C-135/05

Sprawa C‑135/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Gospodarowanie odpadami – Dyrektywy 75/442/EWG, 91/689/EWG i 1999/31/WE Streszczenie wyroku 1.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dowód na istnienie uchybienia – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji (art. 226 WE) 2.        Państwa członkowskie – Zobowiązania – Nadzór powierzony Komisji – Obowiązki państw członkowskich (art. 10 WE, 211 WE i 226 WE; dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywami 91/156, 91/689 i 1999/31) 3.        Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Badanie zasadności przez Trybunał – Sytuacja, jaką należy wziąć pod uwagę – Sytuacja w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (art. 226 WE) 4.        Środowisko naturalne – Unieszkodliwianie odpadów – Dyrektywa 75/442 – Artykuł 4 (dyrektywa Rady 75/442, zmieniona dyrektywą 91/156, art. 4) 1.        W ramach postępowania w sprawie uchybienia na mocy art. 226 WE ciężar dowodu zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia zaistnienia tego uchybienia, nie mogąc przy tym opierać się na jakimkolwiek domniemaniu. Tym niemniej jeżeli Komisja dostarczyła wystarczającą ilość dowodów ujawniających pewne okoliczności zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego pozwalające na ustalenie, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i ciągłą praktykę sprzeczną z przepisami dyrektywy, wówczas na tym państwie spoczywa obowiązek podważenia co do istoty i w sposób szczegółowy przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji. (por. pkt 26, 30, 32) 2.        Państwa członkowskie są na mocy art. 10 WE zobowiązane do ułatwiania Wspólnocie wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 211 WE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również przepisów przyjętych przez instytucje na jego podstawie. W kwestii ustalenia, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie dyrektyw, w tym dyrektyw przyjętych w dziedzinie środowiska, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia, jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów dostarczonych przez podmioty składające ewentualne skargi, podmioty prywatne i publiczne działające na terytorium danego państwa członkowskiego oraz przez samo to państwo członkowskie. W takich okolicznościach przede wszystkim do władz krajowych należy przeprowadzenie niezbędnych kontroli na miejscu, w duchu lojalnej współpracy i stosownie do obowiązku każdego państwa członkowskiego ułatwiania ogólnych zadań Komisji. (por. pkt 27, 28, 31) 3.        Istnienie uchybienia winno być oceniane w zależności od sytuacji państwa członkowskiego, jaka miała miejsce w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły później, nie mogą być przez Trybunał uwzględnione, nawet jeżeli stanowią prawidłowe zastosowanie przepisu prawa wspólnotowego, którego dotyczy dana skarga o stwierdzenie uchybienia. (por. pkt 36) 4.        Artykuł 4 dyrektywy 75/442, zmienionej dyrektywą 91/156, nie określa treści konkretnych działań, które winny podjąć państwa członkowskie w celu zapewnienia, aby odpady były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu i bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu. Niemniej przepis ten wiąże państwa członkowskie, jeżeli chodzi o zamierzony cel, pozostawiając im zakres swobodnego uznania przy ocenie niezbędności tych środków. Nie można więc co do zasady wnioskować bezpośrednio na podstawie niezgodności pewnej sytuacji faktycznej z celami określonymi w art. 4 wspomnianej dyrektywy, że dane państwo członkowskie na pewno uchybiło zobowiązaniom nałożonym na nie w tym przepisie. Tym niemniej utrzymywanie się takiej sytuacji faktycznej, w szczególności jeżeli prowadzi ona do istotnej degradacji środowiska w dłuższym okresie bez interwencji właściwych władz, może wskazywać na to, że państwa członkowskie przekroczyły zakres uznania, który przyznaje im ten przepis. (por. pkt 37) WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba) z dnia 26 kwietnia 2007 r.