C-173/05

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO PHILIPPE’A LÉGERA przedstawiona w dniu 5 października 2006 r.(1) Sprawa C‑173/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Włoskiej Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Umowa o współpracy między EWG i Algierią – Podatek środowiskowy nałożony na gazociągi wybudowane na terytorium regionu Sycylii – Opłata o skutku równoważnym do ceł 1.        Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając podatek środowiskowy obciążający gazociągi zawierające metan przebiegające przez region Sycylii (zwany dalej „podatkiem środowiskowym” lub „spornym podatkiem”), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 23 WE, 25 WE, 26 WE i 133 WE oraz art. 4–9 Umowy o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Algierską Republiką Ludowo‑Demokratyczną podpisanej w Algierze w dniu 26 kwietnia 1976 r. i przyjętej w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem (EWG) nr 2210/78(2) (zwanej dalej „umową o współpracy”). I –    Ramy prawne A –    Uregulowania wspólnotowe 1.      Właściwe postanowienia traktatu WE 2.        Zgodnie z art. 23 WE unia celna między państwami członkowskimi obejmuje wspólną taryfę celną mającą na celu zrównanie opłat celnych nakładanych na zewnętrznych granicach Wspólnoty na towary przywożone z państw trzecich w celu uniknięcia odchylenia handlu w stosunkach z tymi państwami oraz zakłóceń swobodnego przepływu tych produktów między państwami członkowskimi. 3.        Artykuł 25 WE zakazuje ceł i opłat o skutku równoważnym między państwami członkowskimi. Zakaz ten stosuje się również do ceł o charakterze fiskalnym. 4.        Artykuł 133 WE stanowi, że polityka handlowa Wspólnoty oparta jest na jednolitych zasadach w szczególności w odniesieniu do zmian stawek celnych oraz zawierania umów celnych i handlowych. Obejmuje ona zniesienie różnic o charakterze fiskalnym i handlowym między państwami, wpływających na wymianę handlową z państwami trzecimi. 2.      Umowa o współpracy 5.        Zgodnie z art. 1 celem umowy o współpracy jest „wspieranie ogólnej współpracy między [Algierską Republiką Ludowo‑Demokratyczną a Europejską Wspólnotą Gospodarczą] w celu przyczynienia się do rozwoju gospodarczego i społecznego Algierii i ułatwienia zacieśnienia stosunków między stronami. W tym celu zostaną przyjęte i wdrożone postanowienia i środki w dziedzinie współpracy gospodarczej, technicznej i finansowej oraz w dziedzinie handlu i spraw społecznych”. 6.        Zgodnie z art. 4 ust. 1 umowy celem współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Algierską Republiką Ludowo‑Demokratyczną jest wspieranie w szczególności: „[…] –        wprowadzania do obrotu oraz promowania sprzedaży produktów wywożonych z Algierii, […] –        w odniesieniu do energii, uczestnictwa podmiotów gospodarczych Wspólnoty w programach na rzecz wydobycia, produkcji i przetwarzania zasobów energetycznych Algierii i wszelkich czynności prowadzących do zagospodarowania tych zasobów na miejscu oraz właściwego wykonania długoterminowych kontraktów na dostawy oleju, gazu lub produktów ropopochodnych między ich podmiotami gospodarczymi, […]”. 7.        Artykuł 9 umowy o współpracy stanowi, że „produkty pochodzące z Algierii, które nie są wymienione w załączniku II do Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, są przywożone do Wspólnoty bez stosowania ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym oraz bez cła [są zwolnione z ceł] i opłat o skutku równoważnym”. 8.        Wśród produktów, których dotyczy art. 9 umowy o współpracy, znajduje się metan. B –    Uregulowania krajowe 9.        Artykuł 6 ustawy regionalnej regionu Sycylii nr 2 z dnia 26 marca 2002 r.(3) stanowi: „1.      Wprowadza się podatek środowiskowy w celu finansowania inwestycji zmierzających do zmniejszania zagrożeń dla środowiska naturalnego wynikających z obecności gazociągów zawierających metan wybudowanych na terytorium regionu Sycylii i zapobiegania im. Wpływy z podatku przeznaczone zostaną na finansowanie projektów mających na celu zachowanie, ochronę i poprawę jakości środowiska naturalnego w szczególności w strefach, przez które przebiegają te rurociągi. […] 3.      […] Zdarzeniem podatkowym jest własność gazociągów zawierających gaz, przebiegających przez terytorium regionu Sycylii. 