C-184/02

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO CHRISTINE STIX-HACKL przedstawiona w dniu 30 marca 2004 r. (1) Sprawy połączone C-184/02 i C-223/02 Królestwo Hiszpanii przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej oraz Republika Finlandii przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Dyrektywa 2002/15/WE – Warunki pracy – Kierowcy pracujący na własny rachunek – Podstawa prawna –Ogólna zasada równości – Swobodne wykonywanie działalności zawodowej – Proporcjonalność – Obowiązek uzasadnienia Spis treści I –   Wprowadzenie II – Ramy prawne III – Dopuszczalność A –   Sprawa C-184/02 B –   Sprawa C-223/02 IV – Zasadność A –   Kompetencje Wspólnoty 1.     Zarzuty dotyczące celu dyrektywy, nadużycia władzy oraz podstaw prawnych a)     Cel dyrektywy (zarzut trzeci w sprawie C-184/02) i)     Dopuszczalność ii)   Zasadność b)     Kwestia nadużycia władzy oraz legalność wybranych podstaw prawnych (zarzut pierwszy w sprawie C-223/02) i)     Artykuł 137 ust. 2 WE ii)   Artykuł 71 WE iii) Zastosowanie niekoniecznej podstawy prawnej 2.     Przepisy dotyczące małych i średnich przedsiębiorstw (zarzut czwarty w sprawie C-223/02) a)     Artykuł 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE b)     Artykuł 157 ust. 1 WE 3.     Wynik B –   W przedmiocie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej (zarzuty pierwszy i trzeci w sprawie C-184/02, jak również zarzut trzeci w sprawie C-223/02) oraz w przedmiocie zasady proporcjonalności (zarzut drugi w sprawie C-223/02) 1.     Uwagi wstępne a)     Badanie rozłączne czy łączne? b)     W przedmiocie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej c)     Ciężar dowodu i jego rozkład 2.     Przesłanki legalności ingerencji w prawo podstawowe a)     W przedmiocie proporcjonalności – uwagi ogólne b)     W przedmiocie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej – uwagi szczegółowe c)     W przedmiocie proporcjonalności ingerencji i)     Cel dyrektywy ii)   Właściwy charakter iii) Konieczność iv)   Stosowność 3.     Wynik C –   W przedmiocie ogólnej zasady równego traktowania (zarzut drugi w sprawie C-184/02) 1.     W przedmiocie ogólnej zasady równości 2.     W przedmiocie art. 74 WE D –   W przedmiocie obowiązku uzasadnienia (zarzut czwarty w sprawie C-184/02 i zarzut piąty w sprawie C-223/02) V –   W przedmiocie kosztów VI – Wnioski I –    Wprowadzenie 1.        Postępowania dotyczą skargi Królestwa Hiszpanii oraz skargi Republiki Finlandii w przedmiocie całkowitego bądź częściowego stwierdzenia nieważności dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (2) (zwanej dalej „dyrektywą”). W obu tych postępowaniach Trybunał powinien rozważyć obok szeregu zarzutów także pewne kwestie dopuszczalności obu skarg, z których część ma nowy charakter. II – Ramy prawne 2.        W kontekście niniejszych spraw należy w pierwszej kolejności wskazać na rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (3), które zasadniczo reguluje okresy prowadzenia pojazdu i okresy odpoczynku kierowców otrzymujących wynagrodzenie, jak również innych kierowców. 3.        Ponadto należy wspomnieć o dyrektywie Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (4). Ta dyrektywa regulowała między innymi dzienny i tygodniowy czas przerwy w pracy, przerwy, tygodniowy maksymalny czas pracy, coroczny urlop wypoczynkowy oraz długość pracy w porze nocnej, przy czym określone sektory działalności, jak transport drogowy, zostały wyłączone z zakresu stosowania dyrektywy. Zakres tej dyrektywy został rozszerzony między innymi na sektor transportu drogowego dyrektywą 2000/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 2000 r. zmieniającą dyrektywę Rady 93/104/WE dotyczącą niektórych aspektów organizacji czasu pracy, w celu objęcia sektorów i działalności wyłączeniem [wyłączonych] z tej dyrektywy (5). Przepisy dotyczące dziennego czasu przerwy w pracy, przerw, tygodniowego czasu przerwy w pracy oraz długości pracy w porze nocnej nie znalazły jednak zastosowania do tzw. pracowników pracujących w trasie. 4.        Natomiast dyrektywa 2002/15 uzupełnia przedstawione powyżej uregulowania i ustanawia przepisy dotyczące maksymalnego tygodniowego czasu pracy, przerw, okresów odpoczynku i pracy w porze nocnej. 5.        Artykuł 1, który określa cel dyrektywy, stanowi: „Celem niniejszej dyrektywy jest ustanowienie minimalnych wymagań w odniesieniu do organizacji czasu pracy w celu poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego oraz poprawa bezpieczeństwa drogowego i dostosowanie warunków konkurencji”. 6.        Artykuł 2, który reguluje zakres stosowania dyrektywy, stanowi w ust. 1: „Niniejszą dyrektywę stosuje się do pracowników uczestniczących w czynnościach w trasie w zakresie transportu drogowego zatrudnionych przez przedsiębiorstwa transportowe mające siedzibę w Państwie Członkowskim objętych rozporządzeniem (EWG) nr 3820/85 lub, nie spełniając tego, umową europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR). Bez uszczerbku dla przepisów następnego akapitu, niniejszą dyrektywę stosuje się do kierowców pracujących na własny rachunek od dnia 23 marca 2009 r. Najpóźniej dwa lata przed tą datą Komisja przedstawi sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Sprawozdanie to dokona analizy konsekwencji wyłączenia kierowców pracujących na własny rachunek z zakresu [stosowania] dyrektywy w odniesieniu do bezpieczeństwa drogowego, warunków konkurencji, struktury zawodu oraz aspektów socjalnych. Pod uwagę zostaną wzięte okoliczności odnoszące się do struktury branży transportowej i do środowiska pracy w zawodzie transportu drogowego w każdym z Państw Członkowskich. Na podstawie tego sprawozdania Komisja przedstawi propozycję, której celem może być, gdzie właściwe: –        określenie procedur w celu objęcia kierowców pracujących na własny rachunek zakresem dyrektywy w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek nieuczestniczących w czynnościach w zakresie transportu drogowego w innych Państwach Członkowskich i którzy z przyczyn obiektywnych podlegają lokalnym ograniczeniom, jak np. peryferyjne położenie, duże odległości wewnętrzne i szczególne środowisko konkurencji lub –        nieobjęcie zakresem [stosowania] dyrektywy kierowców pracujących na własny rachunek”. 7.        W art. 3 zawarte są definicje dyrektywy. Artykuł 3 lit. a) zawiera definicję legalną pojęcia „czas pracy” i w pkt 2 stanowi: „w przypadku kierowców pracujących na własny rachunek, tę samą definicję stosuje się do czasu między rozpoczęciem i zakończeniem pracy, w którym kierowca pracujący na własny rachunek pozostaje na swoim stanowisku pracy, będąc do dyspozycji klienta i wykonując swoje zadania lub funkcje inne niż ogólna praca administracyjna, która nie jest związana bezpośrednio z trwającą operacją transportową. Przerwy wymienione w art. 5, okresy odpoczynku określone w art. 6 i, bez uszczerbku dla ustawodawstw Państw Członkowskich lub porozumień między partnerami społecznymi stanowiących, że takie okresy powinny być wyrównane lub ograniczone, okresy gotowości określone w lit. b) niniejszego artykułu są wyłączone z czasu pracy”. 