C-177/03

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO L. A. GEELHOEDA przedstawiona w dniu 1 lipca 2004 r. (1) Sprawa C‑177/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Brak podjęcia przez Państwo Członkowskie środków niezbędnych dla zastosowania się do art. 2, 3, 5, 6, 7 i 8 dyrektywy Rady 89/618/Euratom w sprawie informowania ogółu społeczeństwa o środkach ochrony zdrowia, które będą stosowane, oraz działaniach, jakie należy podjąć w przypadku pogotowia radiologicznegoWprowadzenie I –    Wprowadzenie 1.        W niniejszym postępowaniu, wszczętym na podstawie art. 141 EWEA, Komisja wnosi o stwierdzenie przez Trybunał, że nie podejmując środków niezbędnych dla zastosowania się do art. 2, 3, 5, 6, 7 i 8 dyrektywy Rady 89/618/Euratom z dnia 27 listopada 1989 r. w sprawie informowania ogółu społeczeństwa o środkach ochrony zdrowia, które będą stosowane, oraz działaniach, jakie należy podjąć w przypadku pogotowia radiologicznego (2) (zwanej dalej dyrektywą), Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy. II – Dyrektywa 2.        Celem dyrektywy jest zapewnienie, aby ogółowi społeczeństwa, które może być lub zostało faktycznie dotknięte skutkami pogotowia radiologicznego, zostały przekazane informacje określone w załącznikach do dyrektywy. Informacje te mają z urzędu, bez uprzedniego żądania (art. 5), zostać przekazane ludności, która może być dotknięta skutkami pogotowia radiologicznego. W wypadku wystąpienia pogotowia radiologicznego wymagane informacje mają być przekazane ludności faktycznie dotkniętej skutkami zdarzenia „niezwłocznie” po wystąpieniu zdarzenia (art. 6). Osobom, które mogą uczestniczyć w organizowaniu pomocy na wypadek pogotowia radiologicznego, należy przekazać informacje o możliwych skutkach zdrowotnych związanych z ich działaniami interwencyjnymi (art. 7). We wszystkich tych przypadkach muszą zostać wskazane władze odpowiedzialne za wdrożenie środków bezpieczeństwa (art. 8). Zakres powyższych obowiązków informacyjnych wyznaczony jest przez pojęcie „pogotowia radiologicznego”, które zostało zdefiniowane w art. 2 i 3 dyrektywy. Przywołam odpowiednie przepisy dyrektywy w podsumowaniu zarzutów Komisji. Termin transpozycji dyrektywy minął w dniu 27 listopada 1991 r. III – Postępowanie 3.        Po wymianie pomiędzy Komisją a rządem francuskim korespondencji na temat środków podjętych w celu transponowania dyrektywy oraz po rozważeniu kilku projektów przepisów przedłożonych Komisji przez rząd francuski zgodnie z art. 33 akapit trzeci EWEA, Komisja doszła do wniosku, że dyrektywa nie została w pełni transponowana do francuskiego porządku prawnego. Dlatego też w dniu 27 lipca 2000 r. Komisja skierowała do rządu francuskiego uzasadnioną opinię, wzywając go do przyjęcia w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia środków niezbędnych do pełnego wykonania dyrektywy. Na wniosek rządu francuskiego termin ten został przedłużony o miesiąc, do dnia 27 października 2000 r. Uznawszy, że na dzień 27 października 2000 r. środki przyjęte przez rząd francuski w dalszym ciągu były niewystarczające, Komisja w dniu 16 kwietnia 2003 r. wniosła niniejszą skargę. IV – Zarzuty podniesione przez Komisję 4.        