich (wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 32). Niemniej jednak zgodnie z art. 288 akapit czwarty TFUE decyzja z 2017 r. jest wiążąca dla Republiki Estońskiej, która jest jej adresatem. Jak zaś zauważył rzecznik generalny w pkt 30 opinii, decyzja z 2017 r. wyraźnie odnosi się do kilku postanowień wytycznych z 2014 r. W szczególności motyw 42 decyzji z 2017 r. przytacza i interpretuje przypis 66 do wytycznych z 2014 r., motyw 43 tej decyzji stanowi, że „organy przyznające pomoc powinny rozumieć i interpretować przypis 66 do [wytycznych z 2014 r.] w taki sposób, aby […] uwzględni攄definicję pojęcia »rozpoczęcia prac« zawartą w pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.]”, a motyw 44 tej decyzji odnosi się do sytuacji, gdy „organ przyznający pomoc uzna, że prace nad konkretnym projektem rozpoczęły się, w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 [wytycznych z 2014 r.], przed dniem 1 stycznia 2017 r.”. Należy zatem stwierdzić, że zgodnie z motywami 42–44 decyzji z 2017 r. nakłada ona na właściwe organy estońskie, w okolicznościach takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, obowiązek stosowania tych postanowień wytycznych z 2014 r. w rozumieniu nadanym im w tych motywach, co powoduje, że wspomnianym przepisom nadany zostaje charakter wiążący. Ponieważ zaś sąd odsyłający rozpatruje spór dotyczący zgodności z prawem wiążącej oceny wydanej przez Elering w zastosowaniu, w świetle motywów 42–44 decyzji z 2017 r., tych samych postanowień wytycznych z 2014 r., jego pytania dotyczące wykładni pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. i przypisu 66 do tych wytycznych należy uznać za dopuszczalne. W drugiej kolejności Komisja wskazuje, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż estońskie ministerstwo obrony odmówiło zatwierdzenia projektów budowy planowanej farmy wiatrowej i że w konsekwencji administracja gminy Toila odmówiła wydania pozwoleń na budowę, o które wnioskowała EWP. Okoliczności te wydają się wskazywać, że nie wszystkie niezbędne krajowe zezwolenia na realizację przedmiotowego projektu w rozumieniu motywu 42 decyzji z 2017 r. były dostępne przed dniem 31 grudnia 2016 r. Okazuje się zatem, że w dniu 1 stycznia 2017 r. projekt ten nie znajdował się na takim etapie zaawansowania, by mógł być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony i by powinien otrzymać pomoc zgodnie z istniejącym programem pomocy w rozumieniu tego motywu 42. Takie zastrzeżenie wynika jednak nie tylko z wykładni przepisów prawa Unii, których dotyczą pytania siódme i ósme, lecz również z zastosowania tych przepisów do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, a także z wykładni i zastosowania właściwych przepisów prawa estońskiego do tych okoliczności faktycznych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem procedura przewidziana w art. 267 TFUE jest instrumentem współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa wspólnotowego, które są niezbędne dla rozstrzygnięcia przedstawionych im sporów (wyrok z dnia 15 września 2011 r., Unió de Pagesos de Catalunya, C‑197/10, EU:C:2011:590, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach tej procedury, opartej na wyraźnym rozdziale zadań sądów krajowych i Trybunału, ocena stanu faktycznego sprawy oraz wykładnia i zastosowanie prawa krajowego należą wyłącznie do sądu krajowego (wyrok z dnia 24 lipca 2023 r., Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo). W szczególności Trybunał wielokrotnie orzekał, że w ramach procedury odesłania prejudycjalnego w jego kompetencji nie leży wypowiadanie się w przedmiocie wykładni przepisów krajowych, bowiem taka wykładnia należy do wyłącznej właściwości sądów krajowych (wyrok z dnia 25 listopada 2020 r., Sociálna poisťovňa, C‑799/19, EU:C:2020:960, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). Z powyższych rozważań wynika, że pytania od pierwszego do szóstego są dopuszczalne. W przedmiocie pytań pierwszego i szóstego, dotyczących pojęcia „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. Poprzez pytania pierwsze i szóste, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „rozpoczęcia prac” odnosi się, po pierwsze, do rozpoczęcia wszelkich robót budowlanych związanych z projektem inwestycyjnym, niezależnie od rodzaju tych robót, czy też jedynie do rozpoczęcia robót budowlanych związanych z instalacją projektu inwestycyjnego, który umożliwia wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, a po drugie, do jakiekolwiek innego zobowiązania niezależnie od jego charakteru lub kosztu, z wyjątkiem zakupu gruntów i przygotowań w rozumieniu tego pkt 19 ppkt 44. Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko brzmienie tego przepisu, a także jego kontekst oraz cele aktu prawnego, którego jest on częścią [wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Fastweb i in. (Częstotliwość naliczania opłat), C‑468/20, EU:C:2023:447, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo]. Stosownie do pierwszego i trzeciego członu definicji zawartej w pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. pojęcie „rozpoczęcia prac” obejmuje „rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją” lub „inne zobowiązanie, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna”. Postanowienie to uściśla, że „zakupu gruntów ani prac przygotowawczych, takich jak uzyskanie zezwoleń i przeprowadzenie studiów wykonalności, nie uznaje się za rozpoczęcie prac”. O ile zatem z brzmienia tego postanowienia wynika jasno, że roboty budowlane, które są niezbędne do funkcjonowania projektu inwestycyjnego, takie jak w sprawie w postępowaniu głównym budowa masztów pomiarowych i wykonanie przyłączy elektrycznych, nie stanowią przygotowań w rozumieniu tego samego postanowienia, a więc mogą wchodzić w zakres pojęcia „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., jeśli spełnione są przesłanki przewidziane w tym przepisie, o tyle należy stwierdzić, że wspomniane postanowienie nie określa dokładnie charakteru robót budowlanych, o których mowa, lub zobowiązań czyniących inwestycję nieodwracalną ani nie ustanawia progu, od którego rozpoczęte roboty należy uznać za spełniające te przesłanki. Niemniej jednak, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 37–39 opinii, w kontekście motywu 42 decyzji z 2017 r. owo pojęcie „rozpoczęcia prac” ma na celu określenie, którym wytwórcom można przyznać status „istniejącego wytwórcy” energii odnawialnej mogącego korzystać z pomocy państwa w ramach istniejącego programu pomocy. Z owego motywu 42 wynika, iż za „istniejących wytwórców” mogą zostać uznani przez organy przyznające pomoc „wytwórcy, których projekt był w dniu 1 stycznia 2017 r. na takim etapie zaawansowania, że [mógł] być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony”. Ponieważ zaś wspomniany motyw 42 wymaga, aby w tym dniu dany projekt znajdował się na takim „etapie zaawansowania”, że „może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony”, nie można uznać, iż każde rozpoczęcie robót budowlanych związanych z projektem inwestycyjnym, niezależnie od rodzaju tych robót, spełnia takie kryterium. Przeciwnie, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 43 opinii, oznacza to, że stan zaawansowania przedmiotowych prac powinien być taki, by w dniu 1 stycznia 2017 r. dana inwestycja była nieodwracalna i by wykonawca mógł być traktowany jak istniejący wytwórca energii odnawialnej. W kontekście motywu 42 decyzji z 2017 r. pojęcie „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. należy zatem rozumieć we wszystkich przypadkach jako odnoszące się do stanu zaawansowania przedmiotowych prac pozwalającego na zrównanie wykonawcy z istniejącym wytwórcą energii odnawialnej. W związku z tym jedynie istniejące w dniu 1 stycznia 2017 r. zobowiązanie odnoszące się do projektu inwestycyjnego będącego na „etapie zaawansowania” takim, „że może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony”, który to projekt był wobec tego w istocie nieodwracalny, może w tym kontekście wchodzić w zakres tego pojęcia „rozpoczęcia prac”. Jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 44–46 opinii, można uznać, że próg ten został osiągnięty w tym dniu tylko wtedy, gdy jednocześnie prace przygotowawcze zostały ukończone, a podjęte zobowiązanie było wystarczająco znaczące, pod względem charakteru i kosztu, w stosunku do całkowitej wielkości danego projektu inwestycyjnego. O ile do sądu odsyłającego, który jako jedyny posiada wszystkie istotne informacje, należy dokonanie oceny, czy w tym dniu stan zaawansowania robót budowlanych dotyczących planowanej farmy wiatrowej pozwalał uznać, że projekt może być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony, o tyle informacje posiadane przez Trybunał wskazują, że w niniejszym przypadku budowa masztów pomiarowych i przyłączeń elektrycznych do sieci przesyłowej nie stanowi takiego „rozpoczęcia prac” pozwalającego na zrównanie EWP z „istniejącym wytwórcą” energii odnawialnej, ponieważ jedynie rozpoczęcie robót budowlanych w zakresie elektrowni wiatrowych