C-143/22

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO ATHANASIOSA RANTOSA przedstawiona w dniu 30 marca 2023 r. ( ) Sprawa C‑143/22 Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE), Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT), Comité inter-mouvements auprès des évacués (CIMADE), Fédération des associations de solidarité avec tou-te-s les immigré-e-s (FASTI), Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI), Ligue des droits de l’homme (LDH), Le paria, Syndicat des avocats de France (SAF), SOS – Hépatites Fédération przeciwko Ministre de l’Intérieur przy udziale Défenseur des droits [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja)] Odesłanie prejudycjalne – Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Granice, azyl i imigracja – Dyrektywa 2008/115/WE – Zasady regulujące przepływ osób przez granice – Rozporządzenie (UE) 2016/399 – Tymczasowe przywrócenie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych – Konsekwencje dla możliwości stosowania dyrektywy w sprawie powrotów Wprowadzenie 1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpisuje się w szereg spraw rozpatrywanych przez Trybunał od 2011 r., dotyczących zgodności niektórych przepisów francuskiego code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (kodeksu dotyczącego wjazdu i pobytu cudzoziemców i prawa azylu, zwanego dalej „Ceseda”) z wymogami dyrektywy 2008/115/WE ( ) oraz rozporządzenia (UE) 2016/399 ( ) (zwanego dalej „kodeksem granicznym Schengen”) ( ). W niniejszej sprawie istotne są w szczególności dwie ostatnie z tych spraw, w których zapadły wyroki Affum oraz Arib i in. 2. W niniejszej sprawie kilka stowarzyszeń wniosło do Conseil d’État (rady stanu, Francja) skargę mającą na celu w szczególności stwierdzenie nieważności ordonnance no 2020-1733, du 16 décembre 2020, portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ( ) (rozporządzenia nr 2020-1733 z dnia 16 grudnia 2020 r. w sprawie części ustawowej kodeksu dotyczącego wjazdu i pobytu cudzoziemców oraz prawa azylu, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 2020-1733”). Kluczowym pytaniem, jakie pojawia się w niniejszym odesłaniu prejudycjalnym, jest to, czy w przypadku gdy państwo członkowskie postanawia wprowadzić kontrole na granicach wewnętrznych zgodnie z kodeksem granicznym Schengen, jest ono zobowiązane do stosowania przepisów dyrektywy 2008/115, czy też może skorzystać z art. 14 tego kodeksu w celu wydania decyzji o odmowie wjazdu wobec obywatela państwa trzeciego. 3. W niniejszej opinii proponuję, aby Trybunał orzekł, że sytuacja taka jak opisana przez sąd odsyłający wpisuje się w ramy sytuacji leżących u podstaw wyroków Affum oraz Arib i in. oraz że mają zastosowanie przepisy dyrektywy 2008/115. Należy natomiast wykluczyć stosowanie art. 14 kodeksu granicznego Schengen. Ramy prawne Prawo Unii Kodeks graniczny Schengen 4. Zgodnie z art. 2 kodeksu granicznego Schengen: „Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: 1) »granice wewnętrzne« oznaczają: a) wspólne granice lądowe państw członkowskich, w tym granice na rzekach i jeziorach; b) porty lotnicze państw członkowskich przeznaczone do lotów wewnętrznych; c) porty morskie, rzeczne i porty na jeziorach państw członkowskich służące do regularnych wewnętrznych połączeń promowych; 2) »granice zewnętrzne« oznaczają granice lądowe, w tym granice na rzekach i jeziorach, oraz granice morskie państw członkowskich, a także ich porty lotnicze, porty rzeczne, porty morskie i porty na jeziorach, pod warunkiem że nie stanowią one granic wewnętrznych; […]”. 5. Artykuł 6 tego kodeksu stanowi: „1.   W przypadku planowanego pobytu na terytorium państw członkowskich nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180-dniowym, co oznacza wzięcie pod uwagę okresu 180-dniowego poprzedzającego każdy z dni pobytu, warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące: a) posiadają oni ważny dokument podróży uprawniający posiadacza do przekroczenia granicy i spełniający następujące kryteria: (i) jest on ważny przez przynajmniej trzy miesiące po planowanej dacie wyjazdu z terytorium państw członkowskich; w uzasadnionych pilnych przypadkach kryterium to może zostać pominięte; (ii) został wydany w okresie ostatnich 10 lat; b) posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z [rozporządzeniem (WE) nr 539/2001 ( )], chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową; c) uzasadnią cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadają wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do ich państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyskają zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli mają możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem; d) nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w [Systemie Informacyjnym Schengen]; e) nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich, na tej samej podstawie, wpisu do celów odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich. […]”. 