C-123/22

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 13 czerwca 2024 r. ( *1 ) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Dyrektywy 2008/115/WE, 2013/32/UE i 2013/33/UE – Procedura przyznawania ochrony międzynarodowej – Skuteczny dostęp – Procedura graniczna – Gwarancje proceduralne – Powrót nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich – Środki zaskarżenia od decyzji administracyjnych odrzucających wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej – Prawo do pozostania na terytorium państwa – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Niewykonanie – Artykuł 260 ust. 2 TFUE – Kary pieniężne – Charakter proporcjonalny i odstraszający – Ryczałt – Okresowa kara pieniężna W sprawie C‑123/22 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 21 lutego 2022 r., Komisja Europejska, którą reprezentowali początkowo A. Azéma, L. Grønfeldt, A. Tokár i J. Tomkin, a następnie A. Azéma, A. Tokár i J. Tomkin, w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, przeciwko Węgrom, które reprezentował Z. Fehér, w charakterze pełnomocnika, strona pozwana, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes izby, O. Spineanu‑Matei, J.‑C. Bonichot, S. Rodin i L.S. Rossi, sędziowie, rzecznik generalny: P. Pikamäe, sekretarz: R. Şereş, administratorka, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 30 listopada 2023 r., podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok W skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o: – stwierdzenie, że poprzez brak przyjęcia wszystkich środków koniecznych do wykonania wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, zwanego dalej wyrokiem Komisja/Węgry z 2020 r., EU:C:2020:1029), Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy tego wyroku i art. 260 ust. 1 TFUE; – zasądzenie od Węgier na rzecz Komisji ryczałtu w wysokości 5468,45 EUR dziennie – w łącznej kwocie nie niższej niż 1044000 EUR – przez okres zawierający się między dniem ogłoszenia wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. a dniem wykonania przez stronę pozwaną tego wyroku lub dniem ogłoszenia niniejszego wyroku, jeżeli nastąpi to wcześniej; – zasądzenie od Węgier na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w kwocie 16393,16 EUR dziennie przez okres zawierający się między dniem ogłoszenia niniejszego wyroku a dniem wykonania przez stronę pozwaną wyroku Komisja/Węgry z 2020 r.; oraz – obciążenie Węgier kosztami postępowania. Ramy prawne Prawo Unii Dyrektywa 2008/115/WE Artykuł 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98) stanowi: „Wprowadzając w życie niniejszą dyrektywę, państwa członkowskie należycie uwzględniają a) dobro dziecka; b) życie rodzinne; c) stan zdrowia danego obywatela państwa trzeciego i przestrzegają zasady non‑refoulement”. Artykuł 6 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje: „Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium”. Zgodnie z art. 12 ust. 1 wspomnianej dyrektywy: „Decyzje nakazujące powrót oraz, w stosownych przypadkach, decyzje o zakazie wjazdu lub o wykonaniu wydalenia wydawane są w formie pisemnej i zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, a także informacje o dostępnych środkach odwoławczych. Można ograniczyć uzasadnienie faktyczne, jeżeli prawo krajowe pozwala na ograniczenie prawa do informacji, w szczególności w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego, obronności, bezpieczeństwa publicznego oraz w celu zapobiegania przestępstwom karnym, prowadzenia dochodzenia w sprawie, wykrywania i ścigania przestępstw karnych”. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej samej dyrektywy: „Dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności”. Dyrektywa 2013/32/UE Artykuł 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 60) stanowi: „1.   Gdy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do rejestrowania takich wniosków, rejestracja odbywa się nie później niż trzy dni robocze po wystąpieniu z takim wnioskiem. Jeżeli wystąpiono z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do innych organów mogących przyjmować takie wnioski, ale nie są właściwe do ich rejestrowania zgodnie z prawem krajowym, państwa członkowskie zapewniają dokonanie rejestracji nie później niż sześć dni roboczych po wystąpieniu z takim wnioskiem. Państwa członkowskie zapewniają uzyskanie stosownych informacji przez te inne organy mogące przyjmować wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, takie jak policja, straż graniczna, urzędy imigracyjne i personel ośrodków zatrzymań, a także przeszkolenie personelu tych organów na niezbędnym poziomie, odpowiednim do wykonywanych zadań i pełnionych funkcji, a także przekazanie temu personelowi instrukcji dotyczących informowania wnioskodawców o miejscu i sposobie składania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. 2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. W przypadku gdy wnioskodawca nie składa swojego wniosku, państwa członkowskie mogą stosować odpowiednio art. 28. 3.   Bez uszczerbku dla ust. 2 państwa członkowskie mogą wymagać, aby wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były składane osobiście lub w wyznaczonym miejscu. 4.   Niezależnie od ust. 3 wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej uznaje się za złożony w momencie, gdy formularz przedłożony przez wnioskodawcę lub – w przypadku gdy przewiduje to prawo krajowe – urzędowe sprawozdanie dotrą do właściwych organów danych państw członkowskich. 5.   W przypadku gdy z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej występuje jednocześnie duża liczba obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców i praktycznie bardzo utrudnia to przestrzeganie terminu określonego w ust. 1, państwa członkowskie mogą postanowić o przedłużeniu tego terminu do 10 dni roboczych”. Zgodnie z art. 24 ust. 3 tej samej dyrektywy: „Państwa członkowskie zapewniają udzielenie wnioskodawcom, w przypadku gdy zidentyfikowano ich jako wnioskodawców potrzebujących szczególnych gwarancji proceduralnych, odpowiedniego wsparcia, aby umożliwić im korzystanie z praw i wywiązywanie się z obowiązków przewidzianych w niniejszej dyrektywie w trakcie całej procedury azylowej. W przypadku gdy takie odpowiednie wsparcie nie może zostać udzielone w ramach procedur, o których mowa w art. 31 ust. 8 i art. 43, w szczególności gdy państwa członkowskie uważają, że wnioskodawca potrzebuje szczególnych gwarancji proceduralnych w związku z torturami, zgwałceniem lub innymi poważnymi formami przemocy psychicznej, fizycznej lub seksualnej, państwa członkowskie nie stosują art. 31 ust. 8 i art. 43 lub przestają je stosować. W przypadku gdy państwa członkowskie stosują art. 46 ust. 6 wobec wnioskodawców, do których nie można stosować art. 31 ust. 8 i art. 43 zgodnie z niniejszym akapitem, państwa członkowskie zapewniają co najmniej gwarancje przewidziane w art. 46 ust. 7”. Artykuł 43 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Procedury graniczne”, ma następujące brzmienie: 1.   Państwa członkowskie mogą, zgodnie z podstawowymi zasadami i gwarancjami określonymi w rozdziale II, przewidzieć procedury pozwalające podejmować na granicach lub w strefach tranzytowych państw członkowskich decyzje dotyczące: a) dopuszczalności wniosku zgodnie z art. 33, z którymi wystąpiono w takich miejscach; lub b) merytorycznej treści wniosku w postępowaniu zgodnie z art. 31 ust. 8. 2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby decyzja podejmowana w ramach procedur przewidzianych w ust. 1 została podjęta w rozsądnym terminie. Jeżeli decyzja nie została podjęta w terminie czterech tygodni, wnioskodawca o otrzymuje pozwolenie na wjazd na terytorium państwa członkowskiego w celu rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z innymi przepisami niniejszej dyrektywy. 3.   W przypadku przyjazdu dużej liczby obywateli państwa trzeciego lub bezpaństwowców składających wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej na granicy lub w strefie tranzytowej, co praktycznie uniemożliwia stosowanie przepisów ust. 1, procedury te mogą również być stosowane w przypadku, gdy ci obywatele państwa trzeciego lub bezpaństwowcy są normalnie zakwaterowani w miejscach znajdujących się w pobliżu granicy lub strefy tranzytowej oraz przez okres takiego zakwaterowania”. Artykuł 46 ust. 5 i 6 tej samej dyrektywy przewiduje: „5.   Bez uszczerbku dla ust. 6 państwa członkowskie zezwalają wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie, do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. 6.   