C-181/06

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JÁNA MAZÁKA przedstawiona w dniu 19 kwietnia 2007 r.(1) Sprawa C‑181/06 Deutsche Lufthansa AG przeciwko Ana – Aeroportos de Portugal SA [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Portugalia)] Transport lotniczy – Dostęp do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty – Dyrektywa Rady 96/67/WE – Artykuł 6 – Artykuł 16 ust. 3 – Pobieranie opłaty za dostęp do rynku usług obsługi administracyjnej i nadzoru 1.        Niniejsza sprawa dotyczy transportu lotniczego, a dokładniej opłat związanych z dostępem do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty, w szczególności opłaty pobieranej za „obsługę administracyjną i nadzór”. Termin „obsługa naziemna” odnosi się przede wszystkim do usług świadczonych w portach lotniczych w stosunku do statków powietrznych, pasażerów i ładunków. Pytania przedłożone Trybunałowi sprowadzają się w istocie do kwestii, czy taka ustanowiona w prawie krajowym opłata może być uznana za ustaloną „na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”, zgodnie z ustawodawstwem wspólnotowym, oraz czy nałożenie takiej opłaty jest zgodne z zasadą swobodnego dostępu do rynku usług obsługi naziemnej. I –    Ramy prawne A –    Uregulowania wspólnotowe 2.        Motywy czwarty i piąty dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty(2) (dalej zwanej „dyrektywą”) stanowią odpowiednio, że: „usługi obsługi naziemnej są niezbędne dla właściwego funkcjonowania transportu lotniczego” oraz „otwarcie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej pomoże w obniżeniu kosztów operacyjnych przedsiębiorstw lotniczych i podniesieniu jakości usług świadczonych użytkownikom portów lotniczych”. 3.        Zgodnie z motywem dziewiątym dyrektywy „swobodny dostęp do rynku usług obsługi naziemnej jest zgodny z efektywną eksploatacją portów lotniczych Wspólnoty”. 4.        Dwudziesty piąty motyw dyrektywy stanowi, że „upoważnione podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej i użytkownicy portu lotniczego upoważnieni do własnej obsługi naziemnej muszą mieć zagwarantowany dostęp do urządzeń portu lotniczego w zakresie, w jakim jest to niezbędne do korzystania ze swoich praw oraz dla utrzymania uczciwej i prawdziwej konkurencji; […] jednakże musi istnieć możliwość pobierania opłat za taki dostęp”(3). 5.        Artykuł 6 dyrektywy, zatytułowany „Obsługa naziemna na rzecz osób trzecich” ma następujące brzmienie: „1. Państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, zgodnie z przepisami zawartymi w art. l, w celu zapewnienia podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej swobodnego dostępu do rynku obsługi naziemnej na rzecz osób trzecich. Państwa członkowskie mają prawo wymagać, aby podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej zostały ustanowione we Wspólnocie”. 6.        Artykuł 16, zatytułowany „Dostęp do urządzeń” stanowi, że: „1. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki dla zapewnienia podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej oraz użytkownikom portu lotniczego zamierzającym wykonywać obsługę własną dostępu do urządzeń portu lotniczego w zakresie niezbędnym dla prowadzenia działalności. Jeśli organ zarządzający portu lotniczego lub, gdzie sytuacja tego wymaga, organy państwowe lub inny organ kontrolujący określają warunki dostępu, muszą być one właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące. 2. W zakresie niezbędnym dla wykonywania swoich praw oraz dla zapewnienia efektywnej i uczciwej konkurencji powierzchnia dostępna dla wykonywania obsługi naziemnej w porcie lotniczym musi być podzielona na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad i kryteriów między różne podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej i użytkowników wykonujących obsługę własną, w tym nowych podmiotów w tej dziedzinie. 3. W przypadku gdy dostęp do urządzeń portowych uzasadnia pobieranie opłat, opłaty takie są ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”. 7.        W procesie przyjmowania dyrektywy Komisja zawarła w protokole następujące stwierdzenie odnoszące się do stosowania art. 16 ust. 3: „Komisja stwierdza, że art. 16 ust. 3 nie narusza prawa portu lotniczego do pobierania opłat od podmiotów świadczących usługi obsługi naziemnej oraz użytkowników wykonujących własną obsługę naziemną za dostęp do urządzeń należących do portu lotniczego. Komisja stwierdza, że tego rodzaju opłaty mogą być traktowane jako opłaty o komercyjnym charakterze [...] i mogą być przeznaczone w szczególności na finansowanie działalności portu lotniczego, jeśli tylko ustalane są na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”. B –    Uregulowania krajowe 8.        Dyrektywa 96/67 transponowana była do prawa portugalskiego między innymi poprzez Decreto-Lei nr 275/99 z dnia 23 lipca 1999 r.(4), podczas gdy opłaty pobierane w porcie lotniczym, których dotyczy niniejsza sprawa, określone zostały w Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r.