8.        W lit. e) zawarta jest definicja pojęcia „kierowca pracujący na rachunek własny”, które: „oznacza każdą osobę, której głównym zajęciem jest transport drogowy osób lub rzeczy, na zasadzie wynajmu lub za wynagrodzeniem, w rozumieniu legislacji wspólnotowej, na mocy licencji wspólnotowej lub dowolnego innego upoważnienia zawodowego do wykonywania wymienionego transportu, która jest uprawniona do pracy na własny rachunek i nie jest związana z pracodawcą w drodze umowy o pracę lub jakimkolwiek innym hierarchicznym stosunkiem pracy, która może samodzielnie organizować odnośne czynności pracownicze, której dochód zależy bezpośrednio od wypracowanego zysku i która ma swobodę, indywidualnie lub w drodze współpracy między kierowcami pracującymi na własny rachunek, utrzymywania stosunków handlowych z wieloma klientami. Do celów niniejszej dyrektywy kierowcy, którzy nie spełniają tych kryteriów, podlegają tym samym obowiązkom i korzystają z tych samych przywilejów, które niniejsza dyrektywa przewiduje dla pracowników wykonujących czynności związane z przewozem”. III – Dopuszczalność A –    Sprawa C-184/02 9.        W postępowaniu wytoczonym przez Hiszpanię Rada i Parlament kwestionują dopuszczalność skargi, ponieważ w pierwotnej skardze wyłącznie Rada została wskazana jako strona pozwana. Dopiero w piśmie oznaczonym jako „fe de erratas” Hiszpania zażądała zmiany pierwszej strony, wskutek czego także Parlament został wskazany jako strona pozwana. 10.      Z Hiszpanią można się przede wszystkim zgodzić w tej kwestii, że akt prawny już w pierwotnej skardze został oznaczony jako akt Parlamentu i Rady. Jednakże chodzi tu o wskazanie przedmiotu sporu, tzn. o niezbędne elementy treści skargi zgodnie z art. 38 § 1 lit. c) regulaminu Trybunału (zwanego dalej „regulaminem”). 11.      Do tego wymogu dochodzi jeszcze w każdym razie wymóg zawarty w art. 38 § 1 lit. b) regulaminu, zgodnie z którym skarga ma zawierać „oznaczenie strony, przeciwko której wnoszona jest skarga”. Ten przepis nie może być rozumiany w ten sposób, że można wskazać tylko jednego pozwanego. Ponieważ z art. 21 Statutu Trybunału Sprawiedliwości wynika, że skarga ma zawierać „wskazanie strony lub stron, przeciw którym wnosi się skargę”, oznacza to, że również kilka osób może występować w jednej sprawie w roli pozwanych. 12.      Rada i Parlament słusznie zatem zwracają uwagę na to, że zaskarżony przez Hiszpanię akt prawny jest aktem przyjętym przez Parlament i Radę w procedurze współdecydowania zgodnie z art. 251 WE i że w takim przypadku również w skardze jako pozwane powinny zostać wskazane obie instytucje, które przyjęły akt. 13.      Pierwotna skarga wyraźnie nie spełnia tego wymogu. Należy więc zbadać, czy wniesione do Trybunału pismo należy traktować jako zwykłe sprostowanie względnie corrigendę, czy jako pismo w celu usunięcia braku skargi. 14.      Na wstępie należy zbadać, czy w tym przypadku chodzi o zwykłe sprostowanie względnie corrigendę, które ma na celu skorygowanie omyłek pisarskich. Do tej kategorii należy na przykład sprostowanie błędnych danych liczbowych w zaskarżonym akcie. Obok tego przykładu dotyczącego przedmiotu sporu można przytoczyć przykłady dotyczące stron. I tak oznaczenie strony jako „Komisja Europejska” mogłoby zostać zastąpione przez prawidłowe oznaczenie „Komisja Wspólnot Europejskich”. Tego rodzaju korekty, także gdy wykraczają poza formułę zwykłej korekty omyłek pisarskich, są całkowicie dopuszczalne. 15.      W związku z tym Parlament i Rada reprezentują pogląd, że w omawianym przypadku chodzi o sprostowanie skargi. Artykuł 38 § 7 regulaminu zezwala na sprostowanie, jednak tylko w przypadkach, w których skarga nie spełnia wymogów wymienionych w § 3–6. W omawianym przypadku skarga nie spełnia jednak wymogu określonego w § 1. 16.      Z poglądem Parlamentu można się o tyle zgodzić, że przedmiotem pisma jest wskazanie kolejnego pozwanego. W omawianym przypadku chodzi więc o coś więcej. Chodzi o zmianę pierwotnej skargi, nie zaś o usunięcie braków w zakresie któregoś z wymogów, o których mowa w § 3–6. Zostało to również potwierdzone przez Hiszpanię. 17.      Przeciwko zakwalifikowaniu pisma rządu hiszpańskiego jako zwykłej corrigendy przemawia wreszcie okoliczność, że pismo dotyczy jedynie zmiany strony tytułowej, zaś pozostała część skargi, w szczególności żądanie skargi pozostaje niezmienione. Również publikacja w Dzienniku Urzędowym wskazywała jedynie Radę jako stronę pozwaną. 18.      Za rozstrzygające nie może zostać uznane oznaczenie, jakie pismu nadał skarżący, lecz treść pisma. W przeciwnym razie skarżący mógłby samodzielnie dokonywać kwalifikacji prawnej pisma. Mogłoby to prowadzić do tego, że pod płaszczykiem sprostowania omyłek pisarskich byłaby możliwa zmiana skargi. 19.      Na rzecz dopuszczalności skargi może zostać przytoczona okoliczność, że skargę należy interpretować w świetle przedmiotu sporu. Związane z tym wskazanie, że chodzi o akt prawny Parlamentu i Rady, można było już wyprowadzić z treści pierwotnej skargi. Poza tym w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia ani z zastąpieniem jednego pozwanego przez innego, ani z pierwszym wskazaniem pozwanego, lecz ze wskazaniem kolejnego pozwanego, który jest oprócz tego drugim autorem zaskarżonego aktu. 20.      Hiszpania zwraca uwagę, że skarga została doręczona również Parlamentowi, co zagwarantowało jego prawo do obrony; wprawdzie umożliwia to wyciągnięcie wniosków z postępowania Trybunału, nie daje jeszcze jednak odpowiedzi na zasadnicze pytanie o dopuszczalność zmiany skargi. 21.      Dodatkowy argument przeciwko dopuszczalności skargi wniesionej przez Hiszpanię można wyprowadzić z konstrukcji kolejnego przepisu dotyczącego sprostowania. Artykuł 38 § 2 akapit trzeci przewiduje jedynie możliwość usunięcia tych braków, które wynikają z niespełnienia wymogów określonych w § 2 akapity pierwszy i drugi. 22.      Całościowa ocena możliwości sprostowań uregulowanych wyraźnie w art. 38 wykazuje, że jedynie usunięcie braków wynikających z niespełnienia wymogów określonych w § 2–6 jest wprost przewidziane. 23.      Z jednej strony można z powyższego wyciągnąć wniosek, że inne braki nie mogą zostać sprostowane. Z drugiej strony można jednak również reprezentować pogląd, że przepisy dotyczące możliwości sprostowań należy stosować w drodze analogii do przypadków, które nie zostały wyraźnie uregulowane. 24.      Ponieważ pismo rządu hiszpańskiego miało na celu dodanie kolejnego pozwanego, należałoby również zbadać, czy to pismo może być potraktowane jako uzupełnienie pisma procesowego. Artykuł 41 § 1 regulaminu dopuszcza nawet wyraźnie uzupełnienie skargi. Przeciwko zastosowaniu tej regulacji w niniejszym przypadku przemawia jednakże okoliczność, że dopuszczalność uzupełnień zakłada, że pierwotne pismo procesowe odpowiada minimalnym wymogom regulaminu. Uzupełnienie należy więc wyraźnie odróżnić od usunięcia braków. Ponadto uzupełnienie powinno było nastąpić w replice. 25.      