6. Artykuł 13 ust. 1 tego kodeksu przewiduje: „Głównym celem ochrony granicy jest zapobieganie niedozwolonemu przekraczaniu granicy, zwalczanie przestępczości transgranicznej oraz podejmowanie środków w stosunku do osób, które przekroczyły granicę nielegalnie. Osoba, która nielegalnie przekroczyła granicę i która nie ma prawa przebywać na terytorium danego państwa członkowskiego, zostaje zatrzymana i poddana procedurom spełniającym wymogi dyrektywy [2008/115]”. 7. Zgodnie z art. 14 wspomnianego kodeksu: „1.   Obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia wszystkich warunków wjazdu ustanowionych w art. 6 ust. 1 i który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5, odmawia się wjazdu na terytorium państw członkowskich. Pozostaje to bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej lub wydawania długoterminowych wiz pobytowych. 2.   Odmowa wjazdu może nastąpić wyłącznie w drodze uzasadnionej decyzji podającej dokładne przyczyny odmowy. Decyzja jest podejmowana przez organ do tego upoważniony na mocy prawa krajowego. Decyzja ta wywiera skutek natychmiastowy. Uzasadniona decyzja podająca dokładne przyczyny odmowy wydawana jest w formie standardowego formularza, określonego w załączniku V część B, wypełnionego przez organ upoważniony na mocy prawa krajowego do odmowy wjazdu. Wypełniony standardowy formularz jest wręczany danemu obywatelowi państwa trzeciego, który potwierdza otrzymanie decyzji o odmowie wjazdu przy użyciu tego formularza. 3.   Osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od decyzji. Postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym. Obywatelowi państwa trzeciego przekazuje się również pisemną informację dotyczącą punktów kontaktowych dysponujących informacjami na temat przedstawicieli uprawnionych do działania w imieniu obywatela państwa trzeciego zgodnie z prawem krajowym. Złożenie takiego odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Bez uszczerbku dla odszkodowania przyznanego zgodnie z prawem krajowym obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona. 4.   Straż graniczna zapewnia, aby obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu, nie wjechał na terytorium tego państwa członkowskiego. […] 6.   Szczegółowe zasady dotyczące odmowy wjazdu wymienione są w załączniku V część A”. 8. Artykuł 23 kodeksu granicznego Schengen stanowi: „Brak kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie wpływa na: a) wykonywanie uprawnień policyjnych przez właściwe organy państw członkowskich na mocy prawa krajowego, o ile wykonywanie tych uprawnień nie ma skutku równoważnego z odprawą graniczną; ma to zastosowanie również do obszarów przygranicznych. W rozumieniu zdania pierwszego wykonywanie uprawnień policyjnych nie może być w szczególności uznawane za równoważne dokonywaniu odprawy granicznej, jeżeli środki policyjne: (i) nie mają na celu kontroli granicznej; (ii) są oparte na informacjach i doświadczeniu policyjnym o charakterze ogólnym, dotyczących potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego, i mają na celu w szczególności walkę z przestępczością transgraniczną; (iii) są opracowywane i stosowane w sposób zdecydowanie odróżniający je od rutynowej odprawy osób na granicach zewnętrznych; (iv) są przeprowadzane na podstawie kontroli wyrywkowej; […]”. 9. Artykuł 25 tego kodeksu stanowi: „1.   W przypadku gdy na obszarze bez wewnętrznej kontroli granicznej zaistnieje poważne zagrożenie [dla] porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie członkowskim, to państwo członkowskie może w drodze wyjątku przywrócić kontrolę graniczną na wszystkich lub poszczególnych odcinkach swoich granic wewnętrznych na ograniczony okres, nie dłuższy niż 30 dni, lub na okres przewidywalnego istnienia tego poważnego zagrożenia, jeśli przekracza on 30 dni. Zakres i czas trwania tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych nie mogą przekraczać tego, co jest ściśle niezbędne do reakcji na dane poważne zagrożenie. 2.   