(5). Opłaty za usługi obsługi naziemnej wyliczone zostały w ostatnim z powołanych aktów prawnych w liczbie jedenastu. W odniesieniu do pierwszej z tych opłat zasadniczo określone zostało, że podmioty świadczące usługi uiszczają opłaty za obsługę administracyjną i nadzór i że są one obliczane procentowo od ich obrotu(6). II – Stan faktyczny, postępowanie i przedłożone pytania 9.        Zgodnie z postanowieniem odsyłającym skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, czyli Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft (zwana dalej „Lufthansą”), spółka prawa niemieckiego posiadająca swój oddział z siedzibą w porcie lotniczym w Lizbonie (Portugalia), zakwestionowała w postępowaniu przed sądem decyzję określającą wysokość należnych opłat za naziemną obsługę administracyjną i nadzór, wydaną przez ANA – Aeroportos de Portugal SA (zwana dalej: „ANA” lub „zarządzającym portem lotniczym”), stronę pozwaną w postępowaniu przed sądem krajowym. 10.      ANA udzieliła Lufthansie licencji na prowadzenie działalności w zakresie obsługi naziemnej w porcie lotniczym Francisco Sá Carneiro w Porto. Sporna opłata za zapewnienie obsługi administracyjnej i nadzoru osobom trzecim w porcie lotniczym (zwana dalej „sporną opłatą”), która została nałożona na Lufthansę, wynosiła 18 944 PTE, wraz z 17% podatkiem VAT w wysokości 3 220 PTE, co razem wyniosło 22 164 PTE (110.55 EUR). Opłata ta obliczona została w oparciu o przepisy art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99. Suma spornej opłaty, jaką Lufthansa zobowiązana była uiścić w 2000 r., została ustalona na poziomie 3,5% jej całkowitego obrotu osiąganego ze świadczenia usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym w Porto. 11.      Lufthansa w postępowaniu przed sądem krajowym podniosła, że przepisy prawa krajowego, które stanowiły podstawę do wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty, a mianowicie art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 i art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r., zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r., są sprzeczne z dyrektywą 96/67, a ściślej z jej art. 6 i 16 ust. 3. 12.      Według sądu krajowego, przy uwzględnieniu kwot będących przedmiotem postępowania, od decyzji, która ma zapaść na podstawie art. 280 ust. 4 CCPT (kodeksu postępowania w sprawach podatkowych), nie przysługuje sądowy środek zaskarżenia. Na podstawie art. 234 WE należy więc złożyć wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie zgodności spornych przepisów z prawem wspólnotowym. 13.      Postanowieniem z dnia 7 marca 2003 r. Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, Tribunal Tributário de Primeira Instãncia do Porto (Portugalia), postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy suma opłaty za obsługę administracyjną i nadzór, wymagana na podstawie art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r., może być uznana za wynagrodzenie »ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów« w rozumieniu art. 16 ust. 3 dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty? 2)      Czy obowiązek uiszczenia określonej sumy z tytułu opłaty za obsługę administracyjną i nadzór, na podstawie art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r., art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r., zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r. i pozostałych przepisów określających wysokość tej opłaty, koliduje lub jest niezgodny ze swobodnym dostępem do rynku usług obsługi naziemnej osób trzecich, zgodnie z art. 6 dyrektywy Rady 96/67/WE z dnia 15 października 1996 r.? 3)      Czy obowiązek uiszczenia określonej sumy z tytułu opłaty za obsługę administracyjną i nadzór, na podstawie art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r., art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r. zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r. i pozostałych przepisów określających wysokość tej opłaty, koliduje lub jest niezgodny z realizacją rynku wewnętrznego i zasad przyjętych w art. 3 ust. 1 lit. c) i art. 4 WE? 4)      Czy obowiązek uiszczenia określonej sumy z tytułu opłaty za obsługę administracyjną i nadzór, na podstawie art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r., art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r., zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r. i pozostałych przepisów określających wysokość tej opłaty, można uznać za nadużycie w rozumieniu art. 82 WE?” 14.      Pisemne uwagi przedstawili: Lufthansa, rząd portugalski, rząd grecki oraz Komisja. Wszystkie te strony zostały również wysłuchane podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 8 lutego 2007 r. III – Analiza 15.      