Rozważenie wszystkich istotnych okoliczności pozwala jednak na wyciągnięcie wniosku, że skarga przynajmniej w swojej zmienionej wersji odpowiada wymogom regulaminu i jest dopuszczalna. B –    Sprawa C-223/02 26.      W postępowaniu wytoczonym przez Finlandię Parlament i Komisja kwestionują dopuszczalność skargi, ponieważ skarga nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 38 regulaminu w zakresie przedmiotu sporu oraz żądań skarżącej. Finlandia wnosi bowiem o stwierdzenie nieważności dyrektywy jedynie w zakresie, w jakim dotyczy ona kierowców pracujących na własny rachunek, nie wskazując jednak konkretnych przepisów, których nieważność powinna zostać stwierdzona. 27.      Należy więc zbadać, czy skarga odpowiada wymogom wynikającym z art. 38 regulaminu. 28.      W zakresie wymogu jasności skargi Komisja podnosi, że skarga jest nieprecyzyjna, ponieważ z jej treści nie wynika, czy należy stwierdzić nieważność tylko tych przepisów, w których występuje wyraźnie pojęcie „kierowca pracujący na własny rachunek”, czy też szeregu innych przepisów, które mają zastosowanie do tej grupy osób. 29.      Jednak ani z postanowień Statutu, ani z przepisów regulaminu nie wynika, że w skardze należy wyraźnie wymienić przepisy, wobec których wnosi się o stwierdzenie nieważności. Skarga spełnia wymóg jasności także wówczas, gdy przedmiot sporu jest albo może zostać określony w inny sposób. 30.      Skarga wniesiona przez Finlandię spełnia ten wymóg, ponieważ przedmiot sporu jest wyraźnie określony, żądanie skargi odnosi się bowiem do jasno określonej części zakresu stosowania dyrektywy, a mianowicie do „kierowców pracujących na własny rachunek”. 31.      To, że w tym przypadku chodzi o jasno określoną część dyrektywy, wynika z samej dyrektywy, która zawiera odrębne uregulowania mające zastosowanie ściśle do tej części. Artykuł 2 ust. 1 akapit drugi stanowi, że dyrektywę stosuje się do „kierowców pracujących na własny rachunek od dnia 23 marca 2009 r.”. Wskazana w żądaniu skargi część dyrektywy jest więc jasno określona. 32.      Poza tym należy także odrzucić argument podniesiony przez Parlament i Komisję, zgodnie z którym skarga pozostawia Trybunałowi ustalenie przepisów, których nieważność ma stwierdzić. Trybunał nie może przeprowadzić takiej czynności, gdy uwzględnia skargę w granicach przedstawionych w niej żądań i stwierdza nieważność dyrektywy w zakresie wskazanym w żądaniach skargi. 33.      Zmiana dyrektywy na skutek takiego częściowego stwierdzenia nieważności przez Trybunał w istocie nie różni się od stwierdzenia nieważności konkretnie wskazanych artykułów dyrektywy. Także w tym drugim przypadku dochodzi do zmiany dyrektywy. 34.      Ponadto uwzględnienie skargi wniesionej przez Finlandię nie narusza kompetencji Parlamentu i Rady. Organy te bowiem jako autorzy aktu, którego nieważność została stwierdzona, pozostają w dalszym ciągu związane zobowiązaniem wynikającym z art. 233 WE „do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości”. 35.      Wreszcie należy także odrzucić argument, że uwzględnienie skargi doprowadziłoby do tego, że w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek dyrektywa nigdy nie weszłaby w życie. Z takim skutkiem wyroku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dyrektywy mamy do czynienia jedynie w szczególnej sytuacji, kiedy przedmiot sporu dotyczy regulacji, która jeszcze nie ma zastosowania. Co do zasady wyroki stwierdzające nieważność mają nawet bardziej istotny skutek: powodują uchylenie regulacji ex tunc. 36.      Skarga wniesiona przez Finlandię jest zatem dopuszczalna. IV – Zasadność A –    Kompetencje Wspólnoty 37.      Hiszpania i Finlandia kwestionują dyrektywę, uzasadniając to tym, że Wspólnota nie ma kompetencji do wydawania przepisów, które dyrektywa ustala dla kierowców pracujących na własny rachunek. 1.      Zarzuty dotyczące celu dyrektywy, nadużycia władzy oraz podstaw prawnych a)      Cel dyrektywy (zarzut trzeci w sprawie C-184/02) 38.      Hiszpania uzasadnia wadliwość prawną dyrektywy tym, że dyrektywa określa podwójny cel, którym są zdrowie i bezpieczeństwo kierowców oraz poprawa bezpieczeństwa drogowego. Cele te jednak nie mogą zostać osiągnięte przez dyrektywę, ponieważ w przypadku tej dyrektywy chodzi o przepisy czysto socjalne dotyczące warunków życia i pracy kierowców. 39.      Hiszpania podnosi, że dyrektywa nie reguluje czasu prowadzenia pojazdu przez kierowców, lecz czas pracy, między innymi maksymalny tygodniowy czas pracy. Ponieważ rozporządzenie przewiduje surowsze normy, między innymi odnośnie do przerw i tygodniowego czasu pracy, dyrektywa nie może służyć bezpieczeństwu drogowemu. Ponadto jej zdaniem ingerencja związana z przepisami dotyczącymi czasu pracy jest nieuzasadniona w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek. i)      Dopuszczalność 40.      Komisja jako interwenient występujący po stronie Rady i Parlamentu porusza kwestię dopuszczalności zarzutu podniesionego przez Hiszpanię. Hiszpania nie kwestionuje żadnej z dwu podstaw prawnych, lecz „poddaje krytyce” jedynie cele określone przez dyrektywę. Gdyby, tak jak twierdzi Hiszpania, chodziło o przepis socjalny, art. 137 WE stanowiłby wystarczającą podstawą prawną. Ponieważ żadna inna procedura stanowienia prawa nie mogła zostać wybrana, nie można mówić o uchybieniu proceduralnym. 41.      Z Komisją o tyle należy się zgodzić, że dodanie kolejnej podstawy prawnej należałoby ocenić jako błąd we wskazaniu podstawy prawnej aktu wspólnotowego, co nie prowadzi do bezprawności postępowania zastosowanego do przyjęcia tego aktu (6). 42.      Podnoszony przez Hiszpanię zarzut trzeci można jednak rozumieć – jak wynika z treści przedstawionych zarzutów – w ten sposób, że podstawy prawne dyrektywy powinny być postrzegane jako błędne ze względu na określenie przez dyrektywę jedynie celu socjalnego. ii)    Zasadność 43.      Na pierwszy rzut oka wydaje się oczywiste, że zasadność zarzutu trzeciego podniesionego przez Hiszpanię można zbadać łącznie z zarzutem dotyczącym nadużycia władzy przedstawionym przez Finlandię. Jak jasno wyjaśnił rząd hiszpański na rozprawie, ten zarzut nie dotyczy jednak wyboru podstawy prawnej, lecz wiąże się z prawem podstawowym do swobodnego wykonywania działalności zawodowej (zob. wywody w lit. B). b)      Kwestia nadużycia władzy oraz legalność wybranych podstaw prawnych (zarzut pierwszy w sprawie C-223/02) 44.      Finlandia reprezentuje pogląd, że żadna z dwu podstaw prawnych, czyli ani art. 71 WE, ani art. 137 ust. 2 WE, nie stanowi dostatecznej podstawy prawnej dla dyrektywy. Wprawdzie wprowadzenie środków, które mają służyć bezpieczeństwu drogowemu, może opierać się na art. 71 WE, jednak dyrektywa określa inny cel, a mianowicie ochronę zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy. W związku z tym art. 137 WE jest właściwą podstawą prawną. Postanowienie to nie zezwala jednak na ustanowienie przepisów dotyczących osób prowadzących działalność na własny rachunek, jak to uczyniła dyrektywa. Przepisy, które regulują w niej czas pracy kierowców pracujących na własny rachunek, zostały zatem wydane – jej zdaniem – bez podstawy prawnej. 