C-158/06

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JÁNA MAZÁKA przedstawiona w dniu 29 marca 2007 r.(1) Sprawa C‑158/06 Stichting ROM-projecten przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niderlandy)] Decyzja Komisji C(95) 1753 z dnia 16 października 1995 r. w sprawie przyznania pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Fundusz Społecznego (EFS) – Nieodzyskanie pomocy w następstwie nieprawidłowości beneficjenta, który nie został powiadomiony o decyzji Komisji – Zasada pewności prawa I –    Wprowadzenie 1.        Podstawową kwestią w niniejszym postępowaniu jest to, czy prawo wspólnotowe sprzeciwia się odstąpieniu państwa członkowskiego od odzyskania pomocy finansowej z powołaniem się na zasadę pewności prawa, jeżeli nieprawidłowość popełniona przez beneficjenta wynika z przepisu wspólnotowego, który ani nie został podany do wiadomości beneficjanta, ani opublikowany. II – Ramy prawne 2.        Decyzja Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 16 października 1995 r. w sprawie przyznania pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Fundusz Społecznego (EFS) na program operacyjny w ramach inicjatywy wspólnotowej MŚP na rzecz obszarów objętych celami nr 1 i 2 w Niderlandach [zwana dalej „decyzją C(95) 1753”] przewiduje w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy: „Artykuł 1 Zatwierdza się ustalony na okres od dnia 30 listopada 1994 r. do dnia 31 grudnia 1999 r. i opisany w załącznikach program operacyjny MŚP dla Niderlandów, zawierający spójny pakiet wieloletnich działań w ramach inicjatywy wspólnotowej MŚP na rzecz obszarów w Niderlandach objętych celami nr 1 i 2. […] Artykuł 6 Pomoc Wspólnoty dotyczy wydatków związanych z rodzajami działalności objętymi tym programem, dla których najpóźniej do dnia 31 grudnia 1999 r. podjęto w tym państwie członkowskim prawnie wiążące zobowiązania oraz dokonano wymaganego przydziału środków finansowych. Dzień, w którym należy najpóźniej dokonać wydatków na te rodzaje działalności, aby mogły zostać uwzględnione, ustala się na 31 grudnia 2001 r. […] Artykuł 9 Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Niderlandów” [tłumaczenie nieoficjalne]. 3.        W odniesieniu do terminologii użytej w art. 6 decyzji C(95) 1753 arkusz nr 3 w załączniku do decyzji Komisji 97/320/WE z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany decyzji dotyczących zatwierdzenia wspólnotowych ram wsparcia, jednolitych dokumentów programowych i programów w ramach inicjatyw wspólnotowych przyjętych wobec Niderlandów(2) przewiduje: „»Prawnie wiążące porozumienia« i »wymagany przydział środków« oznaczają decyzje beneficjenta końcowego dotyczące realizacji działań kwalifikujących się do wsparcia i przekazanie odpowiednich środków publicznych. […] Zobowiązanie na płaszczyźnie państwa członkowskiego musi obejmować zobowiązanie zawarte przez beneficjenta końcowego. Zobowiązanie to musi być prawnie wiążące i musi wiązać się z nim zobowiązanie finansowe, to znaczy przydział wymaganych środków publicznych […]” [tłumaczenie nieoficjalne]. III – Postępowanie przed sądem krajowym i wniosek do Trybunału A –    Okoliczności sporu 4.        W sierpniu 1999 r. Stichting ROM-projecten (zwany dalej „ROM-projecten”) złożył wniosek o dotację w ramach programu operacyjnego inicjatywy MŚP dla Niderlandów na projekt zatytułowany „Kenniskaart Medische Technologie en Life Sciences” (zwany dalej „projektem”). 5.        Decyzją z dnia 29 grudnia 1999 r. Staatssecretaris przyznał ROM-projecten dotację w wysokości do 200 000 NLG, to jest 45,45% całości kosztów kwalifikujących się do wsparcia wynoszących 440 000 NLG. 6.        Jednym z ustanowionych warunków było przeprowadzenie projektu do dnia 31 grudnia 2000 r. oraz to, że koszty powstałe przed dniem 1 stycznia 2000 r. i po dniu 31 grudnia 2000 r. nie będą kwalifikować się do dofinansowania. Niemniej decyzją z dnia 25 lutego 2000 r. Staatssecretaris zgodził się na przesunięcie daty rozpoczęcia projektu z dnia 1 stycznia 2000 r. na dzień 1 listopada 1999 r. Ponadto decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. Staatssecretaris na wniosek ROM-projecten przedłużył do dnia 30 czerwca 2001 r. okres, w którym poniesione koszty mogą być zgłaszane. 