Na samym wstępie należy zwrócić uwagę, że z postanowienia odsyłającego nie wynika jasno, jakie ramy czasowe odnoszą się do sporu zawisłego przed sądem krajowym. Ma to jednak istotne znaczenie dla oceny, czy stan faktyczny sprawy podlega zakresowi dyrektywy 96/67; innymi słowy, czy w chwili zdarzeń leżących u podstaw niniejszego postępowania port lotniczy w Porto rzeczywiście mieścił się w progach (określonych roczną wielkością ruchu) przewidzianych w art. 1 dyrektywy? Komisja wskazuje, że było tak dopiero od 1 stycznia 2006 r. W każdym razie w niniejszej opinii opieram się na założeniu, że dyrektywa znajduje w tym przypadku zastosowanie. 16.      Jak wyjaśniam poniżej, w niniejszej sprawie należy w istocie ustalić, czy opłatę za obsługę administracyjną i nadzór należy uznać za „opłatę za dostęp do urządzeń”, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej zbadać, czy rzeczywiście spełnia ona kryteria wymienione w art. 16 ust. 3 dyrektywy. Kryteria te zostały ustanowione także w tym celu, aby przepisy krajowe, dokonujące transpozycji właściwego ustawodawstwa wspólnotowego, a także wszelkie decyzje nakładające opłaty mogły podlegać kontroli sądowej i cel ten powinien zostać osiągnięty w sposób konkretny. A –    Pierwsze trzy pytania 17.      W trzech pierwszych pytaniach, na które udzielę wspólnej odpowiedzi, sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy opłaty za obsługę administracyjną i nadzór, przewidziane w art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r. i art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r., zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r., są zgodne z dyrektywą 96/67, a w szczególności z jej art. 6 i 16 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 lit. c) i art. 4 WE. 1.      Podstawowe argumenty stron 18.      Lufthansa twierdzi w istocie, że na pierwsze pytanie powinno się udzielić odpowiedzi przeczącej, ponieważ sporna opłata nie może zostać uznana za opłatę za dostęp do urządzeń portu lotniczego, przewidzianą w dyrektywie, jedyną opłatę dopuszczalną na podstawie orzecznictwa Trybunału(7). Nawet gdyby była to opłata tego rodzaju, co Lufthansa dopuszcza tylko w formie hipotezy, nie spełniałaby ona kryteriów wymienionych w art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67, w szczególności z powodu faktu, że obowiązkowi uiszczenia tej opłaty podlegają tylko podmioty świadczące usługi, nie zaś podmioty wykonujące własną obsługę naziemną, oraz faktu, że kwota opłaty ustalana jest jako procent od obrotu danego podmiotu(8). 19.      Rząd portugalski twierdzi zasadniczo, że kwestionowana opłata spełnia kryteria wymienione w art. 16 ust. 3 dyrektywy 96/67 i jest wymagana w zamian za świadczenie przez port lotniczy publicznej usługi oraz za udostępnienie dóbr publicznych. W związku z tym, że ANA jest zobowiązana do dbania o właściwy stan tych dóbr publicznych i ma obowiązek utrzymania ich w stanie umożliwiającym Lufthansie prowadzenie swojej działalności, ANA żąda w zamian stosownej opłaty za obsługę administracyjną i nadzór. Rząd portugalski dodaje, że kryterium procentu od osiąganego obrotu jest zgodne z wymogiem proporcjonalności. W odniesieniu do art. 6 rząd portugalski podnosi zasadniczo, że liberalizacja rynku nie oznacza, że rynek powinien być dostępny bez opłat i że pomimo ich istnienia jest on otwarty dla wszystkich zainteresowanych usługodawców, którzy są w stanie należycie prowadzić działalność na rynku obsługi administracyjnej i nadzoru. Lufthansa opiera swój wywód na dziewiątym i dwudziestym piątym motywie dyrektywy i wyraża przekonanie, że na to pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. 20.      Rząd grecki twierdzi, że sporna opłata odpowiada kosztom administracyjnym poniesionym w związku z rozpatrywaniem wniosku usługodawcy lub użytkownika wykonującego własną obsługę naziemną o dopuszczenie do wykonywania usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym, czym różni się od opłaty za dostęp do rynku (ponoszonej w zamian za uzyskanie możliwości podjęcia działalności na rynku), zakazanej przez Trybunał w wyroku w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen(9). Rząd grecki wskazuje wreszcie na to, że sporna opłata jest uzasadniona obowiązkiem zapewnienia stałej kontroli i nadzoru nad jakością świadczonych usług. 21.      Zdaniem Komisji art. 6 ust. 1 dyrektywy zabrania zarządzającym portem lotniczym żądania od usługodawców uiszczenia jakiejkolwiek opłaty, która nie stanowi opłaty za korzystanie z urządzeń portu lotniczego. W każdym razie, podobnie jak rząd grecki, Komisja uważa, że brak jest jasności co do wachlarza usług rzeczywiście objętych sporną opłatą oraz stosowanego sposobu jej obliczania. Z drugiej strony, podmioty zarządzające portem lotniczym uprawnione są do pobierania opłaty za korzystanie z urządzeń portu lotniczego, jeżeli spełnia ona kryteria określone w art. 16 ust. 3 dyrektywy. 2.      Ocena 22.      Artykuł 6 dyrektywy ustanawia w ogólnym zarysie zasadę swobodnego dostępu usługodawców do rynku usług naziemnych na rzecz osób trzecich. Artykuł 16 dyrektywy zawiera szczegółowe przepisy odnoszące się do warunków dostępu przez usługodawców do urządzeń portu lotniczego, w szczególności stanowi on, że „w przypadku gdy dostęp do urządzeń portowych uzasadnia pobieranie opłat, opłaty takie są ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów”. 