45.      Opierając się na zawartych w dyrektywie uregulowaniach dotyczących maksymalnego tygodniowego czasu pracy, okresów odpoczynku, pracy w porze nocnej, Finlandia dochodzi do wniosku, że dyrektywa normuje nie czas prowadzenia pojazdu, a czas pracy. Jednakże czas pracy w odróżnieniu od czasu prowadzenia pojazdu nie wykazuje żadnego związku z bezpieczeństwem drogowym. Co więcej, jej zdaniem, w dyrektywie zostały ujęte czynności, które nie mają związku z bezpieczeństwem drogowym. 46.      Ponadto art. 2 ust. 1 wskazuje, że w chwili przyjęcia dyrektywy nie został jeszcze przeanalizowany wpływ ograniczeń czasu pracy na bezpieczeństwo drogowe. Poza tym nie istnieje studium, które pokazywałoby, że na bezpieczeństwo mają wpływ inne czynniki poza czasem prowadzenia pojazdu. Dyrektywa nie może również zapobiec temu, że zmęczenie jest wywoływane przez czynności, których nie obejmuje czas pracy w rozumieniu dyrektywy. 47.      Również domniemany cel dyrektywy, jakim jest dostosowanie warunków konkurencji, zdaniem Finlandii nie może zostać osiągnięty przy zastosowaniu środków opartych na art. 71 WE. Poza tym postanowienie to przewiduje, że realizacja celów wspólnej polityki transportowej następuje „z uwzględnieniem specyficznych aspektów transportu”. 48.      Odnosząc się do argumentacji Finlandii, należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu nie może chodzić o to, czy prawodawca wspólnotowy ma prawo określać konkretny cel, lecz o to, czy prawodawca wspólnotowy oparł kwestionowany akt na właściwej podstawie prawnej. Przy tym cele określone przez akt stanowią tylko jeden z wielu aspektów. 49.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w zakresie kompetencji Wspólnoty wybór podstawy prawnej aktu nie zależy jedynie od tego, jaki, według przekonania instytucji, jest zakładany cel, lecz wybór powinien opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej (7). Do tych okoliczności należą w szczególności cel oraz treść aktu (8). 50.      Dyrektywa będąca przedmiotem niniejszego postępowania określa w art. 1 liczne cele: po pierwsze, ochronę zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego, po drugie, poprawę bezpieczeństwa drogowego i po trzecie, dostosowanie warunków konkurencji. 51.      Powyższe cele powinny zostać osiągnięte poprzez ustanowienie minimalnych wymagań w odniesieniu do organizacji czasu pracy. Przepisy zawarte w dyrektywie, w szczególności w art. 4–7 dotyczące maksymalnego tygodniowego czasu pracy, przerw, okresów odpoczynku oraz pracy w porze nocnej, są więc środkami wybranymi do osiągnięcia celu. 52.      Jako podstawę prawną prawodawca wspólnotowy wybrał art. 71 WE oraz art. 137 ust. 2 WE; wybrał zatem dwie podstawy prawne, jedną odnoszącą się do polityki transportowej, zaś drugą odnoszącą się do polityki socjalnej. i)      Artykuł 137 ust. 2 WE 53.      Na podstawie art. 137 ust. 2 WE Rada może ustanowić minimalne wymagania w dziedzinach określonych w art. 137 ust. 1 WE. Artykuł 137 ust. 1 tiret pierwsze określa jako jedną z dziedzin polepszanie w szczególności środowiska pracy w celu ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. 54.      W tym postępowaniu jest bezsporne, i wręcz zostało podkreślone przez strony skarżące, że zaskarżona dyrektywa służy temu celowi. Ponieważ dyrektywa ma jednak zastosowanie również do kierowców pracujących na własny rachunek, rodzi się pytanie, czy art. 137 WE może służyć jako podstawa prawna jedynie dla środków dotyczących pracowników, czy również dla środków dotyczących osób prowadzących działalność na własny rachunek. 55.      W związku z tym Parlament reprezentuje pogląd, że objęcie zakresem dyrektywy osób prowadzących działalność na własny rachunek jest dopuszczalne i uzasadnione istnieniem szeregu innych aktów, mających zastosowanie zarówno do osób nieprowadzących działalności na własny rachunek, jak i do osób prowadzących działalność na własny rachunek. Należy zgodzić się z Parlamentem, że art. 137 WE stanowi wystarczającą podstawę prawną dla aktów prawnych dotyczących pracowników wykonujących czynności związane z przewozem. 56.      W odniesieniu do aktów prawnych wymienionych przez Parlament należy jednak przede wszystkim zaznaczyć, że co do zasady z określonej praktyki stosowanej w przeszłości nie można wyciągać wniosków o jej legalności. Parlament dla udowodnienia swojej tezy nie może przytaczać również wynikających z orzecznictwa argumentów, że Trybunał wyraźnie uznał takie postępowanie za zgodne z prawem, np. odrzucił stosowną skargę o stwierdzenie nieważności albo stwierdził ważność aktu na podstawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 57.      W odniesieniu do wskazanej przez Parlament między innymi dyrektywy 92/29 (9) należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. b) „[k]ażde Państwo Członkowskie podejmuje niezbędne środki, aby zapewnić, że ilości środków i sprzętu medycznego zależą od […] liczby pracowników” (10). Także w motywach tej dyrektywy wielokrotnie wskazuje się na bezpieczeństwo i zdrowie pracowników. 58.      Odnośnie do argumentu, zgodnie z którym również dotychczasowa praktyka w zakresie ustanawiania przepisów socjalnych dla osób prowadzących działalność na własny rachunek przemawia za dopuszczalnością wybranej podstawy prawnej, należy przypomnieć, że rozszerzenie zakresu stosowania rozporządzenia nr 1408/71 (11), w odróżnieniu od praktyki opisanej przez Parlament, nastąpiło przy zastosowaniu art. 235 Traktatu WE (obecnie art. 308 WE) jako podstawy prawnej. 59.      Co się tyczy zakresu stosowania art. 137 WE w odniesieniu do osób prowadzących działalność na własny rachunek, należy wskazać w pierwszej kolejności na wyraźne brzmienie art. 137 ust. 1 WE, w którym jest wyraźnie mowa o pracownikach. Brzmienie to jest wiążące mimo różnic w poszczególnych wersjach językowych, w szczególności w wersji fińskiej, na co słusznie zwraca uwagę Komisja. 60.      Przez to, że art. 137 WE odnosi się do pracowników, postanowienie to nawiązuje do zróżnicowania między osobami prowadzącymi działalność na własny rachunek a pracownikami, występującego w prawie pierwotnym, w szczególności w art. 39 WE i art. 43 WE. 61.      Na koniec w kwestii argumentu dotyczącego braku odpowiednich studiów naukowych w przedmiocie oddziaływania określonych czynności na stan kierowców, należy – z jednej strony – wskazać na studia przytoczone przez Komisję. Z drugiej strony należy wywnioskować z orzecznictwa Trybunału, że „proces stanowienia prawa we Wspólnocie, w szczególności w dziedzinie polityki socjalnej, nie musi być ograniczony do przypadków, które znajdują uzasadnienie naukowe” (12). 62.      „Poza tym nowe wyniki badań naukowych nie są jedynym powodem dostosowywania przepisów przez prawodawcę wspólnotowego, ponieważ w zakresie korzystania z uznania, jakim dysponuje w tej dziedzinie, prawodawca wspólnotowy może brać pod uwagę również inne względy […]” (13). 63.      