C-16/23

WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 17 października 2024 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Usługi na rynku wewnętrznym – Dyrektywa 2006/123/WE – System zezwoleń – Artykuł 10 – Warunki udzielenia zezwolenia – Sprzedaż wyrobów tytoniowych – Uregulowanie krajowe uzależniające udzielenie zezwolenia na utworzenie punktu sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków – Warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców – Ochrona zdrowia publicznego przed paleniem tytoniu W sprawie C‑16/23 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (regionalny sąd administracyjny dla Ligurii, Włochy) postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 16 stycznia 2023 r., w postępowaniu: FA.RO. di YK & C. Sas przeciwko Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, przy udziale: JS, TRYBUNAŁ (pierwsza izba), w składzie: T. von Danwitz, wiceprezes Trybunału, pełniący obowiązki prezesa pierwszej izby, A. Arabadjiev i I. Ziemele (sprawozdawczyni), sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: C. Di Bella, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 stycznia 2024 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu FA.RO. di YK & C. Sas – G. Briozzo, avvocato, – w imieniu JS – A. Celotto i L. Grazzini, avvocati, – w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali D. Del Gaizo i F. Meloncelli, avvocati dello Stato, – w imieniu rządu hiszpańskiego – M. Morales Puerta, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati, L. Malferrari i M. Mataija, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 marca 2024 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 49, 56 i art. 106 ust. 2 TFUE oraz art. 15 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36). Wniosek ten złożono w ramach sporu pomiędzy spółką prawa włoskiego FA.RO. di YK & C. Sas (zwaną dalej „spółką FA.RO.”) a Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencją ds. ceł i monopoli, Włochy) (zwaną dalej „ADM”) w przedmiocie oddalenia wniosku o zezwolenie na utworzenie nowego punktu sprzedaży wyrobów tytoniowych. Ramy prawne Prawo międzynarodowe W preambule Ramowej konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o ograniczeniu użycia tytoniu (zwanej dalej „konwencją antytytoniową”), przyjętej przez Światowe Zgromadzenie Zdrowia w Genewie w dniu 21 maja 2003 r., której stronami są Unia Europejska i jej państwa członkowskie, uznano, po pierwsze, że „dowody naukowe potwierdzają jednoznacznie, że konsumpcja wyrobów tytoniowych i narażenie na dym tytoniowy są przyczyną śmierci, chorób i niepełnosprawności”, a po drugie, że „papierosy i niektóre inne produkty zawierające tytoń są poddawane wysoce zaawansowanym procesom technologicznym w celu doprowadzenia do uzależnienia i do podtrzymania takiego uzależnienia oraz, że wiele związków, które one zawierają i wytwarzany przez nie dym, są farmakologicznie aktywne, toksyczne, mutagenne i rakotwórcze oraz, że w większości międzynarodowych klasyfikacji chorób uzależnienie od tytoniu jest odrębnie klasyfikowane jako choroba”. Artykuły 8–13 konwencji antytytoniowej odnoszą się do środków dotyczących ograniczania popytu na tytoń. Odnoszą się one, odpowiednio, do ochrony przed narażeniem na dym tytoniowy, przepisów dotyczących składu wyrobów tytoniowych, przepisów dotyczących informacji jawnych o wyrobach tytoniowych, pakowania i oznakowania wyrobów tytoniowych, edukacji i świadomości społecznej na temat kwestii dotyczących ograniczania użycia tytoniu, a także powszechnego zakazu reklamowania, promowania oraz sponsorowania tytoniu. Artykuł 14 tej konwencji przewiduje środki mające na celu ograniczanie popytu w kontekście uzależnienia od tytoniu oraz propagowanie zerwania z nałogiem, podczas gdy art. 15–17 rzeczonej konwencji, które odnoszą się do środków dotyczących ograniczania podaży wyrobów tytoniowych, dotyczą, odpowiednio, nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi, sprzedaży osobom nieletnim i przez osoby nieletnie oraz zapewnienia wsparcia dla ekonomicznie uzasadnionych działań alternatywnych. Prawo Unii Motywy 2, 5, 7, 8 i 66 dyrektywy 2006/123 stanowią: „(2) Konkurencyjny rynek usług ma istotne znaczenie przy wspieraniu wzrostu gospodarczego i tworzeniu miejsc pracy w Unii Europejskiej. […] Wolny rynek zobowiązujący państwa członkowskie do znoszenia ograniczeń w transgranicznym świadczeniu usług, przy jednoczesnej większej przejrzystości oraz pełniejszej informacji, oznaczałby dla konsumentów większy wybór i lepszą jakość usług po niższych cenach. […] (5) Niezbędne jest więc usunięcie barier w swobodzie przedsiębiorczości dla usługodawców w państwach członkowskich, a także barier w swobodnym przepływie usług między państwami członkowskimi oraz zagwarantowanie usługobiorcom i usługodawcom pewności prawnej niezbędnej do realizowania w praktyce tych dwóch podstawowych swobód zapisanych w traktacie. […] […] (7) Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne ramy prawne, które przynoszą korzyści dla szerokiej gamy usług, a jednocześnie uwzględniają specyficzne cechy każdego rodzaju działalności lub zawodu oraz ich system regulacji. […] W niniejszej dyrektywie uwzględniono również inne cele leżące w ogólnym interesie, w tym ochronę środowiska naturalnego, bezpieczeństwo publiczne i zdrowie publiczne, jak i potrzebę przestrzegania prawa pracy. (8) Przepisy niniejszej dyrektywy dotyczące swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług powinny mieć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim dane działania są otwarte na konkurencję i tym samym przepisy te nie zobowiązują państw członkowskich do liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym ani do prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących takie usługi, ani też do zlikwidowania istniejących monopoli w zakresie innych rodzajów działalności lub pewnych usług dystrybucyjnych. […] (66) Możliwość podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na terytorium państwa członkowskiego nie powinna być uzależniana od testu ekonomicznego. Zakaz stosowania testów ekonomicznych jako warunku wstępnego przyznania zezwolenia powinien dotyczyć testów ekonomicznych jako takich, ale nie wymagań obiektywnie uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym, takim jak ochrona środowiska miejskiego, względy polityki społecznej lub ochrona zdrowia publicznego. Zakaz nie powinien wpływać na wykonywanie uprawnień przez organy odpowiedzialne za stosowanie prawa konkurencji”. Artykuł 1 ust. 1–3 tej dyrektywy stanowi: „1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne przepisy ułatwiające korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez usługodawców oraz swobodnego przepływu usług, zapewniając przy tym wysoki poziom jakości usług. 2.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy liberalizacji usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zarezerwowanych dla podmiotów publicznych lub prywatnych, ani prywatyzacji podmiotów publicznych świadczących usługi. 3.   Niniejsza dyrektywa nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług, ani pomocy przyznawanej przez państwa członkowskie, objętej wspólnotowymi regułami konkurencji. Niniejsza dyrektywa nie ogranicza swobody państw członkowskich w zakresie zdefiniowania, w zgodzie z prawem wspólnotowym, usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, określania, w jaki sposób usługi te powinny być zorganizowane i finansowane, zgodnie z zasadami pomocy państwa, oraz ustalania szczegółowych wymogów, którym podlegają”. Artykuł 2 ust. 1 i 2 rzeczonej dyrektywy ma następujące brzmienie: „1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim. 2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności: a) usług o charakterze nieekonomicznym świadczonych w interesie ogólnym; […]”. Artykuł 4 owej dyrektywy stanowi: „Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: […] 6) »system zezwoleń« oznacza każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej; 7) »wymóg« oznacza wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej lub zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe, lub też wspólnych zasad stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji zawodowych, przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej; zasady ustanowione na mocy układów zbiorowych wynegocjowanych przez partnerów społecznych nie są uznawane za wymogi w rozumieniu niniejszej dyrektywy; 8) »nadrzędny interes publiczny« oznacza względy określone jako takie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i obejmuje: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, ochronę publiczną, zdrowie publiczne, utrzymanie równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, ochronę konsumentów, usługobiorców i pracowników, uczciwość w transakcjach handlowych, zwalczanie nadużyć, ochronę środowiska naturalnego i środowiska miejskiego, zdrowie zwierząt, własność intelektualną, ochronę narodowego dziedzictwa historycznego i artystycznego, cele polityki społecznej i kulturalnej; […]”. Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 2006/123 stanowi: „Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki: a) system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy; b) potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym; c) wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek”. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 owej dyrektywy: „1.   Systemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny. 2.   Kryteria określone w ust. 1 muszą być: a) niedyskryminacyjne; b) uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym; c) proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym; d) jasne i jednoznaczne; e) obiektywne; f) podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości; g) przejrzyste i łatwo dostępne”. Artykuł 14 rzeczonej dyrektywy przewiduje: „Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia któregokolwiek z następujących wymogów: […] 5) stosowanie w poszczególnych przypadkach testu ekonomicznego uzależniającego udzielenie zezwolenia od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego, oceny potencjalnych bądź bieżących skutków ekonomicznych działalności, lub oceny stosowności działalności w odniesieniu do celów planowania ekonomicznego ustanowionych przez właściwe organy; zakaz ten nie dotyczy wymogów wynikających z planowania, które nie realizują celów gospodarczych, ale służą nadrzędnemu interesowi publicznemu; […]”. Artykuł 15 ust. 1–4 dyrektywy 2006/123 stanowi: „1.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy ich systemy prawne przewidują którykolwiek z wymogów wymienionych w ust. 2 oraz zapewniają zgodność takich wymogów z warunkami określonymi w ust. 3. Państwa członkowskie dostosowują swoje przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w taki sposób, by były one zgodne z tymi warunkami. 2.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów: a) ilościowe lub terytorialne ograniczenia zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z liczbą ludności lub minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami; […] 3.   Państwa członkowskie sprawdzają, czy wymogi określone w ust. 2 spełniają następujące warunki: a) niedyskryminacja: wymogi nie mogą prowadzić do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub, w przypadku spółek, ze względu na miejsce statutowej siedziby; b) konieczność: wymogi muszą być uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym; c) proporcjonalność: wymogi muszą być odpowiednie dla zapewnienia osiągnięcia wyznaczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co niezbędne do osiągnięcia tego celu; nie może istnieć możliwość zastąpienia tych wymogów innymi, mniej restrykcyjnymi środkami, za pomocą których można osiągnąć ten sam skutek. 4.   Ust. 1, 2 i 3 mają zastosowanie do prawodawstwa w dziedzinie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym jedynie w sytuacji, gdy stosowanie tych ustępów nie zakłóca wykonywania, pod względem prawnym lub w rzeczywistości, określonego, przypisanego im zadania”. Prawo włoskie Ustawa nr 1293/1957 Artykuł 16 legge no 1293 – Organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio (ustawy nr 1293 o organizacji usług dystrybucji i sprzedaży towarów objętych monopolem) z dnia 22 grudnia 1957 r. (GURI nr 9 z dnia 13 stycznia 1958 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 1293/1957”), przewiduje: „Sprzedaż detaliczna towarów objętych monopolem odbywa się za pośrednictwem punktów sprzedaży oraz na podstawie zezwoleń. Punkty sprzedaży, o których mowa w akapicie pierwszym, są tworzone przez biuro regionalne zgodnie z kryteriami i procedurami określonymi w decyzji dyrektora generalnego autonomicznej administracji monopoli państwowych”. Artykuł 19 tej ustawy stanowi: „Wśród punktów sprzedaży towarów objętych monopolem wyróżnia się: […] b) zwykłe punkty sprzedaży; c) specjalne punkty sprzedaży. […] Specjalne punkty sprzedaży są powierzane w drodze koncesji lub oddawane w zarząd podmiotom prywatnym na okres nieprzekraczający dziewięciu lat. […]”. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy: „Zwykłe punkty sprzedaży tworzy się tam, gdzie – i wówczas gdy – administracja uzna to za stosowne i właściwe w kontekście zainteresowania usługą. W gminach, w których liczba ludności nie przekracza 30000 mieszkańców, nowo utworzone zwykłe punkty sprzedaży są powierzane na próbę w drodze konkursu zastrzeżonego dla inwalidów i wdów po kombatancie, jak również dla kategorii osób zrównanych z nimi na mocy prawa oraz dla osób odznaczonych za zasługi wojskowe. W pozostałych gminach oraz gminach będących stolicą prowincji zwykłe punkty sprzedaży są powierzane na próbę w drodze przetargu publicznego. Punkt sprzedaży powierza się konkurentowi, który spełnia kryteria określone w zaproszeniu do składania ofert i który oferuje najwyższą opłatę. Okres próbny, o którym mowa w poprzednich akapitach, wynosi trzy lata, a po jego upływie punkt sprzedaży, jeżeli nie zostanie zamknięty, jest klasyfikowany jako objęty art. 25 i może zostać powierzony z wolnej ręki lub bezpośrednio dotychczasowemu uprawnionemu”. Z ustawy nr 1293/1957 wynika też, po pierwsze, że specjalne punkty sprzedaży tworzy się w celu zaspokojenia szczególnego zapotrzebowania na usługę w ściśle określonych miejscach, a po drugie, że administracja może pozwolić na sprzedaż produktów objętych monopolem, w drodze zezwolenia, w szczególności w lokalach sprzedających napoje. W tym ostatnim przypadku posiadacz zezwolenia zaopatruje się w najbliższym zwykłym punkcie sprzedaży. Dekret z mocą ustawy nr 98/2011 Artykuł 24 ust. 42 decreto-legge no 98 – Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria (dekretu z mocą ustawy nr 98 w sprawie pilnych środków dotyczących stabilizacji finansowej) z dnia 6 lipca 2011 r. (GURI nr 155 z dnia 6 lipca 2011 r.), przekształconego w ustawę, ze zmianami, ustawą nr 111 z dnia 15 lipca 2011 r. (GURI nr 164 z dnia 16 lipca 2011 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 98/2011”), stanowi: „Minister gospodarki i finansów ustanawia, w drodze rozporządzenia wydanego przed dniem 31 marca 2013 r. […], przepisy dotyczące procedur tworzenia zwykłych i specjalnych punktów sprzedaży towarów objętych monopolem oraz wydawania i przedłużania zezwoleń, zgodnie z następującymi zasadami: a) optymalizacji i racjonalizacji sieci sprzedaży, w tym poprzez określenie kryteriów regulujących lokalizację punktów sprzedaży, tak aby przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony konkurencji pogodzić konieczność zagwarantowania użytkownikom szeroko dostępnej sieci sprzedaży na danym terytorium z nadrzędnym interesem publicznym, jakim jest ochrona zdrowia, polegającym na zapobieganiu wszelkim formom sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych nieuzasadnionym rzeczywistym popytem na wyroby tytoniowe i ich kontrolowaniu; b) zwykłe punkty sprzedaży mogą być tworzone jedynie po spełnieniu określonych warunków dotyczących odległości, nie mniejszej niż 200 metrów, oraz liczby ludności, z zachowaniem stosunku jednego punktu sprzedaży detalicznej na każde 1500 mieszkańców. c) […]; d) przenoszenie zwykłych punktów sprzedaży jest możliwe tylko wtedy, gdy mają zastosowanie te same warunki, o których mowa w lit. b), dotyczące odległości i, w stosownych przypadkach, liczby ludności; e) utworzenie specjalnego punktu sprzedaży jest możliwe tylko wtedy, gdy stwierdza się obiektywne i rzeczywiste zapotrzebowanie na usługę, które należy oceniać na podstawie rzeczywistej lokalizacji innych punktów sprzedaży istniejących już na tym samym obszarze odniesienia oraz wymogów określonych w lit. b); f) wydawanie i przedłużanie zezwoleń należy oceniać na podstawie ich komplementarności i braku nakładania się na siebie punktów sprzedaży towarów objętych monopolem, w tym poprzez określenie i zastosowanie kryterium odległości”. Dekret ministerialny nr 38/2013 Artykuł 2 ust. 1–3 decreto ministeriale no 38 – Regolamento recante disciplina della distribuzione e vendita dei prodotti da fumo (dekretu ministerialnego nr 38 ustanawiającego rozporządzenie regulujące dystrybucję i sprzedaż wyrobów tytoniowych) z dnia 21 lutego 2013 r. (GURI nr 89 z dnia 16 kwietnia 2013 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem ministerialnym nr 38/2013”), przyjętego na podstawie art. 24 ust. 42 dekretu z mocą ustawy nr 98/2011, stanowi: „1.   