23.      W tym względzie Trybunał w wyroku w sprawie Flughafen Hannover‑Langenhagen orzekł, że ze sformułowania tego przepisu wynika, iż zarządzający portem lotniczym ma prawo pobierać opłatę za korzystanie z urządzeń portowych w kwocie, której wysokość powinna być ustalana zgodnie z kryteriami określonymi w art. 16 ust. 3 tej dyrektywy i uwzględniać potrzebę osiągnięcia przez zarządzającego zysku. Trybunał stwierdził jednak, że dyrektywa nie umożliwia pobierania opłaty za dostęp do rynku w zamian za umożliwienie osiągania zysków, która byłaby należna obok opłaty za umożliwienie korzystania z urządzeń portu lotniczego(10). 24.      Należy także dodać, że w tym samym wyroku Trybunał wyjaśnił, iż „odwołanie do urządzeń portowych wyraźnie dotyczy infrastruktury i sprzętu udostępnionego przez port lotniczy”. Moim zdaniem to stwierdzenie nie powinno być rozumiane zbyt ściśle, jako oznaczające, że opłatę można nakładać tylko za korzystanie z fizycznie istniejących urządzeń. Uważam, że pojęcie „dostępu do urządzeń portu lotniczego” powinno być raczej rozumiane jako obejmujące również usługi świadczone przez zarządzającego portem lotniczym, które są związane z korzystaniem z takich urządzeń(11). 25.      Należy zatem zbadać przede wszystkim, czy sporna opłata może zostać uznana za opłatę za dostęp do urządzeń w rozumieniu tego wyroku. 26.      W tym kontekście rząd portugalski twierdzi w istocie, że sporna opłata jest wspomnianą opłatą, wymaganą w zamian za świadczenie przez port lotniczy publicznej usługi (wspierającej lotnictwo cywilne) oraz za korzystanie z dóbr publicznych, a więc jest wynagrodzeniem za ogólne udostępnienie urządzeń związanych ze sprzątaniem, oświetleniem, konserwacją, zapewnieniem bezpieczeństwa etc., co jednocześnie umożliwia państwu rozwój działalności polegającej na świadczeniu usług naziemnych. 27.      Lufthansa twierdzi natomiast, że zapewnienie obsługi administracyjnej i nadzoru nie wymaga ani korzystania z urządzeń portu lotniczego, ani świadczenia żadnych usług przez zarządzającego portem lotniczym oraz że sporna opłata nie jest faktycznie związana z urządzeniami portu lotniczego. Ma to wynikać z samej konstrukcji prawnej opłaty, ponieważ opłata dotyczy tylko usługodawców, a nie innych podmiotów korzystających z urządzeń, chociaż obie te kategorie podmiotów korzystają z urządzeń. Potwierdza to, że sporna opłata nie jest opłatą za korzystanie z urządzeń portu lotniczego. Lufthansa jest zdania, że opłata ta jest w rzeczywistości nakładana z powodu możliwości osiągnięcia zysku, a zatem stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym jest taki sam jak w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen, w której zakazano pobierania tego rodzaju opłat(12). 28.      Wreszcie Komisja twierdzi, że usługodawcy świadczący obsługę naziemną podlegają już obowiązkowi zapłaty kilku innych częściowych opłat za korzystanie z urządzeń niezbędnych do prowadzenia ich działalności, (które także muszą być utrzymywane w dobrym stanie), a zatem opłata za obsługę administracyjną i nadzór stanowi w rzeczywistości opłatę za sam fakt istnienia portu lotniczego, za co usługodawcy ponoszą opłatę całościową, co sprowadza się do dwukrotnego ponoszenia tej samej opłaty. 29.      Jak wskazałem powyżej, aby na podstawie art. 16 ust. 3 dyrektywy można było pobierać opłatę, musi ona być pobierana za korzystanie z urządzeń portu lotniczego, a nie w charakterze ogólnej opłaty za dostęp lub „opłaty koncesyjnej”. Chociaż rząd portugalski twierdzi, że opłata jest pobierana za publiczne usługi świadczone przez port lotniczy oraz za korzystanie z wyposażenia stanowiącego własność publiczną, muszę stwierdzić, że usługi świadczone w zamian za tę opłatę wydają mi się być raczej ogólnie ujęte i dalekie od rzeczywistego korzystania z urządzeń portowych, tak że opłata ta stanowi w praktyce opłatę za dostęp, płatną w zamian za umożliwienie osiągania zysków(13). Ponadto metoda obliczania spornej opłaty również nie wskazuje na to, aby była ona płatna za korzystanie z urządzeń portowych, ponieważ jest ona ustalona jako stały procent od całkowitego obrotu osiąganego z usług obsługi naziemnej w porcie lotniczym. Powołanie się przez sąd odsyłający na „obsługę administracyjną i nadzór” również nie pozwala na stanowcze stwierdzenie, że sporna opłata należna jest za korzystanie z urządzeń portowych. 30.      Chociaż przychylam się raczej do opinii, że opłata, taka jak sporna opłata, nie jest pobierana za korzystanie z urządzeń portowych w rozumieniu art. 16 ust. 3 dyrektywy i w konsekwencji jest z nią sprzeczna, to jednak, wobec nieprzedstawienia Trybunałowi bardziej szczegółowych informacji, do sądu krajowego należało będzie ostateczne ustalenie, czy jest tak rzeczywiście. 