Z powyższych rozważań wynika, że art. 137 WE nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej do ustanowienia przepisów socjalnych, które stosuje się do kierowców pracujących na własny rachunek. W konsekwencji należy więc zbadać, czy uregulowania wprowadzone dyrektywą w części nieobjętej przez art. 137 WE mogą zostać oparte na art. 71 WE. ii)    Artykuł 71 WE 64.      Z uwagi na swoją treść dyrektywa nie należy do przepisów harmonizacyjnych o charakterze technicznym lub odnoszących się do produktów, lecz do przepisów harmonizacyjnych o charakterze organizacyjnym lub odnoszących się do osób. 65.      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału prawodawca wspólnotowy może, za pomocą środków opartych na art. 71 WE, regulować także te dziedziny, które dotyczą równocześnie polityki społecznej oraz bezpieczeństwa w transporcie drogowym (14). 66.      Jak słusznie wywodzą Komisja i Parlament, dyrektywa uzupełnia rozporządzenie nr 3820/85 pod tym względem, że rozporządzenie zmierza do uniknięcia tylko jednej z przyczyn, które negatywnie oddziałują na bezpieczeństwo drogowe, a mianowicie zbyt długiego czasu prowadzenia pojazdu. 67.      Dyrektywa powinna natomiast obejmować również inne rodzaje negatywnych oddziaływań na bezpieczeństwo drogowe. Ponieważ te oddziaływania nie wynikają jedynie z czynności kierowania pojazdami mechanicznymi, tzn. ponieważ także w przypadku przestrzegania rozporządzenia bezpieczeństwo jest zagrożone, należało więc uwzględnić również inne czynności, które mogą prowadzić do przemęczenia kierowcy. 68.      Z orzecznictwa można wywieść, że nie tylko czas prowadzenia pojazdu uważany jest za czas pracy, lecz również inne czynności, które mogą mieć wpływ na prowadzenie pojazdu (15). Zgodnie z tym dyrektywa przewiduje ograniczenie czasu pracy przekraczającego czas prowadzenia pojazdu. 69.      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału związek między regulacjami dotyczącymi czasu pracy a zdrowiem i bezpieczeństwem pracowników uznany jest za udowodniony (16). Tak więc „czas, który kierowca spędza, udając się do miejsca objęcia pojazdu wyposażonego w tachograf, może o tyle oddziaływać na czas prowadzenia pojazdu, o ile przyczynia się do zmęczenia kierowcy” (17). 70.      Regulację dotyczącą czasu pracy przewidzianą w dyrektywie należy zatem uważać za środek mający na celu polepszenie bezpieczeństwa transportu w rozumieniu art. 71 ust. 1 lit. c) WE. 71.      Jak wynika z art. 1 dyrektywy, dyrektywę stosuje się do „osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego”, bez dokonywania rozróżnienia w zależności od ich statusu w świetle prawa pracy. 72.      Parlament i Komisja słusznie podkreślają, że zróżnicowany status w zakresie celów określonych przez dyrektywę nie powinien odgrywać żadnej roli. Niebezpieczeństwa dla zdolności prowadzenia pojazdów mechanicznych istnieją bowiem niezależnie od tego, czy ktoś prowadzi pojazd jako pracownik, czy jako osoba prowadząca działalność na własny rachunek (18). 73.      Co się tyczy celu, jakim jest dostosowanie warunków konkurencji, to takie środki mogą zostać oparte także na art. 71 WE. Jeśli więc nie uważa się za dostateczną podstawę prawną art. 71 ust. 1 lit. c) WE, to w każdym razie wchodzi w rachubę art. 71 ust. 1 lit. d) WE. Na podstawie tej regulacji prawodawca wspólnotowy może mianowicie ustanawiać „wszelkie inne potrzebne przepisy”. 74.      Uregulowana w art. 71 ust. 1 lit. d) WE podstawa upoważnienia jest – jako klauzula generalna – na tyle szeroka, że stanowi również odpowiednią podstawę do ustanowienia regulacji przyjętych w dyrektywie. 75.      Okoliczność, że środek – taki jak przedmiotowa dyrektywa – określa wiele celów, które podlegają licznym podstawom prawnym, mianowicie art. 71 ust. 1 lit. c) i d) WE, nie świadczy przeciwko legalności dyrektywy, ponieważ dopuszczalna jest także kombinacja większej liczby środków w jednym akcie. iii) Zastosowanie niekoniecznej podstawy prawnej 76.      Z powyższego wynika, że w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek dyrektywa mogłaby opierać się jedynie na art. 71 WE. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zastosowanie niekoniecznej podstawy prawnej może być sprzeczne z prawem (19). Ponieważ jednak niniejsze postępowanie dotyczy podstawy prawnej w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek, a podstawa prawna art. 137 WE – która nie jest konieczna w odniesieniu do tej kategorii – mogłaby jednak być konieczna w odniesieniu do pracowników wykonujących czynności związane z przewozem, nie należy dalej badać tej kwestii w niniejszym przypadku. Konieczność zastosowania art. 137 WE w odniesieniu do pracowników wykonujących czynności związane z przewozem nie jest bowiem przedmiotem postępowania. 2.      Przepisy dotyczące małych i średnich przedsiębiorstw (zarzut czwarty w sprawie C-223/02) 77.      Finlandia w zarzucie czwartym podnosi, że prawodawca wspólnotowy poprzez objęcie regulacją kierowców pracujących na własny rachunek naruszył postanowienia art. 137 ust. 2 zdanie drugie WE i art. 157 WE chroniące małe i średnie przedsiębiorstwa (MŚP). Ograniczenia wynikające z dyrektywy w pierwszym rzędzie dotyczą właśnie tej grupy przedsiębiorstw, ponieważ zmniejszają ich konkurencyjność w stosunku do dużych przedsiębiorstw. Duże przedsiębiorstwa dysponują mianowicie pracownikami, którzy swój cały czas pracy mogą poświęcić na kierowanie pojazdami, a nie muszą wykonywać, tak jak kierowcy pracujący na własny rachunek, również innych czynności. Poza tym – jej zdaniem – dyrektywa utrudnia tworzenie MŚP, co prowadzi do zmian w sektorze na korzyść dużych przedsiębiorstw. a)      Artykuł 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE 78.      Komisja wskazuje przede wszystkim na ograniczone znaczenie art. 137 ust. 2 akapit pierwszy WE dla dyrektywy będącej przedmiotem postępowania. Nakaz zawarty w drugim zdaniu akapitu pierwszego odnosi się bowiem do dyrektyw, które oparte są wyłącznie na art. 137 WE. Ponieważ dyrektywa opiera się również na art. 71 WE, to art. 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE może mieć jedynie ograniczone znaczenie. 79.      Ponieważ Finlandia kwestionuje jedynie objęcie regulacją kierowców pracujących na własny rachunek, a dyrektywa w odniesieniu do nich może opierać się wyłącznie na art. 71 WE, to w tym kontekście art. 137 ust. 2 WE zupełnie nie znajduje zastosowania. 80.      Dlatego zbyteczne wydaje się analizowanie normatywnego znaczenia art. 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE. W przypadku gdyby Trybunał stanął jednak na stanowisku, że dyrektywa również w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek powinna być oceniana w świetle art. 137 ust. 2 WE, należałoby zbadać także znaczenie normatywne tego artykułu. 81.      Artykuł 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE w stosowanym brzmieniu stanowi, że dyrektywy unikają nakładania administracyjnych, finansowych i prawnych ograniczeń, które utrudniałyby tworzenie i rozwijanie małych i średnich przedsiębiorstw. 82.      W związku z tym powstaje pytanie, czy w przypadku omawianego postanowienia mamy do czynienia jedynie z postanowieniem o charakterze programowym, czy też z tego postanowienia da się wyprowadzić treść normatywną, która wiąże prawodawcę wspólnotowego. 