(*) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Gospodarowanie odpadami – Dyrektywy 75/442/EWG, 91/689/EWG i 1999/31/WE W sprawie C‑135/05 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 22 marca 2005 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez D. Recchia oraz M. Konstantinidisa, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Republice Włoskiej, reprezentowanej przez I. M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez M. G. Fiengo, avvocato dello Stato, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona pozwana, TRYBUNAŁ (trzecia izba), w składzie: A. Rosas, prezes izby, J. Klučka (sprawozdawca), U. Lõhmus, A. Ó Caoimh i P. Lindh, sędziowie, rzecznik generalny: M. Poiares Maduro, sekretarz: M. Ferreira, główny administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 stycznia 2007 r., podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok 1        W skardze Komisja Wspólnot Europejskich zwraca się do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując wszystkich środków niezbędnych: –        dla zapewnienia odzyskiwania lub unieszkodliwiania odpadów bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu i bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, oraz dla zakazania porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów; –        aby każdy posiadacz odpadów przekazywał je prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu zajmującemu się ich unieszkodliwianiem lub odzyskiwaniem albo odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32), zwanej dalej „dyrektywą 75/442”; –        aby każdy zakład lub przedsiębiorstwo, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, uzyskały zezwolenie od właściwych władz; –        aby odpady niebezpieczne były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie są wysypywane lub składowane; –        aby w odniesieniu do składowisk posiadających zezwolenie lub eksploatowanych już w dniu 16 lipca 2001 r. prowadzący składowisko przed dniem 16 lipca 2002 r. przygotował i przedstawił właściwym władzom, w celu zatwierdzenia, plan zagospodarowania składowiska, zawierający informacje dotyczące warunków udzielenia pozwolenia oraz wszelkich środków korygujących uznanych przez niego za niezbędne, i aby po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podjęły ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska, zamykając jak najszybciej składowiska, które nie uzyskały zezwolenia na kontynuację działalności, lub zatwierdzając niezbędne prace i ustalając okres przejściowy w celu realizacji planu, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442, art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych (Dz.U. L 377, str. 20) i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. L 182, str. 1).  Ramy prawne  Dyrektywa 75/442 2        Artykuł 4 dyrektywy 75/442 przewiduje: „Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu […]. […] Państwa członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”. 3        Artykuł 8 dyrektywy 75/442 nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia środków niezbędnych w celu zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów bądź przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które wykonują czynności wymienione w załączniku II A lub B do tej dyrektywy, bądź odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami tej dyrektywy. 4        Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 75/442 przewiduje, że do celów wykonania między innymi art. 4 dyrektywy wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz odpowiedzialnych za wykonanie przepisów tej dyrektywy. Artykuł 9 ust. 2 stanowi, że zezwolenia takie mogą być udzielane na czas określony, mogą być odnawialne, mogą podlegać warunkom i zobowiązaniom, a w szczególności, jeśli zamierzona metoda unieszkodliwiania jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego, można odmówić ich udzielenia.  Dyrektywa 91/689 5        Artykuł 2 dyrektywy 91/689 stanowi: „1. Państwa członkowskie podejmują konieczne działania w celu zapewnienia, aby odpady były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie odbywa się zwałowanie (zrzut) [wysypywanie (składowanie)] odpadów niebezpiecznych. […]”.  