31.      W każdym razie, aby sporna opłata była zgodna z dyrektywą 96/67, musi ona również spełniać warunki wymienione w art. 16 ust. 3, a więc być ustalona na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów. Warunki te omówię w kolejnych punktach niniejszej opinii. a)      Niedyskryminacja 32.      Rozpoczynając od wymogu niedyskryminacji wymienionego w tym artykule, uważam, że prima facie sporna opłata nie spełnia tego kryterium, ponieważ strony nie kwestionują, że nakładana jest ona tylko na usługodawców, natomiast nie płacą jej podmioty wykonujące własną obsługę naziemną. Co więcej, z dokumentów przedłożonych Trybunałowi nie wynika, aby podmioty wykonujące własną obsługę naziemną podlegały podobnej opłacie. Nie widzę obiektywnego uzasadnienia dla takiego nierównego traktowania, takie uzasadnienie nie zostało również zawarte w pisemnych uwagach przedłożonych przez strony postępowania. 33.      Punktem wyjścia jest moim zdaniem to, że sytuacja Lufthansy (oraz wszystkich innych zainteresowanych usługodawców) jest dla celów niniejszej analizy, w przedmiocie dostępu do urządzeń portu lotniczego, porównywalna pod względem prawnym i faktycznym do sytuacji podmiotów wykonujących własną obsługę naziemną. Zarówno Lufthansa, jak i Komisja potwierdzają, że usługodawcy i podmioty wykonujące własną obsługę naziemną wykorzystują urządzenia portu lotniczego. 34.      Tego rodzaju nierówne traktowanie musiałoby mieć obiektywne uzasadnienie. Nie wynika ono jednak: 1) ani z ustawodawstwa krajowego, 2) ani z argumentacji stron lub interwenientów; 3) nie udało mi się też ustalić żadnych obiektywnych powodów nierównego traktowania. Mając na względzie utrwalone orzecznictwo dotyczące zasady niedyskryminacji, podkreślam, że podobne sytuacje nie powinny być traktowane odmiennie, a odmienne sytuacje nie powinny być traktowane w ten sam sposób(14). 35.      Niemniej jednak podczas rozprawy rząd portugalski wyjaśnił, że podmioty wykonujące własną obsługę naziemną nie podlegają spornej opłacie ze względu na to, że pobierana jest od nich inna opłata (nazywana dalej „opłatą od ruchu lotniczego”). Ponieważ podmiot wykonujący własną obsługę naziemną jest operatorem lotów (lub przewoźnikiem lotniczym), który sam dla siebie świadczy usługi obsługi naziemnej, rząd portugalski dodaje, że opłata taka nakładana jest na wszystkich przewoźników lotniczych (którzy płacą w ten sposób za istnienie, utrzymanie i korzystanie z urządzeń portowych). Rząd portugalski twierdzi, że opłata ta dotyczy tych samych usług, co sporna opłata, zatem należało wyłączyć spod niej podmioty wykonujące własną obsługę naziemną, gdyż w przeciwnym razie podlegałyby one podwójnej opłacie z tego samego tytułu. 36.      Moim zdaniem jednak argumentacja ta jest nieco zbyt ogólna i nie przekonuje mnie, że widoczna dyskryminacja pomiędzy dwiema kategoriami podmiotów korzystających z urządzeń portowych nie istnieje. Po pierwsze, niejasne jest to, jakie konkretnie usługi obejmuje każda z tych opłat i czy są one rzeczywiście identyczne, a po drugie, jest również niezrozumiałe, w jaki sposób oblicza się kwoty obu opłat i w jakim stopniu stanowią one odbicie właściwych kosztów, a więc w jakim zakresie są one rzeczywiście porównywalne. b)      Właściwe kryteria 37.      Na samym wstępie należy zwrócić uwagę, że właściwe przepisy krajowe, a mianowicie art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 nie wspominają o rzeczywistych częściach składowych spornej opłaty. 38.      Co więcej, jak wyjaśniam poniżej, dla rozwiązania tego problemu, a więc określenia tego, jakie konkretne usługi obejmuje opłata i w jakim zakresie może być ona uznana za ustalaną na podstawie właściwych kryteriów w rozumieniu art. 16 ust. 3 dyrektywy, zarówno pisemne, jak i ustne uwagi rządu portugalskiego wydają mi się nieprzekonujące i niejasne. 39.      Aby opłata spełniała kryterium właściwego ustalenia jej wysokości, powinna być ona powiązana z kosztami, jakie ponosi zarządzający portem lotniczym przy udostępnianiu urządzeń, które ma on obowiązek zapewnić podmiotom świadczącym usługi obsługi naziemnej i użytkownikom wykonującym własną obsługę naziemną(15). Podzielam bowiem pogląd rzecznika generalnego P. Légera, wyrażony w jego opinii w sprawie Komisja przeciwko Niemcom(16), że poszanowanie kryterium właściwości przy określaniu kwoty opłaty jest niezbędne dla zagwarantowania, iż opłata ta rzeczywiście stanowi świadczenie wzajemne za dostęp do urządzeń portowych. Natomiast przyzwolenie na włączenie do niej kwot niezwiązanych z kosztem, jaki stanowi dla zarządzającego portem lotniczym udostępnienie urządzeń (koszt ten może być na przykład związany z wydatkami na utrzymanie urządzeń, jak w niniejszej sprawie podnosi rząd portugalski), mogłoby doprowadzić do przekształcenia tej opłaty w ukrytą opłatę za dostęp do rynku, co byłoby sprzeczne z art. 16 ust. 3 dyrektywy, rozumianym zgodnie z wykładnią Trybunału dokonaną w wyroku w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen(17). 