4.      Opodatkowaniu podlegają właściciele gazociągów typu 1 wymienieni w ust. 3, którzy wykonują przynajmniej jeden z następujących rodzajów działalności: przesył, dystrybucja, sprzedaż i kupno. 5.      Dla celów podatkowych gazociąg oznacza wszystkie przewody, kolanka, kołnierze, śluzy i inne specjalne komponenty, które jako całość służą do przesyłu i dystrybucji gazu ziemnego. 6.      Podstawą opodatkowania jest mierzona w metrach sześciennych zdolność przesyłowa gazociągów zaklasyfikowanych do rurociągów typu 1 w rozumieniu dekretu ministerialnego z dnia 24 listopada 1984 r. regulującego, dla celów bezpieczeństwa, instalacje służące do przesyłu i dystrybucji gazu ziemnego rurociągami[(4)]. […]”. II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 10.      W latach 2002 i 2003 w wielu pismach skierowanych do władz włoskich Komisja zwróciła się do nich o wyjaśnienia w przedmiocie zdarzenia podatkowego i zasad stosowania podatku środowiskowego wprowadzonego przez art. 6 ustawy sycylijskiej. W odpowiedzi z dnia 9 września 2003 r. Republika Włoska wskazała, że „podatek ten nie był w rzeczywistości stosowany w ramach włoskiego systemu prawnego”, gdyż Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (sąd administracyjny regionu Lombardii, Włochy) uznał przedmiotową ustawę za sprzeczną z normami prawa wspólnotowego. 11.      Komisja uznała, że uwagi złożone przez Republikę Włoską nie są ani wyczerpujące z faktycznego punku widzenia, ani prawnie uzasadnione, i w dniu 19 grudnia 2003 r. skierowała do niej wezwanie do usunięcia uchybienia w terminie dwóch miesięcy, wyznaczonym zgodnie z art. 226 WE. Następnie Republika Włoska uzyskała przedłużenie tego terminu do dnia 19 kwietnia 2004 r. 12.      Nieotrzymawszy żadnej odpowiedzi na to wezwanie pomimo przedłużenia terminu, Komisja w dniu 9 lipca 2004 r. wystosowała do Republiki Włoskiej uzasadnioną opinię, wzywając ją do podjęcia działań niezbędnych w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od dnia jej doręczenia. Republika Włoska nie ustosunkowała się do tej opinii. 13.      W konsekwencji Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi. III – Skarga 14.      Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając i utrzymując w mocy sporny podatek przewidziany w art. 6 ustawy sycylijskiej, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 23 WE, 25 WE, 26 WE i 133 WE oraz art. 4 i 9 umowy o współpracy, oraz o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania. A –    Główne argumenty stron 15.      Tytułem wstępu Komisja wskazuje, że Republika Włoska nie może powoływać się na orzeczenie Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, który stwierdził, że podatek środowiskowy był sprzeczny z prawem wspólnotowym, aby wykazać, iż podatek ten nie jest już stosowany na terytorium regionu Sycylii. Komisja podnosi bowiem, że orzeczono, iż niezgodność ustawodawstwa krajowego z przepisami wspólnotowymi, nawet stosowanymi bezpośrednio, może zostać naprawiona jedynie przez przepisy krajowe o charakterze wiążącym mające tę samą moc co przepisy, które muszą zostać zmienione(5). W swojej replice Komisja dodaje, że w rozporządzeniu ministra ds. budżetu i finansów regionu Sycylii z dnia 31 grudnia 2004 r. w rozdziale 1611 uwzględniono dochody z podatku od własności gazociągów znajdujących się na terytorium regionu Sycylii. Stanowi to dowód, że podatek będący przedmiotem niniejszej sprawy cały czas pozostaje w mocy. Ponadto Komisja twierdzi, że zgodnie z zasadą ustaloną w wyroku z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawach połączonych C‑363/93 oraz od C‑407/93 do C‑411/93 Lancry i in.(6) zakaz z art. 25 WE rozciąga się również na podatki wprowadzane przez władze lokalne i regionalne. 16.      Komisja podnosi ponadto, że art. 6 ustawy sycylijskiej dotyczy jedynie jednej infrastruktury, czyli rurociągu transśródziemnomorskiego będącego własnością spółki algierskiej. Rurociąg ten ma podwójny cel, którym jest z jednej strony dystrybucja i konsumpcja gazu na terytorium Włoch oraz z drugiej strony jego przesył na teren Włoch i następnie wywóz do innych państw członkowskich. Jednakże zdaniem Komisji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nakładanie nowych opłat lub środków równoważnych na towary przywożone bezpośrednio z państw trzecich jest zakazane(7). Zakres tego zakazu jest identyczny z jego zakresem w ramach wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej(8). 