Pierwszy zarzut podniesiony przez Komisję dotyczy dokonanej przez Republikę Francuską niepełnej transpozycji definicji „pogotowia radiologicznego”, zawartej w art. 2 dyrektywy, który stanowi: „Do celów niniejszej dyrektywy »pogotowie radiologiczne« oznacza każdą sytuację: 1)      następującą po: a)      awarii na terytorium Państwa Członkowskiego związanej z obiektami lub rodzajami działalności wymienionymi w pkt 2, przy której nastąpiło lub może nastąpić skażenie radioaktywne; lub b)      wykryciu na terytorium własnym lub poza nim poziomów promieniotwórczości odbiegających od normy, które mogą być szkodliwe dla zdrowia publicznego w tym Państwie Członkowskim; lub c)      awariach innych niż wymienione w lit. a), a dotyczących obiektów lub rodzajów działalności określonych w pkt 2, przy których nastąpiło lub może nastąpić skażenie radioaktywne; lub d)      innych awariach, przy których nastąpiło lub może nastąpić skażenie radioaktywne; 2)      którą można przypisać obiektom lub rodzajom działalności określonym w pkt 1 lit. a) i c), którymi są; a)      każdy reaktor jądrowy, bez względu na lokalizację; b)      każdy inny obiekt związany z jądrowym cyklem paliwowym; c)      każdy obiekt służący zarządzaniu odpadami promieniotwórczymi; d)      transport i przechowywanie paliwa jądrowego lub odpadów promieniotwórczych; e)      wytwarzanie, wykorzystywanie, przechowywanie, składowanie i transport izotopów promieniotwórczych wykorzystywanych w rolnictwie, przemyśle, medycynie i dla pokrewnych celów naukowych i badawczych; oraz f)      wykorzystywanie izotopów promieniotwórczych do wytwarzania energii w pojazdach kosmicznych”. Komisja twierdzi, że zakres przepisów transponujących przyjętych przez Republikę Francuską jest bardziej ograniczony niż zakres dyrektywy. Po pierwsze, nie obejmują one wszystkich sytuacji przewidzianych w art. 2 ust. 2 lit. d), e) i f) dyrektywy. Po drugie, dotyczą wyłącznie reaktorów jądrowych o mocy cieplnej przekraczającej 10 MW, podczas gdy art. 2 ust. 2 lit. a) w sposób wyraźny odnosi się do wszystkich reaktorów jądrowych. Po trzecie, wbrew art. 2 ust. 1 lit. b) i c) dyrektywy, przepisy te znajdują zastosowanie tylko w razie pogotowia dotyczącego obiektów i działalności zlokalizowanych we Francji. 5.        Zarzut drugi dotyczy braku transpozycji art. 3 dyrektywy, który stanowi: „Do celów stosowania niniejszej dyrektywy określenia »skażenie radioaktywne« oraz »odbiegające od normy poziomy promieniotwórczości, które mogą być szkodliwe dla zdrowia publicznego« należy rozumieć jako odnoszące się do sytuacji, w których prawdopodobne jest narażenie poszczególnych osób na dawki przekraczające dawki graniczne, ustanowione w dyrektywach wyznaczających dla Wspólnoty podstawowe normy bezpieczeństwa dla ochrony radiologicznej”. Komisja podnosi, że pojęcia »skażenia radioaktywnego« oraz »odbiegających od normy poziomów promieniotwórczości, które mogą być szkodliwe dla zdrowia publicznego« nie zostały zdefiniowane w ustawodawstwie francuskim. Razem z pojęciem »pogotowia radiologicznego« terminy te określają, w jakich sytuacjach zachodzą obowiązki informacyjne. Konieczne jest zatem, aby zostały one zawarte w krajowych przepisach transponujących. 6.        Zarzut trzeci związany jest z dwoma poprzednimi i dotyczy transpozycji art. 5, który stanowi: „1.Państwa Członkowskie zapewnią, aby ludności, która może być dotknięta skutkami pogotowia radiologicznego, dostarczono informacje o możliwych do zastosowania środkach ochrony zdrowia oraz o działaniach, jakie powinna podjąć w razie wystąpienia takiego pogotowia radiologicznego. 2. Dostarczone informacje zawierają co najmniej te elementy, które wymieniono w załączniku I. 3. Informacje te są przekazywane ludności wymienionej w ust. 1 bez uprzedniego żądania. 