Dyrektywa 1999/31 6        Artykuł 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31 stanowi: „Państwa członkowskie podejmują środki, aby składowiska odpadów, które posiadają zezwolenia lub które już działają w czasie transpozycji niniejszej dyrektywy, nie mogły kontynuować działań, jeżeli nie zostaną podjęte [...] środki wymienione poniżej: a) w ciągu jednego roku od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 [tj. najpóźniej 16 lipca 2002 r.] podmiot zajmujący się składowiskiem przygotowuje i przedstawia właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, włącznie z elementami wymienionymi w art. 8, oraz wszelkie środki korygujące, które zdaniem podmiotu zajmującego się składowiskiem będą potrzebne do spełnienia wymagań niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań określonych w pkt 1 załącznika I; b) po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podejmują ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska odpadów na podstawie wymienionego planu zagospodarowania oraz niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki mające na celu, zgodnie z art. 7 lit. g) i art. 13, zamknięcie jak najszybciej składowisk, które nie uzyskały, zgodnie z art. 8, zezwolenia na kontynuację działania; c) na podstawie zatwierdzonego planu zagospodarowania składowiska odpadów właściwe władze zatwierdzają niezbędne prace i wyznaczają okres przejściowy na zakończenie realizacji planu. Każde istniejące składowisko odpadów spełnia wymagania niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań wymienionych w załączniku I, pkt 1, w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 [tj. najpóźniej 16 lipca 2002 r.]”. 7        Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania nie później niż w ciągu dwóch lat po jej wejściu w życie [to jest najpóźniej 16 lipca 2001 r.] i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.  Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 8        W następstwie licznych skarg, interpelacji parlamentarnych, artykułów prasowych, jak również opublikowania w dniu 22 października 2002 r. raportu Corpo Forestale dello Stato (państwowej administracji wód i lasów, zwanej dalej „CFS”), ukazujących istnienie we Włoszech dużej ilości nielegalnych i niekontrolowanych składowisk, Komisja postanowiła skontrolować przestrzeganie przez to państwo członkowskie zobowiązań ciążących na nim na mocy dyrektyw 75/442, 91/689 i 1999/31. 9        Raport ten zamykał trzeci etap postępowania rozpoczętego w 1986 r. przez CFS w celu zewidencjonowania nielegalnych składowisk na terenach leśnych i górskich w regionach posiadających zwykły status we Włoszech (to jest wszystkich regionów włoskich z wyjątkiem Friuli-Wenecji Julijskiej, Sardynii, Sycylii, Trydentu-Górnej Adygi, Valle d’Aosta). Pierwszy spis przeprowadzony w 1986 r. obejmował 6890 na 8104 gmin włoskich i pozwolił CFS na stwierdzenie istnienia 5978 nielegalnych składowisk. Drugi spis przeprowadzony w 1996 r. obejmował 6802 gminy i ukazał CFS istnienie 5422 nielegalnych składowisk. Po spisie z 2002 r. CFS nadal wykazywał 4866 nielegalnych składowisk, z czego 1765 nie figurowało w badaniach wcześniejszych. Według CFS 705 z tych nielegalnych składowisk zawierało odpady niebezpieczne. Składowisk posiadających zezwolenie było natomiast jedynie 1420. 10      Wyniki ostatniego spisu zostały podsumowane przez Komisję w sposób następujący: Region Ilość nielegalnych składowisk Powierzchnia nielegalnych składowisk (m²) Składowiska czynne / nieczynne Składowiska zrekultywowane / niezrekultywowane Abruzja 1 016 139 111 / 250 70 / 291 Basilikata 222 830 40 / 112 43 / 109 Kalabria 1 655 479 81 / 366 19 / 428 Kampania 445 222 40 / 185 37 / 188 Emilia-Romania 254 398 189 / 191 59 / 321 Lacjum 663 535 120 / 306 110 / 316 Liguria 329 507 145 / 160 58 / 247 Lombardia 1 132 233 124 / 417 159 / 382 Marche 364 781 70 / 174 41 / 203 Molise 199 360 14 / 70 13 / 71 Umbria 71 510 33 / 124 61 / 96 Piemont 270 776 114 / 221 119 / 216 Apulia 3 861 622 440 / 159 37 / 562 Toskania 545 005 107 / 329 154 / 282 Wenecja 5 482 527 26 / 148 50 / 124 razem 16 519 790 1654 / 3212 1030 / 3836 11      Chociaż dane dostarczone przez CFS dotyczyły jedynie 15 regionów włoskich posiadających status zwyczajny, Komisja zaznacza, że w niniejszym postępowaniu występuje przeciwko Republice Włoskiej z powodu wszystkich nielegalnych składowisk istniejących na jej terytorium. Komisja dysponuje bowiem informacjami, z których wynika, że sytuacja w regionach posiadających status nadzwyczajny jest podobna. 