Kontrola graniczna na granicach wewnętrznych zostaje przywrócona jedynie jako ostateczność oraz zgodnie z art. 27, 28 i 29. Kryteria, o których mowa – odpowiednio – w art. 26 i 30, są uwzględniane w każdym przypadku, gdy rozważana jest decyzja o przywróceniu kontroli granicznej na granicach wewnętrznych zgodnie z – odpowiednio – art. 27, 28 lub 29. 3.   Jeżeli poważne zagrożenie porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w danym państwie członkowskim utrzymuje się przez okres dłuższy niż okres, o którym mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, dane państwo członkowskie może przedłużać kontrolę graniczną na swoich granicach wewnętrznych po uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 26, oraz zgodnie z art. 27, w oparciu o te same przesłanki jak [co] te, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, i przy uwzględnieniu wszelkich nowych elementów [okoliczności], na odnawialne okresy nie dłuższe niż 30 dni. 4.   Łączny okres przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, obejmujący wszelkie przedłużenia wynikające z ust. 3 niniejszego artykułu, nie może przekraczać łącznie sześciu miesięcy. W przypadku wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 29, ten łączny okres można przedłużyć maksymalnie do dwóch lat, zgodnie z ust. 1 tego artykułu”. 10. Artykuł 32 rzeczonego kodeksu Schengen stanowi: „W przypadku przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych stosowne przepisy tytułu II stosuje się odpowiednio”. 11. Artykuły 5, 13 i 14 kodeksu granicznego Schengen należą do jego tytułu II – „Granice zewnętrzne”, podczas gdy art. 23, 25 i 32 tego kodeksu znajdują się w tytule III – „Granice wewnętrzne”. 12. Część A załącznika V do kodeksu granicznego Schengen przewiduje: „1. W przypadku odmowy wjazdu właściwy funkcjonariusz straży granicznej: a) wypełnia standardowy formularz odmowy wjazdu przedstawiony w części B. Dany obywatel państwa trzeciego podpisuje formularz, po czym otrzymuje kopię podpisanego formularza. W przypadku odmowy podpisania przez obywatela państwa trzeciego funkcjonariusz straży granicznej wskazuje fakt odmowy na formularzu w polu »uwagi«; b) zamieszcza w paszporcie stempel wjazdowy, unieważniony przekreśleniem na krzyż nieusuwalnym czarnym tuszem, i zapisuje naprzeciw przekreślenia po prawej stronie, również nieusuwalnym tuszem, literę(-y) odpowiadającą(-ce) powodowi (powodom) odmowy wjazdu, których listę zawiera wymieniony wyżej standardowy formularz odmowy wjazdu; c) w stosownych przypadkach unieważnia lub cofa wizę zgodnie z warunkami określonymi w art. 34 rozporządzenia (WE) nr 810/2009[ ( )]; d) odnotowuje każdą odmowę wjazdu w rejestrze lub w wykazie, podając tożsamość i obywatelstwo danego obywatela państwa trzeciego, dane dotyczące dokumentu uprawniającego obywatela państwa trzeciego do przekroczenia granicy oraz powód i datę odmowy wjazdu. 2. Jeżeli obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu, przybył na granicę, korzystając z usług przewoźnika, miejscowy organ właściwy: a) nakazuje przewoźnikowi nadzór nad obywatelem państwa trzeciego i przewiezienie go niezwłocznie do państwa trzeciego, z którego przybył, do państwa trzeciego, które wydało dokument uprawniający go do przekroczenia granicy, lub do jakiegokolwiek innego państwa trzeciego, w którym ma on zagwarantowane przyjęcie, lub do znalezienia środków dalszego przewozu zgodnie z art. 26 konwencji z Schengen i [dyrektywą 2001/51/WE ( )]; b) w oczekiwaniu na dalszy przewóz podejmuje odpowiednie środki zgodnie z prawem krajowym i z uwzględnieniem okoliczności lokalnych w celu uniemożliwienia obywatelom państw trzecich, którym odmówiono wjazdu, nielegalnego wjazdu. […]”. Dyrektywa 2008/115 13. Artykuł 2 dyrektywy 2008/115 stanowi: „1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. 2.   Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy: a) podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim; b) podlegają sankcji karnej, która przewiduje lub której skutkiem jest zobowiązanie do powrotu, zgodnie z prawem krajowym, lub podlegają ekstradycji. […]”. 14. Zgodnie z art. 3 tej dyrektywy: „Do celów niniejszej dyrektywy: […] 2) »nielegalny pobyt« oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen, albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim; […]”. 