W przypadku decyzji: a) o uznaniu wniosku za oczywiście bezzasadny zgodnie z art. 32 ust. 2 lub bezzasadny, po rozpatrzeniu go zgodnie z art. 31 ust. 8, z wyjątkiem przypadków, gdy decyzje te opierają się na okolicznościach, o których mowa w art. 31 ust. 8 lit. h); b) o uznaniu wniosku za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. a), b) lub d); c) o odmowie ponownego otwarcia sprawy wnioskodawcy po jej umorzeniu zgodnie z art. 28; lub d) o nierozpatrywaniu lub niepełnym rozpatrywaniu wniosku zgodnie z art. 39 sąd uprawniony jest do rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca może pozostać na terytorium państwa członkowskiego, na wniosek wnioskodawcy albo z urzędu, jeżeli skutkiem tej decyzji jest odebranie wnioskodawcy prawa do pozostawania w państwie członkowskim oraz jeżeli w takich przypadkach prawo krajowe nie przewiduje prawa do pozostawania w państwie członkowskim do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia”. Prawo węgierskie Ustawa o prawie azylu Artykuł 5 ust. 1 menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény (ustawy nr LXXX z 2007 r. o prawie azylu) z dnia 29 czerwca 2007 r. (Magyar Közlöny 2007/83., zwanej dalej „ustawą o prawie azylu”) stanowi: „Osoba ubiegająca się o azyl ma prawo: a) pobytu na terytorium Węgier na warunkach określonych w niniejszej ustawie oraz uzyskania zezwolenia na pobyt na terytorium Węgier zgodnie z przepisami szczególnymi; […]”. Artykuł 80/H ustawy o prawie azylu ma następujące brzmienie: „W sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją przepisy rozdziałów I–IV i V/A–VIII stosuje się z uwzględnieniem odstępstw przewidzianych w art. 80/I–80/K”. Artykuł 80/J ust. 1 ustawy o prawie azylu przewiduje: 1.   Wniosek o udzielenie azylu należy złożyć osobiście do właściwego organu i wyłącznie w strefie tranzytowej, chyba że osoba ubiegająca się o azyl: a) podlega środkowi przymusu, środkowi karnemu lub karze, które ograniczają jej wolność osobistą; b) jest objęta decyzją o zatrzymaniu wydaną przez organ właściwy w sprawach azylu; c) przebywa legalnie na terytorium Węgier i nie wnioskuje o zakwaterowanie w ośrodku recepcyjnym”. Ustawa o granicach państwa Artykuł 5 az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény (ustawy nr LXXXIX z 2007 r. o granicach państwa) z dnia 4 lipca 2007 r. (Magyar Közlöny 2007/88., zwanej dalej „ustawą o granicach państwa”) stanowi: „1.   Zgodnie z niniejszą ustawą możliwe jest wykorzystanie pasa ziemi na terytorium Węgier o szerokości sześćdziesięciu metrów od linii granicy zewnętrznej w rozumieniu art. 2 ust. 2 [rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2006, L 105, s. 1)] na potrzeby budowania, zakładania lub użytkowania obiektów służących ochronie porządku na granicy […] oraz wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa narodowego, zarządzania sytuacjami klęsk żywiołowych, kontroli granicznej, azylu i zadań policji ds. cudzoziemców. […] 1b.   W sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją policja może zatrzymywać cudzoziemców przebywających nielegalnie na terytorium Węgier i doprowadzać ich do bram najbliższego obiektu, o którym mowa w ust. 1, z wyjątkiem przypadków podejrzenia popełnienia przestępstwa. […]”. Wyrok Komisja/Węgry z 2020 r. W wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Trybunał orzekł, że Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115, art. 6, art. 24 ust. 3, art. 43 i art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 oraz art. 8, 9 i 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (Dz.U. 2013, L 180, s. 96) poprzez: – ustanowienie wymogu, że z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej pochodzącymi od obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy przybywają z Serbii i zamierzają skorzystać na terytorium tego państwa z procedury ochrony międzynarodowej, można występować wyłącznie w strefach tranzytowych w Röszke (Węgry) i Tompie (Węgry), oraz stosowanie jednocześnie utrwalonej i upowszechnionej praktyki administracyjnej radykalnie ograniczającej liczbę wnioskodawców, którym zezwala się dziennie na wjazd do rzeczonych stref tranzytowych; – ustanowienie systemu uogólnionego zatrzymywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, z naruszeniem gwarancji określonych w art. 24 ust. 3 i art. 43 dyrektywy 2013/32 oraz art. 8, 9 i 11 dyrektywy 2013/33; – umożliwienie wydalania wszystkich nielegalnie przebywających na terytorium Węgier obywateli państw trzecich, z wyjątkiem tych, którzy są podejrzani o popełnienie przestępstwa, z naruszeniem procedur i gwarancji określonych w art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115; oraz – uzależnienie wykonywania przez osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową, które są objęte zakresem stosowania art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, prawa do pozostania na terytorium Węgier od spełnienia warunków sprzecznych z prawem Unii. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem W piśmie z dnia 26 stycznia 2021 r. dyrektorka generalna Dyrekcji Generalnej ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych Komisji zwróciła się do rządu węgierskiego o udzielenie jej informacji o środkach przyjętych w celu pełnego wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. W dniu 26 lutego 2021 r. rząd węgierski udzielił odpowiedzi na to pismo, wskazując, że strefy tranzytowe w Röszke i Tompie zostały zamknięte w wyniku ogłoszenia wyroku z dnia 14 maja 2020 r.Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél‑alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU i C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367). Tym samym Węgry wykonały wyrok Komisja/Węgry z 2020 r. w odniesieniu do zatrzymywania osób ubiegających się o azyl. Jeśli chodzi o dostęp do procedury ochrony międzynarodowej i wydalanie nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, rząd węgierski wyjaśnił, że w ramach wykonywania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. stanął wobec „dylematu konstytucyjnego” w odniesieniu do wykonywania zobowiązań, które na nim ciążą na mocy prawa Unii. W związku z tym w dniu 25 lutego 2021 r. rząd ten zwrócił się do Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego, Węgry) z pytaniem, czy Magyarország Alaptörvénye (ustawę zasadniczą Węgier) można interpretować w ten sposób, że Węgry mogą wykonać obowiązek wynikający z prawa Unii, który, w braku skuteczności (effet utile) przepisów prawa Unii, może doprowadzić do sytuacji, w której obywatel państwa trzeciego przebywający nielegalnie na terytorium węgierskim będzie przebywał na tym terytorium przez czas nieokreślony, a tym samym z faktycznego punktu widzenia będzie stanowić część jego populacji. W dniu 9 czerwca 2021 r. Komisja, uznawszy, że Węgry nie przyjęły środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., skierowała do tego państwa członkowskiego wezwanie do usunięcia uchybienia (zwane dalej „wezwaniem do usunięcia uchybienia”), i wezwała je na mocy art. 260 ust. 2 TFUE do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy. Wezwanie do usunięcia uchybienia odnosiło się do czterech naruszeń stwierdzonych w tym wyroku. W dniu 9 sierpnia 2021 r. rząd węgierski udzielił odpowiedzi na to wezwanie do usunięcia uchybienia, oświadczając, że nie jest w stanie zająć stanowiska w przedmiocie wykonalności wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. aż do zakończenia wspomnianego w pkt 17 niniejszego wyroku postępowania przed Alkotmánybíróság (trybunałem konstytucyjnym). Rząd ten zwrócił się do Komisji o uzależnienie przebiegu postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. od rezultatu postępowania przed Alkotmánybíróság (trybunałem konstytucyjnym), tak aby „zagwarantować poszanowanie dialogu konstytucyjnego”. Wspomniany rząd oświadczył również, że odmiennie niż twierdzi Komisja, powołując się na „nieograniczone pierwszeństwo” prawa Unii, to normy konstytucyjne przeważają nad tym prawem. W dniu 7 grudnia 2021 r. Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) wydał wyrok nr 32/2021 (XII.20), w którym orzekł, w pierwszej kolejności, że tak długo, jak długo Unia Europejska nie wykonywała skutecznie kompetencji dzielonej, Węgry mogły wykonywać tę kompetencję, w drugiej kolejności – że kiedy wykonywanie przez Unię kompetencji dzielonej w sposób niedostateczny mogło spowodować naruszenie prawa do tożsamości osób przebywających na terytorium Węgier, państwo węgierskie miało obowiązek zapewnić ochronę tego prawa, i w trzeciej kolejności – że ochrona niezbywalnego prawa Węgier do określenia integralności ich terytorium, populacji, formy rządu i struktury państwowej stanowi część ich tożsamości konstytucyjnej. Uznawszy, że wyrok Komisja/Węgry z 2020 r. nie został nadal wykonany, Komisja wniosła w dniu 21 lutego 2022 r. skargę w niniejszej sprawie. Decyzją prezesa Trybunału z dnia 1 kwietnia 2022 r. postępowanie zostało na wniosek Komisji zawieszone na podstawie art. 55 § 1 lit. b) regulaminu postępowania przed Trybunałem. Decyzją z dnia 21 września 2022 r. prezes Trybunału zdecydował o podjęciu postępowania na podstawie art. 55 § 2 regulaminu postępowania, również na wniosek Komisji. W przedmiocie skargi W przedmiocie uchybienia Argumentacja stron Komisja przyznaje, tytułem wstępu, że strefy tranzytowe w Röszke i Tompie zostały zamknięte. Tym samym skarga nie obejmuje argumentacji odnoszącej się do drugiego naruszenia stwierdzonego w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., dotyczącego uogólnionego zatrzymywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w