wytwarzających energię odnawialną albo nieodwracalne zobowiązanie dotyczące tych ostatnich gdyż okazują się one stanowić najważniejszą część projektu inwestycyjnego rozpatrywanego w postępowaniu głównym, może nadać im taki status. W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i szóste należy odpowiedzieć, że pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „rozpoczęcia prac” odnosi się, po pierwsze, do rozpoczęcia robót budowlanych związanych z projektem inwestycyjnym, który umożliwia wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, a po drugie, do jakiekolwiek innego zobowiązania, które w dniu 1 stycznia 2017 r. doprowadziło dany projekt inwestycyjny, niezależnie od jego charakteru i kosztu, do takiego etapu zaawansowania, że mógł on być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony. W przedmiocie pytań drugiego, czwartego i piątego, dotyczących oceny, jaką powinien przeprowadzić właściwy organ krajowy na podstawie pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywami 42–44 decyzji z 2017 r. Poprzez pytania drugie, czwarte i piąte, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywami 42–44 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ krajowy jest zobowiązany, w celu stwierdzenia „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., przeprowadzić w każdym indywidualnym przypadku analizę, w razie potrzeby ekonomiczną i pogłębioną, etapu zaawansowania danego projektu inwestycyjnego oraz prawdopodobieństwa jego ukończenia, czy też może on ograniczyć się do oceny czysto faktycznej lub formalnej. W tym względzie należy przypomnieć, iż w motywach 42–44 decyzji z 2017 r. wyjaśniono w szczególności, że wytwórców, których projekt znajdował się w dniu 1 stycznia 2017 r. na takim etapie zaawansowania, iż mógł zostać z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony, „organy przyznające pomoc” powinny uznać za istniejących wytwórców, że „państwa członkowskie pozostają odpowiedzialne za właściwe wdrażanie środków pomocy za pośrednictwem swoich właściwych organów” oraz że jeżeli „organ przyznający pomoc uzna”, iż prace nad konkretnym projektem rozpoczęły się, w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., przed dniem 1 stycznia 2017 r., Komisja uznaje, że ocena ta dotyczy tego projektu jako takiego. Motywy te wskazują również, że przypis 66 do tych wytycznych „organy przyznające pomoc powinny rozumieć i interpretować” z uwzględnieniem definicji pojęcia „rozpoczęcia prac” zapisanej w owym pkt 19 ppkt 44. Zatem z motywów 42–44 decyzji z 2017 r. wynika jednoznacznie, że w kontekście tej decyzji właściwy organ powinien w każdym indywidualnym przypadku przeprowadzić kontrolę dotyczącą tego, czy dany projekt znajdował się w dniu 1 stycznia 2017 r. na takim etapie zaawansowania, że mógł być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony. Taka ocena nie kwalifikuje się zaś do czysto formalnej kontroli i może wymagać, w zależności od przypadku, pogłębionej analizy ekonomicznej. Stwierdzenia tego nie podważają rozważania zawarte w pkt 61 i 68 wyroku z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172). Prawdą jest, że w punktach tych Trybunał wykluczył w istocie możliwość dokonywania przez właściwe organy krajowe złożonych ocen ekonomicznych w każdym indywidualnym przypadku i ograniczył uprawnienia tych organów do ustaleń faktycznych lub formalnych. Jednakże takie ograniczenie zostało stwierdzone w odniesieniu do stosowania art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. [107 i 108 TFUE] (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U. 2008, L 214, s. 3), które powinno być stosowane jednolicie w państwach członkowskich, przy użyciu jasnych i prostych w stosowaniu kryteriów. Ponadto rozważania te dotyczyły efektu zachęty, domniemywanego lub rzeczywistego, danej pomocy. Natomiast w niniejszym przypadku efekt zachęty estońskiego systemu pomocy mającego zastosowanie przed zmianami, o których mowa w decyzji z 2017 r., został ostatecznie stwierdzony przez Komisję w tej decyzji, wobec czego ocena, której powinien dokonać właściwy organ krajowy, dotyczy wyłącznie istnienia lub nieistnienia zasługujących na ochronę uzasadnionych oczekiwań wykonawcy co do otrzymania pomocy w ramach tego systemu pomocy. Takie badanie musi zaś koniecznie być przeprowadzane w każdym indywidualnym przypadku i nie może być postrzegane jako ograniczające się do oceny czysto faktycznej lub formalnej. W świetle powyższych rozważań na pytania drugie, czwarte i piąte należy odpowiedzieć, iż pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywami 42–44 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że właściwy organ krajowy jest zobowiązany, w celu stwierdzenia „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., przeprowadzić w każdym indywidualnym przypadku analizę etapu zaawansowania danego projektu inwestycyjnego oraz prawdopodobieństwa jego ukończenia, która to analiza nie może ograniczać się do oceny czysto faktycznej lub formalnej i może wymagać, w zależności od przypadku, pogłębionej analizy ekonomicznej. W przedmiocie pytań trzeciego, siódmego i ósmego, dotyczących pojęcia „krajowego zezwolenia” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. Poprzez pytania trzecie, siódme i ósme, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że: – pojęcie „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 oznacza w sposób konieczny, że wykonawcy przysługuje prawo użytkowania gruntu, na którym dany projekt inwestycyjny zostanie zrealizowany, oraz posiada on niezbędne zezwolenie krajowe na realizację tego projektu; – pojęcie „niezbędnego zezwolenia krajowego na realizację projektu”, o którym mowa w tym motywie 42, należy interpretować w świetle prawa krajowego oraz w ten sposób, że zezwolenie to pozwala na wykonanie robót budowlanych związanych z danym projektem inwestycyjnym; oraz – czy toczący się spór dotyczący odmowy wydania takiego zezwolenia i uniemożliwiający kontynuację tego projektu powinno się brać pod uwagę przy ocenie stanu zaawansowania wspomnianego projektu. W tym względzie z pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. wynika, że „uzyskiwanie zezwoleń” należy do „prac przygotowawczych”, a zatem nie stanowi „rozpoczęcia prac” w rozumieniu tego przepisu. Ponadto motyw 42 decyzji z 2017 r. zawiera jednoznaczny wymóg, aby wykonawca „uzyskał niezbędne krajowe zezwolenie na realizację projektu” oraz „posiada[ł] tytuł prawny do korzystania z gruntu, na którym ma być realizowany projekt”. Jak z tego wynika, przede wszystkim, pojęcie „rozpoczęcia prac” zapisane w owym pkt 19 ppkt 44 oznacza w sposób konieczny, w kontekście motywu 42 decyzji z 2017 r., że wykonawca przysługuje prawo użytkowania gruntu, na którym będzie realizowany dany projekt inwestycyjny, oraz posiada on niezbędne zezwolenie krajowe na realizację tego projektu. Następnie, zważywszy, że postanowienia te dotyczą zezwolenia „krajowego”, bez sprecyzowania, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 52 opinii, wymaganego rodzaju zezwolenia, pojęcie „zezwolenia krajowego” należy interpretować w świetle prawa krajowego. Ponadto z ustaleń dokonanych w pkt 52–55 i 62 niniejszego wyroku wynika, że w ramach oceny, której właściwy organ krajowy powinien dokonać w odniesieniu do istnienia zasługujących na ochronę uzasadnionych oczekiwań wykonawcy co do otrzymania pomocy w ramach istniejącego programu pomocy, organ ten powinien sprawdzić, czy w dniu 1 stycznia 2017 r. stan zaawansowania przedmiotowych robót był taki, że dany projekt inwestycyjny mógł zostać z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony, wobec czego projekt ten był w istocie nieodwracalny i pozwalał w związku z tym na zrównanie wykonawcy z „istniejącym wytwórcą” energii odnawialnej. Jak z tego wynika, rodzaj zezwolenia wymaganego na podstawie pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. powinien również pozwolić na uznanie, iż w tym dniu wydawało się, że projekt ten z bardzo wysokim prawdopodobieństwem zostanie ukończony, a zatem na zrównanie wykonawcy z „istniejącym wytwórcą” energii odnawialnej. Jak wskazano zaś w pkt 56 niniejszego wyroku, w niniejszym przypadku jedynie rozpoczęcie robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych wytwarzających energię odnawialną lub nieodwracalne zobowiązanie dotyczące tych robót pozwoliłyby na zrównanie spółki EWP z takim wytwórcą, wobec czego wymagane zezwolenie krajowe powinno było umożliwiać wykonanie tych robót budowlanych. O ile do sądu odsyłającego, który jako jedyny posiada wszystkie istotne informacje, należy określenie, w świetle takich wymogów, rodzaju zezwolenia państwowego, które powinna mieć EWP w niniejszym przypadku, o tyle informacje, którymi dysponuje Trybunał, zdają się wskazywać, że zgodnie z prawem estońskim dokumenty planowania miejskiego nie pozwalają same w sobie na przeprowadzenie robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych, których dotyczy postępowanie główne, lecz że wykonanie tych robót wymaga jeszcze, tytułem ostatecznych zezwoleń