15. Artykuł 4 ust. 4 owej dyrektywy przewiduje: „W odniesieniu do obywateli państw trzecich wyłączonych z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. a) państwa członkowskie: a) zapewniają, by ich traktowanie oraz poziom ochrony były nie mniej korzystne, niż przewidziano w art. 8 ust. 4 i 5 (ograniczenia w stosowaniu środków przymusu), art. 9 ust. 2 lit. a) (wstrzymanie wydalenia), art. 14 ust. 1 lit. b) i d) (opieka zdrowotna w nagłych wypadkach i uwzględnianie potrzeb osób wymagających szczególnego traktowania) oraz w art. 16 i 17 (warunki pobytu w ośrodku detencyjnym), oraz b) przestrzegają zasady non-refoulement”. 16. Artykuł 6 dyrektywy 2008/115 stanowi: „1.   Bez uszczerbku dla wyjątków, o których mowa w ust. 2–5, państwa członkowskie wydają decyzję nakazującą powrót każdemu obywatelowi państwa trzeciego nielegalnie przebywającemu na ich terytorium. 2.   Obywatele państw trzecich nielegalnie przebywający na terytorium jednego z państw członkowskich oraz posiadający ważne zezwolenie na pobyt lub inne zezwolenie upoważniające ich do pobytu wydane przez inne państwo członkowskie mają obowiązek natychmiast udać się na terytorium tego państwa członkowskiego. Jeżeli dany obywatel państwa trzeciego nie wypełni tego obowiązku lub gdy natychmiastowy wyjazd danego obywatela państwa trzeciego jest konieczny ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego, zastosowanie ma ust. 1. 3.   Państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na nich terytorium, jeżeli dany obywatel państwa trzeciego zostanie przyjęty przez inne państwo członkowskie na podstawie dwustronnych umów lub porozumień obowiązujących w chwili wejścia w życie niniejszej dyrektywy. W takim przypadku państwo członkowskie, które przyjęło danego obywatela państwa trzeciego, stosuje ust. 1. […] 6.   Niniejsza dyrektywa nie wyklucza podejmowania [wydania] przez państwa członkowskie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót lub decyzją o wykonaniu wydalenia lub zakazem wjazdu, w ramach jednej decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego, zgodnie z ich prawem krajowym, bez uszczerbku dla gwarancji proceduralnych przewidzianych w rozdziale III i w innych odpowiednich przepisach prawa wspólnotowego i krajowego”. Prawo francuskie 17. Artykuł L. 332-2 Ceseda, wprowadzony rozporządzeniem nr 2020-1733, stanowi: „Decyzję o odmowie wjazdu wydaje na piśmie wraz z uzasadnieniem funkcjonariusz należący do kategorii określonej w rozporządzeniu. Decyzja o odmowie wjazdu zawiera pouczenie o prawie cudzoziemca do powiadomienia lub zlecenia powiadomienia osoby, którą wskazał jako osobę, do której się udawał, jego konsulatu lub obrońcy według swojego wyboru. Poucza ona o prawie cudzoziemca do odmowy repatriacji w terminie jednego dnia na warunkach przewidzianych w art. L. 333-2. Decyzję wraz z pouczeniami o prawach doręcza się w języku dla niego zrozumiałym. Szczególną uwagę poświęca się osobom wymagającym szczególnego traktowania, w szczególności małoletnim pod opieką lub bez osoby dorosłej”. 18. Artykuł L. 332-3 Ceseda, wprowadzony rozporządzeniem nr 2020-1733, przewiduje: „Procedura przewidziana w art. L. 332-2 ma zastosowanie do decyzji o odmowie wjazdu wydanej wobec cudzoziemca na podstawie art. 6 [kodeksu granicznego Schengen]. Ma ona również zastosowanie do kontroli przeprowadzanych na granicy wewnętrznej w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, na warunkach określonych w rozdziale II tytułu III [kodeksu granicznego Schengen]”. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne 19. Skarżący w postępowaniu głównym wnieśli do Conseil d’État (rady stanu) skargę mającą na celu między innymi stwierdzenie nieważności art. L. 332-3 Ceseda. Podnoszą oni w szczególności, że artykuł ten narusza dyrektywę 2008/115, ponieważ pozwala na wydawanie decyzji o odmowie wjazdu na granicach wewnętrznych, na których przywrócono kontrole. 20. Sąd odsyłający wskazuje, że Trybunał orzekł w wyroku Arib i in., iż art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2008/115 w związku z art. 32 kodeksu granicznego Schengen nie ma zastosowania do sytuacji obywatela państwa trzeciego zatrzymanego w bezpośrednim sąsiedztwie granicy wewnętrznej danego państwa członkowskiego i nielegalnie przebywającego na terytorium tego państwa, nawet gdy to państwo członkowskie przywróciło na podstawie art. 25 tego kodeksu kontrolę graniczną na tej granicy ze względu na zaistnienie poważnego zagrożenia dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego rzeczonego państwa członkowskiego. 