tych strefach tranzytowych. Podobnie, co się tyczy czwartego naruszenia stwierdzonego w tym wyroku, a mianowicie braku poszanowania prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium węgierskim do upływu terminu, w jakim mogą one skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia, skarga dotyczy jedynie sytuacji innej niż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją. W pkt 290 i 291 wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Trybunał stwierdził bowiem naruszenie w odniesieniu do sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją wyłącznie ze względu na system uogólnionego zatrzymywania w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, a system ten przestał istnieć w następstwie zamknięcia tych stref. Niemniej Komisja jest przekonana, że zamknięcie stref tranzytowych w Röszke i Tompie nie wystarczy dla zapewnienia wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Podobnie zdaniem Komisji rzecz się ma ze zmianami do ustawy o prawie azylu wprowadzonymi w czerwcu 2020 r. w kontekście pandemii COVID‑19 na mocy a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvény (ustawy nr LVIII z 2020 r. o przepisach tymczasowych dotyczących zniesienia stanu wyjątkowego i o stanie zagrożenia epidemiologicznego) z dnia 17 czerwca 2020 r. (Magyar Közlöny 2020/144., zwanej dalej „ustawą z 2020 r.”). Zmiany te są bowiem niezgodne z prawem Unii, co instytucja ta podniosła w sprawie, w której został wydany w dniu 22 czerwca 2023 r. wyrok Komisja/Węgry (Oświadczenie o zamiarze wszczęcia procedury azylowej) (C‑823/21, zwany dalej wyrokiem Komisja/Węgry z 2023 r., EU:C:2023:504). Rząd węgierski miał zresztą wyraźnie przyznać, że naruszeniom stwierdzonym w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. nie został położony kres, zważywszy, że sam stwierdził, że nie jest w stanie podjąć decyzji w przedmiocie wykonalności tego wyroku w oczekiwaniu na orzeczenie Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego), o którym mowa w pkt 20 niniejszego wyroku. W pierwszej kolejności, co się tyczy skutecznego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, z pkt 104 i 106 wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. oraz pkt 1 tiret pierwsze sentencji tego wyroku wynika, że aby wykonać ten wyrok Węgry muszą przyjąć środki niezbędne do zagwarantowania, by obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy mogli skutecznie wykonywać prawo do wystąpienia na ich terytorium, w tym na granicach tego państwa, z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak wskazuje Komisja, wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. wymaga między innymi zmiany art. 80/J ust. 1 ustawy o prawie do azylu, na mocy którego w sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej należy składać, z zastrzeżeniem kilku wyjątków, wyłącznie w określonych strefach tranzytowych. Węgry tymczasem nie uchyliły ani nie zmieniły tego przepisu. Jako że strefy tranzytowe w Röszke i Tompie zostały zamknięte, składanie takich wniosków na terytorium Węgier nie jest możliwe. Ponadto w chwili upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją trwała nadal na całym terytorium węgierskim. Obowiązywanie a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet (dekretu rządowego nr 41/2016 dotyczącego ogłoszenia sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją na całym terytorium węgierskim oraz w sprawie przepisów regulujących ogłaszanie, istnienie i odwoływanie sytuacji kryzysowej) z dnia 9 marca 2016 r. (Magyar Közlöny 2016/33.) miało bowiem zostać przedłużone przez rząd węgierski do dnia 7 marca 2022 r. na mocy art. 1 a tömeges bevándorlás okozta válsághelyzet Magyarország egész területére történő elrendeléséről, valamint a válsághelyzet elrendelésével, fennállásával és megszüntetésével összefüggő szabályokról szóló 41/2016. (III. 9.) Korm. rendelet módosításáról szóló 509/2021. (IX. 3. Korm. rendelet [dekretu rządowego nr 509/2021 w sprawie zmiany dekretu nr 41/2016 (III. 9.) dotyczącego ogłoszenia sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją na całym terytorium węgierskim oraz w sprawie przepisów regulujących ogłaszanie, istnienie i odwoływanie sytuacji kryzysowej] z dnia 3 września 2021 r. (Magyar Közlöny 2021/162.). Następnie obowiązywanie reżimu prawnego dotyczącego sytuacji kryzysowej wywołanej masową imigracją zostało przedłużone co najmniej do dnia 7 marca 2024 r. Jeśli chodzi o ustawę z 2020 r., ogranicza się ona w przekonaniu Komisji do wprowadzenia odmiennego reżimu przejściowego ze względu na pandemię COVID‑19. W każdym razie ustawy tej nie można uznać za środek przyjęty w celu wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., ponieważ została przyjęta przed ogłoszeniem tego wyroku w specyficznym kontekście tej pandemii, a jej stosowanie było pierwotnie przewidziane tylko do dnia 31 grudnia 2020 r., a następnie zostało przedłużone do dnia 31 grudnia 2023 r. Ponadto Węgry nie twierdziły, że ustawa z 2020 r. służy wykonaniu wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Co za tym idzie, okoliczność, że owa ustawa była przedmiotem, ze względu na złożoność węgierskiego reżimu azylu, postępowania na mocy art. 258 TFUE w ramach sprawy, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2023 r., nie naruszyła praw Węgier do obrony w niniejszej sprawie. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o wydalanie obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na Węgrzech, art. 5 ust. 1b ustawy o granicach państwa nie został uchylony ani zmieniony. W związku z tym przepisy węgierskie nadal pozwalały na wydalanie obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium tego państwa, z wyjątkiem tych, którzy są podejrzani o popełnienie przestępstwa, co pozostaje w sprzeczności z pkt 253 i 254 wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. oraz z pkt 1 tiret trzecie sentencji tego wyroku. W tym względzie ze strony internetowej policji węgierskiej wynika, że Węgry nie położyły kresu nielegalnemu wydalaniu obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium tego państwa, czemu owo państwo nie zaprzecza. W trzeciej kolejności, w odniesieniu do prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium Węgier w sytuacji innej niż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją, Komisja podnosi, że Węgry nie zmieniły art. 5 ust. 1a ustawy o granicach państwa, który znajduje zastosowanie do sytuacji innej niż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją. Co za tym idzie, przewidziane w prawie węgierskim przesłanki wykonywania przewidzianego w art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 prawa do pozostania na terytorium danego państwa członkowskiego pozostawały niejasne, z naruszeniem wymogów określonych w pkt 288 i 289 wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. oraz w pkt 1 tiret czwarte sentencji tego wyroku. W świetle pkt 297–301 owego wyroku konieczna jest zmiana ustawodawstwa krajowego, ponieważ stwierdzone przez Trybunał naruszenie nie dotyczyło sprzecznej z prawem Unii praktyki, lecz nieadekwatnej transpozycji prawa Unii do węgierskiego porządku prawnego. Węgry wnoszą do Trybunału o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w zakresie, w jakim dotyczy dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, a w pozostałym zakresie oddalenie jej jako bezzasadnej. Tytułem wstępu owo państwo członkowskie wskazuje, że „centralne elementy” wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. są już nieaktualne, ponieważ od dnia 20 maja 2020 r. strefy tranzytowe w Röszke i Tompie nie są już wykorzystywane. Ponadto ewolucja sytuacji migracyjnej na szlaku zachodniobałkańskim i znaczna liczba osób przesiedlonych pochodzących Ukrainy czynią argumenty Komisji nietrafionymi i bezzasadnymi. Co się tyczy, w pierwszej kolejności, dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, skarga jest według Węgier niedopuszczalna. Wszystkie przeprowadzone w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. ustalenia dotyczące stref tranzytowych w Röszke i Tompie stały się bowiem bezprzedmiotowe z racji zamknięcia tych stref. Pozbawione sensu jest odnoszenie się do „ograniczeń” w dostępie do procedury ochrony międzynarodowej w tych strefach tranzytowych, jako że nie jest już możliwe składanie w nich „ograniczonej liczby” wniosków. Wprawdzie węgierskie uregulowanie nadal zawiera przepisy dotyczące stref tranzytowych, niemniej przepisy te nie znajdują zastosowania od dnia 26 maja 2020 r. ze względu na wejście w życie ustawy z 2020 r. Ustawa ta wprowadziła reżim przejściowy stanowiący odstępstwo od ustawy o prawie azylu, zgodnie z którym dostęp do procedury ochrony międzynarodowej na terytorium Węgier jest uzależniony od wcześniejszego dopełnienia formalności administracyjnych w przedstawicielstwie dyplomatycznym Węgier w państwie trzecim. Tymczasem, ponieważ zgodność ustawy z 2020 r. z art. 6 dyrektywy 2013/32 była przedmiotem sprawy, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2023 r., Komisja w przekonaniu