12      Komisja odsyła w tym względzie do planu gospodarowania odpadami regionu Sycylii, notyfikowanego Komisji w dniu 4 marca 2003 r., do którego załączony jest plan rekultywacji stref zanieczyszczonych tego regionu. Plan ten ujawnia istnienie licznych nielegalnych składowisk, dzikich wysypisk, składowisk odpadów nieposiadających zezwolenia oraz nieokreślonych bliżej miejsc, spośród których niektóre zawierały odpady niebezpieczne. 13      To samo dotyczy regionów, Friuli-Wenecji Julijskiej, Trydentu-Górnej Adygi i Sardynii, dla których Komisja uzupełnia opis ogólnej sytuacji we Włoszech o oficjalne dokumenty władz tych regionów, raporty parlamentarnych komisji śledczych oraz artykuły prasowe. 14      Tytułem przykładu Komisja wymienia składowisko w miejscu zwanym „Cascina Corradina” w gminie San Fiorano, które początkowo było przedmiotem odrębnego postępowania, ale później zostało dołączone do niniejszego postępowania do celów skargi przed Trybunałem. 15      Na podstawie wszystkich tych informacji i zgodnie z art. 226 WE Komisja pismem z dnia 11 lipca 2003 r. wezwała rząd włoski do przedstawienia uwag w tym względzie. 16      Nie uzyskawszy od władz włoskich żadnych informacji pozwalających na stwierdzenie, że usunięto zarzucane uchybienia, Komisja pismem z dnia 19 grudnia 2003 r. wydała uzasadnioną opinię, wzywając Republikę Włoską do podjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej notyfikacji. 17      Komisja nie otrzymała odpowiedzi na tę uzasadnioną opinię. W konsekwencji wniosła ona niniejszą skargę.  W przedmiocie skargi  W przedmiocie dopuszczalności 18      Rząd włoski uważa, że skargę Komisji należy uznać za niedopuszczalną z powodu ogólnego i nieokreślonego charakteru zarzucanego uchybienia, co uniemożliwiło temu rządowi przedstawienie szczegółowej obrony zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. W szczególności Komisja nie określiła posiadaczy lub prowadzących składowiska lub właścicieli terenów, na których odpady zostały porzucone. 19      Komisja uważa natomiast, że może objąć kwestię unieszkodliwiania odpadów na całym terytorium włoskim jednym postępowaniem. Takie podejście, które określa ona mianem „horyzontalnego”, pozwala z jednej strony określić i skuteczniej rozwiązywać problemy strukturalne leżące u podstaw zarzucanych uchybień Republiki Włoskiej, a z drugiej strony uprościć mechanizmy kontrolne przestrzegania prawa wspólnotowego w dziedzinie środowiska. W tym względzie Komisja odsyła do opinii rzecznika generalnego Geelhoeda, przedstawionej w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii (wyrok z dnia 26 kwietnia 2005 r., Rec. str. I‑3331). 20      W pierwszej kolejności należy wskazać, że bez uszczerbku dla rozkładu ciężaru dowodu, który w ramach procedury określonej w art. 226 WE spoczywa na Komisji, traktat nie zawiera żadnego przepisu, który sprzeciwiałby się całościowemu ujęciu większej ilości stanów faktycznych, na podstawie których Komisja uważa, iż dane państwo członkowskie uchybiło w sposób wielokrotny i długotrwały zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa wspólnotowego. 21      Następnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem praktyka administracyjna może być przedmiotem skargi o stwierdzenie uchybienia, jeżeli cechuje się ona pewnym stopniem utrwalenia i ogólności (zob. w szczególności ww. wyrok Komisja przeciwko Irlandii, pkt 28 i przywołane tam orzecznictwo). 22      W końcu należy przypomnieć, że Trybunał dopuszczał już skargi Komisji wniesione w podobnych okolicznościach, gdzie podnosiła ona właśnie strukturalne i ogólne naruszenie przez państwo członkowskie art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442 (wyrok z dnia 6 października 2005 r. w sprawie C‑502/03 Komisja przeciwko Grecji, niepublikowany w Zbiorze) oraz naruszenie tych samych artykułów i art. 14 dyrektywy 1999/31 (wyrok z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie C‑423/05 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. str. I‑47). 