Zezwala się na tworzenie zwykłych punktów sprzedaży, jeżeli spełnione są parametry określone w niniejszym artykule. 2.   Minimalna odległość lokalu przeznaczonego pod nowy punkt sprzedaży od najbliższego działającego już punktu sprzedaży wynosi co najmniej: a) metrów w gminach o liczbie mieszkańców do 30000; b) metrów w gminach o liczbie mieszkańców od 30001 do 100000; c) metrów w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 100000. 3.   Nie zezwala się na utworzenie nowego punktu sprzedaży, jeżeli w odnośnych gminach osiągnięto już wskaźnik jednego punktu sprzedaży na każde 1500 mieszkańców, z wyjątkiem gmin liczących mniej niż 1500 mieszkańców, w których nie ma takiego punktu sprzedaży, jeżeli można stwierdzić rzeczywiste i konkretne zainteresowanie usługą, a najbliższy zwykły punkt sprzedaży działający już w innej gminie znajduje się w odległości większej niż 600 metrów”. Artykuł 3 ust. 1–6 tego dekretu ministerialnego przewiduje: „1.   Zgodnie z art. 21 ustawy [nr 1293/1957] zwykłe punkty sprzedaży tworzy się w drodze decyzji właściwych biur [ADM] w terminach i miejscach określonych na podstawie zainteresowania usługą, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów charakteryzujących się rosnącą liczbą nowych inwestycji mieszkaniowych i handlowych, specyficznego znaczenia skrzyżowań drogowych i głównych skupisk ludności miejskiej, obecności biur i zakładów produkcyjnych o szczególnym znaczeniu, które są często odwiedzane, co świadczy o zainteresowaniu usługą, a także wniosków o przeniesienie, które wpłynęły do biur. 2.   Do celów ust. 1 właściwe biura przyjmują na każdy rok kalendarzowy dwa półroczne plany dotyczące tworzenia zwykłych punktów sprzedaży, biorąc pod uwagę, w kontekście istniejących już punktów sprzedaży oraz otrzymanych w międzyczasie wniosków o przeniesienie, wymóg, aby sieć sprzedaży wyrobów tytoniowych była: a) dostosowana do stopnia zainteresowania usługą; b) zorganizowana w taki sposób, aby zapewnić wydajność i skuteczność kontroli administracyjnej w zakresie ochrony małoletnich, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, a także wpływów z podatków. 3.   Podczas przygotowywania każdego planu ocenia się wnioski o przeniesienie oraz propozycje utworzenia nowych punktów sprzedaży, które wpłynęły do administracji w ciągu ostatniego półrocza. Propozycje utworzenia nowych punktów sprzedaży nie prowadzą do powstania jakichkolwiek praw po stronie podmiotów, które je składają, ani obowiązków po stronie administracji. 4.   Przed dniem 31 marca i przed dniem 30 września właściwe biuro opracowuje projekt planu utworzenia nowych zwykłych punktów sprzedaży, zapewniając uwzględnienie w nim wyłącznie propozycji dotyczących nowych punktów sprzedaży, w przypadku których istnieje zapotrzebowanie na usługę, zgodnie z parametrami, o których mowa w art. 2, oraz w świetle wszelkich innych przydatnych dowodów. 5.   W odniesieniu do każdego projektu planu półrocznego najpóźniej do dnia 30 kwietnia i do dnia 31 października właściwe biuro […] podaje projekt planu do publicznej wiadomości w specjalnej sekcji instytucjonalnej strony internetowej [ADM]. […]. 6.   Po określeniu projektu planu na podstawie wszystkich uzyskanych informacji właściwe biuro powiadamia o wszczęciu procedury tworzenia nowych punktów sprzedaży właścicieli trzech najbliższych punktów sprzedaży znajdujących się w odległości mniejszej niż 600 metrów od siedziby nowego punktu sprzedaży, wyznaczając im termin 15 dni na przedstawienie ewentualnych uwag. Po upływie tego terminu właściwe biuro zatwierdza, na podstawie wszystkich uzyskanych informacji, ostateczny plan utworzenia nowych punktów sprzedaży i publikuje, dla każdego obszaru wyznaczonego jako odpowiedni do takiego utworzenia, ogłoszenie o powierzeniu prowadzenia punktu sprzedaży na podstawie art. 21 ustawy [nr 1293/1957] […]”. Zgodnie z art. 7 rzeczonego dekretu ministerialnego zezwolenia muszą być uzasadnione potrzebą świadczenia usługi w miejscach i godzinach, w których nie może ona być świadczona przez zwykłe punkty sprzedaży. Możliwość udzielenia zezwolenia jest wykluczona w sytuacji, gdy przy najbliższym punkcie sprzedaży, znajdującym się w odległości nieprzekraczającej z góry ustalonych granic, zainstalowany został automat do sprzedaży wyrobów tytoniowych. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne Spółka FA.RO. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie gastronomii i sprzedaży napojów w gminie Finale Ligure (Włochy). Posiadała ona zezwolenie upoważniające ją do sprzedaży detalicznej w jej lokalu wyrobów objętych monopolem państwowym. Decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. ADM wszczęła postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia ze względu na to, że w ramach głównego punktu sprzedaży, z którym owo zezwolenie było związane w zakresie zaopatrywania, położonego w odległości mniejszej niż 300 m, zainstalowano automat do sprzedaży papierosów, co zgodnie z art. 7 dekretu ministerialnego nr 38/2013 stanowi przeszkodę dla zachowania zezwolenia. Spółka FA.RO. złożyła wówczas wniosek o utworzenie nowego zwykłego punktu sprzedaży detalicznej w jej lokalu, wskazując, że potrzeba utworzenia tego punktu sprzedaży wynikała z dużej liczby konsumentów. W dniu 31 marca 2022 r. ADM przyjęła komunikat nr 6401/RU zawierający projekt półrocznego planu utworzenia nowych zwykłych punktów sprzedaży w Ligurii, który opublikowano w dniu 6 kwietnia 2022 r. Punkt sprzedaży, o utworzenie którego wystąpiła spółka FA.RO., nie został uwzględniony w rzeczonym projekcie planu półrocznego, ponieważ nie spełniono warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców, określonych w art. 2 dekretu ministerialnego nr 38/2013. Otóż, po pierwsze, proponowany lokal znajdował się w odległości, odpowiednio, 176 m i 220 m od dwóch innych punktów sprzedaży. Po drugie, w gminie Finale Ligure działało już 13 zwykłych i specjalnych punktów sprzedaży, przypadających na 11358 mieszkańców. Spółka FA.RO. wniosła skargę do Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (regionalnego sądu administracyjnego dla Ligurii, Włochy), który jest sądem odsyłającym, i zakwestionowała wspomniany projekt planu półrocznego oraz ostateczny plan w zakresie, w jakim nie przewidywały one utworzenia punktu sprzedaży, o utworzenie którego wnioskowała. Spółka ta podniosła w szczególności, że utworzenie nowego punktu sprzedaży w jej lokalu nie wywołałby efektu nadpodaży w stosunku do popytu, ponieważ liczba rzeczywistych użytkowników usługi byłaby sto razy wyższa niż liczba mieszkańców ze względu na masowy napływ odwiedzających i wczasowiczów w weekendy i w sezonie turystycznym. W tych okolicznościach ADM nie powinna była stosować w sposób automatyczny parametrów określonych w stosownych przepisach krajowych, lecz powinna była zbadać konieczny i proporcjonalny charakter ograniczeń wprowadzonych w zakresie swobodnego dostępu do rynku usług i odstąpić od stosowania art. 24 ust. 42 dekretu z mocą ustawy nr 98/2011 i art. 2 dekretu ministerialnego nr 38/2013, ponieważ są one sprzeczne z art. 15 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123. Sąd odsyłający zauważa, że wniosek, o którym mowa w pkt 22 niniejszego wyroku, oddalono ze względu na nieprzestrzeganie kryteriów określonych in abstracto w stosownych przepisach krajowych, bez dokonania oceny dowodów przedstawionych przez ową spółkę, zgodnie z którymi handel wyrobami tytoniowymi w punkcie sprzedaży, o utworzenie którego się zwróciła, nie faworyzowałby wzrostu popytu, lecz – przeciwnie – odpowiadałby istniejącemu wcześniej dużemu zapotrzebowaniu na usługę. Tymczasem przewidziane w rzeczonym uregulowaniu krajowym warunki dotyczące odległości i liczby ludności stanowią ograniczenia terytorialne i ilościowe w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123 i mogą być niezgodne z kryteriami przewidzianymi w art. 15 ust. 3 tej dyrektywy. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że nadrzędnym powodem, który skłonił prawodawcę krajowego do wprowadzenia takich środków ograniczających, jest ochrona zdrowia ludzkiego przed ryzykiem związanym z wyrobami tytoniowymi. Jednakże nie wydaje się, by owe ograniczenia były faktycznie w stanie zniechęcić lub przynajmniej nie zachęcać do konsumpcji wyrobów tytoniowych, zważywszy w szczególności na coraz większą powszechność automatów do sprzedaży, które mogą być instalowane przez właścicieli punktów sprzedaży posiadających zezwolenie, co skutkuje tym, że papierosy są stale dostępne dla konsumentów. Ponadto, aby ograniczenie liczby punktów sprzedaży na danym terytorium mogło mieć skutek zniechęcający, minimalna odległość między punktami sprzedaży wyrobów tytoniowych powinna być ustalona w kilometrach, a nie w metrach. Konieczność spełnienia kryteriów opartych na odległości i liczbie ludności nie wynika też z konwencji antytytoniowej. Poza tym ze sprawozdania Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (urzędu ochrony konkurencji i rynku, Włochy) wynika, po pierwsze, że rozpatrywane w postępowaniu głównym środki ograniczające służą raczej zapewnieniu opłacalności działalności, a w mniejszym stopniu ochronie zdrowia obywateli, a po drugie, że minimalne odległości oraz wszelkie formy planowania struktury oferty powinny zostać zniesione. W każdym razie ograniczenia te mogą okazać się nadmiernie restrykcyjne w świetle celu ochrony zdrowia poprzez zapewnienie równowagi między podażą a popytem ze względu na ich rygoryzm oraz ich powiązanie z danymi pochodzącymi po prostu z urzędowego rejestru ludności. Zdaniem sądu odsyłającego ADM powinna zatem być w stanie ocenić ewentualne okoliczności obiektywne, które świadczą o tym, że pomimo nieprzestrzegania warunków dotyczących odległości i liczby ludności utworzenie nowego zwykłego punktu sprzedaży odpowiada zapotrzebowaniu na usługę i w konsekwencji nie prowadzi do nadmiernego zwiększenia podaży, w szczególności gdy – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – krąg konsumentów jest znacznie większy niż liczba samych mieszkańców ze względu na wysoki poziom ruchu turystycznego. W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (regionalny sąd administracyjny dla Ligurii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 15 dyrektywy [2006/123], a także art. 49, 56 i art. 106 ust. 2 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które ustanawia ograniczenia w zakresie zezwoleń dla punktów sprzedaży wyrobów tytoniowych w oparciu o minimalną odległość geograficzną pomiędzy usługodawcami oraz liczbę mieszkańców? 2) Czy art. 15 dyrektywy [2006/123] oraz art. 49, 56 i art. 106 ust. 2 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które uzależnia wydanie zezwolenia punktom sprzedaży [wyrobów tytoniowych] od spełnienia z góry określonych parametrów dotyczących minimalnej odległości geograficznej pomiędzy usługodawcami oraz liczby mieszkańców, nie pozwalając właściwemu organowi władzy publicznej na dokonanie oceny innych obiektywnych okoliczności faktycznych, które nawet w sytuacji braku spełnienia powyższych wymogów wskazują w konkretnym przypadku na istnienie zapotrzebowania na daną usługę?”. W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Rząd hiszpański twierdzi zasadniczo, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny, ponieważ żaden z przepisów, o których wykładnię wniesiono, nie ma zastosowania do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym. Rząd włoski zaś, nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności, kwestionuje możliwość zastosowania dyrektywy 2006/123 do rzeczonej sytuacji, powołując się na art. 2 ust. 1 i 2 tej dyrektywy. W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby tenże sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. W konsekwencji, jeżeli zadane pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 8 maja 2024 r., Instituto da Segurança Social i in., C‑20/23, EU:C:2024:389, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie postawionego przez sąd krajowy pytania prejudycjalnego jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 8 maja 2024 r., Instituto da Segurança Social i in., C‑20/23, EU:C:2024:389, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi konieczność dokonania wykładni prawa Unii, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które są wyraźnie określone w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem (wyrok z dnia 28 listopada 2023 r., Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Dlatego też, jak stanowi art. 94 lit. c) regulaminu postępowania, niezbędne jest, by postanowienie odsyłające zawierało omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym (wyrok z dnia 28 listopada 2023 r., Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie sąd odsyłający wnosi do Trybunału o dokonanie wykładni art. 49, 56 i art. 106 ust. 2 TFUE oraz art. 15 dyrektywy 2006/123. Co się tyczy, po pierwsze, art. 49 i 56 TFUE, należy przypomnieć, że postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości, swobody świadczenia usług i swobody przepływu kapitału nie mają co do zasady zastosowania do sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 50). Trybunał, do którego sąd krajowy zwrócił się w sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, nie może uznać – bez uściśleń ze strony tego sądu – że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący postanowień traktatu FUE gwarantujących swobody podstawowe jest niezbędny do rozstrzygnięcia zawisłego przed tym sądem sporu. Konkretne okoliczności sprawy pozwalające na ustalenie związku pomiędzy przedmiotem lub okolicznościami sporu, którego wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, a art. 49 i 56 TFUE muszą bowiem wynikać z postanowienia odsyłającego (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 54; z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 52). W konsekwencji w sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, do sądu odsyłającego należy wskazanie Trybunałowi, zgodnie z art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, związku, jaki zawisły przed nim spór – mimo jego czysto wewnętrznego charakteru – wykazuje z postanowieniami prawa Unii gwarantującymi swobody podstawowe, który to związek czyni uzyskanie wykładni wnioskowanej w ramach odesłania prejudycjalnego niezbędnym dla rozstrzygnięcia owego sporu (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 55; z dnia 18 stycznia 2022 r., Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, pkt 53). Tymczasem z jednej strony z postanowienia odsyłającego wynika, że wszystkie elementy charakteryzujące spór w postępowaniu głównym ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, mianowicie do Republiki Włoskiej. Z drugiej strony postanowienie to nie zawiera żadnej wskazówki, która pozwalałaby sądzić, że przedmiot tego sporu – pomimo jego czysto wewnętrznego charakteru – wykazuje z art. 49 i 56 TFUE związek, który czyni uzyskanie wykładni niezbędnym do rozstrzygnięcia owego sporu. W konsekwencji pytania prejudycjalne są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą wykładni art. 49 i 56 TFUE. Co się tyczy, po drugie, art. 106 ust. 2 TFUE, należy przypomnieć z jednej strony, że postanowienie to przewiduje, iż przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają regułom konkurencji w granicach, w jakich stosowanie tych reguł nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych, a z drugiej strony, że owo postanowienie ma na celu pogodzenie interesu, jaki państwa członkowskie mają w wykorzystywaniu niektórych przedsiębiorstw jako instrumentu polityki gospodarczej lub społecznej, z interesem, jaki Unia ma w poszanowaniu reguł konkurencji i zachowaniu jedności rynku wewnętrznego (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo). Poprzestając zaś na wskazaniu, że warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców stanowią ograniczenia naruszające prawa i wolności podstawowe zagwarantowane w art. 106 ust. 2 TFUE, sąd odsyłający nie wyjaśnia związku, jaki dostrzega między tym postanowieniem a uregulowaniem krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym. W konsekwencji pytania prejudycjalne są niedopuszczalne również w zakresie, w jakim dotyczą wykładni art. 106 ust. 2 TFUE. Co się tyczy, po trzecie, wykładni dyrektywy 2006/123, sąd odsyłający wskazuje, że warunki dotyczące odległości i liczby ludności przewidziane w uregulowaniu krajowym mogą stanowić ograniczenia terytorialne i ilościowe w rozumieniu art. 15 ust. 2 lit. a) owej dyrektywy. Gdyby tak