83.      Przeciwko uznaniu za skutek normatywny, ewentualnie jedynie za ograniczonym skutkiem normatywnym tego postanowienia, przemawia brzmienie jego niemieckiej wersji {„sollen keine […] vorschreiben” („nie powinny […] nakładać”)}. W związku z tym w niemieckim piśmiennictwie przeważa pogląd, że art. 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE jest postanowieniem o charakterze programowym. 84.      Na rzecz uznania za skutek normatywny można przytoczyć inne wersje językowe. W szczególności dotyczy to języków romańskich (20), jak również wersji duńskiej, szwedzkiej i angielskiej (21). W ten sposób można także rozumieć wersje grecką (22) i fińską (23), ze względu na typowe dla prawa wspólnotowego zastosowanie trybu oznajmującego. Jednak nawet jeśli wychodzi się z założenia, że art. 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE ma skutek normatywny, to jest on bardzo ograniczony. W postanowieniu tym zostało wskazanych jedynie kilka środków, takich jak finansowe i prawne ograniczenia, które w zależności od ukształtowania mogą ingerować w swobodę działalności zawodowej, przy czym odniesienie do „tworzenia i rozwijania” MŚP obejmuje obie formy tej swobody, mianowicie podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej. Artykułowi 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE nie można przypisać normatywnego znaczenia wykraczającego poza ogólną zasadę swobody wykonywania działalności zawodowej. 85.      Jak wynika z orzecznictwa Trybunału (24) dotyczącego postanowienia, które poprzedzało art. 137 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE, mianowicie art. 118a ust. 2 akapit drugi Traktatu WE, ustanowienie wiążących środków dla MŚP nie narusza w każdym razie tego postanowienia. To samo obowiązuje również w stosunku do omawianego sektora transportu. 86.      Ponieważ dyrektywa uwzględnia skutki, jakie może mieć wprowadzona przez nią regulacja czasu pracy dla małych i średnich zakładów, wypełnia ona kolejny warunek ustalony we wspomnianym orzecznictwie. 87.      Jak wynika ze wskazanej przez Parlament regulacji czasu pracy zawartej w art. 3 lit. a) pkt 2 dyrektywy, ogólna praca administracyjna jest wyłączona z czasu pracy, gdy „nie jest związana bezpośrednio z trwającą operacją transportową”. Ten wyjątek dotyczy właśnie osób prowadzących działalność na własny rachunek, a więc także działalności typowej dla MŚP. Natomiast inne czynności wykonywane zarówno przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek, jak i osoby nieprowadzące działalności na własny rachunek, musiały zostać włączone do czasu pracy ze względu na wpływ na cele określone przez dyrektywę. 88.      Ponadto Parlament zwrócił uwagę na pewną przewagę MŚP, która polega na tym, że kierowcy pracujący na własny rachunek w zakresie czynności wyłączonych z czasu pracy nie podlegają ograniczeniom z zakresu prawa pracy obowiązujących pracowników, natomiast pracowników zatrudnionych do prac administracyjnych w dużych przedsiębiorstwach obowiązują dodatkowe przepisy. 89.      Na zakończenie należy wskazać na Traktat z Amsterdamu, który zawiera uregulowania dotyczące MŚP: przyjęta przez konferencję międzyrządową „26 deklaracja do art. 118 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską” przewiduje, że „zamiarem Wspólnoty, podczas ustanawiania minimalnych wymogów ochrony bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, nie jest dyskryminacja, w przypadkach nieuzasadnionych przez okoliczności, pracowników małych i średnich przedsiębiorstw”. Nie wynika z tego jednak żadne normatywne ograniczenie, które stanowiłoby przeszkodę dla ważności dyrektywy będącej przedmiotem postępowania. b)      Artykuł 157 ust. 1 WE 90.      Artykuł 157 ust. 1 akapit drugi tiret drugie WE stanowi, że Wspólnota i Państwa Członkowskie podejmują działania zmierzające do wspierania środowiska sprzyjającego inicjatywom i rozwojowi przedsiębiorstw w całej Wspólnocie, a zwłaszcza przedsiębiorstw małych i średnich. 91.      Dla pełnego przedstawienia zagadnienia należy w odniesieniu do MŚP wspomnieć również art. 157 ust. 3 WE, zgodnie z którym Wspólnota przyczynia się do osiągania celów określonych w ust. 1 przez polityki i działania, które prowadzi na podstawie innych postanowień tego traktatu. Odnośnie do obu tych postanowień powstaje pytanie, czy w ogóle znajdują one zastosowanie do dyrektywy będącej przedmiotem postępowania. Wprawdzie na pierwszy rzut oka art. 157 ust. 3 WE można uznać za klauzulę przekrojową, zgodnie z którą również akty prawne wydane na podstawie innych postanowień niż zawarte w tytule „Przemysł” powinny przyczyniać się do osiągnięcia celów określonych w ust. 1, jednak skutek tego nakazu jest naturalnie ograniczony. 92.      Poza tym działania określone w ust. 1 służą konkretnemu celowi. Zdanie wprowadzające katalogu celów w art. 157 ust. 1 akapit drugi WE („W tym celu”) odsyła do akapitu pierwszego art. 157 ust. 1 WE. 93.      Artykuł 157 ust. 1 akapit pierwszy WE (25) odnosi się jednoznacznie tylko do konkurencyjności przemysłu, a nie do konkurencyjności innych sektorów gospodarki, jak np. sektor transportu. 94.      W związku z tym należy zgodzić się z argumentem przedstawionym przez Finlandię, zgodnie z którym transport drogowy stanowi nieodzowną część składową infrastruktury koniecznej dla działalności przedsiębiorstw. Ten argument zawiera opinię dotyczącą gospodarczego znaczenia transportu drogowego w ogóle, nie zmienia to jednak faktu, iż art. 157 WE nie stanowi miernika oceny dla dyrektywy będącej przedmiotem postępowania. 3.      Wynik 95.      Zarzuty podniesione przez Finlandię dotyczące podstawy prawnej dyrektywy i naruszenia przepisów dotyczących MŚP powinny zatem zostać oddalone jako bezzasadne. B –    W przedmiocie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej (zarzuty pierwszy i trzeci w sprawie C-184/02, jak również zarzut trzeci w sprawie C-223/02) oraz w przedmiocie zasady proporcjonalności (zarzut drugi w sprawie C-223/02) 96.      Naruszenie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej zarzucane przez Hiszpanię i Finlandię wykazuje pewne cechy wspólne z zarzucanym przez Finlandię naruszeniem zasady proporcjonalności. W związku z tym Finlandia zarzuca naruszenie art. 5 akapit trzeci WE, zgodnie z którym działanie Wspólnoty nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów tego traktatu. 1.      Uwagi wstępne a)      Badanie rozłączne czy łączne? 97.      Zarzuty pokrywają się w zakresie, w jakim w ramach oceny naruszenia prawa do swobodnego wykonywania działalności zawodowej należy również zbadać proporcjonalność (akcesoryjne albo łączne badanie proporcjonalności). 98.      W związku z tym powstaje pytanie, czy należy przeprowadzić „podwójne badanie proporcjonalności”, tzn. czy wskazana jest również ocena w świetle autonomicznej zasady proporcjonalności. 99.      