23      Skarga Komisji jest zatem dopuszczalna.  Co do istoty sprawy  W przedmiocie ciężaru dowodu 24      Rząd włoski utrzymuje, że źródła informacji, na których skarżąca opiera swoją skargę, nie są wiarygodne, ponieważ z jednej strony raporty CFS nie zostały sporządzone we współpracy z ministerstwem środowiska i ochrony krajobrazu, które jest jedynym organem krajowym właściwym w odniesieniu do wspólnotowego porządku prawnego, a z drugiej strony akta parlamentarnej komisji śledczej czy też artykuły prasowe nie stanowią przyznania się, lecz jedynie ogólne źródła dowodu, których zasadność powinna zostać wykazana przez tego, kto je zgłasza. 25      Komisja uważa natomiast, że raporty sporządzone przez CFS stanowią źródło informacji wiarygodne i uprzywilejowane w dziedzinie środowiska. CFS jest bowiem państwową siłą policyjną o charakterze cywilnym, mającą na celu w szczególności misję ochrony włoskich zasobów leśnych, ochronę środowiska, krajobrazu i ekosystemu oraz prowadzenie działań policji kryminalnej w celu czuwania nad przestrzeganiem uregulowań krajowych i międzynarodowych w tej dziedzinie. 26      W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach postępowania w sprawie uchybienia na mocy art. 226 WE ciężar dowodu zarzucanego uchybienia spoczywa na Komisji. To właśnie ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia zaistnienia tego uchybienia, nie mogąc przy tym opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 1791, pkt 6). 27      Niemniej państwa członkowskie są na mocy art. 10 WE zobowiązane do ułatwiania Wspólnocie wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 211 WE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień traktatu, jak również przepisów przyjętych przez instytucje na jego podstawie (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 42 i przywołane tam orzecznictwo). 28      W tym kontekście należy wziąć pod uwagę fakt, że jeśli chodzi o ustalenie, czy w praktyce właściwie zastosowano przepisy krajowe mające zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie dyrektyw, w tym dyrektyw przyjętych w dziedzinie środowiska, Komisja, która nie posiada własnych uprawnień do prowadzenia dochodzenia w tym przedmiocie, jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów dostarczonych przez podmioty składające ewentualne skargi, podmioty prywatne i publiczne działające na terytorium danego państwa członkowskiego oraz przez samo to państwo członkowskie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 43 i przywołane tam orzecznictwo). 29      W tym względzie raporty sporządzone przez CFS i parlamentarne komisje śledcze lub oficjalne dokumenty pochodzące w szczególności od władz regionalnych mogą zatem być postrzegane jako źródła informacji odpowiednie dla wszczęcia przez Komisję procedury określonej w art. 226 WE. 30      Wynika z tego w szczególności, że jeżeli Komisja dostarczyła wystarczającą ilość dowodów ujawniających pewne okoliczności zaistniałe na terytorium pozwanego państwa członkowskiego, na nim spoczywa ciężar podważenia co do istoty i w sposób szczegółowy przedstawionych w ten sposób danych i wynikających z nich konsekwencji (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 44 i przywołane tam orzecznictwo). 31      W takich okolicznościach bowiem przede wszystkim do władz krajowych należy przeprowadzenie niezbędnych kontroli na miejscu, w duchu lojalnej współpracy i stosownie do przypomnianego w pkt 27 niniejszego wyroku obowiązku każdego państwa członkowskiego ułatwiania ogólnych zadań Komisji (zob. ww. wyrok w sprawie komisja przeciwko Irlandii San Rocco, pkt 45 i przywołane tam orzecznictwo). 