faktycznie było, sąd odsyłający zastanawia się, czy owe warunki są zgodne z art. 15 ust. 3 rzeczonej dyrektywy, i przedstawia w tym względzie analizę wspomnianych warunków w świetle tego przepisu. Otóż sąd odsyłający omawia związek, jaki dostrzega między przepisami dyrektywy 2006/123 a uregulowaniem krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym, a także powody, dla których powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni tej dyrektywy. Ponadto Trybunał orzekał wielokrotnie, dokonawszy wykładni literalnej, historycznej, kontekstowej i celowościowej dyrektywy 2006/123, że przepisy jej rozdziału III, dotyczącego swobody przedsiębiorczości dla usługodawców, w tym art. 15 tej dyrektywy, należy interpretować w ten sposób, że mają one zastosowanie w szczególności do sytuacji, której wszystkie istotne elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego [wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Gmina Ginosa), C‑348/22, EU:C:2023:301, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo]. Tymczasem jeżeli nie jest oczywiste, że wykładnia przepisu prawa Unii nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, to zarzut oparty na niemożności zastosowania tego przepisu do sprawy w postępowaniu głównym nie pozwala na obalenie domniemania znaczenia dla sprawy, z którego korzystają zadane pytania, i powinien zostać zbadany w ramach analizy merytorycznej podniesionych kwestii (zob. podobnie wyrok z dnia 7 marca 2024 r., Roheline Kogukond i in., C‑234/22, EU:C:2024:211, pkt 27, 29 i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy wykładni dyrektywy 2006/123. W przedmiocie pytań prejudycjalnych Poprzez swoje dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 15 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które uzależnia udzielenie zezwolenia na punkty sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków dotyczących minimalnej odległości geograficznej między usługodawcami oraz liczby mieszkańców, nie przewidując przy tym możliwości uwzględnienia przez właściwy organ władzy publicznej, w miejsce tych warunków, okresowego wzrostu liczby konsumentów. W przedmiocie zakresu stosowania dyrektywy 2006/123 Na wstępie należy ustalić, czy dyrektywę 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że sytuacja rozpatrywana w postępowaniu głównym jest objęta zakresem jej stosowania, zważywszy, że rządy hiszpański i włoski stwierdziły, iż owa dyrektywa nie ma zastosowania z uwagi na, odpowiednio, art. 1 ust. 3 i art. 2 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przepisy dyrektywy 2006/123 należy interpretować z uwzględnieniem nie tylko ich brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki się one wpisują, oraz celów regulacji, której część stanowią (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lipca 2021 r., BEMH i CNCC, C‑325/20, EU:C:2021:611, pkt 18; a także z dnia 12 października 2023 r., INTER CONSULTING, C‑726/21, EU:C:2023:764, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2006/123 owa dyrektywa nie dotyczy zniesienia monopoli w zakresie świadczenia usług. W myśl jej motywu 8 przepisy rzeczonej dyrektywy dotyczące swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług powinny mieć zastosowanie wyłącznie w takim zakresie, w jakim dane działania są otwarte na konkurencję, i tym samym przepisy te nie zobowiązują państw członkowskich w szczególności do zlikwidowania istniejących monopoli w zakresie innych rodzajów działalności lub pewnych usług dystrybucyjnych. Z brzmienia art. 1 ust. 3 dyrektywy 2006/123 w związku z jej motywem 8 wynika zatem, że z zakresu stosowania rzeczonej dyrektywy wyłączone są sytuacje, w których świadczenie usługi nie podlega konkurencji, ponieważ przepisy krajowe przyznały danemu podmiotowi monopol na świadczenie określonych usług (zob. podobnie wyrok z dnia 14 listopada 2018 r., Memoria i Dall’Antonia, C‑342/17, EU:C:2018:906, pkt 41), a stosowanie przepisów rzeczonej dyrektywy skutkowałoby podważeniem istnienia wspomnianego monopolu. Taka wykładnia art. 1 ust. 3 dyrektywy 2006/123 pozwala na zachowanie skuteczności (effet utile) ustanowionego w ten sposób odstępstwa, przy jednoczesnym poszanowaniu celu tej dyrektywy, który – jak wynika z jej art. 1 ust. 1 w związku w szczególności z jej motywami 2 i 5 – polega na zniesieniu ograniczeń swobody przedsiębiorczości usługodawców w państwach członkowskich, a także ograniczeń swobodnego przepływu usług między państwami członkowskimi w celu przyczynienia się do urzeczywistnienia wolnego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego (wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 104 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że uregulowanie będące przedmiotem postępowania głównego zastrzega sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych dla dystrybutorów upoważnionych przez władzę publiczną za pośrednictwem zwykłych i specjalnych punktów sprzedaży oraz na podstawie zezwoleń. Wynika z tego, że działalność w zakresie handlu detalicznego wyrobami tytoniowymi, która wchodzi w zakres pojęcia „usługi” w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123 (zob. analogicznie wyroki: z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser, C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 91; a także z dnia 26 września 2018 r., Van Gennip i in., C‑137/17, EU:C:2018:771, pkt 76), podlega konkurencji i nie zostaje powierzona jednemu podmiotowi gospodarczemu, lecz jest wykonywana przez niezależne jednostki. Ponadto uregulowanie będące przedmiotem postępowania głównego dotyczy dostępu różnych podmiotów gospodarczych do rynku dystrybucji detalicznej wyrobów tytoniowych. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 47 opinii, udzielanie koncesji na prowadzenie punktów sprzedaży oraz zezwoleń wiąże się z wykonywaniem władzy publicznej przez włoską administrację, która zezwala na prowadzenie punktów sprzedaży i udziela zezwoleń, przy czym owa okoliczność nie oznacza jednak, że wspomniana administracja sama świadczy usługę sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych ani że może ona ingerować w decyzje handlowe podmiotów prowadzących takie punkty sprzedaży i posiadaczy zezwoleń. W konsekwencji nie można uznać, że uregulowanie, które zastrzega sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych dla dystrybutorów upoważnionych przez władzę publiczną za pośrednictwem zwykłych i specjalnych punktów sprzedaży oraz na podstawie zezwoleń, wchodzi w zakres pojęcia „monopolu w zakresie świadczenia usług” w rozumieniu art. 1 ust. 3 dyrektywy 2006/123. Co się tyczy argumentów rządu włoskiego, zgodnie z którymi dyrektywa 2006/123 nie ma zastosowania ze względu na jej art. 2 ust. 1 i 2 w związku z jej motywem 8, ponieważ dystrybutorzy wyrobów tytoniowych wykonują działalność gospodarczą w interesie ogólnym, zapewniając funkcjonowanie monopolu podatkowego w zakresie sprzedaży wyrobów tytoniowych, wystarczy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż reguły ustanowione w owej dyrektywie są stosowane co do zasady do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ponieważ jedynie usługi o charakterze nieekonomicznym świadczone w interesie ogólnym są wykluczone z zakresu stosowania tych reguł (wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., Repsol Butano i DISA Gas, C‑473/17 i C‑546/17, EU:C:2019:308, pkt 43). Artykuł 1 ust. 3 i art. 2 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123 należy zatem interpretować w ten sposób, że uregulowanie, które zastrzega sprzedaż detaliczną wyrobów tytoniowych dla dystrybutorów upoważnionych przez władzę publiczną za pośrednictwem zwykłych i specjalnych punktów sprzedaży oraz na podstawie zezwoleń, jest objęte zakresem stosowania tej dyrektywy. W przedmiocie właściwych przepisów dyrektywy 2006/123 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W związku z tym Trybunał może być zmuszony wziąć pod uwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu (wyrok z dnia 22 lutego 2024 r., Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, C‑491/21, EU:C:2024:143, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo). Artykuł 15 dyrektywy 2006/123, o którego wykładnię wnosi sąd odsyłający, znajduje się, wraz z art. 14, w sekcji 2 rozdziału III tej dyrektywy, dotyczącej wymogów zakazanych lub podlegających ocenie, podczas gdy sekcja 1 owego rozdziału, zawierająca art. 9–13 tej dyrektywy, dotyczy zezwoleń. W tym względzie art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 definiuje pojęcie „systemu zezwoleń” jako „każdą procedurę, zgodnie z którą od usługodawcy lub usługobiorcy faktycznie wymaga się podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej lub dorozumianej decyzji dotyczącej podjęcia lub prowadzenia działalności usługowej”. Z kolei art. 4 pkt 7 tejże dyrektywy definiuje pojęcie „wymogu” jako „wszelkie zobowiązanie, zakaz, warunek lub ograniczenie przewidziane w przepisach ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych państw członkowskich lub wynikające z orzecznictwa, praktyki administracyjnej lub zasad stosowanych przez zrzeszenia zawodowe, lub też wspólnych zasad stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji zawodowych, przyjętych w ramach korzystania przez nie z ich autonomii prawnej”. Trybunał orzekł, ze „system zezwoleń” w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 różni się od „wymogu” w rozumieniu art. 4 pkt 7 tej dyrektywy tym, że wiąże się on z koniecznością podjęcia przez usługodawcę stosownych kroków oraz wydania przez właściwe organy formalnej decyzji, w drodze której zezwalają one na działalność owego usługodawcy (wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo). Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że spór w postępowaniu głównym dotyczy tego, czy jest zgodna z prawem odmowa udzielenia przez ADM, w ramach półrocznego planu dotyczącego utworzenia nowych zwykłych punktów sprzedaży w Ligurii, zezwolenia na punkt sprzedaży w lokalu spółki FA.RO. na tej podstawie, że przewidziane w przepisach krajowych warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców nie zostały spełnione. Z rzeczonego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika też, że zgodnie z uregulowaniem krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym usługodawca, aby móc sprzedawać wyroby tytoniowe, musi otrzymać na podstawie koncesji lub powierzenia zarządu zwykły lub specjalny punkt sprzedaży lub uzyskać zezwolenie, co następuje po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w tych przepisach. Jeśli chodzi w szczególności o zwykłe punkty sprzedaży, ich utworzenie wymaga wydania przez ADM decyzji na podstawie opracowanego wcześniej planu półrocznego. Przygotowując ten plan, ADM bierze pod uwagę złożone wnioski o utworzenie nowych zwykłych punktów sprzedaży. Wspomniany plan obejmuje nowe punkty sprzedaży, w przypadku których istnieje zapotrzebowanie na usługi i które spełniają warunki określone we właściwych przepisach. Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 59–63 opinii, aby móc sprzedawać wyroby tytoniowe, usługodawca ma zatem obowiązek podjęcia kroków w celu uzyskania od właściwego organu formalnej decyzji zezwalającej mu na podjęcie tej działalności. Tymczasem takie cechy odpowiadają cechom „systemu zezwoleń” w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123, przypomnianym w pkt 67 niniejszego wyroku. Organizacja sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych mieści się zatem – z zastrzeżeniem weryfikacji, której powinien dokonać sąd odsyłający – w zakresie pojęcia „systemu zezwoleń” w rozumieniu tego przepisu. Co się tyczy uregulowania państwa członkowskiego, w drodze którego ustawodawca krajowy nakłada na pewne organy obowiązek wdrożenia systemu zezwoleń w rozumieniu art. 4 pkt 6 dyrektywy 2006/123 poprzez ustanowienie warunków, od których spełnienia jest uzależnione wydawanie zezwoleń przewidzianych w tym systemie, do sądów krajowych należy, po pierwsze, dokonanie oceny zgodności zastosowania przez ustawodawcę krajowego takiego rozwiązania z art. 9 tej dyrektywy oraz, po drugie, zbadanie, czy kryteria określone przez rzeczonego ustawodawcę, regulujące udzielanie tych zezwoleń, a także ich rzeczywiste wdrożenie przez organy, których środki są kwestionowane, są zgodne z wymogami przewidzianymi w art. 10 tejże dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 59). Tymczasem we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający wyraźnie wskazał, że nie zamierza podważyć zgodności z prawem systemu zezwoleń przewidzianego w przepisach włoskich na podstawie art. 9 dyrektywy 2006/123, wyłączając tym samym z zakresu swoich pytań kwestię zgodności z tym artykułem posłużenia się przez ustawodawcę krajowego takim mechanizmem. W konsekwencji należy dokonać wykładni art. 10 dyrektywy 2006/123 w celu dostarczenia sądowi odsyłającemu wszelkich użytecznych wskazówek pozwalających mu na dokonanie oceny zgodności z tym przepisem warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców, od spełnienia których przepisy krajowe uzależniają utworzenie nowych zwykłych punktów sprzedaży wyrobów tytoniowych. W przedmiocie warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców Będące przedmiotem postępowania głównego warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców figurują, po pierwsze, w art. 24 ust. 42 lit. b) dekretu z mocą ustawy nr 98/2011, a po drugie, w art. 2 dekretu ministerialnego nr 38/2013. Zgodnie z tym pierwszym przepisem odległość między zwykłymi punktami sprzedaży nie może być mniejsza niż 200 m i musi być zachowany stosunek jednego punktu sprzedaży na każde 1500 mieszkańców. Zgodnie z drugim przepisem minimalna odległość lokalu przeznaczonego pod nowy punkt sprzedaży od najbliższego działającego już punktu sprzedaży musi wynosić co najmniej 300 m w gminach o liczbie mieszkańców do 30000, 250 m w gminach o liczbie mieszkańców od 30001 do 100000 i 200 m w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 100000. Ten drugi przepis uściśla ponadto, że stosunek jednego punktu sprzedaży na każde 1500 mieszkańców nie musi być zachowany w gminach liczących mniej niż 1500 mieszkańców, w których nie ma takiego punktu sprzedaży, jeżeli można stwierdzić rzeczywiste i konkretne zainteresowanie usługą, a najbliższy zwykły punkt sprzedaży działający już w innej gminie znajduje się w odległości większej niż 600 m. Tymczasem art. 10 ust. 1 dyrektywy 2006/123 stanowi, że systemy zezwoleń, o których mowa w art. 9 ust. 1 tejże dyrektywy, muszą opierać się na kryteriach wykluczających możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny. Stosownie do art. 10 ust. 2 lit. a)–g) wspomnianej dyrektywy kryteria te muszą być niedyskryminacyjne, uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym, jasne i jednoznaczne, obiektywne, podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości oraz przejrzyste i łatwo dostępne. Co się tyczy, po pierwsze, niedyskryminacyjnego charakteru takich kryteriów, wymaganego przez art. 10 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2006/123, należy stwierdzić, że warunki oparte na minimalnej odległości między usługodawcami i liczbie mieszkańców nie wprowadzają rozróżnienia ze względu na przynależność państwową usługodawcy. Po drugie, należy zbadać, czy owe warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców są uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, jak tego wymaga art. 10 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2006/123. Z wyjaśnień przedstawionych przez sąd odsyłający i rząd włoski wynika, że przyjęcie warunków będących przedmiotem postępowania głównego, dotyczących odległości i liczby mieszkańców, miało na celu ochronę zdrowia ludzkiego przed ryzykiem związanym z wyrobami tytoniowymi. W tym względzie z art. 24 ust. 42 lit. a) dekretu z mocą ustawy nr 98/2011 wynika, że określenie kryteriów służących uregulowaniu lokalizacji punktów sprzedaży wyrobów tytoniowych ma na celu pogodzenie, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony konkurencji, konieczności zagwarantowania użytkownikom szeroko dostępnej sieci sprzedaży na danym terytorium z nadrzędnym interesem publicznym, jakim jest ochrona zdrowia, polegającym na zapobieganiu wszelkim formom sprzedaży detalicznej wyrobów tytoniowych nieuzasadnionym rzeczywistym popytem na wyroby tytoniowe i na ich kontrolowaniu. Artykuł 3 ust. 2 lit. a) i b) dekretu ministerialnego nr 38/2013 przewiduje ponadto, że sieć sprzedaży wyrobów tytoniowych musi być dostosowana do stopnia zainteresowania usługą i zorganizowana w taki sposób, aby zapewnić wydajność i skuteczność kontroli administracyjnej w zakresie ochrony małoletnich, porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, a także wpływów z podatków. Jak wynika z art. 4 pkt 8 dyrektywy 2006/123 i jej motywu 7, ochrona zdrowia publicznego jest jednym z nadrzędnych względów interesu ogólnego, które mogą uzasadniać ograniczenia swobód przepływu (zob. podobnie wyrok z dnia 23 grudnia 2015 r., Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy zatem uznać, że ochrona zdrowia ludzkiego przed ryzykiem związanym z wyrobami tytoniowymi może uzasadniać ograniczenia w otwieraniu nowych punktów sprzedaży detalicznej tych wyrobów. Natomiast w myśl utrwalonego orzecznictwa Trybunału względy o charakterze czysto gospodarczym nie mogą stanowić nadrzędnego względu interesu ogólnego [zob. podobnie wyroki: z dnia 15 kwietnia 2010 r., CIBA, C‑96/08, EU:C:2010:185, pkt 48; a także z dnia 19 września 2017 r., Komisja/Irlandia (Opłata rejestracyjna), C‑552/15, EU:C:2017:698, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo]. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 67 opinii, to utrwalone orzecznictwo znajduje odzwierciedlenie w art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123, a także w jej motywie 66. Zgodnie z art. 14 pkt 5 owej dyrektywy z jednej strony zakazane jest stosowanie w poszczególnych przypadkach testu ekonomicznego uzależniającego udzielenie zezwolenia od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego, oceny potencjalnych bądź bieżących skutków ekonomicznych działalności lub oceny stosowności działalności w odniesieniu do celów planowania ekonomicznego ustanowionych przez właściwe organy. Z drugiej strony zakaz ten nie dotyczy wymogów wynikających z planowania, które nie realizują celów gospodarczych, ale służą nadrzędnemu interesowi publicznemu. O ile art. 14 pkt 5 znajduje się w sekcji 2 rozdziału III tej dyrektywy, dotyczącej wymogów zakazanych lub podlegających ocenie, podczas gdy art. 10 znajduje się w sekcji 1 tego rozdziału III, poświęconej zezwoleniom, o tyle system zezwoleń nie może zawierać wymogów zakazanych, takich jak te wymienione w tym pierwszym przepisie, jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 64 opinii. Takie stwierdzenie wynika zresztą z samego brzmienia art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123, który przewiduje zakaz uzależnienia „udzielenia zezwolenia” od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego. Tymczasem w zakresie, w jakim art. 21 ust. 1 ustawy nr 1293/1957 oraz art. 3 ust. 2 lit. a) i b) dekretu ministerialnego nr 38/2013 wskazują na konieczność dostosowania sieci sprzedaży do stopnia zainteresowania usługą i zagwarantowania wpływów z podatków, do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy kryteria ustanowione w tych przepisach krajowych nie prowadzą do zastosowania w każdym poszczególnym przypadku testu ekonomicznego uzależniającego utworzenie nowego zwykłego punktu sprzedaży od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego w rozumieniu art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123. W tym względzie, jak wynika z uwag rządu włoskiego, warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców mają na celu ograniczenie podaży do rzeczywistego popytu, zapobiegając z jednej strony namnażaniu się punktów sprzedaży w miejscach, w których popyt jest już zaspokajany przez istniejące punkty sprzedaży, a z drugiej strony temu, by zbyt mała liczba punktów sprzedaży mogła skutkować brakiem zaspokojenia części popytu i w konsekwencji sprzyjać działalności przemytniczej. Ponieważ zdaje się więc, że kryteria określone w uregulowaniu krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym mają na celu pewne dopasowanie podaży i popytu, można je zakwalifikować – z zastrzeżeniem weryfikacji tego przez sąd odsyłający – jako test ekonomiczny zakazany na podstawie art. 14 pkt 5 dyrektywy 2006/123, jeśli okaże się, że ich celem jest zapewnienie sprzedawcom wyrobów tytoniowych wystarczającego dochodu lub maksymalizacja poboru podatku akcyzowego od konsumentów tych wyrobów. Gdyby zaś owe kryteria nie służyły celowi o charakterze gospodarczym i były obiektywnie uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, takim jak ochrona zdrowia publicznego poprzez unikanie zachęcania do konsumpcji w drodze zwiększenia podaży i poprzez wywieranie skutku zniechęcającego w zakresie popytu, nie byłyby one objęte tym zakazem. Po trzecie, należy przypomnieć, że poszanowanie zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 10 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123, oznacza, że dany środek jest odpowiedni do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 65 i przytoczone tam orzecznictwo). W celu ustalenia, czy i w jakim zakresie uregulowanie będące przedmiotem postępowania głównego spełnia te wymogi, sąd odsyłający jest zobowiązany zbadać w sposób obiektywny, na podstawie danych statystycznych lub za pomocą innych środków, czy dostarczone przez władze danego państwa członkowskiego dowody pozwalają w sposób racjonalny stwierdzić, że wybrane środki są odpowiednie do realizacji zamierzonych celów, a także czy możliwe jest osiągnięcie tych celów za pomocą mniej restrykcyjnych środków (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo). Niemniej Trybunał, do którego sąd ten zwrócił się o udzielenie użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do dostarczenia temu sądowi wskazówek związanych z aktami sprawy w postępowaniu głównym oraz z uwagami na piśmie, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie należy stwierdzić, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 90 opinii, że połączenie warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców wydaje się odpowiednie zarówno do zapewnienia zaopatrzenia w wyroby tytoniowe na całym terytorium, jak i do zapobieżenia niekontrolowanemu wzrostowi podaży, co doprowadziłoby do wzrostu konsumpcji wyrobów tytoniowych. Ponadto kontrolowana podaż legalnych wyrobów tytoniowych może przyczynić się do ograniczenia spożycia wyrobów pochodzących z przemytu, które mogą stymulować konsumpcję ze względu na niższe ceny, po których są oferowane, lub stanowić dodatkowe zagrożenie dla zdrowia konsumentów, jeżeli nie spełniają norm mających zastosowanie do wyrobów tytoniowych produkowanych lub wprowadzanych do obrotu w państwach członkowskich, w szczególności w odniesieniu do składników i wydzielanych przez nie substancji. Jednakże aby osiągnąć w sposób spójny i konsekwentny powoływany cel polegający na ochronie zdrowia publicznego, mechanizm będący przedmiotem postępowania głównego nie powinien skutkować jedynie zagwarantowaniem dostępności i powszechności wyrobów tytoniowych bez wywoływania skutków zniechęcających w zakresie popytu na te wyroby. Ponadto inne środki nie powinny podważać skuteczności stosowania warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców. W tym względzie do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem wymogów przypomnianych w pkt 92 niniejszego wyroku, czy warunek dotyczący minimalnej odległości między punktami sprzedaży, taki jak ten przewidziany w przepisach krajowych, w powiązaniu z warunkiem dotyczącym liczby mieszkańców, jest wystarczający, biorąc pod uwagę specyfikę geograficzną i demograficzną danego państwa członkowskiego, aby zniechęcić do konsumpcji wyrobów tytoniowych bez prowadzenia do zwiększenia nielegalnej podaży tych wyrobów. Do tego sądu należy również dokonanie oceny, czy wzrost liczby automatów do sprzedaży nie podważa skuteczności rzeczonych warunków, jak również spójnego i konsekwentnego charakteru – w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 91 niniejszego wyroku – uregulowania krajowego rozpatrywanego w postępowaniu głównym. W tym względzie należy zauważyć, że rząd włoski podniósł na rozprawie przed Trybunałem, iż instalowanie automatów do sprzedaży podlega tym samym warunkom dotyczącym odległości i liczby mieszkańców co tworzenie punktów sprzedaży i może być dokonywane wyłącznie przez podmioty gospodarcze posiadające koncesję na prowadzenie zwykłego punktu sprzedaży lub zezwolenie. Podmiot gospodarczy nie może zainstalować więcej niż jednego automatu do sprzedaży wyrobów tytoniowych wewnątrz lub na zewnątrz swojego lokalu, a podmioty gospodarcze kwalifikujące się do uzyskania zezwolenia mogą zdecydować się na zainstalowanie automatu do sprzedaży po uzyskaniu pozwolenia administracyjnego, co stanowi alternatywne rozwiązanie w stosunku do sprzedaży na podstawie tego zezwolenia. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy w takich ramach instalowanie automatów do sprzedaży stanowi środek sprzedaży wyrobów tytoniowych alternatywny w stosunku do sprzedaży w zwykłych lub specjalnych punktach sprzedaży lub na podstawie zezwoleń, które muszą spełniać te same warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców, i czy nie prowadzi ono do zwiększenia podaży tych wyrobów. Co się tyczy oceny konieczności środka rozpatrywanego w postępowaniu głównym, wiążącej się z badaniem kryterium proporcjonalności, o którym mowa w art. 10 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2006/123, przede wszystkim należy podkreślić, że zdrowie publiczne ma pierwszorzędne znaczenie pośród dóbr i interesów chronionych traktatem FUE i że do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na jakim chcą zapewnić tę ochronę, oraz o sposobie osiągnięcia tego poziomu, w związku z czym dysponują one w tym względzie zakresem uznania (wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., CDIL, C‑96/22, EU:C:2023:1025, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Następnie należy mieć na względzie udowodnioną wysoką szkodliwość konsumpcji wyrobów tytoniowych z uwagi na ich skutki w zakresie uzależnienia oraz na występowanie poważnych chorób powodowanych przez zawarte w tych wyrobach związki farmakologicznie aktywne, toksyczne, mutagenne i rakotwórcze (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2016 r., Philip Morris Brands i in., C‑547/14, EU:C:2016:325, pkt 156). Wreszcie nie jest niezbędne, aby przepis o charakterze ograniczenia wydany przez władze państwa członkowskiego odpowiadał koncepcji wspólnej dla wszystkich państw członkowskich, jeżeli chodzi o sposoby ochrony określonego prawa podstawowego lub uzasadnionego interesu. Przeciwnie, niezbędny i proporcjonalny charakter przepisów przyjętych w określonej dziedzinie nie jest wykluczony tylko z tego powodu, że jedno państwo członkowskie wybrało system ochrony odmienny od systemu przyjętego przez inne państwo (wyrok z dnia 7 września 2022 r., Cilevičs i in., C‑391/20, EU:C:2022:638, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie, biorąc pod uwagę przypomniany w pkt 101 niniejszego wyroku zakres uznania, okoliczność, że konwencja antytytoniowa nie przewiduje wśród środków mających na celu ograniczenie spożycia tytoniu systemu uzależniającego udzielenie zezwolenia na nowe punkty sprzedaży od spełnienia warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców, nie pozwala stwierdzić, iż system będący przedmiotem postępowania głównego wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Jeżeli w świetle tego zakresu uznania państwo członkowskie uznaje za użyteczne wprowadzenie środków mających na celu kontrolę podaży wyrobów tytoniowych, to może ono zasadnie uznać, że okresowy wzrost liczby konsumentów nie jest czynnikiem, który należy brać pod uwagę. Uwzględnienie takiego okresowego wzrostu byłoby bowiem sprzeczne z pożądanym celem polegającym na ograniczeniu podaży w celu zniechęcenia do konsumpcji. Ponadto rząd włoski podnosi, że system zezwoleń będący przedmiotem postępowania głównego przewiduje – z poszanowaniem warunków dotyczących odległości i liczby mieszkańców, które ustanawia – że należy zwrócić szczególną uwagę, zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 dekretu ministerialnego nr 38/2013, na obszary charakteryzujące się rosnącą liczbą nowych inwestycji mieszkaniowych i handlowych, na szczególne znaczenie skrzyżowań dróg i głównych skupisk ludności miejskiej oraz na obecność biur i zakładów produkcyjnych o szczególnym znaczeniu, które są często odwiedzane. Do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy tak jest w rzeczywistości. Po czwarte, co się tyczy wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 2 lit. d)–g) dyrektywy 2006/123, należy przede wszystkim przypomnieć, że wymogi jasności i jednoznaczności [lit. d)] odnoszą się do konieczności uczynienia warunków zezwolenia łatwo zrozumiałymi dla każdego, przy zachowaniu troski o uniknięcie wszelkiej niejednoznaczności w ich sformułowaniu. Następnie wymóg obiektywności [lit. e)] ma na celu to, by wnioski o udzielenie zezwolenia oceniano na podstawie ich własnej wartości merytorycznej, tak by zapewnić wnioskodawcom obiektywne i bezstronne rozpatrzenie ich wniosku. Wreszcie wymogi podania do publicznej wiadomości [lit. f)] oraz przejrzystości i łatwej dostępności [lit. g)] zakładają, że każda zainteresowana osoba może niezwłocznie zapoznać się z uregulowaniem mogącym mieć wpływ na podjęcie lub prowadzenie danej działalności (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2020 r., Cali Apartments, C‑724/18 i C‑727/18, EU:C:2020:743, pkt 96, 107 i przytoczone tam orzecznictwo). Wydaje się, z zastrzeżeniem weryfikacji, której powinien dokonać sąd odsyłający, że warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców opierają się na obiektywnych danych, są z góry znane i co do zasady nie rodzą trudności w interpretacji lub stosowaniu. Ponieważ warunki te muszą zostać spełnione na potrzeby wydania zezwolenia na każdy nowy punkt sprzedaży, wydają się one zgodne z wymogami przypomnianymi w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Niemniej jednak z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, jak również z uwag przedstawionych na rozprawie wynika, że okoliczność, iż warunki dotyczące odległości i liczby mieszkańców są spełnione, nie gwarantuje uzyskania zezwolenia na nowy zwykły punkt sprzedaży. Jak wynika bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy nr 1293/1957, zwykłe punkty sprzedaży tworzy się tam, gdzie – i wówczas gdy – administracja uzna to za „stosowne i właściwe w kontekście zainteresowania usługą”. Podobnie art. 3 ust. 2 lit. a) dekretu ministerialnego nr 38/2013 przewiduje, że przyjęcie półrocznych planów dotyczących tworzenia zwykłych punktów sprzedaży musi uwzględniać wymóg, aby sieć sprzedaży wyrobów tytoniowych była „dostosowana do stopnia zainteresowania usługą”. Tymczasem taki ogólny warunek dotyczący „zainteresowania usługą” – którego treść zilustrowano w art. 3 ust. 1 dekretu ministerialnego nr 38/2013 za pomocą niewyczerpujących przykładów niektórych z tych cech i który należy zestawić z warunkami dotyczącymi odległości i liczby mieszkańców, jakie administracja bierze pod uwagę – może podważyć jasny, jednoznaczny, obiektywny i przejrzysty charakter kryteriów regulujących korzystanie przez administrację z przysługującego jej uznania, czego ustalenie należy do sądu odsyłającego. W świetle powyższego na zadane pytania należy odpowiedzieć, że art. 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które uzależnia udzielenie zezwolenia na punkty sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków dotyczących minimalnej odległości geograficznej między usługodawcami oraz liczby mieszkańców, nie przewidując przy tym możliwości uwzględnienia przez właściwy organ władzy publicznej, w miejsce tych warunków, okresowego wzrostu liczby konsumentów, o ile rzeczone warunki: – są obiektywnie uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona zdrowia publicznego przed ryzykiem związanym z wyrobami tytoniowymi; – mogą wywoływać skutki zniechęcające w zakresie popytu na wyroby tytoniowe; – mają zastosowanie również do instalowania automatów do sprzedaży wyrobów tytoniowych oraz, – stosowane w danym przypadku łącznie z kryterium dotyczącym zainteresowania usługą, są zgodne z zasadą proporcjonalności i spełniają wymogi jasności, jednoznaczności, obiektywizmu, podania do publicznej wiadomości, przejrzystości i dostępności. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 10 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym   należy interpretować w ten sposób, że:   nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które uzależnia udzielenie zezwolenia na punkty sprzedaży wyrobów tytoniowych od spełnienia warunków dotyczących minimalnej odległości geograficznej między usługodawcami oraz liczby mieszkańców, nie przewidując przy tym możliwości uwzględnienia przez właściwy organ władzy publicznej, w miejsce tych warunków, okresowego wzrostu liczby konsumentów, o ile rzeczone warunki:   – są obiektywnie uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, takimi jak ochrona zdrowia publicznego przed ryzykiem związanym z wyrobami tytoniowymi;   – mogą wywoływać skutki zniechęcające w zakresie popytu na wyroby tytoniowe;   – mają zastosowanie również do instalowania automatów do sprzedaży wyrobów tytoniowych oraz,   – stosowane w danym przypadku łącznie z kryterium dotyczącym zainteresowania usługą, są zgodne z zasadą proporcjonalności i spełniają wymogi jasności, jednoznaczności, obiektywizmu, podania do publicznej wiadomości, przejrzystości i dostępności.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: włoski.