Można mianowicie argumentować, że w badaniu proporcjonalności z punktu widzenia prawa podstawowego na pierwszy plan wysuwa się funkcja podmiotowo-prawna proporcjonalności, czyli gwarancja ochrony prawnej, podczas gdy oddzielne badanie proporcjonalności następuje na płaszczyźnie przedmiotowo-prawnej. W tym drugim przypadku poprzez funkcję proporcjonalności zostaje wyznaczona granica kompetencji instytucji, tzn. bezpośrednio zostaje zbadany zakres swobody działania instytucji tworzących prawo. 100. To rozróżnienie w zależności od funkcji zasady proporcjonalności nie znajduje jednak odzwierciedlenia w orzecznictwie Trybunału, ponieważ Trybunał przeprowadza badanie proporcjonalności w ramach zarzucanego naruszenia praw podstawowych w aspekcie przedmiotowo-prawnym, nie można więc wywieść z orzecznictwa argumentu przemawiającego za rozłącznym badaniem. 101. Przeciwko łącznemu badaniu nie może również przemawiać fakt, że argumenty podniesione przez Finlandię w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności częściowo różnią się od argumentów podniesionych przez Hiszpanię. 102. Przede wszystkim jednak rozstrzygające jest, że przedmiot badania w obu przypadkach jest jednakowy: objęcie kierowców pracujących na własny rachunek zakresem stosowania dyrektywy. Ponieważ nie tylko cel zaskarżonej regulacji jest taki sam, lecz także dobra prawne oraz ich naruszenie, więc również badanie w zakresie poszczególnych przesłanek proporcjonalności powinno doprowadzić w istocie do takiego samego wyniku. 103. Na gruncie tych rozważań nie wydaje się stosowne podwójne badanie merytoryczne dyrektywy w świetle zasady proporcjonalności. b)      W przedmiocie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej 104. W odniesieniu do naruszenia prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej zarzucanego przez Hiszpanię i Finlandię należy wskazać na utrwalone orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym to prawo podstawowe zalicza się do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. 105. Obok prawa do swobodnego wykonywania działalności zawodowej Hiszpania słusznie wskazuje na prawo do swobodnego wykonywania działalności zarobkowej albo swobody przedsiębiorczości („libertad de empresa”). Jeśli nawet Trybunał posługuje się sporadycznie pojęciem wolności gospodarczej (26) lub prawa do swobodnego wykonywania działalności handlowej (27), to w pojęciach tych nie można upatrywać praw innych od prawa do swobodnego wykonywania działalności zawodowej czy też prawa do swobodnego wykonywania działalności gospodarczej (28), a jedynie pewnej różnicy terminologicznej. c)      Ciężar dowodu i jego rozkład 106. Przed merytorycznym badaniem zgodności dyrektywy z prawami podstawowymi należy przeanalizować rozkład ciężaru dowodu wspomniany przez Hiszpanię. W każdym razie należy odrzucić pogląd reprezentowany przez Hiszpanię, zgodnie z którym strona skarżąca powinna wykazać jedynie ingerencję, zaś pozwana instytucja, że ingerencja ta była uzasadniona. Taki rozkład ciężaru dowodu nie znajduje oparcia w prawie wspólnotowym. Raczej przeczy on ogólnej zasadzie, zgodnie z którą strona skarżąca zobowiązana jest wykazać, że zarzucane przez nią naruszenie prawa jest uzasadnione, która to zasada wynika z systemu ochrony prawnej ustanowionego w Traktacie dla skarg o stwierdzenie nieważności i którą realizują zarówno Statut, jak i regulamin. 107. Ponieważ Hiszpania podnosi nie tylko ingerencję w prawo podstawowe, lecz również jego naruszenie, powinna ona także to naruszenie dostatecznie uzasadnić. 108. To samo obowiązuje w odniesieniu do zarzucanego przez Finlandię naruszenia zasady proporcjonalności przez dyrektywę. Jak wynika z praktyki Trybunału w zakresie kontroli aktów legislacyjnych, w szczególności takich, które zostały wydane przez Parlament i Radę, Trybunał przyjmuje domniemanie proporcjonalności. 109. W odniesieniu do skarg o stwierdzenie nieważności można w końcu ogólnie wywnioskować z jednego z wyroków Trybunału, że strona skarżąca musi wykazać niewłaściwość kwalifikacji prawnej dokonanej przez instytucję Wspólnoty, której akt prawny jest zaskarżony (29). 2.      Przesłanki legalności ingerencji w prawo podstawowe a)      W przedmiocie proporcjonalności – uwagi ogólne 110. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że w świetle zasady proporcjonalności, która należy do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, działania Wspólnoty nie mogą wykraczać poza to, co jest właściwe i konieczne do osiągnięcia celów określonych przez daną regulację. W przypadku gdy możliwy jest wybór spośród kilku właściwych środków, należy wybrać taki środek, który wiąże się z najmniejszym obciążeniem; co więcej, powstałe obciążenia muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonych celów (30). b)      W przedmiocie prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej – uwagi szczegółowe 111. Po pierwsze należy wyjść z założenia, że swobodne wykonywanie działalności zawodowej nie może „jednak wymagać nieograniczonego obowiązywania”, lecz musi być „postrzegane z uwzględnieniem swojej funkcji społecznej”. „W konsekwencji swoboda wykonywania działalności zawodowej […] [może] być poddana ograniczeniom […], o ile ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom realizowanym przez Wspólnotę w interesie ogólnym i nie stanowią ze względu na zamierzony cel nieproporcjonalnej i nieakceptowalnej ingerencji, która narusza istotę zagwarantowanych w ten sposób praw” (31). 112. W pierwszym rzędzie należy zbadać, czy dyrektywa ingeruje w prawo kierowców pracujących na własny rachunek do swobodnego wykonywania działalności zawodowej, tzn. ingeruje w zakres ochrony tego prawa podstawowego. W takim przypadku kolejnym krokiem powinno być zbadanie uzasadnienia takiej ingerencji. W przypadku gdy taka ingerencja jest nieuzasadniona, jest ona sprzeczna z prawem, tzn. narusza prawo podstawowe. 113. Co do zarzucanej przez Hiszpanię i Finlandię ingerencji w prawo do swobodnego wykonywania działalności zawodowej należy stwierdzić, że wprowadzenie regulacji czasu pracy, w szczególności maksymalnego tygodniowego czasu pracy, rzeczywiście wpływa na pozycję konkurencyjną, ponieważ wcześniej nie istniało takie ograniczenie. Jak słusznie podkreśla Finlandia, praca jako czynnik stanowi także dla pracujących na własnych rachunek istotny czynnik produkcji obok kapitału. Ta regulacja czasu pracy ogranicza kierowców, ponieważ ogranicza czas jazdy, jaki mają do dyspozycji. 114. Obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy postrzegany jest jako kolejna ingerencja. W związku z tym powstaje pytanie, czy w ogóle mamy do czynienia z ingerencją w zakres ochrony prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej. Nawet przy założeniu, że mamy tu do czynienia z taką ingerencją, zobowiązanie to można jednak zakwalifikować jako proporcjonalne, ponieważ związane z nim ograniczenia są relatywnie małe. 115. W każdym razie dyrektywa nie ingeruje jednak w istotę prawa do swobodnego wykonywania działalności zawodowej, ponieważ dotyczy ona jedynie zasad wykonywania takiego prawa, nie naruszając jego istoty. Dyrektywa nie prowadzi bowiem do wykluczenia działalności gospodarczej kierowców pracujących na własny rachunek. 