21. W dniu 27 listopada 2020 r. sąd ten uznał, że przepisy art. L. 213-3-1 Ceseda, w świetle których, w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, w stosunku do cudzoziemca przybywającego bezpośrednio z terytorium państwa będącego stroną konwencji z Schengen może być wydana decyzja o odmowie wjazdu przy spełnieniu warunków wynikających z art. L. 213-2 tego kodeksu, w sytuacji gdy przedostał się on na terytorium Francji metropolitalnej, przekraczając wewnętrzną granicę lądową bez zezwolenia, i został skontrolowany w strefie pomiędzy wspomnianą granicą a linią wytyczoną na odległość 10 km od niej, są sprzeczne z przepisami dyrektywy 2008/115, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał w wyroku Arib i in. 22. Zdaniem sądu odsyłającego art. L. 332-3 Ceseda, będący przedmiotem skargi zawisłej przed tym sądem w niniejszej sprawie, nie powiela przepisów art. L. 213-3-1 tego kodeksu, w związku z czym art. L. 332-3 wspomnianego kodeksu nie narusza powagi rzeczy osądzonej. Jednakże art. L. 332-3 akapit drugi Ceseda przewiduje, że decyzja o odmowie wjazdu może być podjęta podczas weryfikacji dokonywanej na granicach wewnętrznych w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na tych granicach na warunkach przewidzianych w rozdziale II tytułu III kodeksu granicznego Schengen. 23. Sąd odsyłający uważa zatem, że należy ustalić, czy w takim przypadku w stosunku do cudzoziemca przybywającego bezpośrednio z terytorium państwa będącego stroną układu z Schengen, który zgłasza się na dozwolonym przejściu granicznym, nie posiadając dokumentów potwierdzających zezwolenie na wjazd lub prawo pobytu we Francji, można wydać decyzję o odmowie wjazdu na podstawie art. 14 kodeksu granicznego Schengen, bez stosowania dyrektywy 2008/115. 24. W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 1 marca 2022 r., postanowiła zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi następujące pytanie prejudycjalne: „Czy w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, na warunkach określonych w rozdziale II tytułu III [kodeksu granicznego Schengen], w stosunku do cudzoziemca przybywającego bezpośrednio z państwa będącego stroną układu z Schengen można wydać decyzję o odmowie wjazdu, w trakcie weryfikacji dokonywanej na wspomnianej granicy, na podstawie art. 14 tego [kodeksu] i bez zastosowania dyrektywy 2008/115?”. 25. Skarżący w postępowaniu głównym, Défenseur des droits (rzecznik praw obywatelskich), rządy francuski i polski oraz Komisja Europejska przedstawili swoje uwagi. Ci sami uczestnicy zostali wysłuchani na rozprawie, która odbyła się w dniu 19 stycznia 2023 r. Analiza 26. Poprzez pytanie prejudycjalne sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, na warunkach przewidzianych w rozdziale II tytułu III kodeksu granicznego Schengen, zastosowanie ma art. 14 tego kodeksu czy też przepisy dyrektywy 2008/115. 27. Pragnę podkreślić na wstępie, że nie chodzi o ustalenie zgodności z prawem przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, lecz jedynie o konsekwencje takiego przywrócenia ( ). 28. Proponuję, aby Trybunał odpowiedział, że przepisy dyrektywy 2008/115 znajdują zastosowanie, natomiast art. 14 kodeksu granicznego Schengen nie ma zastosowania. Wniosek ten wynika moim zdaniem z rozumowania Trybunału w sprawach, w których zapadły wyroki Affum oraz Arib i in. W przedmiocie możliwości stosowania dyrektywy 2008/115 29. Celem dyrektywy 2008/115, co wynika z jej art. 1, jest określenie wspólnych norm i procedur, które mają być stosowane przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zgodnie z prawami podstawowymi oraz prawem międzynarodowym. Z motywu 4 tej dyrektywy wynika, że zmierza ona do ustanowienia jasnych, przejrzystych i sprawiedliwych zasad w celu określenia skutecznej polityki powrotów stanowiącej integralną część dobrze zarządzanej polityki migracyjnej. 30. Zakres stosowania ratione personae dyrektywy 2008/115, określony w jej art. 2, jest szeroki ( ). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej dyrektywy ma ona zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. W art. 3 ust. 2 wspomnianej dyrektywy pojęcie „nielegalnego pobytu” zdefiniowano jako „obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określone w art. [6] kodeksu granicznego Schengen ( ), albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim” ( ). Z powyższej definicji wynika, że każdy obywatel państwa trzeciego, który przebywa na terytorium państwa członkowskiego i nie spełnia warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim, przebywa w nim nielegalnie, przy czym nie ma tu znaczenia ani okres pobytu, ani zamiar pozostania w tym państwie ( ). Ponadto ani tymczasowy, ani tranzytowy charakter takiej obecności nie został wymieniony w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2008/115 wśród przesłanek pozwalających państwom członkowskim na wyłączenie nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego z zakresu stosowania tej dyrektywy ( ). 