4. Państwa Członkowskie będą uaktualniać te informacje i przekazywać je w regularnych odstępach czasu, a także w każdym przypadku, gdy do opisywanych w nich ustaleń wprowadzono znaczące zmiany. Społeczeństwo będzie miało ciągły dostęp do tych informacji”. Skoro zdaniem Komisji art. 2 i 3 dyrektywy nie zostały prawidłowo transponowane, to przepisy przyjęte w celu wykonania art. 5 nie mają zastosowania do wszystkich obiektów i rodzajów działalności, o których mowa w art. 2. Oznacza to, że pewne grupy ludności, które mogą być dotknięte skutkami pogotowia radiologicznego, nie są objęte krajowymi przepisami transponującymi. 7.        Zarzut czwarty dotyczy transpozycji art. 6, który stanowi: „1. Państwa Członkowskie zapewnią, że [aby] w razie wystąpienia pogotowia radiologicznego ludność faktycznie dotknięta jego skutkami jest [była] niezwłocznie informowana o faktach związanych z takim pogotowiem, o podejmowanych działaniach i w razie potrzeby w danym przypadku o stosownych środkach ochrony zdrowia. 2. Dostarczane informacje pokrywają te zagadnienia zawarte [dotyczą tych zagadnień omówionych] w załączniku II, które mają zastosowanie w danym rodzaju pogotowia radiologicznego”. Komisja twierdzi, że art. 6 dyrektywy nie został prawidłowo transponowany, gdyż przepisy przyjęte przez Republikę Francuską nie gwarantują, że ludność faktycznie dotknięta skutkami pogotowia radiologicznego będzie poinformowana „niezwłocznie”. Zgodnie z odpowiednimi przepisami dekretu nr 90-394 z dnia 11 maja 1990 r. w sprawie kodu alarmu krajowego, informacje przekazywane są ludności w terminach określonych przez ministra lub prefekta. 8.        Zarzut piąty odnosi się do transpozycji art. 7, który stanowi: „1. Państwa Członkowskie zapewniają, że [aby] każda osoba nienależąca do personelu obiektu i/lub nieuczestnicząca w działaniach wymienionych w art. 2 ust. 2, która jednak może uczestniczyć w organizowaniu pomocy na wypadek pogotowia radiologicznego, uzyskuje [uzyskała] wystarczające i regularnie uaktualniane informacje dotyczące skutków zdrowotnych, jakie mogą się wiązać z jej działaniami interwencyjnymi, oraz o środkach ostrożności, które należy podjąć w takich okolicznościach; informacje te uwzględniają zakres potencjalnego pogotowia radiologicznego. 2. Natychmiast po wystąpieniu pogotowia radiologicznego informacje te są odpowiednio uzupełniane, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności”. Zdaniem Komisji art. 7 dyrektywy nie został w pełni transponowany do francuskiego porządku prawnego. Okólnik z 1987 r. nie jest wystarczający do osiągnięcia celów tego przepisu, gdyż nie spełnia wymogów pewności prawa, jakie nakłada utrwalone orzecznictwo Trybunału. 9.        Przedmiotem zarzutu Komisji szóstego i ostatniego jest transpozycja art. 8, który stanowi: „Informacje określone w art. 5–7 będą również wskazywać władze odpowiedzialne za wykonanie środków określonych w tych artykułach”. Komisja przyznaje, że art. 8 został w 2002 r. prawidłowo transponowany w odniesieniu do art. 5, lecz nie do art. 6 i 7. Francuska praktyka wskazywania odpowiedzialnych władz w nośnikach informacji przeznaczonych dla ogółu ludności (np. broszurach) nie może być uznana za wystarczającą w tym względzie. V –    Zarzuty podniesione przez Republikę Francuską w odpowiedzi na skargę 10.      W odpowiedzi na skargę rząd francuski powołuje się na szereg przepisów przyjętych w celu transpozycji dyrektywy do francuskiego porządku prawnego. Wszystkie te przepisy zostały przyjęte po dniu 27 października 2000 r., tj. po upływie terminu wyznaczonego przez Komisję w uzasadnionej opinii z dnia 27 lipca 2000 r., następnie przedłużonego. Rząd francuski nie kwestionuje zarzutu piątego i oświadcza, że zamierza zmienić art. R.1333-85 code de la santé publique (ustawy o zdrowiu publicznym) w celu zapewnienia pełnej transpozycji art. 7 dyrektywy. 