Węgier nie mogła wszcząć równolegle innego postępowania, opartego na art. 260 ust. 2 TFUE i dotyczącego tego samego podnoszonego naruszenia, nie naruszając przy tym prawa Węgier do obrony i zasady pewności prawa. W tym względzie Węgry twierdzą, iż jest zasadne, by Trybunał zbadał tę ustawę w ramach proceduralnych art. 258 TFUE, jako że wpisuje się ona w nowy kontekst, który nie został zbadany w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Niemniej również sprawa, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2023 r., dotyczyła kwestii tego, czy stwierdzone w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. uchybienie art. 6 dyrektywy 2013/32 nadal istniało. Co za tym idzie, jeżeli Trybunał miałby stwierdzić uchybienie w ramach niniejszej sprawy, argumenty przedstawione przez Węgry w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 258 TFUE w odniesieniu do uchybienia art. 6 dyrektywy 2013/32 nie mogłyby mieć żadnego znaczenia, co naruszyłoby prawo Węgier do obrony w tamtej sprawie. Poza tym Węgry podnoszą, że skarga nie przedstawia brzmienia przepisów przyjętych w następstwie ogłoszenia wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., co przeszkodzi Trybunałowi w wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty. Tytułem ewentualnym Węgry podnoszą, że ta część skargi jest bezzasadna. Po pierwsze, prawodawca węgierski przyjął przepisy o brzmieniu innym od art. 80/J ustawy o prawie azylu. Po drugie, wyrok Komisja/Węgry z 2020 r. wyraźnie odnosił się do przepisów i praktyki dotyczących stref tranzytowych w Röszke i Tompie. Tymczasem sytuacja analizowana w tej części wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. już nie istnieje. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o wydalanie za ogrodzenie graniczne przebywających nielegalnie obywateli państw trzecich, utrzymanie w mocy art. 5 ust. 1b ustawy o granicach państwa jest uzasadnione narastającą presją migracyjną na szlaku zachodniobałkańskim i znaczną liczbą uchodźców pochodzących z Ukrainy począwszy od lutego 2022 r. Ponadto Węgry wskazują, że zmiana tego przepisu nie może nastąpić przed wydaniem przez Alkotmánybíróság (trybunał konstytucyjny) orzeczenia w sprawie będącej nadal toku w chwili zamknięcia pisemnego etapu postępowania, wniesionej przez Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapesztu, Węgry) i dotyczącej konstytucyjności owego przepisu. W trzeciej kolejności Węgry wskazują, że w odniesieniu do prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium Węgier w sytuacji innej niż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją Trybunał orzekł już w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., że w ramach stosowania art. 5 ust. 1 lit. a) ustawy o prawie azylu prawo do pozostania na terytorium Węgier może zostać poddane warunkom. W przedmiotowych przepisach nie uwzględniono jednakże możliwości, przewidzianej fakultatywnie, by prawo do pozostania na tym terytorium poddać warunkom. Co za tym idzie, zgodnie ze stanowiskiem tego państwa członkowskiego nie jest konieczne ponowne uchwalanie przepisów. W praktyce organy węgierskie nie przeprowadzają wydalenia zanim decyzja właściwych organów o oddaleniu wniosku o azyl nie stanie się ostateczna. Komisja nie wskazała w tym względzie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego podważających to stwierdzenie. Ocena Trybunału – W przedmiocie dopuszczalności skargi Węgry podnoszą, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. W pierwszej kolejności, powołując się na okoliczność, że zamknięcie stref tranzytowych w Röszke i Tompie skutkuje pozbawieniem przedmiotu ustaleń dokonanych w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. w odniesieniu do tych stref tranzytowych i że ustawa z 2020 r. wprowadziła reżim przejściowy stanowiący odstępstwo od ustawy o prawie azylu, Węgry twierdzą zasadniczo, że przyjęły środki niezbędne do wykonania tego wyroku w zakresie dotyczącym dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, przy czym należy stwierdzić, że argument ten należy przypisać nie do oceny dopuszczalności skargi, lecz do oceny jej zasadności. W drugiej kolejności – argumentacja odnosząca się do naruszenia zasady pewności prawa i prawa Węgier do obrony ze względu na fakt, że te same kwestie zostały podniesione równolegle w sprawie, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2023 r., musi zostać oddalona, jako że w tej sprawie został wydany ostateczny wyrok, który nabrał tym samym powagi rzeczy osądzonej. W trzeciej kolejności Węgry zarzucają Komisji, że w swojej skardze nie przedstawiła treści przepisów ustawy z 2020 r. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa dotyczącego art. 120 lit. c) regulaminu postępowania wynika, że każda skarga wszczynająca postępowanie powinna zawierać wyraźne i precyzyjne określenie przedmiotu sporu oraz zwięzłe przedstawienie zarzutów umożliwiające stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Trybunałowi – dokonanie kontroli. Wynika z tego między innymi, że istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się skarga, muszą wynikać w sposób spójny i zrozumiały z tekstu samej skargi [wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Komisja/Dania (Maksymalny czas postoju), C‑167/22, EU:C:2023:1020, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszej sprawie wymogi te zostały spełnione. Komisja wskazała bowiem w skardze w sposób spójny i precyzyjny powody, które doprowadziły ją do uznania, że Węgry nie przyjęły środków koniecznych dla zapewnienia wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Instytucja ta wymieniła w szczególności zmiany wprowadzone do ustawy o prawie azylu w czerwcu 2020 r. w kontekście pandemii COVID‑19 uściślając, że w jej przekonaniu te przepisy nie prowadzą do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. i że – jak podniosła w sprawie, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2023 r. – stoją w sprzeczności z prawem Unii. Co za tym idzie, skarga pozwala Węgrom i Trybunałowi na dokładne poznanie stanowiska Komisji, co jest przesłanką niezbędną do tego, aby państwo to mogło skutecznie sformułować argumenty na swoją obronę, a Trybunał mógł zweryfikować, czy przyjęło ono środki niezbędne do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. – Co do istoty Zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE jeżeli Komisja uzna, że dane państwo członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału stwierdzającego, że państwo to uchybiło jednemu ze zobowiązań ciążących na nim na mocy traktatów, może ona, po umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag, wnieść sprawę do Trybunału, wskazując stosowną jej zdaniem do okoliczności wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez wspomniane państwo członkowskie. Dniem odniesienia dla oceny wystąpienia uchybienia w rozumieniu art. 260 ust. 2 TFUE jest dzień upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do przedstawienia uwag wysłanym na podstawie tego postanowienia [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo]. W tym względzie należy zauważyć, że organy danego państwa członkowskiego uczestniczące w sprawowaniu władzy ustawodawczej są zobowiązane do zmiany krajowych przepisów ustawowych, które były przedmiotem wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w taki sposób, aby dostosować je do wymogów prawa Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2023 r., YP i in. (Uchylenie immunitetu i zawieszenie sędziego), C‑615/20 i C‑671/20, EU:C:2023:562, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo]. Należy również przypomnieć, że sentencja wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, w której opisane jest stwierdzone przez Trybunał uchybienie, ma szczególne znaczenie dla określenia środków, jakie to państwo członkowskie musi przyjąć, aby zapewnić pełne wykonanie tego wyroku. Sentencję takiego wyroku należy interpretować w świetle jego uzasadnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 22 października 2013 r., Komisja/Niemcy, C‑95/12, EU:C:2013:676, pkt 37, 40 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Trybunał orzekł, że Węgry uchybiły ciążącym na nich zobowiązaniom dotyczącym, po pierwsze, dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, po drugie, zatrzymywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, po trzecie, wydalania obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na ich terytorium, oraz po czwarte, prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium Węgier do chwili upływu terminu, w jakim mogą one skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Tytułem wstępu należy zauważyć, że skarga Komisji nie dotyczy zatrzymywania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, a także że w odniesieniu do prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium Węgier skarga ta dotyczy wyłącznie sytuacji innej niż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją. W pierwszej kolejności, co się tyczy dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, opis