7.        Decyzją z dnia 11 lipca 2002 r. Staatssecretaris powiadomił ROM-projecten między innymi, że nie wypełnił nałożonego przez Komisję obowiązku zawarcia zobowiązań przed dniem 31 grudnia 1999 r. (zwanego dalej „wymogiem czasowym”). Staatssecretaris zwrócił się do Komisji z pytaniem, czy w związku z tym dotację należało zredukować do zera, na które służby Komisji nieformalnie odpowiedziały przecząco. Oczekując na formalne potwierdzenie, Staatssecretaris ustalił wysokość dotacji z ogólnym zastrzeżeniem na 69 788 NLG. 8.        Decyzją z dnia 27 lutego 2003 r. Staatssecretaris ustalił wysokość dotacji (z mocą wsteczną) na zero, ponieważ okazało się, że Komisja stoi na stanowisku, iż wymóg czasowy powinien być spełniony. Staatssecretaris zażądał również zwrotu pozostałej kwoty 69 788 NLG. 9.        Decyzją z dnia 26 maja 2003 r. Staatssecretaris uznał odwołania ROM-projecten od obu decyzji (z dnia 11 lipca 2002 r. i 27 lutego 2003 r.) za bezzasadne. 10.      Wniesioną następnie skargę Rechtbank Roermond uznał za zasadną i stwierdził nieważność decyzji z dnia 26 maja 2003 r. Staatssecretaris został zobowiązany do wydania nowej decyzji. 11.      Decyzja ta została wydana w dniu 16 sierpnia 2004 r. Potwierdzona została w niej wcześniejsza decyzja ustalająca wysokość pomocy na zero, ponieważ ROM-projecten nie spełnił wymogu czasowego. 12.      ROM-projecten zaskarżył decyzję z dnia 16 sierpnia 2004 r. College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd administracyjny dla handlu i przemysłu) (Niderlandy) zadał sobie pytanie, czy Staatssecretaris mógł podnieść przeciwko ROM-projecten zarzut, że nie spełnił on wymogu czasowego, o którym mowa w art. 6 decyzji C(95) 1753. W związku z tym College van Beroep voor het bedrijfsleven postanowił skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne. B –    Pytania prejudycjalne „1.      Czy art. 6 decyzji Komisji C(95)1753 z dnia 16 października 1995 r. w sprawie przyznania pomocy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Europejskiego Fundusz Społecznego (EFS) na program operacyjny w ramach inicjatywy wspólnotowej MŚP na rzecz obszarów objętych celami nr 1 i 2 w Niderlandach jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby mógł być bezpośrednio stosowany w krajowym porządku prawnym? 2.      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: Czy art. 249 WE należy interpretować w ten sposób, że art. 6 wspomnianej decyzji zobowiązuje jednostkę bezpośrednio do tego, aby jako beneficjent końcowy najpóźniej do dnia 31 grudnia 1999 r. podjął prawnie wiążące zobowiązania i dokonał konkretnego przydziału wymaganych środków? 3.      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie drugie: Czy art. 38 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych pozostawia w świetle zasad prawa wspólnotowego państwom członkowskim możliwość odstąpienia od windykacji z powodu naruszenia przepisu, jeżeli danemu beneficjentowi dotacji przepis ten nie był znany, a brak wiedzy o nim nie może działać na jego niekorzyść?”. C –    Postępowanie przed Trybunałem 13.      ROM-projecten i Komisja przedstawili uwagi na piśmie. Na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. Niderlandy i Komisja przedstawiły swoje uwagi ustne. IV – Ocena 14.      Dwa pierwsze pytania dotyczą w istocie kwestii, czy przepis zawarty w decyzji Komisji, skierowany do państwa członkowskiego – przy założeniu, że jest bezwarunkowy i wystarczająco jasny (pytanie pierwsze) – może być stosowany bezpośrednio względem beneficjenta końcowego (pytanie drugie), innymi słowy, czy państwo członkowskie może podnieść taki przepis przeciwko beneficjentowi, tzw. odwrócony skutek bezpośredni. Trzecie pytanie dotyczy konfliktu między obowiązkiem odzyskania wypłaconej nieprawidłowo pomocy a zasadą pewności prawa. 