17.      Komisja uważa ponadto, że wprowadzenie podatku środowiskowego stanowi naruszenie wspólnej taryfy celnej w zakresie, w jakim podatek ten zastępuje zrównanie opłat celnych nakładanych na zewnętrznych granicach Wspólnoty na towary przywożone z państw trzecich, potencjalnie prowadząc do odchylenia handlu w stosunkach z tymi państwami oraz zakłóceń swobodnego przepływu towarów lub warunków konkurencji między państwami członkowskimi. Komisja podnosi również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może stosować opłat transferowych ani żadnych innych opłat związanych z przewozem towarów przez swoje terytorium(9). 18.      Ponadto zdaniem Komisji prawdziwym celem podatku środowiskowego jest objęcie nim transportowanego produktu, a nie samej infrastruktury. Zdarzeniem podatkowym jest bowiem własność instalacji. Jednakże Komisja wskazuje, że podstawą opodatkowania jest zdolność przesyłowa gazociągów zawierających gaz. Ustawa sycylijska precyzuje bowiem, że podatek pobierany jest jedynie w przypadkach, gdy gazociąg zawiera gaz, co sprawia, iż podatku tego nie stosuje się do infrastruktury jako takiej. 19.      Republika Włoska podnosi, że Komisja nie wzięła pod uwagę pozostałych cech podatku środowiskowego, w szczególności celu, któremu ten podatek służy. Zdaniem Republiki Włoskiej jedynym celem tego podatku jest finansowanie inwestycji zmierzających do zmniejszania zagrożeń dla środowiska naturalnego wynikających z obecności infrastruktur wybudowanych na terytorium regionu Sycylii i zapobiegania im. Celem podatku środowiskowego jest zatem realizacja traktatowych zasad dotyczących środowiska naturalnego, a w szczególności zasady ostrożności. 20.      Republika Włoska dodaje, że przedmiotowy podatek należny jest jedynie w przypadku, gdy infrastruktura rzeczywiście zawiera gaz oraz gdy właściciel wykonuje jeden z rodzajów działalności związanych z przesyłem, dystrybucją, sprzedażą lub kupnem gazu. Takie podejście odpowiada wymogowi prawnemu, którego celem jest powiązanie podatku wyłącznie z przypadkami, gdy istnieje potencjalne zagrożenie szkodą w środowisku naturalnym. Republika Włoska wyjaśnia w swojej duplice(10), że związek między wysokością podatku i wielkością przesyłu gazu jest jedynie prostym parametrem technicznym, którego celem jest określenie, w odpowiedni i racjonalny sposób, rzeczywistego stopnia zagrożenia dla środowiska naturalnego. Wpływ podatku na cenę produktu jest całkowicie potencjalny i zależy od woli właściciela gazociągu. 21.      W swojej replice Komisja podnosi(11), że pojęcie „opłaty o skutku równoważnym do ceł” stanowi obiektywną konstrukcję prawną prawa wspólnotowego. Konstrukcja ta jest zatem całkowicie niezależna od intencji ustawodawcy krajowego i celów, które ustawodawca ten chce osiągnąć. Istotne dla Trybunału są jedynie skutki, które sporny podatek krajowy wywiera na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Komisja dodaje, że w wyroku z dnia 14 września 1995 r. w sprawach połączonych C‑485/93 i C‑486/93 Simitzi(12) potwierdzone zostało, iż opłaty o skutku równoważnym do ceł są zakazane niezależnie od celu, w jakim zostały ustanowione, i przeznaczenia uzyskanych dzięki nim dochodów. B –    Ocena 22.      Tytułem wstępu należy zauważyć, że umowy o współpracy wiążą państwa członkowskie, które muszą zapewnić przestrzeganie powstałych na mocy tych umów zobowiązań(13). 23.      Ponadto w ramach umowy o współpracy zawartej z państwem trzecim zawierającej zakaz nakładania ceł lub opłat o skutku równoważnym na produkt pochodzący z tego państwa, jak w niniejszej sprawie, nie istnieje żaden powód, aby wykładni zakazu opłat o skutku równoważnym do ceł dokonywać w inny sposób niż dokonał tego Trybunał w odniesieniu do wewnątrzwspólnotowej wymiany handlowej(14). 24.      W związku z tym pod pojęciem „opłaty o skutku równoważnym do ceł” w rozumieniu art. 9 umowy o współpracy należy rozumieć każde jednostronnie ustanowione obciążenie pieniężne, niezależnie od jego nazwy lub metody poboru, nakładane na towary w związku z przekroczeniem przez nie granicy, a niebędące cłem w ścisłym tego słowa znaczeniu, nawet jeśli nie jest ono pobierane na rzecz państwa(15). 