31. Ponadto Trybunał stwierdził już, że w kontekście dyrektywy 2008/115 pojęcia „nielegalnego pobytu” i „nielegalnego wjazdu” są ze sobą ściśle powiązane, gdyż taki wjazd stanowi jedną z okoliczności mogących przesądzić o nielegalności pobytu obywatela państwa trzeciego na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego ( ). Ponieważ obywatel państwa trzeciego, który wjechał na terytorium państwa członkowskiego nielegalnie i którego pobyt na tym terytorium jest z tego powodu uznawany za nielegalny, objęty jest – na gruncie art. 2 ust. 1 rzeczonej dyrektywy i z zastrzeżeniem jej art. 2 ust. 2 – zakresem stosowania tej dyrektywy, podlega w konsekwencji określonym w niej wspólnym normom i procedurom zmierzającym do jego wydalenia, i to tak długo, jak długo jego pobyt nie został zalegalizowany ( ). 32. Na podstawie art. 2 ust. 2 dyrektywy 2008/115 w pewnych określonych sytuacjach państwa członkowskie mogą nie stosować tej dyrektywy. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy państwo członkowskie może zadecydować o niestosowaniu jej do obywateli państw trzecich, którzy podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 14 kodeksu granicznego Schengen ( ) lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa do pobytu w tym państwie członkowskim. 33. Trybunał miał już okazję wyjaśnić, że z art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2008/115 wynika, że obie wskazane w tym przepisie sytuacje odnoszą się wyłącznie do przekroczenia granicy zewnętrznej państwa członkowskiego, zgodnie z definicją przyjętą w art. 2 pkt 2 kodeksu granicznego Schengen, a zatem nie dotyczą przekroczenia granicy między państwami członkowskimi należącymi do strefy Schengen. Przepis ten nie pozwala zatem państwom członkowskim na wyłączenie nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich z zakresu stosowania owej dyrektywy ze względu na nielegalny wjazd poprzez przekroczenie granicy wewnętrznej ( ). Trybunał ponadto wyjaśnił, że co się tyczy pierwszej z sytuacji wskazanych w art. 2 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy, bezsporne jest, że decyzję o zakazie wjazdu na podstawie art. 14 kodeksu granicznego Schengen można wydać tylko w przypadku tych obywateli państw trzecich, którzy chcą przekroczyć granicę zewnętrzną, aby znaleźć się w tej strefie ( ). 34. Na podstawie tych wniosków nie można uwzględnić argumentu rządu francuskiego, zgodnie z którym obywatel państwa trzeciego, wobec którego wydano decyzję o odmowie wjazdu na terytorium państwa członkowskiego, nie przebywa na terytorium jednego z tych państw członkowskich, gdyż taki argument jest równoznaczny z jednostronnym ograniczeniem przez państwo członkowskie zakresu stosowania dyrektywy 2008/115. Państwo to mogłoby bowiem cofnąć uzyskane już prawo pobytu. Jestem zdania, że nie ma miejsca na takie jednostronne ograniczenie zakresu stosowania tej dyrektywy. 35. Tytułem tymczasowego wniosku należy stwierdzić, że Republika Francuska nie może zdecydować, na podstawie art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2008/115, o niestosowaniu tej dyrektywy do nielegalnie przebywającego obywatela państwa trzeciego zatrzymanego na granicy. 36. W odniesieniu do tego wniosku pragnę dodać, że odpowiada on dokładnie rozwiązaniu przyjętemu przez Trybunał, który orzekł, że przepisy dyrektywy 2008/115 mają zastosowanie do sytuacji obywatela państwa trzeciego zatrzymanego w bezpośrednim sąsiedztwie granicy wewnętrznej danego państwa członkowskiego i nielegalnie przebywającego na terytorium tego państwa, nawet gdy to państwo członkowskie przywróciło na podstawie kodeksu granicznego Schengen kontrolę na tej granicy ( ). Moim zdaniem takie samo rozwiązanie nasuwa się również, gdy dana osoba zostaje zatrzymana na samej granicy. 37. Na podstawie tych wniosków państwo członkowskie jest zatem zobowiązane do stosowania przepisów dyrektywy 2008/115 wobec każdej osoby zatrzymanej na granicy wewnętrznej w strefie Schengen. 38. Przepisy kodeksu granicznego Schengen, w tym jego art. 14, nie mogą zmienić tego stwierdzenia. W przedmiocie możliwości stosowania art. 14 kodeksu granicznego Schengen 39. Kodeks graniczny Schengen ustanawia system zasad regulujących przepływ osób przez granice. 40. Osoby, niezależnie od ich obywatelstwa, nie powinny być kontrolowane przy przekraczaniu granic wewnętrznych. Przekraczanie granicy bez kontroli jest de facto możliwe tylko wtedy, gdy dotyczy wszystkich ( ). Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych obejmuje zatem siłą rzeczy obywateli państw trzecich ze względu na sam charakter braku kontroli ( ). Oznacza to również, że dostęp przez granice zewnętrzne państw członkowskich podlega prawu Unii. 41. Artykuł 14 kodeksu granicznego Schengen, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek odmowy wjazdu na terytorium na granicy zewnętrznej obywatelowi państwa trzeciego, który nie spełnia warunków wjazdu określonych w art. 6 ust. 1 tego kodeksu ( ), nie ma zastosowania do granicy wewnętrznej, nawet – na podstawie art. 32 kodeksu granicznego Schengen – mutatis mutandis. Ratio legis tych przepisów jest bowiem nałożenie na państwa członkowskie mające granice zewnętrzne obowiązku czuwania nad tym, aby obywatele państw trzecich pozbawieni prawa wjazdu nie wjechali na obszar Schengen. Po wjeździe tych obywateli obowiązkiem każdego państwa członkowskiego nie jest wydawanie decyzji o odmowie wjazdu na podstawie kodeksu granicznego Schengen, ale stosowanie dyrektywy 2008/115. 42. W dodatku państwa członkowskie ( ) nie chronią tych samych interesów prawnych na granicach zewnętrznych i na granicach wewnętrznych. Państwo członkowskie, które zgodnie z kodeksem granicznym Schengen jest odpowiedzialne za kontrolę granic zewnętrznych tej strefy, sprawuje ją w interesie wszystkich państw członkowskich strefy Schengen. Natomiast państwo członkowskie, które postanawia przywrócić kontrole na granicach wewnętrznych, czyni to w swoim własnym interesie ( ). 43. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby na pytanie prejudycjalne odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, na warunkach przewidzianych w rozdziale II tytułu III kodeksu granicznego Schengen, zastosowanie mają przepisy dyrektywy 2008/115. Należy natomiast wykluczyć stosowanie art. 14 kodeksu granicznego Schengen. Uwagi końcowe – możliwości pozostawione państwom członkowskim przez dyrektywę 2008/115 44. Chociaż w przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli na granicach wewnętrznych, w okolicznościach takich jak opisane przez sąd odsyłający, zastosowanie mają przepisy dyrektywy 2008/115, a art. 14 kodeksu granicznego Schengen nie znajduje zastosowania, państwa członkowskie zachowują jednak szereg możliwości w celu zapewnienia skutecznego powrotu nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. 45. W tym względzie pragnę przypomnieć, że procedura powrotu ustanowiona w dyrektywie 2008/115 koncentruje się na decyzji nakazującej powrót, którą państwa członkowskie są zobowiązane ( ), na podstawie art. 6 ust. 1 tej dyrektywy, wydać w odniesieniu do każdego obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium ( ). Przepis ten stanowi kluczowy element tej dyrektywy, wokół którego skupione są jej pozostałe przepisy ( ). Zobowiązania, jakie ciążą na państwach członkowskich na mocy art. 6 i nast. dyrektywy 2008/115, są stałe, ciągłe i mają zastosowanie bez przerwy w tym sensie, że powstają automatycznie, gdy tylko spełnione zostają przesłanki określone w tych artykułach ( ). Innymi słowy, jeżeli pobyt obywatela państwa trzeciego jest nielegalny, a wyjątki, o których mowa w art. 6 ust. 2–5 tej dyrektywy, nie mają zastosowania, państwo członkowskie jest zobowiązane do wydania decyzji nakazującej powrót i jej wykonania. 46. W przypadku gdy obywatel państwa trzeciego, wobec którego wydano decyzję nakazującą powrót, stanowiłby zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, dyrektywa 2008/115 nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie zastosowało wobec tego obywatela środek detencyjny ( ). W takiej sytuacji dane państwo członkowskie nie byłoby zobowiązane do wyznaczenia terminu dobrowolnego wyjazdu na podstawie art. 7 ust. 4 tej dyrektywy. 47. Ponadto pragnę przypomnieć przepis art. 6 ust. 3 dyrektywy 2008/115, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą wstrzymać się od wydania decyzji nakazującej powrót wobec obywatela państwa trzeciego nielegalnie przebywającego na ich terytorium, jeżeli dany obywatel zostanie przyjęty przez inne państwo członkowskie na podstawie dwustronnych umów lub porozumień obowiązujących w chwili wejścia w życie owej dyrektywy. 