40.      W istocie uważam, że ze względu na liberalizację rynku usług naziemnych we Wspólnocie zarządzający portami lotniczymi nie powinni być uprawnieni do pobierania opłaty w rodzaju „opłaty koncesyjnej”, ponieważ byłoby to w sposób oczywisty sprzeczne z dyrektywą 96/67 oraz z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał. Zgadzam się zatem z poglądem, że porty lotnicze nie powinny być uprawnione do pobierania opłat, które nie są związane z ponoszonymi kosztami, a które przyjmują formę opłat eksploatacyjnych. Ponadto, jak wskazuję powyżej, system wprowadzony przez dyrektywę ma zapewnić swobodny dostęp do rynku usług obsługi naziemnej, a jednocześnie umożliwić faktyczne obniżenie kosztów przedsiębiorstw lotniczych, a nie podnieść te koszty. 41.      Odpowiedź na poniższy poboczny argument rządu portugalskiego mogłaby równie dobrze znaleźć się w pierwszym, drugim lub trzecim podpunkcie niniejszej opinii, czyli a) niedyskryminacja, b) właściwość, lub c) obiektywność. 42.      Rząd portugalski twierdzi, że ustanowił różnicę w traktowaniu usługodawców i użytkowników wykonujących własną obsługę naziemną w porcie lotniczym, ponieważ jest zdania, że taka różnica istnieje w rzeczywistości, dla uzasadnienia wskazując, że jednym z podstawowych celów dyrektywy jest obniżenie kosztów operatorów (lub przewoźników lotniczych), co może zostać osiągnięte, między innymi, poprzez zwiększenie liczby usługodawców na rynku. Następnie jednak dodaje, że Lufthansa nie może powołać się na żadną podstawę prawną, ponieważ dyrektywa nie wspomina o tym, że należy obniżyć koszty ponoszone przez podmioty świadczące usługi obsługi naziemnej, a jej celem nie było obniżenie ich kosztów. 43.       Nie mogę zgodzić się z taką interpretacją. 44.      Celem dyrektywy 96/67 było stopniowe otwarcie rynku usług obsługi naziemnej we Wspólnocie na konkurencję, stanowiące uzupełnienie trzeciego etapu liberalizacji dostępu do wspólnotowego rynku transportu lotniczego. W naturalny sposób powinno pociągać to za sobą zwiększenie wydajności zarówno rynku usług obsługi naziemnej, jak i przedsiębiorców działających na tym rynku. Z całą pewnością wyłączanie z tego usługodawców obsługi naziemnej – ponieważ [celem dyrektywy] „nie było obniżenie ich kosztów” (można dodać, że w szczególności nieuzasadnionych kosztów) – wydaje się być sprzeczne z ogólnym celem dyrektywy. Przecież kryteria wymienione w art. 16 ust. 3, szczegółowo rozpatrywane w niniejszej opinii, odgrywają szczególną rolę w umożliwieniu usługodawcom swobodnego dostępu do rynku i zapewnieniu skutecznego wykorzystania infrastruktury transportu lotniczego. 45.      Moim zdaniem sporna opłata mogłaby zostać uznana za opartą na właściwych kryteriach, gdyby zarządzający portem lotniczym pobierali ją jako wynagrodzenie kosztów administracyjnych związanych z rozpatrywaniem wniosków złożonych przez podmioty zainteresowane świadczeniem usług obsługi naziemnej, jak w zasadzie podnosi rząd grecki. Wydaje się jednak, że nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Co więcej Lufthansa dodaje, że krajowy instytut lotnictwa cywilnego pobiera trzy inne tego rodzaju opłaty administracyjne: 1)za uzyskanie licencji, 2)za wydanie licencji oraz 3) opłatę za jakiekolwiek zmiany w licencji. 46.      Nie widzę więc, po pierwsze, w jaki sposób sporna opłata miałaby zostać uznana za ustalaną na podstawie właściwych kryteriów, skoro nie jest powiązana z kosztami, czyli nie jest oparta na kosztach poniesionych przez podmiot zarządzający portem lotniczym, a po drugie, skoro jest ustalana jako procent (3,5%) od obrotu usługodawcy, przez co zbliża się do podatku i przypomina opłatę będącą przedmiotem sporu w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen(18), w której opłata była oparta na możliwości osiągnięcia zysku wynikającej z dostępu do rynku usług obsługi naziemnej i której stosowania Trybunał zakazał. Zwracam uwagę, że rząd portugalski nie był w stanie dostatecznie wyjaśnić, w jaki sposób ustalony został taki właśnie udział procentowy i dlaczego nie należy uznawać go za arbitralny. 47.      Biorąc pod uwagę materiał dowodowy przedłożony Trybunałowi, kryterium to nie wydaje mi się właściwe. c)      Obiektywność 48.      Przeprowadzona w poprzedzających punktach analiza w kwestii tego, czy sporna opłata i sposób jej ustalenia (3,5% obrotu usługodawcy) oparte są na właściwych kryteriach, może również mutatis mutandis odnosić się do jej obiektywizmu. 49.      Aby sporna opłata była obiektywna, musiałaby być oparta na korzystaniu z właściwych urządzeń i ich charakterze, a także na faktycznym sposobie korzystania z nich przez usługodawcę. 50.      Ponadto zgadzam się z Lufthansą, że fakt ustalania kwoty opłaty jako procentu od jej całkowitego obrotu osiągniętego z usług naziemnych – a więc fakt, że opłata obejmuje wszystkie usługi naziemne – świadczy o tym, że nie jest ona obiektywna, chyba że zarządzający portem lotniczym potrafiłby to właściwie uzasadnić. 