11.      Jeśli chodzi o zarzut pierwszy, rząd francuski wskazuje, że definicja pojęcia „pogotowie radiologiczne” została wprowadzona do code de la santé publique dekretem nr 2003-295 z dnia 31 marca 2003 r. oraz że obiekty i rodzaje działalności, których ona dotyczy, odpowiadają tym, które są wymienione w dyrektywie, co wynika z dekretu nr 2002-367 z dnia 20 marca 2002 r., zmieniającego dekret nr 88-622 w sprawie planów kryzysowych w celu pełnej transpozycji dyrektywy. O ile dekret ten przewiduje (w art. 6) opracowanie specjalnych planów interwencji (plans particuliers d’intervention, zwanych dalej „PPI”) dla pewnych obiektów, art. 12 tego uregulowania uzupełnia ten przepis przewidując specjalne plany pomocy (plans de secours specialisées, zwane dalej „PSS”) dotyczące ryzyka technologicznego nieobjętego PPI. W tym względzie rząd francuski powołuje się dalej na nowe przepisy zawarte w zarządzeniu z dnia 2 czerwca 2003 r. 12.      Jeśli chodzi o zarzut drugi, rząd francuski powołuje się na art. R.43-71 (obecnie art. R.1333-76) code de la santé publique, który został wprowadzony dekretem nr 2003-295 z dnia 31 marca 2003 r. oraz na art. 16 zarządzenia z dnia 2 czerwca 2003 r. Oba przepisy zawierają, trochę inaczej sformułowane, pojęcia „skażenia radioaktywnego” oraz „odbiegających od normy poziomów promieniotwórczości, które mogą być szkodliwe dla zdrowia ludzkiego”. 13.      W odpowiedzi na zarzut trzeci rząd francuski stwierdza, że art. 9 i 12 dekretu nr 88-622 z dnia 6 maja 1988 r. w sprawie planów kryzysowych, zmienionego w 2002 r., obejmują już wszystkie urządzenia, co pozwala na przekazanie informacji ogółowi społeczeństwa oraz na podjęcie działań zgodnie z wymogami dyrektywy. Dodatkowo art. L.125-2 code de l’environnement uznaje prawo obywateli do informacji o głównych rodzajach ryzyka technologicznego, na które są narażeni w określonych strefach i o środkach bezpieczeństwa, które mają do nich zastosowanie. 14.      W odpowiedzi na zarzut piąty rząd francuski wskazuje, że na podstawie zarządzenia z dnia 30 listopada 2001 r. systemy alarmowania o niebezpieczeństwie (syreny) mają być rozmieszczone wokół urządzeń jądrowych objętych PPI. Ponieważ dźwięk syren w razie awarii uruchamia PPI, rząd francuski twierdzi, że biorąc to wszystko pod uwagę, ustawodawstwo francuskie spełnia przewidziany w art. 6 dyrektywy obowiązek „niezwłocznego” informowania ludności faktycznie dotkniętej skutkami pogotowia radiologicznego. Powołuje się także na dekret nr 2001-368 z dnia 25 kwietnia 2001 r., zmieniający dekret nr 90-394 w sprawie kodu alarmu krajowego, który transponuje art. 6 dyrektywy przez wskazanie trzech typów informacji, jakie mają być przekazane ludności w razie pogotowia. 15.      Na koniec, w kwestii zarzutu szóstego, rząd francuski podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym zarządzenie z dnia 21 lutego 2002 r. transponowało art. 8 dyrektywy. VI – Ocena 16.      Jak wskazałem wyżej, podstawowe przepisy powołane przez rząd francuski, jako środki przewidziane w celu pełnej transpozycji dyrektywy do francuskiego porządku prawnego zostały przyjęte po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Komisji z dnia 27 lipca 2000 r. Ponieważ – jak twierdzi rząd francuski w odpowiedzi na skargę – środki te zapewniły obecnie pełną transpozycję dyrektywy, Komisja powinna cofnąć skargę. Nie wnosi on jednak o oddalenie skargi. Oznaczałoby to, że rząd francuski nie kwestionuje zarzutów podniesionych przez Komisję. W duplice natomiast rząd ten wnosi o oddalenie każdego z zarzutów Komisji (z wyjątkiem zarzutu piątego), stwierdzając jednakże we wnioskach ogólnych, że podtrzymuje w całości żądania zawarte w odpowiedzi na skargę, tj. żądanie cofnięcia przez Komisję skargi. 