spornego naruszenia wynika z części wprowadzającej i pkt 1 tiret pierwsze sentencji wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Z części wprowadzającej pkt 1 tej sentencji wynika, że sporne naruszenie polega na uchybieniu zobowiązaniom, które ciążą na Węgrzech na mocy art. 6 dyrektywy 2013/32. Naruszenie to zostało stwierdzone ze względu na sytuację wskazaną w pkt 1 tiret pierwsze owej sentencji, a mianowicie jednoczesne stosowanie wymogu, że z wnioskami o udzielenie ochrony międzynarodowej pochodzącymi od obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy przybywają z Serbii, można występować wyłącznie w strefach tranzytowych w Röszke i Tompie, oraz utrwalonej i upowszechnionej praktyki administracyjnej radykalnie ograniczającej liczbę wnioskodawców, którym zezwala się dziennie na wjazd do rzeczonych stref tranzytowych. W tym względzie Trybunał stwierdził między innymi, w pkt 106 tego wyroku, że art. 6 dyrektywy 2013/32 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, by zainteresowane osoby mogły skutecznie wykonywać prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym na granicach tych państw, gdy tylko osoby te zgłoszą taki zamiar, tak aby wniosek taki mógł zostać zarejestrowany i rozpatrzony z należytym poszanowaniem terminów określonych w tej dyrektywie. Jak bowiem zostało stwierdzone w pkt 104 owego wyroku, sam cel tej dyrektywy, a w szczególności jej art. 6 ust. 1, polega na zagwarantowaniu skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. W związku z tym, w odniesieniu do dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, wykonanie tego wyroku wymaga, aby Węgry przyjęły wszystkie środki konieczne dla zagwarantowania skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. Tymczasem w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, to jest w dniu 9 sierpnia 2021 r., Węgry nie spełniły jeszcze tego wymogu. W tym względzie, odmiennie niż twierdzą Węgry, zamknięcie stref tranzytowych w Röszke i Tompie nie wystarcza dla zagwarantowania skutecznego, łatwego i szybkiego dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. Jest bowiem bezsporne między stronami, że w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia reżimem mającym zastosowanie do dostępu do procedury ochrony międzynarodowej był reżim ustanowiony ustawą z 2020 r. W pkt 1 sentencji wyroku Komisja/Węgry z 2023 r. Trybunał orzekł w tej kwestii, że uzależniając możliwość złożenia przez niektórych obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców przebywających na terytorium Węgier lub na granicach tego państwa członkowskiego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej od wymogu wcześniejszego złożenia w ambasadzie węgierskiej znajdującej się w państwie trzecim oświadczenia o zamiarze wszczęcia procedury azylowej oraz od wydania im dokumentu podróży uprawniającego ich do wjazdu na terytorium węgierskie, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 6 dyrektywy 2013/32. Z pkt 8–13 i 37 tego wyroku wynika, że stwierdzenie to dotyczy przepisów ustawy z 2020 r. dotyczących dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, której stosowania nie można w związku z powyższym uznać za ważne wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Należy uściślić, że środki zapewniające wykonanie wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego bezwzględnie muszą być zgodne z przepisami prawa Unii, których naruszenie zostało stwierdzone w tym wyroku, czyli, w niniejszym przypadku, z art. 6 dyrektywy 2013/32, i umożliwiać poprawne stosowanie tych przepisów. Tymczasem, jak Trybunał orzekł w wyroku Komisja/Węgry z 2023 r., nie ma to miejsca w niniejszej sprawie w odniesieniu do przepisów ustawy z 2020 r. dotyczących dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Węgry nie przyjęły środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. w odniesieniu do dostępu do procedury ochrony międzynarodowej. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o wydalanie obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na Węgrzech, Trybunał orzekł, w pkt 1 tiret trzecie sentencji wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., że umożliwiając wydalanie wszystkich nielegalnie przebywających na terytorium Węgier obywateli państw trzecich, z wyjątkiem tych, którzy są podejrzani o popełnienie przestępstwa, z naruszeniem procedur i gwarancji określonych w art. 5, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 13 ust. 1 dyrektywy 2008/115, Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy tych przepisów. Węgry nie zaprzeczają, iż art. 5 ust. 1b ustawy o granicach państwa, który – jak zostało stwierdzone w pkt 254 wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. – był przepisem krajowym uzasadniającym ten wniosek, pozostawał nadal w mocy w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do uchybienia naruszenia, czyli w dniu 9 sierpnia 2021 r. Niemniej owo państwo członkowskie uważa omawianą sytuację za uzasadnioną ze względu na presję migracyjną na szlaku zachodniobałkańskim i znaczną liczbę osób przesiedlonych pochodzących z Ukrainy. Państwo członkowskie nie może jednakże powoływać się na trudności o charakterze praktycznym, administracyjnym, finansowym lub wewnętrznym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2023 r., Komisja/Słowacja (Prawo do rozwiązania umowy bez obowiązku uiszczenia opłaty za jej rozwiązanie), C‑540/21, EU:C:2023:450, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo]. W trzeciej kolejności, co się tyczy prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium Węgier w sytuacji innej niż sytuacja kryzysowa wywołana masową imigracją do chwili upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia, w wyroku w sprawie Komisja/Węgry z 2020 r. wniosek, że Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, został sformułowany w pkt 1 tiret czwarte sentencji tego wyroku. Wniosek ten został oparty na ustaleniu dokonanym w pkt 289 i 301 wspomnianego wyroku, zgodnie z którym w przypadku gdy państwo członkowskie postanawia określić zasady wykonywania prawa do pozostania na jego terytorium, ustanowionego w art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, zasady te powinny być określone w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, tak aby osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej mogła poznać dokładny zakres takiego prawa i aby można było ocenić, czy takie zasady są zgodne w szczególności z dyrektywami 2013/32 i 2013/33. Z pkt 297 tego samego wyroku wynika, że zdaniem Węgier warunki, do których odsyła art. 5 ust. 1 ustawy o prawie azylu, polegają na tym, by zainteresowany spełniał wymogi dotyczące statusu wnioskodawcy określonego w ustawie, a ponadto by przestrzegał nałożonego na niego w razie potrzeby obowiązku przebywania w określonym miejscu. Po pierwsze, jak zostało stwierdzone w pkt 298 wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., Węgry nie wskazały przepisu ustawy o prawie azylu, który przewidywałby właśnie, że prawo do pozostania na terytorium państwa członkowskiego jest uzależnione od spełnienia warunku w zakresie miejsca pobytu. Po drugie, jak zostało stwierdzone w pkt 300 tego wyroku, warunek zobowiązujący do przestrzegania określonych w ustawie wymogów dotyczących statusu osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową, od którego spełnienia – zgodnie z twierdzeniami samych Węgier – jest również uzależnione wynikające z art. 5 ust. 1 lit. a) ustawy o prawie azylu prawo pobytu, może być interpretowany na różne sposoby i odnosi się do innych warunków, które nie zostały wskazane przez to państwo członkowskie. A zatem wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. wymaga, w odniesieniu do spornego naruszenia, zmian krajowego uregulowania, niezależnie od wskazanej przez Węgry okoliczności, że w praktyce organy węgierskie nie przeprowadzają wydalenia, zanim decyzja właściwych organów o oddaleniu wniosku o azyl nie stanie się ostateczna. W tym względzie należy przypomnieć, że zwykłe praktyki administracyjne, które z natury mogą być zmieniane zgodnie z wolą administracji i nie są odpowiednio znane, nie mogą być postrzegane jako stanowiące ważne wykonanie obowiązków wynikających z prawa Unii (wyrok z dnia 24 października 2013 r., Komisja/Hiszpania, C‑151/12, EU:C:2013:690, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w dniu upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia, to jest w dniu 9 sierpnia 2021 r., art. 5 ust. 1 lit. a) ustawy o prawie azylu nadal obowiązywał bez zmian, czemu Węgry nie zaprzeczają. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Węgry, poprzez brak przyjęcia środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE. W przedmiocie kar pieniężnych Argumentacja stron Uznawszy, że Węgry nadal nie wykonały wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., Komisja wnosi do Trybunału o zasądzenie od tego państwa członkowskiego ryczałtu w wysokości 5468,45 EUR pomnożonego przez liczbę dni, które upłynęły od dnia wydania tego wyroku do dnia jego wykonania przez Węgry albo do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, jeżeli to ostatnie zdarzenie nastąpi wcześniej niż wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., przy czym minimalny ryczałt powinien wynosić zdaniem tej instytucji 1044000 EUR. Komisja wnosi do Trybunału również o zasądzenie od Węgier okresowej kary pieniężnej w wysokości 16393,16 EUR dziennie od dnia wydania niniejszego wyroku do dnia wykonania przez Węgry wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. Komisja, opierając się na swoim komunikacie SEC(2005) 1658 z dnia 12 grudnia 2005 r., zatytułowanym „Stosowanie art. [260 TFUE]”, uaktualnionym w szczególności jej komunikatem z dnia 13 kwietnia 2021 r., zatytułowanym „Dostosowanie sposobu obliczania kar ryczałtowych i okresowych kar pieniężnych proponowanych przez Komisję w postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa z Unii” (Dz.U. 2021, C 129, s. 1), proponuje, aby wysokość ryczałtu wskazana w pkt 84 niniejszego wyroku została ustalona poprzez pomnożenie standardowej stawki ryczałtowej wynoszącej 895 EUR przez współczynnik wagi uchybienia. Uzyskany wynik mnoży się przez współczynnik „n”, uwzględniający między innymi zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego, oraz przez liczbę dni trwania spornego uchybienia. Jeśli chodzi o obliczenie kwoty okresowej kary pieniężnej wskazanej w pkt 85 niniejszego wyroku, Komisja proponuje ustalenie standardowej stawki ryczałtowej na 2683 EUR dziennie i pomnożenie jej przez ów współczynnik wagi uchybienia, współczynnik trwania naruszenia i współczynnik „n”. W pierwszej kolejności, co się tyczy wagi spornego uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja proponuje zastosowanie współczynnika wagi uchybienia 13 w skali od 1 do 20. Zdaniem tej instytucji naruszone w niniejszej sprawie normy prawa Unii mają istotne znaczenie. Po pierwsze, art. 6 i 46 dyrektywy 2013/32 mają podstawowe znaczenie dla zapewnienia skuteczności praw gwarantowanych na mocy Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r., która weszła w życie dnia 22 kwietnia 1954 r. [Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], uzupełnionej Protokołem dotyczącym statusu uchodźców z dnia 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r., oraz na mocy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), w szczególności prawa azylu, poszanowania zasady non‑refoulement i prawa do skutecznego środka zaskarżenia. Po drugie, naruszenie dotyczące niezgodnego z prawem wydalania dotyczy szeregu podstawowych przepisów dyrektywy 2008/115. Brak wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. ma w przekonaniu Komisji istotne konsekwencje dla interesu publicznego i interesów jednostek. Po pierwsze, jak wskazuje Komisja, wszczęła ona przeciwko Węgrom od 2015 r. siedem postępowań w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczących azylu, w tym cztery z nich były przedmiotem jej skargi do Trybunału. Uporczywy brak poszanowania prawa Unii może stanowić precedens dla innych państw członkowskich i naruszać wspólny europejski reżim azylu poprzez przeniesienie odpowiedzialności za przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową na inne państwa członkowskie i wspieranie nielegalnego handlu ludźmi. Po drugie, sporne naruszenia mają poważny wpływ na obywateli państw trzecich. Komisja wskazuje ponadto na okoliczności obciążające. Węgry nie współpracowały z tą instytucją w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jako że nie poinformowały o żadnej zmianie lub uchyleniu przepisów uznanych przez Trybunał za sprzeczne z prawem Unii. Co więcej, powtarzające się naruszenia prawa Unii w dziedzinie migracji i azylu, oczywiste lekceważenie zasady pierwszeństwa prawa Unii i wyraźna odmowa wykonania wyroku Trybunału stanowią czynniki obciążające wielkiej wagi. W drugiej kolejności, co się tyczy czasu trwania naruszenia, Komisja proponuje zastosowanie współczynnika trwania naruszenia 1 w skali od 1 do 3, zważywszy na okres dziesięciu miesięcy, który upłynął między dniem ogłoszenia wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. a dniem, w którym instytucja ta zdecydowała się wystąpić do Trybunału, to jest 12 listopada 2021 r. W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o współczynnik „n”, Komisja, świadoma ustaleń dokonanych w wyroku z dnia 20 stycznia 2022 r.Komisja/Grecja (Odzyskiwanie pomocy państwa – Żelazonikiel) (C‑51/20, EU:C:2022:36), z których wynika, że czynnikiem przeważającym powinien być produkt krajowy brutto (PKB) danego państwa członkowskiego, natomiast nie jest konieczne uwzględnianie jego znaczenia instytucjonalnego, opiera jednak swoją propozycję na parametrach wskazanych w komunikatach, o których mowa w pkt 86 niniejszego wyroku. W tym kontekście instytucja ta proponuje ustalenie tego współczynnika dla Węgier na 0,47. Węgry uważają, że Komisja dokonała błędnej oceny powagi spornego naruszenia, gdyż nie uwzględniła zamknięcia stref tranzytowych w Röszke i Tompie, nowego węgierskiego uregulowania w dziedzinie azylu, wzrastającej presji nielegalnej imigracji i konsekwencji rosyjskiej agresji na Ukrainę. W szczególności, ze względu na zamknięcie tych stref tranzytowych, zarzucane Węgrom uchybienie ma znacznie węższy zakres niż uchybienie będące przedmiotem sprawy, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2020 r., co powinno stanowić podstawową przesłankę dla oceny powagi przedmiotowego naruszenia. Ponadto, ze względu na postępowanie w sprawie, w której został wydany wyrok Komisja/Węgry z 2023 r., kwestia zgodności przepisów ustawy z 2020 r. z art. 6 dyrektywy 2013/32 nie może być brana pod uwagę do celów oceny powagi tego naruszenia. Węgry są również zdania, że nie naruszyły zasady pierwszeństwa prawa Unii. W tym względzie wszczęcia postępowania przed Alkotmánybíróság (trybunałem konstytucyjnym), o którym mowa w pkt 17 niniejszego wyroku, w celu zapewnienia poszanowania ustawy zasadniczej Węgier, nie można uznać za okoliczność obciążającą. Rząd węgierski twierdzi bowiem, że nie uzależnił wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. od orzeczenia Alkotmánybíróság (trybunału konstytucyjnego), o którym mowa w pkt 20 niniejszego wyroku, lecz zwyczajnie czekał na to orzeczenie. Podobnie ów rząd nie odmówił wyraźnie zapewnienia zgodności z wyrokiem Komisja/Węgry z 2020 r., ale zwyczajnie brał także pod uwagę, w przeciwieństwie do Komisji, okoliczności zewnętrzne. Wreszcie Węgry, powołując się na pkt 55 wyroku z dnia 30 maja 2013 r., Komisja/Szwecja (C‑270/11, EU:C:2013:339), zwróciły się do Trybunału o uwzględnienie, jako okoliczności łagodzącej, faktu, że nigdy dotąd nie zaniechały wykonania wyroku Trybunału. Ocena Trybunału Na wstępie należy przypomnieć, że postępowanie ustanowione w art. 260 ust. 2 TFUE ma na celu skłonienie państwa członkowskiego, które tego nie uczyniło, do wykonania wyroku wydanego w związku z uchybieniem, a tym samym zapewnienie skutecznego stosowania prawa Unii, oraz że środki przewidziane w tym postanowieniu, to jest okresowa kara pieniężna i kara ryczałtowa, służą temu samemu celowi [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo]. Należy również przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie i na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych, w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo]. – W przedmiocie ryczałtu Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasądzenie kary ryczałtowej i ustalenie ewentualnej kwoty tej kary powinny w każdym przypadku być wypadkową całokształtu istotnych okoliczności związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą przyjętą przez państwo członkowskie, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. W tym zakresie wspomniane postanowienie przyznaje Trybunałowi znaczną swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź nienakładaniu takiej kary i określeniu w razie potrzeby jej wysokości [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszej sprawie całokształt okoliczności prawnych i faktycznych, które doprowadziły do stwierdzenia uchybienia, stanowi wskazówkę co do tego, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii w przyszłości wymaga podjęcia środka odstraszającego, takiego jak nałożenie ryczałtu. W tych okolicznościach do Trybunału należy, w ramach przysługującej mu swobodnej oceny, ustalenie kwoty tego ryczałtu w taki sposób, aby była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do popełnionego naruszenia [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo]. Do istotnych w tym względzie czynników należą okoliczności takie jak powaga i czas trwania stwierdzonych naruszeń oraz zdolność płatnicza zainteresowanego państwa członkowskiego [zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 81 i przytoczone tam orzecznictwo]. W pierwszej kolejności, co się tyczy powagi przedmiotowych naruszeń, przedłużony brak wykonania wyroku Trybunału stanowi sam w sobie poważne naruszenie zasady praworządności i powagi rzeczy osądzonej w Unii opartej na prawie. W tym względzie, pomimo zamknięcia stref