32      Podobnie, gdy Komisja powołuje się na szczegółowe skargi ujawniające powtarzające się naruszenia przepisów dyrektywy, obowiązkiem państwa członkowskiego, którego skargi dotyczą, jest zakwestionowanie w konkretny sposób okoliczności zgłoszonych w tych skargach. Tak samo, gdy Komisja dostarczyła wystarczającą ilość dowodów ujawniających, że władze państwa członkowskiego stosują powtarzającą się i ciągłą praktykę sprzeczną z przepisami dyrektywy, na tym państwie członkowskim spoczywa obowiązek podważenia co do istoty i w sposób szczegółowy przedstawionych w nich danych i wynikających z nich konsekwencji (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 46 i 47 oraz przywołane tam orzecznictwo). Obowiązek ten spoczywa na państwach członkowskich na mocy wynikającego z art. 10 WE zobowiązania do lojalnej współpracy w ramach całej procedury określonej w art. 226 WE. Z akt wynika, że władze włoskie nie współpracowały w pełnym zakresie z Komisją przy wyjaśnianiu niniejszej sprawy na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi.  W przedmiocie naruszenia art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442, art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31 –       Argumentacja stron 33      Dla zakwestionowania zarzutów podniesionych przez Komisję rząd włoski, opierając się na informacjach, które mógł uzyskać od administracji regionów, prowincji oraz od Nucleo Operativo Ecologico dell’Arma dei Carabinieri (grupa operacyjna karabinierów ds. ekologii), utrzymuje w pierwszej kolejności, że dane dostarczone przez Komisję są niespójne i nie odpowiadają rzeczywistej sytuacji we Włoszech. Kwestionuje on w szczególności ilość „nielegalnych składowisk” podaną przez Komisję, ponieważ po pierwsze policzyła ona niektóre składowiska kilka razy, po drugie zakwalifikowała jako nielegalne składowiska zwykłe miejsca składowania lub dzikie wysypiska, z których część była w trakcie rekultywacji lub z których odpady zostały już usunięte, i po trzecie nieprawidłowo oceniała ich stopień zagrożenia, ponieważ większość tych składowisk była pod kontrolą lub została zabezpieczona. 34      Rząd ten wskazuje następnie na ostatnie postępy Republiki Włoskiej osiągnięte w realizacji zobowiązań wynikających z dyrektywy 75/442, 91/689 i 1999/31. 35      Komisja podnosi w pierwszej kolejności, że rząd włoski nie przedstawia informacji przeciwnych, które pochodziłyby ze źródła na poziomie porównywalnym z jej źródłami. W drugiej kolejności, chociaż Komisja uwzględnia, że odpady zostały usunięte z niektórych składowisk, utrzymuje ona, że sprawy, które zostały uregulowane, są bardzo nieliczne w porównaniu do tych, wobec których władze krajowe nie podjęły żadnego działania, by usunąć ich nielegalny charakter. –       Ocena Trybunału 36      Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia winno być oceniane w zależności od sytuacji państwa członkowskiego, jaka miała miejsce w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, oraz że zmiany, które nastąpiły później, nie mogą być przez Trybunał uwzględnione, nawet jeżeli stanowią prawidłowe zastosowanie przepisu prawa wspólnotowego, którego dotyczy dana skarga o stwierdzenie uchybienia (zob. podobnie wyroki z dnia 11 października 2001 r. w sprawie C‑111/00 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑7555, pkt 13 i 14; z dnia 30 stycznia 2002 r. w sprawie C‑103/00 Komisja przeciwko Grecji, Rec. str. I‑1147, pkt 23; z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑157/04 Komisja przeciwko Hiszpanii, niepublikowany w Zbiorze, pkt 19, i z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie C‑214/04 Komisja przeciwko Włochom, niepublikowany w Zbiorze, pkt 14). 37      Następnie, jeżeli chodzi w szczególności o ocenę naruszenia przez państwo członkowskie art. 4 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, należy przypomnieć, że stanowi on, iż państwa członkowskie podejmują środki niezbędne w celu zapewnienia, aby odpady były odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu i bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, nie określając jednak treści konkretnych działań, które należy podjąć dla osiągnięcia tego celu. Niemniej przepis ten wiąże państwa członkowskie, jeżeli chodzi o zamierzony cel, pozostawiając im zakres swobodnego uznania przy ocenie niezbędności tych środków (wyrok z dnia 9 