48. Wreszcie, w sytuacjach gdy wyjątkowo duża liczba obywateli państw trzecich podlegających zobowiązaniu do powrotu w sposób nieprzewidziany znacząco obciąża ośrodki detencyjne państwa członkowskiego lub jego personel administracyjny lub sądowy, to państwo członkowskie może podjąć pilne działania na podstawie art. 18 dyrektywy 2008/115. Wnioski 49. W świetle całości powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytanie przedstawione przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) odpowiedział następująco: W przypadku tymczasowego przywrócenia kontroli granicznej na granicach wewnętrznych, na warunkach określonych w rozdziale II tytułu III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeksu granicznego Schengen), zastosowanie mają przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich. Należy natomiast wykluczyć stosowanie art. 14 tego rozporządzenia. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. 2008, L 348, s. 98). ( ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2016, L 77, s. 1). ( ) Zobacz wyroki: z dnia 6 grudnia 2011 r., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807); z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336); z dnia 11 grudnia 2014 r., Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431); z dnia 7 czerwca 2016 r., Affum (C‑47/15, zwany dalej „wyrokiem Affum”, EU:C:2016:408); z dnia 19 marca 2019 r., Arib i in. (C‑444/17, zwany dalej „wyrokiem Arib i in.”, EU:C:2019:220). ( ) JORF nr 315 z dnia 30 grudnia 2020 r., tekst nr 41. ( ) Rozporządzenie Rady z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2001, L 81, s. 1). ( ) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U. 2009, L 243, s. 1). ( ) Dyrektywa Rady z dnia 28 czerwca 2001 r. uzupełniająca postanowienia art. 26 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. (Dz.U. 2001, L 187, s. 45). ( ) Zgodność z prawem przywrócenia kontroli nie jest bowiem kwestionowana w niniejszej sprawie. ( ) Zobacz także F. Lutz, Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals, w: K. Hailbronner i D. Thym (red.), EU Immigration and Asylum Law – a Commentary, 2nd ed., München, Oxford, Baden-Baden, C.H. Beck, Hart, Nomos 2016, art. 2, pkt 3. ( ) Ów art. 6 zastąpił art. 5 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz.U. 2006, L 105, s. 1), do którego odwołuje się art. 3 pkt 2 dyrektywy 2008/115. ( ) Wyróżnienie moje. ( ) Zobacz wyrok Affum (pkt 48). ( ) Zobacz wyrok Affum (pkt 48). ( ) Zobacz wyrok Affum (pkt 60). ( ) Zobacz wyrok Affum (pkt 61). ( ) Artykuł 14 kodeksu granicznego Schengen zastąpił art. 13 rozporządzenia nr 562/2006, do którego odnosi się wspomniany art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2008/115. ( ) Zobacz wyrok Affum (pkt 69). ( ) Zobacz wyrok Affum (pkt 70). ( ) Zobacz wyrok Arib i in. (pkt 67). ( ) Zobacz w tym względzie M. Hoppe, w: C.O. Lenz i K.-D. Borchardt (red.), EU-Verträge Kommentar, wyd. 6, Köln, Bundeanzeiger Verlag 2013, art. 77 AEUV, pkt 5. ( ) Zobacz w tym względzie P.-Ch. Müller-Graff, w: M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (red.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, Band II, Tübingen, Mohr Siebeck 2017, art. 77 AEUV, pkt 1. ( ) I który nie należy do żadnej z kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen. ( ) Należy uściślić, że wyrażenie „państwa członkowskie” obejmuje wyłącznie te państwa członkowskie Unii, które należą do obszaru Schengen, jak również uczestniczące w nim państwa trzecie. Zobacz również motywy 21–28 kodeksu granicznego Schengen. ( ) Zobacz podobnie także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Arib i in. (C‑444/17, EU:C:2018:836, pkt 58, 59). ( ) Zobacz wyrok z dnia 6 grudnia 2011 r., Achughbabian (C‑329/11, EU:C:2011:807, pkt 31). Na temat imperatywnego charakteru art. 6 dyrektywy 2008/115 zob. także S. Slama, La transposition de la directive „retour”: vecteur de renforcement ou de régression des droits des irréguliers?, w: L. Dubin, La Légalité de la lutte contre l’immigration irrégulière par l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant 2012, s. 289–345, w szczególności s. 330. ( ) Obowiązek ten został obwarowany szeregiem wyjątków, które wymieniono w art. 6 ust. 2–5 dyrektywy 2008/115. Ponadto art. 6 ust. 6 tej dyrektywy zezwala państwom członkowskim na wydawanie decyzji o zakończeniu legalnego pobytu wraz z decyzją nakazującą powrót. ( ) Zobacz także D. Hörich, Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011, s. 281–286, w szczególności s. 283. ( ) Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie Celaj (C‑290/14, EU:C:2015:285, pkt 50). ( ) Zobacz w tym względzie wyroki: Arib i in. (pkt 66); z dnia 2 lipca 2020 r., Stadt Frankfurt am Main (C‑18/19, EU:C:2020:511, pkt 41 i nast.).