15.      Pytania powstały w związku z ustaleniem z mocą wsteczną wysokości dotacji na zero i nakazem zwrotu. Powodem takiego postępowania jest niewypełnienie przez beneficjenta wymogu czasowego określonego w art. 6 decyzji C(95) 1753. 16.      Jak wynika z postanowienia odsyłającego, bezsporne jest, że w niniejszym przypadku wymóg czasowy określony w decyzji C(95) 1753 nie został zawarty w krajowej decyzji przyznającej dotację ani w związanych z nią warunkach, obowiązkach i przepisach dotyczących dotacji. Nie wspomina się o nim również ani w formularzu wniosku, ani w związanych z nim dokumentach. 17.      Ponadto decyzja C(95) 1753 nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. 18.      Sąd krajowy stwierdza na tej podstawie, że przepis ten nie był znany beneficjentowi i że niewiedza ta nie może działać na jego niekorzyść. 19.      Uwzględniając kontekst, w którym zadane zostały pytania, uważam, że należy zacząć od pytania trzeciego. (Moim zdaniem wystarczy zająć się jedynie tym pytaniem w nieco przeformułowanej postaci). 20.      Następnie chciałbym zauważyć, że podstawowe znaczenie dla pytania trzeciego ma odesłanie do art. 38 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1260/1999(3), podczas gdy Komisja w uwagach na piśmie reprezentuje stanowisko, że właściwe ramy prawne znajdujące tu zastosowanie stanowi tzw. rozporządzenie koordynujące(4). W tym kontekście, uwzględniając art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/1999, zgadzam się z Komisją. Niemniej w odniesieniu do przedłożonego pytania prejudycjalnego nie czyni to prawie różnicy (ponieważ państwa członkowskie niezależnie od tego, jaki przepis zostanie zastosowany, zobowiązane są do podjęcia w ten lub inny sposób działań w przypadku nieprawidłowości). 21.      Jak wyjaśnił sąd krajowy, zgodnie z prawem niderlandzkim zasada pewności prawa oznacza, że warunek przyznania pomocy, który nakłada określony obowiązek, nie może działać na niekorzyść beneficjenta pomocy, jeżeli nie został on o nim wcześniej powiadomiony. 22.      Wymóg ten wynika również z Algemene wet bestuursrecht (niderlandzkiego kodeksu prawa administracyjnego). Jak zaznaczył sąd krajowy, art. 4:37 tego kodeksu w związku z art. 4:38 ust. 2 i 3 wymaga, aby jakiekolwiek zobowiązanie związane z dotacją było ustanowione albo w przepisie ustawowym, albo w decyzji przyznającej dotację. 23.      Zgodnie z tym kodeksem dotacja może zostać przyznana na podstawie programu przyjętego przez Komisję. W tym przypadku nie jest wymagana szczególna podstawa prawna. Niemniej nie przyjęto wymogu czasowego w odniesieniu do kategorii projektów, do której należy projekt ROM-projecten. 24.      Na podstawie jedynie prawa niderlandzkiego wymóg czasowy nie może więc działać na niekorzyść beneficjenta. 25.      Powstaje zatem pytanie, czy istnieje obowiązek wyegzekwowania tego wymogu na podstawie prawa wspólnotowego lub, innymi słowy, czy zasada pewności prawa może stanąć na przeszkodzie odzyskaniu wspomnianej pomocy finansowej. 26.      Nie pierwszy raz Trybunał musi zająć się kwestiami dotyczącymi odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo na podstawie prawa wspólnotowego. 27.      Po pierwsze zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku przepisów prawa wspólnotowego sądy krajowe powinny rozstrzygać spory dotyczące odzyskania kwot wypłaconych nieprawidłowo na podstawie prawa wspólnotowego, stosując prawo krajowe z zastrzeżeniem limitów nałożonych prawem wspólnotowym w taki sposób, aby szczegółowe uregulowania przewidziane w prawie krajowym nie mogły praktycznie uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać odzyskania nienależnej pomocy i aby prawo krajowe było stosowane w sposób niedyskryminujący w porównaniu do procedur, w których rozstrzyga się podobne spory krajowe(5). 