17.      Komisja podkreśla, że przepisy, na które powołuje się rząd francuski zostały przyjęte po upływie terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Mimo że jest to wystarczające do ustalenia, iż Republika Francuska naruszyła ciążący na niej obowiązek transpozycji dyrektywy w całości, Komisja utrzymuje, że spóźnione przepisy nadal nie są odpowiednie. Dlatego w swojej replice przedstawia uwagi ich dotyczące, w celu nakłonienia rządu francuskiego do wykonania przepisów dyrektywy w sposób pełny i należyty. 18.      Akty prawne i dokumenty przedłożone Trybunałowi wykazują, że w ciągu trzech lat od końca terminu wyznaczanego w uzasadnionej opinii nastąpił pewien postęp i że zostało to także przyznane przez Komisję. Niezależnie od odpowiedzi na pytanie, czy ten postęp był wystarczający do zapewnienia pełnej zgodności z dyrektywą, wydaje się, że różnica opinii pomiędzy Republiką Francuską a Komisją znacznie się zmniejszyła. Innymi słowy problem braku transpozycji dyrektywy traci na znaczeniu. Mimo że Komisji przysługuje prawo swobodnego uznania co do podjęcia decyzji o wszczęciu i kontynuowaniu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, jestem zdania, że owo swobodne uznanie powinno być wykonywane w sposób funkcjonalny w odniesieniu do konkretnych okoliczności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jestem całkowicie przekonany, czy stwierdzenie przez Trybunał stanu niezgodności z dyrektywą na dzień 27 października 2000 r. jest szczególnie przydatne, chyba że dla stworzenia podstawy do ewentualnego postępowania na podstawie art. 228 ust. 2 WE. 19.      W każdym razie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kwestia, czy doszło do uchybienia przez Państwo Członkowskie jego zobowiązaniom wynikającym z Traktatu WE, musi być rozstrzygnięta przez odwołanie się do sytuacji mającej miejsce w Państwie Członkowskim w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, a Trybunał nie może brać pod uwagę żadnych późniejszych zmian (3). Trybunał nie może zatem zostać wciągnięty w dyskusję pomiędzy Republiką Francuską a Komisją na temat adekwatności środków przyjętych po dniu 27 października 2000 r. Środki te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. 20.      Ponieważ bezsporne jest, że w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, przedłużonego następnie o miesiąc, ustawodawstwo francuskie nie gwarantowało, że obowiązki informacyjne określone w dyrektywie będą w pełni przestrzegane na terytorium Republiki Francuskiej, należy uznać, że skarga Komisji o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego winna zostać uwzględniona. VII – Wnioski 21.      Dlatego moim zdaniem Trybunał powinien: –        stwierdzić, że nie podejmując środków niezbędnych dla zastosowania się do art. 2, 3, 5, 6, 7 i 8 dyrektywy Rady 89/618/Euratom z dnia 27 listopada 1989 w sprawie informowania ogółu społeczeństwa o środkach ochrony zdrowia, które będą stosowane, oraz działaniach, jakie należy podjąć w przypadku pogotowia radiologicznego, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy; –        obciążyć Republikę Francuską kosztami postępowania. – Język oryginału: angielski. 2 – Dz.U. L 357, str. 31. 3 – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 30 listopada 2000 r. w sprawie C‑384/99 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑10633, pkt 16.