51.      W rzeczywistości nie wiadomo mi o istnieniu jakiegokolwiek dokumentu czy też innego dowodu mogącego wskazywać na sposób obliczenia opłaty, a więc nie mogę stwierdzić, że ma ona związek z jakimikolwiek kosztami ponoszonymi przez zarządzającego portem lotniczym. Należy raczej uznać, jak wskazano powyżej, że stanowi ona odbicie dochodu, jaki zarządzający portem lotniczym pragnie uzyskać. 52.      W konsekwencji, w odniesieniu do wymogu, aby opłata ustalana była na podstawie właściwych i obiektywnych kryteriów, z powyższego wynika jasno, iż sporna opłata przedstawia jedynie procent od obrotu użytkownika i nie pozostaje w żadnym związku, czy też nie stanowi odbicia rzeczywistych kosztów ponoszonych przez zarządzającego portem lotniczym w związku z zapewnieniem obsługi administracyjnej i nadzoru. W tym przypadku również muszę stwierdzić, że sporna opłata nie spełnia kryteriów wymienionych w art. 16 ust. 3 dyrektywy. d)      Przejrzystość 53.      Sporna opłata może zostać uznana za ustaloną na podstawie przejrzystych kryteriów, pod warunkiem że pomiędzy sposobem obliczania kwoty opłaty (a więc 3,5% obrotu Lufthansy pochodzącego z usług obsługi naziemnej) i rzeczywistymi usługami, za które pobierana jest opłata, zachodzi przejrzysty związek. 54.      W odniesieniu do przejrzystości ustanowienia opłaty z przepisów krajowych nie wynika, za jakie konkretnie usługi jest ona pobierana, a rząd portugalski również nie przedstawił satysfakcjonującego wyjaśnienia w tej kwestii. Poproszony o przybliżenie, jakie usługi obejmuje w rzeczywistości opłata, rząd portugalski wyjaśnił jedynie, że opłata ta jest pobierana w zamian za udostępnienie ogólnych urządzeń portowych, a więc związanych z utrzymaniem czystości, oświetleniem, konserwacją, zapewnieniem bezpieczeństwa etc. 55.      Ponadto Lufthansa podnosi, że zarządzający portem lotniczym nie przedstawił żadnych ogólnie dostępnych wyjaśnień dotyczących poboru spornej opłaty i sposobu jej obliczania, mimo wydania przez komitet użytkowników portu lotniczego kolejnych negatywnych opinii w tej sprawie. Lufthansa dodaje, że nie zna przeznaczenia dochodów z opłaty, co umożliwiłoby jej stwierdzenie, czy jest ona uzasadniona, nie wspominając już o jej zgodności z prawem. 56.      W tej sytuacji, moim zdaniem, związek pomiędzy właściwymi usługami i sposobem obliczenia opłaty nie jest w żaden sposób oczywisty ani przejrzysty. Co więcej, kwestii tej nie wyjaśniono także podczas rozprawy. 57.      Wobec powyższego uważam, że opłata, taka jak opisana przez sąd odsyłający, nie jest zgodna z dyrektywą, a w szczególności z jej art. 6 i 16 ust. 3, ponieważ nie stwierdzono, że jest ona płacona w zamian za korzystanie z urządzeń portowych i ustalana na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów. Jednakże do sądu krajowego, który w przeciwieństwie do Trybunału, zna wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, należy stwierdzenie, czy sporna opłata spełnia powyżej wymienione kryteria. 58.      Jeśli chodzi o odwołanie się przez sąd odsyłający do art. 3 ust. 1 lit. c) i art. 4 WE, wystarczy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem artykuły te nie zawierają kompletnego i samodzielnego zespołu przepisów materialnych, lecz określają ogólne cele do osiągnięcia przez Wspólnotę i państwa członkowskie(19). Można zatem powoływać się na nie dla celów wykładni w związku z przepisami realizującymi cele w nich wymienione, ale same w sobie nie mogą być powołane dla zakwestionowania spornej opłaty. 59.      Proponuję zatem, aby odpowiedź na pierwsze trzy pytania brzmiała, że opłaty tego rodzaju jak opłata za obsługę administracyjną i nadzór, o której mowa w art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r. i art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r., zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r., są niezgodne z dyrektywą 96/67, a w szczególności z jej art. 6 i art. 16 ust. 3 w zakresie, w jakim są one należne w charakterze ogólnych opłat za dostęp, a nie konkretnie w zamian za korzystanie z urządzeń portowych oraz w zakresie, w jakim nie są one ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów. Jednakże do sądu krajowego należy ustalenie na podstawie okoliczności faktycznych i z uwzględnieniem rzeczywistej konstrukcji i celu spornej opłaty, czy faktycznie jest ona pobierana w zamian za korzystanie z urządzeń portowych oraz czy kryteria wymienione w art. 16 ust. 3 dyrektywy, na podstawie których jest ona ustalana, są właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące. B –    Pytanie czwarte 60.      W kontekście postępowania przed sądem krajowym sąd ten zmierza też w istocie do ustalenia, czy żądanie zapłaty określonej kwoty w drodze spornej opłaty, określonej we właściwych przepisach, może zostać uznane za nadużycie pozycji dominującej w rozumieniu art. 82 WE. 61.      Sąd krajowy przedstawił jednak Trybunałowi zbyt mało informacji, aby Trybunał mógł ustosunkować się do tego pytania. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunałowi nie przysługuje jurysdykcja do wydania orzeczenia prejudycjalnego dotyczącego pytania przedłożonego przez sąd krajowy, w przypadku gdy Trybunał nie dysponuje danymi na temat stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania(20). IV – Wnioski 62.      Uważam zatem, że Trybunał powinien udzielić następującej odpowiedzi na pytania przedłożone przez Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto w niniejszej sprawie: Opłaty tego rodzaju jak opłata za obsługę administracyjną i nadzór, o której mowa w art. 10 ust. 1 Decreto-Regulamentar nr 12/99 z dnia 30 lipca 1999 r. i art. 18 ust. 2 Decreto-Lei nr 102/90 z dnia 21 marca 1990 r., zmienionego przez Decreto-Lei nr 280/99 z dnia 26 lipca 1999 r., są niezgodne z dyrektywą 96/67 z dnia 15 października 1996 r. w sprawie dostępu do rynku usług obsługi naziemnej w portach lotniczych Wspólnoty, a w szczególności z jej art. 6 i art. 16 ust. 3 w zakresie, w jakim są one należne w charakterze ogólnych opłat za dostęp, a nie konkretnie w zamian za korzystanie z urządzeń portowych oraz w zakresie, w jakim nie są one ustalane na podstawie właściwych, obiektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących kryteriów. Jednakże do sądu krajowego należy ustalenie na podstawie okoliczności faktycznych i z uwzględnieniem rzeczywistej konstrukcji, i celu spornej opłaty, czy faktycznie jest ona pobierana w zamian za korzystanie z urządzeń portowych oraz czy kryteria wymienione w art. 16 ust. 3 dyrektywy, na podstawie których jest ona ustalana, są właściwe, obiektywne, przejrzyste i niedyskryminujące. 1 – Język oryginału: angielski. – Dz.U. L 272, str.36. – Jeśli chodzi o definicje terminów używanych w niniejszej opinii, art. 2 dyrektywy stanowi między innymi, że: „c) »organ zarządzający portem lotniczym« oznacza organ, który […] ma za zadanie, wynikające z prawa lub regulacji krajowych, administrowanie i zarządzanie infrastrukturą portu lotniczego, a także koordynację i kontrolę działalności różnych podmiotów działających w danym porcie lotniczym lub w danym systemie portu lotniczego; […] f) »własna obsługa naziemna« oznacza sytuację, w której użytkownik portu lotniczego bezpośrednio prowadzi jedną lub więcej kategorii obsługi naziemnej dla własnych potrzeb i nie zawiera z osobą trzecią umowy na świadczenie takich usług; […] g) »podmiot świadczący usługi obsługi naziemnej« oznacza osobę fizyczną lub prawną świadczącą osobom trzecim jedną lub więcej kategorii usług obsługi naziemnej” (podkreślenie własne). – Diário da República I z dnia 23 lipca 1999 r., Seria A, nr 170, str. 4588. – Diário da República I z dnia 30 lipca 1999 r., Seria B, nr 176, str. 4922. – W oryginalnym brzmieniu: „A taxa de assistência administrativa em terra e supervisão é devida pelos prestadores de serviços e será definida em função do volume de negócios realizado, por aplicação de um valor percentual”. – Mianowicie wyroku z dnia 16 października 2003 r. w sprawie C‑363/01 Flughafen Hannover‑Langenhagen, Rec. str. I‑11893. Lufthansa twierdzi natomiast, że sporna opłata powinna raczej zostać uznana za opłatę za dostęp do rynku. – Dla celów rozróżnienia pomiędzy użytkownikami świadczącymi usługi obsługi naziemnej osobom trzecim i użytkownikami korzystającymi z własnej obsługi naziemnej, w dalszej części opinii określać ich będę odpowiednio jako „usługodawców” i „użytkowników wykonujących własną obsługę naziemną”. Pojęcia te zostały bardziej szczegółowo wyjaśnione w przypisie 3 powyżej. – Cytowanym w przypisie 7. 10 – Ibidem, pkt 63. 11 – Ibidem, pkt 40. – Cytowanej w przypisie 7. 13 – Zobacz w tym względzie wyrok w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen, cytowany w przypisie 7, pkt 42 i 43. – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑354/95 National Farmers’ Union i in., Rec. str. I‑4559, pkt 61 i z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑148/02 Garcia Avello, Rec. str. I‑11613, pkt 31. – Zobacz opinię rzecznika generalnego P. Légera z dnia 26 maja 2005 r. w sprawie C‑386/03 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. str. I‑6947, pkt 72 i opinię rzecznika generalnego J. Mischa z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie Flughafen Hannover-Langenhagen, cytowaną w przypisie 7, pkt 24. – Cytowanej w przypisie 15, pkt 74. – Cytowanym w przypisie 7. – Cytowanej w przypisie 7. 19 – W tym względzie zobacz w szczególności wyrok z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C‑378/97 Wijsenbeek, Rec. str. I‑6207 i wyrok z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C‑9/99 Échirolles Distribution, Rec. str. I‑8207. – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C‑415/93 Bosman i in., Rec. str. I‑4921, pkt 61; z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C‑437/97 EKW i in., Rec. str. I‑1157, pkt 52 i wyrok z dnia 13 lipca 2000 r. w sprawie C‑36/99 Idéal tourisme, Rec. str. I‑6049, pkt 20.