tranzytowych w Röszke i Tompie, Węgry nie przyjęły środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. w odniesieniu do szeregu kluczowych ustaleń tego wyroku, a mianowicie dostępu do procedury ochrony międzynarodowej, wydalania nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich oraz prawa osób ubiegających się o ochronę międzynarodową do pozostania na terytorium węgierskim do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia, a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie – do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. W tym kontekście należy podkreślić wagę przepisów, których dotyczy uchybienie stwierdzone w pkt 83 niniejszego wyroku. Po pierwsze, poszanowanie art. 6 dyrektywy 2013/32 jest konieczne dla zapewnienia, zgodnie z prawem do azylu uznanym w art. 18 Karty, skuteczności innych przepisów tej dyrektywy, a w konsekwencji – w ujęciu ogólnym wspólnej polityki w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i ochrony tymczasowej. Naruszenie tego przepisu o podstawowym znaczeniu stanowi bowiem systematycznie przeszkodę w jakimkolwiek dostępie do procedury ochrony międzynarodowej, uniemożliwiając tym samym, jeśli chodzi o zainteresowane państwo członkowskie, pełne wdrażanie tej polityki, określonej w art. 78 TFUE. Należy zauważyć, że okoliczność, iż dane państwo członkowskie celowo nie wdraża całościowo wspólnej polityki, stanowi bezprecedensowe i wyjątkowo poważne naruszenie prawa Unii, które stwarza istotne zagrożenie dla jedności tego prawa i dla zasady równości państw członkowskich wyrażonej w art. 4 ust. 2 TUE. Co się tyczy specyficznego przypadku wspólnej polityki w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i ochrony tymczasowej, takie uchybienie stanowi szczególnie poważne naruszenie zarówno interesu publicznego, jak i interesów obywateli państw trzecich i bezpaństwowców pragnących ubiegać się o ochronę międzynarodową. W szczególności fakt systematycznego blokowania składania wniosków o ochronę międzynarodową skutkuje pozbawieniem konwencji dotyczącej statusu uchodźców, uzupełnionej protokołem dotyczącym statusu uchodźców – której stronami są wszystkie państwa członkowskie i która stanowi fundament międzynarodowych regulacji prawnych dotyczących ochrony uchodźców – zasadniczej części jej skutków w odniesieniu do zainteresowanego państwa członkowskiego [zob. podobnie wyrok z dnia 16 stycznia 2024 r., Intervyuirasht organ na DAB pri MS (Kobiety będące ofiarami przemocy domowej), C‑621/21, EU:C:2024:47, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo]. Ponadto brak możliwości złożenia przez obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców wniosku o ochronę międzynarodową na granicy węgierskiej pozbawia te osoby możliwości skutecznego korzystania z zagwarantowanego im w art. 18 Karty prawa do ubiegania się o azyl na Węgrzech (zob. podobnie wyrok Komisja/Węgry z 2023 r., pkt 52). Po drugie, poszanowanie art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32 jest z kolei niezbędne dla zapewnienia, w odniesieniu do osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, efektywności zasady skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, stanowiącej zasadę ogólną prawa Unii wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., a obecnie potwierdzoną w art. 47 Karty (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2023 r., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, pkt 59). Po trzecie, art. 5, 6, 12 i 13 dyrektywy 2008/115 ustanawiają podstawowe gwarancje, w szczególności w odniesieniu do ustanowionego w art. 19 Karty prawa do ochrony w razie usunięcia z terytorium państwa i wydalenia, dla stosowania tej dyrektywy. Tymczasem państwo członkowskie, zezwalając, bez poszanowania tych gwarancji, na wydalanie wszystkich obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na jego terytorium, z wyjątkiem tych, którzy są podejrzani o popełnienie przestępstwa, narusza istotę wymogów dotyczących procedur mających zastosowanie do powrotów obywateli państw trzecich przebywających nielegalnie na jego terytorium, przy czym kwestia ta stanowi na mocy art. 79 ust. 2 lit. c) TFUE jedną z podstawowych składowych wspólnej polityki imigracyjnej. Ponadto fakt, iż sprawa wiąże się z niewykonaniem wyroku dotyczącego praktyki o charakterze ogólnym i ciągłym, wzmaga powagę rozpatrywanego uchybienia (wyrok z dnia 2 grudnia 2014 r., Komisja/Włochy, C‑196/13, EU:C:2014:2407, pkt 100). Należy w tym miejscu wskazać, że nie przyjmując środków w celu zapewnienia wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., Węgry systematycznie i celowo uchylają się od wdrażania wspólnej polityki w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i ochrony tymczasowej, a także przepisów dotyczących, w ramach wspólnej polityki imigracyjnej, powrotu osób nielegalnie przebywających na ich terytorium, co stanowi naruszenia prawa Unii o wyjątkowej powadze. Należy dodać, że postępowanie Węgier skutkuje między innymi przeniesieniem na inne państwa członkowskie odpowiedzialności, która na tym państwie członkowskim spoczywa, w tym odpowiedzialności finansowej, za zapewnienie przyjmowania osób ubiegających się o ochronę międzynarodową w Unii, za rozpatrywanie wniosków zgodnie z procedurami regulującymi przyznawanie i cofanie tej ochrony, a także za zagwarantowanie zgodnych z prawem Unii warunków powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Takie postępowanie stanowi wyjątkowo poważne naruszenie zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności – w tym finansowej – między państwa członkowskie, które to zasady, w myśl art. 80 TFUE, regulują wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i ochrony tymczasowej, jak również wspólną politykę imigracyjną [zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo]. W tym względzie należy przypomnieć, że zasada solidarności stanowi jedną z podstawowych zasad prawa Unii i należy do wspólnych państwom członkowskim wartości, na których, zgodnie z art. 2 TUE, opiera się Unia (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2022 r., Węgry/Parlament i Rada, C‑156/21, EU:C:2022:97, pkt 129 i przytoczone tam orzecznictwo). Jednostronne naruszenie przez państwo członkowskie równowagi między korzyściami a zobowiązaniami wynikającymi z jego przynależności do Unii podważa poszanowanie zasady równości państw członkowskich wobec prawa Unii. To uchybienie obowiązkom solidarności, na które państwa członkowskie wyraziły zgodę przez fakt swego przystąpienia do Unii, narusza najgłębsze podwaliny porządku prawnego Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 7 lutego 1979 r.Komisja/Zjednoczone Królestwo, 128/78, EU:C:1979:32, EU:C:1979:32, pkt 12). Z całości powyższych rozważań wynika, że niewykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. narusza w wyjątkowo poważny sposób zarówno interes publiczny, jak i interesy prywatne, w szczególności interesy obywateli państw trzecich i bezpaństwowców pragnących ubiegać się o ochronę międzynarodową. Należy wprawdzie mieć na uwadze okoliczność, że przeciwko Węgrom nie zostało wcześniej wszczęte żadne postępowanie na podstawie art. 260 TFUE [zob. analogicznie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo]. Niemniej, abstrahując od wyjątkowo poważnego charakteru przedmiotowego uchybienia, należy również uwzględnić, jako okoliczność obciążającą, powtarzalność noszącego znamiona naruszenia postępowania tego państwa członkowskiego [zob. analogicznie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Żelazonikiel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 103], wielokrotnie uznanego za takie w wyrokach wydanych w dziedzinie ochrony międzynarodowej [wyroki: z dnia 2 kwietnia 2020 r., Komisja/Polska, Węgry i Republika Czeska (Tymczasowy mechanizm relokacji osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej), C‑715/17, C‑718/17 i C‑719/17, EU:C:2020:257; z dnia 16 listopada 2021 r., Komisja/Węgry (Karalność pomocy udzielanej osobom ubiegającym się o azyl), C‑821/19, EU:C:2021:930; a także wyrok Komisja/Węgry z 2023 r.]. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie ze stanowiskiem rządu węgierskiego uzasadnione było oczekiwanie, przed wykonaniem wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., na zakończenie wszczętego przez ten rząd postępowania przed Alkotmánybíróság (trybunałem konstytucyjnym), wspomnianego w pkt 17 niniejszego wyroku, i na orzeczenie tego trybunału, o którym mowa w pkt 44 niniejszego wyroku. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii fakt powoływania się przez państwo członkowskie na przepisy prawa krajowego, choćby rangi konstytucyjnej, nie może naruszać jedności i skuteczności prawa Unii. Przestrzeganie obowiązków wynikających z tej zasady jest w szczególności konieczne do zapewnienia poszanowania równości państw członkowskich wobec traktatów i stanowi wyraz zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 4 ust. 3 TUE [wyrok z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo]. Poza tym, w następstwie ogłoszenia wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., Węgry, zamiast zapewnić pełne wykonanie tego wyroku, przedłużyły stosowanie ratione temporis przepisów ustawy z 2020 r., które także były niezgodne z art. 6 dyrektywy 2013/32, co zostało stwierdzone w wyroku Komisja/Węgry z 2023 r. W tych okolicznościach postępowanie Węgier świadczy o tym, iż państwo to nie działało zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy w celu położenia kresu uchybieniu stwierdzonemu przez Trybunał w wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., co stanowi dodatkową okoliczność obciążającą [zob. analogicznie wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Park wiatrowy w Derrybrien), C‑261/18, EU:C:2019:955, pkt 120]. Wreszcie trzeba uściślić, że ruchów migracyjnych w ostatnich latach, w szczególności będących następstwem rosyjskiej agresji na Ukrainę, nie można uznać w niniejszej sprawie za okoliczność łagodzącą, jako że Węgry nie wykazały – w uwagach na piśmie ani na rozprawie – w jaki sposób owe ruchy migracyjne przeszkodziły im w przyjęciu środków zapewniających wykonanie wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o czas trwania przedmiotowego naruszenia, należy przypomnieć, że przy jego określaniu należy brać pod uwagę moment, w którym Trybunał dokonuje oceny okoliczności faktycznych [wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Grecja (Odzyskanie pomocy państwa – Żelazonikiel), C‑51/20, EU:C:2022:36, pkt 105 i przytoczone tam orzecznictwo]. W celu ustalenia, czy zarzucane stronie pozwanej uchybienie trwało do czasu badania przez Trybunał okoliczności faktycznych sprawy, należy ocenić środki, które zdaniem tej strony zostały przyjęte po upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo]. Tymczasem Węgry nie wskazały żadnego środka przyjętego między chwilą upływu tego terminu a zakończeniem części ustnej postępowania, którego uchwalenie mogłoby obalić ustalenie dokonane w pkt 83 niniejszego wyroku. Na rozprawie Węgry poinformowały, że w istotnym dla sprawy ustawodawstwie nie nastąpiła żadna zmiana od chwili zakończenia pisemnego etapu postępowania. Co za tym idzie, nie ma wątpliwości co do tego, że ponad trzy lata od ogłoszenia wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. uchybienie trwa nadal, co oznacza, że jego czas trwania jest istotny. Mimo bowiem że art. 260 ust. 1 TFUE nie uściśla terminu, w którym powinno nastąpić wykonanie wyroku, troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, by wykonanie to rozpoczęło się bezzwłocznie oraz by zostało zakończone w najkrótszym możliwym terminie [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo]. W trzeciej kolejności, co się tyczy zdolności płatniczej zainteresowanego państwa członkowskiego, należy oprzeć się na jego PKB jako czynniku dominującym, bez uwzględnienia jego znaczenia instytucjonalnego. W tym względzie należy również wziąć pod uwagę dynamikę zmian PKB tego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na dzień przeprowadzania przez Trybunał analizy okoliczności faktycznych [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 69 i przytoczone tam orzecznictwo]. Mając na uwadze powyższe ustalenia, a w szczególności wyjątkowo poważny charakter spornych naruszeń i brak ze strony Węgier lojalnej współpracy w celu położenia kresu tym naruszeniom, Trybunał uznaje za odpowiednie nałożenie na Węgry ryczałtu w wysokości 200000000 EUR. Należy tym samym zasądzić od Węgier na rzecz Komisji ryczałt w wysokości 200000000 EUR. – W przedmiocie okresowej kary pieniężnej Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał jest w ramach swobody oceny przysługującej mu w rozpatrywanej dziedzinie uprawniony do nałożenia w sposób łączny okresowej kary pieniężnej i ryczałtu [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo]. Nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko wówczas, gdy uchybienie wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku ciągle trwa do czasu badania okoliczności faktycznych przez Trybunał [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszej sprawie, jak zostało ustalone w pkt 129 niniejszego wyroku, zarzucane Węgrom uchybienie trwało nadal do chwili badania okoliczności faktycznych przez Trybunał. W tych okolicznościach zasądzenie od Węgier okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy dla skłonienia tego państwa członkowskiego do przyjęcia środków niezbędnych do położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnego wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r. [zob. analogicznie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo]. W tym zakresie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, należy ustalić okresową karę pieniężną z uwzględnieniem stopnia perswazji koniecznego do tego, by dane państwo członkowskie zmieniło swoje postępowanie i położyło kres zarzucanemu mu naruszeniu [zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo]. W ramach korzystania z przysługującej Trybunałowi w tej dziedzinie swobody oceny jego zadaniem jest ustalenie okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była ona, po pierwsze, dostosowana do okoliczności, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do zdolności płatniczej danego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo]. Propozycje Komisji dotyczące kwoty okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Trybunał musi zachować swobodę ustalenia wymierzonej okresowej kary pieniężnej w wysokości i formie, które uważa za odpowiednie, aby skłonić dane państwo członkowskie do położenia kresu niewykonywaniu przez nie ciążących na nim na mocy prawa Unii zobowiązań [wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo]. Do podstawowych kryteriów, które należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości okresowej kary pieniężnej – w celu zapewnienia, że kara ta wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii – zalicza się co do zasady wagę naruszenia, czas jego trwania oraz zdolność płatniczą danego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, trzeba wziąć pod uwagę w szczególności skutki, jakie niewykonanie wyroku pociąga z perspektywy interesów prywatnych i interesu publicznego, a także to, jak pilne jest, aby dane państwo członkowskie uczyniło zadość ciążącym na nim zobowiązaniom [zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 2023 r., Komisja/Rumunia (Zamknięcie składowisk odpadów), C‑109/22, EU:C:2023:991, pkt 59 i przytoczone tam orzecznictwo]. W niniejszej sprawie, mając na uwadze wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, które doprowadziły do stwierdzenia uchybienia, a także ustalenia poczynione w pkt 102–131 niniejszego wyroku, Trybunał uznaje za odpowiednie nałożenie okresowej kary pieniężnej w kwocie 900000 dziennie w odniesieniu do naruszenia art. 6 i art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32, oraz nałożenie okresowej kary pieniężnej w kwocie 100000 dziennie w odniesieniu do naruszenia art. 5, 6, 12, i 13 dyrektywy 2008/115. Należy zatem zasądzić od Węgier na rzecz Komisji okresową karę pieniężną w wysokości 900000 EUR za każdy dzień opóźnienia we wprowadzaniu w życie środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania pierwszego wyroku w odniesieniu do naruszenia art. 6 i art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32. Należy również zasądzić od Węgier na rzecz Komisji okresową karę pieniężną w wysokości 100000 EUR za każdy dzień opóźnienia we wprowadzaniu w życie środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Węgry z 2020 r., licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia pełnego wykonania pierwszego wyroku w odniesieniu do naruszenia art. 5, 6, 12, i 13 dyrektywy 2008/115. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Węgier kosztami postępowania, a te ostatnie przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.   Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:   1) Poprzez brak przyjęcia wszystkich środków koniecznych do wykonania wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, EU:C:2020:1029) Węgry uchybiły zobowiązaniom, które na nich ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.   2) Od Węgier zasądza się na rzecz Komisji Europejskiej ryczałt w wysokości 200000000 EUR.   3) Od Węgier zasądza się na rzecz Komisji Europejskiej okresową karę pieniężną w wysokości 900000 EUR dziennie, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), w odniesieniu do naruszenia art. 6 i art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej.   4) Od Węgier zasądza się na rzecz Komisji Europejskiej okresową karę pieniężną w wysokości 100000 EUR dziennie, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia wykonania wyroku z dnia 17 grudnia 2020 r., Komisja/Węgry (Przyjmowanie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) (C‑808/18, EU:C:2020:1029), w odniesieniu do naruszenia art. 5, 6, 12, i 13 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich.   5) Węgry zostają obciążone kosztami postępowania.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: węgierski.