25.      Obciążenie takie nie wchodzi jednakże w zakres tej kwalifikacji, jeżeli stanowi wynagrodzenie za wykonaną usługę na rzecz podmiotu gospodarczego lub jeśli jest związane z kontrolami przeprowadzanymi w celu wykonania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego(16). 26.      Po dokonaniu powyższych ustaleń należy teraz przystąpić do analizy zasadności zarzutu. W celu określenia, czy sporny podatek zawiera elementy składowe opłaty o skutku równoważnym do ceł, należy zbadać przede wszystkim, czy podatek ten nałożony został na towar, a następnie czy towar ten został obłożony nim w związku z przekroczeniem przez niego granicy. 27.      Chciałbym przypomnieć w pierwszym rzędzie, że zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy sycylijskiej zdarzeniem podatkowym jest „własność gazociągów zawierających gaz, przebiegających przez terytorium regionu Sycylii”(17). Początkowo można by sądzić, że podatkiem obłożony jest środek transportu, czyli gazociąg. Jednakże stwierdzam, że podatek ten należny jest od gazociągów rzeczywiście zawierających gaz. 28.      W opinii Republiki Włoskiej bowiem podatek środowiskowy należny jest, jeżeli istnieje rzeczywiste i konkretne zagrożenie szkodą w środowisku naturalnym. Państwo to wskazuje, że jest to niemożliwe w przypadku, gdy gazociąg nie zawiera gazu(18). 29.      Czynniki te wskazują, że w rzeczywistości to nie środek transportu jest obłożony spornym podatkiem, lecz towar, który jest nim przesyłany, czyli gaz. 30.      Po drugie chciałbym zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy sycylijskiej „[o]podatkowaniu podlegają właściciele gazociągów typu 1”. Zgodnie z dekretem ministerialnym z dnia 24 listopada 1984 r., do którego odsyła art. 6 ust. 6 ustawy sycylijskiej, rurociągami typu 1 są gazociągi o ciśnieniu przekraczającym 24 bary. 31.      Jednakże Republika Włoska nie kwestionuje okoliczności, że tylko jedna infrastruktura odpowiada cechom gazociągu typu 1 i jest nią instalacja, która jest podłączona do gazociągu transśródziemnomorskiego, którym odbywa się przesył gazu ziemnego z Algierii. 32.      Podatek środowiskowy dotyczy zatem jedynie gazu przywożonego z Algierii. 33.      Chciałbym zauważyć ponadto, że Trybunał w kontekście opłat o skutku równoważnym uznał granice regionalne za tożsame z granicami krajowymi(19). W konsekwencji nie ma znaczenia fakt, że granicą, którą przekracza towar, jest granica między Algierią i regionem Sycylii. 34.      W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że przedmiotowy podatek zawiera wszystkie elementy składowe definicji opłaty o skutku równoważnym. 35.      Opinii tej nie może podważyć według mnie cel, którego osiągnięciu służy ten podatek. 36.      W swojej odpowiedzi na skargę(20) Republika Włoska podnosi, że celem podatku środowiskowego jest finansowanie inwestycji zmierzających do zmniejszania zagrożeń dla środowiska naturalnego i zapobiegania im. Podatek ten został zatem wprowadzony wyłącznie w celu ochrony środowiska naturalnego, z uwzględnieniem w szczególności zasady ostrożności. 37.      Tymczasem Trybunał wielokrotnie już orzekał, że zakaz wszelkich ceł ma charakter generalny i absolutny. W konsekwencji cła lub opłaty o skutku równoważnym są zakazane niezależnie od celu, w jakim zostały ustanowione, i przeznaczenia uzyskanych dzięki nim dochodów(21). 38.      Jestem zdania, że reguła ta ma również zastosowanie do podatku wprowadzonego, jak w niniejszej sprawie, w celu realizacji zasady ostrożności. 39.      Ponadto przypominam, że Republika Włoska nie przedstawiła żadnego dowodu wyjaśniającego, na czym polega szczególne zagrożenie ze strony gazu algierskiego przesyłanego za pomocą gazociągu typu 1, uzasadniające wprowadzenie podatku takiego jak sporny podatek. 40.      Należy również zauważyć, że Republika Włoska nie wykazała, iż sporny podatek spełnia przesłanki wyłączenia wynikające z orzecznictwa i przywołane w pkt 25 niniejszej opinii, czyli że stanowi on wynagrodzenie za wykonaną usługę na rzecz podmiotu gospodarczego lub związany jest z kontrolami przeprowadzanymi w celu wykonania zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego. 41.      