krajowych, uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego wydaje się, że te właśnie pozwolenia należy uznać za wymagane „zezwolenie krajowe”. Wreszcie, co się tyczy istnienia toczącego się sporu dotyczącego odmowy wydania takiego zezwolenia i uniemożliwiającego kontynuację danego projektu inwestycyjnego, do właściwego organu krajowego należy, w świetle ustaleń dokonanych ostatecznie w pkt 68 niniejszego wyroku, nie spekulowanie co do wyniku takiego sporu, lecz oparcie swojej decyzji na sytuacji prawnej i faktycznej obowiązującej w dniu 1 stycznia 2017 r. Niezależnie bowiem od wyniku takiego postępowania sądowego nie można uznać, że po stronie przedsiębiorstwa, które nie miało w tym dniu niezbędnego zezwolenia krajowego na realizację danego projektu inwestycyjnego, istniały we wspomnianym dniu zasługujące na ochronę uzasadnione oczekiwania co do otrzymania pomocy z tytułu istniejącego programu pomocy. W świetle powyższych rozważań na pytania trzecie, siódme i ósme należy odpowiedzieć, iż pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r. w związku z motywem 42 decyzji z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że: – pojęcie „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 oznacza w sposób konieczny, że wykonawcy przysługuje prawo użytkowania gruntu, na którym dany projekt inwestycyjny zostanie zrealizowany, oraz posiada on niezbędne zezwolenie krajowe na realizację tego projektu; – pojęcie „niezbędnego zezwolenia krajowego na realizację projektu”, o którym mowa w tym motywie 42, należy interpretować w świetle prawa krajowego oraz w ten sposób, że zezwolenie to pozwala na wykonanie robót budowlanych związanych z danym projektem inwestycyjnym; – istnienia w dniu 1 stycznia 2017 r. toczącego się sporu dotyczącego odmowy wydania takiego zezwolenia i uniemożliwiającego kontynuację tego projektu nie powinno się brać pod uwagę przy ocenie stanu zaawansowania wspomnianego projektu. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:   1) Punkt 19 ppkt 44 komunikatu Komisji zatytułowanego „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020” w związku z motywem 42 decyzji Komisji C(2017) 8456 z dnia 6 grudnia 2017 r. w sprawie zmian estońskiego programu pomocy na rzecz odnawialnych źródeł energii i kogeneracji [pomoc państwa SA.47354 (2017/NN)] należy interpretować w ten sposób, że: pojęcie „rozpoczęcia prac” odnosi się, po pierwsze, do rozpoczęcia robót budowlanych związanych z projektem inwestycyjnym, który umożliwia wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych, a po drugie, do jakiekolwiek innego zobowiązania, które w dniu 1 stycznia 2017 r. doprowadziło dany projekt inwestycyjny, niezależnie od jego charakteru i kosztu, do takiego etapu zaawansowania, że mógł on być z bardzo wysokim prawdopodobieństwem ukończony.   2) Punkt 19 ppkt 44 komunikatu Komisji zatytułowanego „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020” w związku z motywami 42–44 decyzji C(2017) 8456 należy interpretować w ten sposób, że: właściwy organ krajowy jest zobowiązany, w celu stwierdzenia „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 wytycznych z 2014 r., przeprowadzić w każdym indywidualnym przypadku analizę etapu zaawansowania danego projektu inwestycyjnego oraz prawdopodobieństwa jego ukończenia, która to analiza nie może ograniczać się do oceny czysto faktycznej lub formalnej i może wymagać, w zależności od przypadku, pogłębionej analizy ekonomicznej.   3) Punkt 19 ppkt 44 komunikatu Komisji zatytułowanego „Wytyczne w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska i cele związane z energią w latach 2014–2020” w związku z motywem 42 decyzji C(2017) 8456 należy interpretować w ten sposób, że: – pojęcie „rozpoczęcia prac” w rozumieniu pkt 19 ppkt 44 oznacza w sposób konieczny, że wykonawcy przysługuje prawo użytkowania gruntu, na którym dany projekt inwestycyjny zostanie zrealizowany, oraz posiada on niezbędne zezwolenie krajowe na realizację tego projektu; – pojęcie „niezbędnego zezwolenia krajowego na realizację projektu”, o którym mowa w tym motywie 42, należy interpretować w świetle prawa krajowego oraz w ten sposób, że zezwolenie to pozwala na wykonanie robót budowlanych związanych z danym projektem inwestycyjnym; – istnienia w dniu 1 stycznia 2017 r. toczącego się sporu dotyczącego odmowy wydania takiego zezwolenia i uniemożliwiającego kontynuację tego projektu nie powinno się brać pod uwagę przy ocenie stanu zaawansowania wspomnianego projektu.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: estoński.