listopada 1999 r. w sprawie C‑365/97 Komisja przeciwko Włochom, San Rocco, Rec. str. I‑7773, pkt 67). Nie można więc co do zasady wnioskować bezpośrednio na podstawie niezgodności pewnej sytuacji faktycznej z celami określonymi w art. 4 wspomnianej dyrektywy, że dane państwo członkowskie na pewno uchybiło zobowiązaniom nałożonym na nie w tym przepisie. Bezsporne jednak jest, że utrzymywanie się takiej sytuacji faktycznej, w szczególności jeżeli prowadzi ona do istotnej degradacji środowiska w dłuższym okresie bez interwencji właściwych władz, może wskazywać na to, że państwa członkowskie przekroczyły zakres uznania, który przyznaje im ten przepis (ww. wyrok w sprawie San Rocco, pkt 67 i 68). 38      W tym względzie należy stwierdzić, że zasadność zarzutów podnoszonych wobec Republiki Włoskiej jasno wynika z akt sprawy. Wprawdzie bowiem informacje dostarczone przez ten rząd pozwoliły na stwierdzenie, że przestrzeganie celów określonych w przepisach wspólnotowych, których dotyczy uchybienie, poprawiło się z biegiem czasu, niemniej z informacji tych wynika, że ogólna niezgodność składowisk z tymi przepisami utrzymywała się w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. 39      Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 4 dyrektywy 75/442, bezsporne jest, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii na całym terytorium włoskim występowała znaczna ilość składowisk, których operatorzy nie zapewnili odzyskiwania lub unieszkodliwiania odpadów w sposób, który nie zagrażałby zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku, jak również miejsc niekontrolowanego usuwania odpadów. Przykładowo, jak wynika z załącznika 1 do dupliki rządu włoskiego, potwierdził on istnienie w regionie Abruzji 92 dzikich wysypisk, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli na poziomie lokalnym w następstwie spisu przeprowadzonego przez CFS. 40      Występowanie takiej sytuacji przez dłuższy okres musiało spowodować znaczną degradację środowiska. 41      Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 8 dyrektywy 75/442, wykazano, że w chwili upływu wyznaczonego terminu władze włoskie nie zapewniły, aby posiadacze odpadów bądź unieszkodliwiali lub odzyskiwali je na własną rękę, bądź przekazywali je punktowi zbierania odpadów lub przedsiębiorstwu, które prowadzi te czynności zgodnie z przepisami dyrektywy 75/442. W tym względzie z załącznika 3 dupliki rządu włoskiego wynika, że władze włoskie odnotowały co najmniej 9 takich miejsc w regionie Umbrii i 31 w regionie Apulii (prowincja Bari). 42      Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 9 dyrektywy 75/772, nie zostało zaprzeczone, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, działało wiele składowisk, które nie uzyskały zezwolenia właściwych władz. Świadczą o tym między innymi przypadki dzikich wysypisk wspomniane już w pkt 39 i 41 niniejszego wyroku, jak również istnienie co najmniej 14 nielegalnych składowisk w regionie Apulii (prowincja Lecce), co jasno wynika z załącznika 3 dupliki rządu włoskiego. 43      W odniesieniu do zarzutu, iż władze włoskie nie zapewniły, aby odpady niebezpieczne były rejestrowane i identyfikowane na każdym składowisku lub miejscu ich wysypywania, to jest zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 dyrektywy 91/689, wystarczy stwierdzić, że rząd tego państwa członkowskiego nie przedstawia konkretnych argumentów i dowodów w celu zakwestionowania twierdzeń Komisji. W szczególności nie kwestionuje on istnienia na swoim terytorium w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii co najmniej 700 nielegalnych składowisk zawierających odpady niebezpieczne, niepodlegających zatem żadnej kontroli. Wynika z tego, że władze włoskie nie mogą mieć wiedzy na temat przepływu odpadów niebezpiecznych złożonych na tych składowiskach i że wobec tego obowiązek ich rejestrowania i identyfikowania nie jest przestrzegany. 