28.      Po drugie zasada pewności prawa należy do porządku prawnego Wspólnoty. W tym kontekście odsyłam do wyroku w sprawie Huber(6), która dotyczyła krajowego programu pomocy współfinansowanego przez Wspólnotę w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, w którym Trybunał stwierdził, że prawo wspólnotowe nie wyklucza zastosowania zasady pewności prawa w celu uniemożliwienia odzyskania kwot wypłaconych nieprawidłowo, ponieważ zasada ta należy do porządku prawnego Wspólnoty. 29.      Po trzecie zgodnie z prawem wspólnotowym zasada pewności prawa, będąca jedną z zasad podstawowych, oznacza, że dane uregulowanie powinno umożliwiać zainteresowanemu dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na niego nakłada(7). 30.      Jak powiedziano, stosowanie prawa krajowego nie może praktycznie uniemożliwiać lub nadmiernie utrudniać odzyskiwania nienależnej pomocy. Ponadto prawo to powinno być stosowane w sposób, który nie jest dyskryminujący w porównaniu do procedur, w których rozstrzyga się podobne spory krajowe. To ostatnie stwierdzenie oznacza, że uwzględnia się również interes Wspólnoty(8). 31.      Moim zdaniem stwierdzenie, do którego doszedł sąd krajowy, a mianowicie, że zasada pewności prawa zgodnie z prawem niderlandzkim sprzeciwia się temu, aby Staatssecretaris podnosił wymóg czasowy przeciwko ROM-projecten, ponieważ o warunku tym nie powiadomiono beneficjenta, a ponadto nie można było oczekiwać od niego w rozsądny sposób, że mógł zapoznać się z treścią decyzji C(95) 1753 w inny sposób, nie narusza ani zasady skuteczności, ani zasady równoważności. 32.      Ponieważ beneficjent nie znał wspomnianego przepisu, a brak tej wiedzy nie może działać na jego niekorzyść, zastosowanie zasady pewności prawa nie jest wykluczone przez prawo wspólnotowe. 33.      W końcu chciałbym zauważyć, że w przypadku gdy nieprawidłowością można obciążyć dane państwo członkowskie, może być ono odpowiedzialne finansowo za nieodzyskane kwoty. V –    Wnioski 34.      Z powyższych względów uważam, że Trybunał powinien odpowiedzieć na pytania przedłożone przez College van Beroep voor het bedrijfsleven w sposób następujący: „Prawo wspólnotowe nie sprzeciwia się temu, aby państwo członkowskie zastosowało zasadę pewności prawa w celu odstąpienia od odzyskania pomocy z powodu naruszenia przepisu, w przypadku gdy dany beneficjent dotacji nie znał tego przepisu, a nieznajomość ta nie może działać na jego niekorzyść”. 1 – Język oryginału: angielski. 2 – Dz.U. 1997, L 146, str. 7. 3 – Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Dz.U. L 121, str. 1. Uchyliło ono rozporządzenia nr 2052/88 i nr 4253/88 z mocą od dnia 1 stycznia 2000 r. (zob. art. 54). 4 – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do rozporządzenia (EWG) nr 2052/88 w odniesieniu do koordynacji działań różnych funduszy strukturalnych między nimi oraz z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi (Dz.U. L 374, str. 1), zmienione rozporządzeniem Rady nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, str. 20), w szczególności jego art. 23 ust. 1. Odsyła się również do art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. dotyczącego nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot wypłaconych nieprawidłowo w związku z finansowaniem polityki strukturalnej i organizacją systemu informacji w tej dziedzinie (Dz.U. L 178, str. 43), zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 2035/2005 (Dz.U. L 328, str. 8). – Wyrok z dnia 21 września 1983 r. w sprawach połączonych od 205/82 do 215/82 Deutsche Milchkontor i in., Rec. str. 2633, pkt 19. 6 – Wyrok z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑336/00 Huber, Rec. str. I‑7699, pkt 56 i przywołane tam orzecznictwo. 7 – Zobacz np. wyrok z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C‑209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5655, pkt 35. 8 – Zobacz wyrok w sprawie Deutsche Milchkontor, cytowany w przypisie 5, pkt 32.