Wreszcie Komisja podnosi w swojej skardze, że sporny podatek został wprowadzony także z naruszeniem art. 23 WE i 25 WE. Według Komisji art. 6 ustawy sycylijskiej narusza zasady wspólnej taryfy celnej, gdyż „wprowadza on opłatę o skutku równoważnym do cła przywozowego (we Wspólnocie) lub wywozowego (do innych państw członkowskich)”(22). 42.      Nie podzielam tej opinii. 43.      Moim zdaniem sporny podatek nie może mieć zastosowania do towaru zarówno z tytułu przekraczania przez niego granicy między Algierią i regionem Sycylii, jak i z tytułu przekraczania przez niego terytorium regionu w celu jego konsumpcji na terytorium innego państwa członkowskiego. Moim zdaniem, w świetle argumentów podniesionych w pkt 27 i następnych niniejszej opinii, podatek należny jest jedynie w momencie przekraczania przez towar granicy między Algierią i regionem Sycylii. Po zapłacie spornego podatku płynący gazociągiem gaz może być swobodnie przesyłany do regionu lub do innych państw członkowskich. 44.      Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, uważam, że zarzut oparty na naruszeniu art. 4 i 9 umowy o współpracy jest zasadny oraz że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinna zostać oddalona w pozostałym zakresie. 45.      Ponieważ zarzut został uznany za zasadny, zgodnie z żądaniem Komisji i art. 69 § 2 akapit pierwszy regulaminu Republikę Włoską należy obciążyć kosztami postępowania. IV – Wnioski 46.      Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał: 1)      stwierdził, że wprowadzając podatek środowiskowy nałożony na metan pochodzący z Algierii przeznaczony do wprowadzenia do swobodnego obrotu na terytorium regionu Sycylii lub do wywozu do innych państw członkowskich, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 i 9 umowy o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Algierską Republiką Ludowo‑Demokratyczną podpisanej w Algierze w dniu 26 kwietnia 1976 r. i przyjętej w imieniu Wspólnoty rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2210/78 z dnia 26 września 1978 r.; 2)      obciążył Republikę Włoską kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: francuski. 2 – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2210/78 z dnia 26 września 1978 r. dotyczące zawarcia Umowy o współpracy między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Algierską Republiką Ludowo‑Demokratyczną (Dz.U. L 263, str. 1). 3 – GURS nr 14 z dnia 27 marca 2002 r., część I, str. 1, zwanej dalej „ustawą sycylijską”. 4 –      GURI nr 12 z dnia 15 stycznia 1985 r., część I, sekcja 1.3, str. 7. 5 – Wyrok z dnia 4 grudnia 1997 r. w sprawie C‑207/96 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑6869, pkt 26. 6 – Rec. str. I‑3957, pkt 26. 7 – Zobacz wyroki z dnia 13 grudnia 1973 r. w sprawach połączonych 37/73 i 38/73 Diamantarbeiders przeciwko Indiamex, Rec. str. 1609, pkt 10–18 oraz z dnia 16 marca 1983 r. w sprawie 266/81 SIOT, Rec. str. 731, pkt 18. 8 – Wyrok z dnia 5 października 1995 r. w sprawie C‑125/94 Aprile, Rec. str. I‑2919, pkt 32–42. 9 – Zobacz ww. wyrok w sprawie SIOT, pkt 18, 19 i 23. 10 – Punkty 12 i 13. 11 – Punkt 3. 12 – Rec. str. I‑2655, pkt 14. 13 – Wyrok z dnia 26 października 1982 r. w sprawie 104/81 Kupferberg, Rec. str. 3641, pkt 11. 14 – Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Diamantarbeiders przeciwko Indiamex, pkt 10 oraz wyrok z dnia 15 grudnia 1976 r. w sprawie 35/76 Simmenthal, Rec. str. 1871, pkt 14 i 15, a także ww. wyroki w sprawie SIOT, pkt 18 i w sprawie Aprile, pkt 38–40. 15 – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 8 listopada 2005 r. w sprawie C‑293/02 Jersey Produce Marketing Organisation, Rec. str. I‑9543, pkt 55 oraz przywołane tam orzecznictwo. 16 – Wyrok z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie C‑389/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑2001, pkt 23 i przywołane tam orzecznictwo. 17 – Podkreślenie moje. 18 – Zobacz pkt 26 odpowiedzi na skargę. 19 – Wyżej wymieniony wyrok w sprawach połączonych Lancry i in., pkt 26 i 27. 20 – Punkty 10 i 11. 21 – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 1 lipca 1969 r. w sprawie 24/68 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 193, pkt 7 i ww. wyrok w sprawie Simitzi, pkt 14. 22 – Zobacz pkt 11.