44      W końcu to samo odnosi się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 dyrektywy 1999/31. W tym przypadku sam rząd włoski wskazał, że 747 składowisk znajdujących się na jego terytorium powinno było zostać objętych planami zagospodarowania. Analiza całości dokumentów dostarczonych w załączniku do dupliki rządu włoskiego wskazuje, że w chwili upływu wyznaczonego terminu plany te zostały przedstawione jedynie dla 551 składowisk i że tylko 131 planów zostało zatwierdzonych przez właściwe władze. Ponadto, jak słusznie zauważa Komisja, rząd ten nie określił, jakie działania zostały podjęte w odniesieniu do składowisk, których plany zagospodarowania nie zostały zatwierdzone. 45      Wynika z tego, że Republika Włoska uchybiła w sposób ogólny i ciągły zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442, art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31. W konsekwencji skarga Komisji jest uzasadniona. 46      Na podstawie całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie przyjmując wszystkich środków niezbędnych: –        dla zapewnienia odzyskiwania lub unieszkodliwiana odpadów bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, oraz dla zakazania porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów; –        aby każdy posiadacz odpadów przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu zajmującemu się ich unieszkodliwianiem lub odzyskiwaniem albo odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami dyrektywy 75/442; –        aby każdy zakład lub przedsiębiorstwo, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, uzyskały zezwolenie od właściwych władz; –        aby odpady niebezpieczne były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie są wysypywane lub składowane; –        aby w odniesieniu do składowisk posiadających zezwolenie lub eksploatowanych już w dniu 16 lipca 2001 r. prowadzący składowisko przed dniem 16 lipca 2002 r. przygotował i przedstawił właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, zawierający informacje dotyczące warunków udzielenia pozwolenia oraz wszelkich środków korygujących uznanych przez niego za niezbędne, i aby po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podjęły ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska, zamykając jak najszybciej składowiska, które nie uzyskały zezwolenia na kontynuację działalności, lub zatwierdzając niezbędne prace i ustalając okres przejściowy w celu realizacji planu, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442, art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31.  W przedmiocie kosztów 47      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: 1)      Nie przyjmując wszystkich środków niezbędnych: –      dla zapewnienia odzyskiwania lub unieszkodliwiana odpadów bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, oraz dla zakazania porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów; –      aby każdy posiadacz odpadów przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu zajmującemu się ich unieszkodliwianiem lub odzyskiwaniem albo odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r.; –      aby każdy zakład lub przedsiębiorstwo, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, uzyskały zezwolenie od właściwych władz; –      aby odpady niebezpieczne były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie są wysypywane lub składowane; –      aby w odniesieniu do składowisk posiadających zezwolenie lub eksploatowanych już w dniu 16 lipca 2001 r. prowadzący składowisko przed dniem 16 lipca 2002 r. przygotował i przedstawił właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, zawierający informacje dotyczące warunków udzielenia pozwolenia oraz wszelkich środków korygujących uznanych przez niego za niezbędne, i aby po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podjęły ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska, zamykając jak najszybciej składowiska, które nie uzyskały zezwolenia na kontynuację działalności, lub zatwierdzając niezbędne prace i ustalając okres przejściowy w celu realizacji planu, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów, zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r., art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów. 2)      Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy *Język postępowania: włoski.