116. Jak wykazano powyżej, wynikająca z dyrektywy ingerencja w prawo do swobodnego wykonywania działalności zawodowej przez kierowców pracujących na własny rachunek nie narusza istoty tego prawa. 117. Z punktu widzenia celu bezpieczeństwa drogowego Parlament i Rada mogły uznać za istotne objęcie również kierowców pracujących na własny rachunek przepisami dotyczącymi czasu pracy. Zatem ze względu na cel wyznaczony przez ten sporny akt prawny ograniczenia dotyczące czasu pracy zawarte w dyrektywie nie mają „charakteru oczywiście nieproporcjonalnego” (32). 118. Jeżeli ograniczymy się do niskiego poziomu kontroli, co nie jest rzadkością w przypadku oceny aktów legislacyjnych, tzn. jeżeli uznamy, że ingerencja nie może mieć „charakteru oczywiście nieproporcjonalnego” (33), to dalsze badanie proporcjonalności staje się zbyteczne. 119. Moim zdaniem w tym przypadku powinno zostać jednak przeprowadzone badanie proporcjonalności. Tak postąpił Trybunał w innej sprawie, mianowicie po dojściu do wniosku, że akt prawny nie ingeruje w istotę prawa do swobodnego wykonywania działalności zawodowej, kontynuował on kontrolę i zbadał, czy cele wyznaczone przez te przepisy służą interesowi ogólnemu oraz czy nie stanowią nieproporcjonalnej ingerencji w sytuację zainteresowanych, tj. kierowców pracujących na własny rachunek (34). c)      W przedmiocie proporcjonalności ingerencji 120. Ingerencje w dobra prawnie chronione, takie jak na przykład swobodne wykonywanie działalności zawodowej, można uznać za uzasadnione wówczas, gdy są one proporcjonalne. Ingerencja jest proporcjonalna, gdy po pierwsze, służy celowi realizowanemu w interesie ogólnym, po drugie, kiedy jest właściwa do osiągnięcia tego celu, po trzecie – konieczna i po czwarte – stosowna. 121. W związku z tym należy przypomnieć, że dyrektywa nie reguluje czasu pracy wszystkich osób prowadzących działalność na własny rachunek w sektorze transportu, lecz tylko tych osób prowadzących działalność na własny rachunek, które są aktywne jako kierowcy pracujący na własny rachunek. i)      Cel dyrektywy 122. W pierwszej kolejności należy sprawdzić, czy cel określony przez przepisy dyrektywy służy interesowi ogólnemu. Komisja, Rada i Parlament wskazują w tym kontekście na bezpieczeństwo drogowe, jak również na ochronę zdrowia i bezpieczeństwa. 123. Te cele znajdują wyraźne odzwierciedlenie w motywie czwartym dyrektywy oraz w szczególności w jej art. 1. Zgodnie z powyższym celem dyrektywy jest ustanowienie minimalnych wymagań w odniesieniu do organizacji czasu pracy w celu poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego oraz poprawa bezpieczeństwa drogowego i dostosowanie warunków konkurencji. 124. Cele określone w dyrektywie stanowią bez wątpienia cele, które leżą w interesie ogólnym lub służą dobru wspólnemu. ii)    Właściwy charakter 125. Co do kwestii, czy regulacje wprowadzone dyrektywą są właściwe do osiągnięcia celu określonego w art. 1, należy przyjąć, że ograniczenia czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego służą zapewnieniu bezpieczeństwa na używanych przez nie drogach, jak również zdrowiu i bezpieczeństwu tych osób, a także innych uczestników ruchu drogowego. 126. Jednakże to, co obowiązuje w stosunku do pracowników wykonujących czynności związane z przewozem, musi również obowiązywać w stosunku do kierowców pracujących na własny rachunek, ponieważ grupy te nie różnią się, jeśli chodzi o „czynności polegające na kierowaniu pojazdem”. Okoliczność, że pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem mają inny status prawny, nie odgrywa żadnej roli w kontekście bezpieczeństwa drogowego. iii) Konieczność 127. W ramach badania, czy regulacje wprowadzone dyrektywą są konieczne, należy przeanalizować, czy są one konieczne do osiągnięcia celu dyrektywy i czy istnieją środki, które nie idą tak daleko, a przy tym są równie skuteczne. W tym przypadku chodzi o poszukiwanie regulacji alternatywnych oraz ich ocenę. 128. W związku z tym Finlandia wywodzi, że ograniczenie czasu kierowania pojazdem, wprowadzone w rozporządzeniu nr 3820/85, jest wystarczające i dlatego dalej idące ograniczenia czasu pracy nie są konieczne. Ponadto przestrzeganie rozporządzenia nr 3820/85 powinno być poddane dokładniejszej kontroli. 129. W każdym razie należy odrzucić argument Finlandii, zgodnie z którym dyrektywa dla kierowców pracujących na własny rachunek nie jest konieczna z tego względu, że ich stosunek pracy z pracodawcą nie wymaga ochrony. W stosunku do kierowców pracujących na własny rachunek dyrektywa nie określa bowiem celów związanych z polityką społeczną, lecz z polityką transportową. 130. Nawet jeśli nie jest trudne zakwalifikowanie ograniczeń, które dotyczą wyłącznie czasu kierowania pojazdem, jako środka bardziej umiarkowanego, bez odpowiedzi pozostaje pytanie, czy takie fragmentaryczne ograniczenia, jakie przewiduje rozporządzenie nr 3820/85, są równie skuteczne jak ograniczenia czasu pracy wprowadzone dyrektywą. 131. Ograniczenia zawarte w rozporządzaniu nr 3820/85 mogą okazać się niewystarczające, ponieważ praca pracowników wykonujących czynności związane z przewozem, jak również kierowców pracujących na własny rachunek, nie ogranicza się do czynności, które są uregulowane tym rozporządzeniem, zaś prace wykraczające poza zakres tych czynności mają wpływ na kondycję kierowców, a przez to na bezpieczeństwo drogowe. 132. W zakresie celu dostosowania warunków konkurencji Finlandia podnosi, że dyrektywa nie zawiera doprecyzowania, jak ten cel powinien zostać osiągnięty. Komisja słusznie wskazuje, że właśnie objęcie kierowców pracujących na własny rachunek jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Jeżeli w odniesieniu do kierowców pracujących na własny rachunek miałyby zastosowanie inne przepisy, niż wobec pracowników wykonujących czynności związane z przewozem, powstałoby niebezpieczeństwo, że przepisy dyrektywy mające zastosowanie do pracowników wykonujących czynności związane z przewozem byłyby obchodzone poprzez zmianę pozycji prawnej takich kierowców. iv)    Stosowność 133. W kwestii zagadnienia stosowności regulacji dotyczących kierowców pracujących na własny rachunek należy wskazać, że w istocie chodzi tu o porównanie ograniczeń związanych z tymi regulacjami z wynikającymi z nich korzyściami, czyli z określonym przez dyrektywę celem. W tym celu należy przede wszystkim określić i ocenić dobra prawne, których dotyczy regulacja. 134. Abstrahując od dostosowania warunków konkurencji, trzeba stwierdzić, że celem dyrektywy jest poprawa bezpieczeństwa drogowego, a zatem ochrona zdrowia i życia wszystkich uczestników ruchu drogowego, a nie tylko omawianych kierowców. 135. Naruszona zostaje swoboda działalności gospodarczej kierowców pracujących na własny rachunek, która jak dotąd była mniej ograniczona pod względem czasu. W każdym razie, jak wykazała analiza ingerencji, stopnia tego ograniczenia nie należy oceniać jako szczególnie wysokiego. Wynika to między innymi z tego, że nie wszystkie czynności kierowcy pracującego na własny rachunek objęte są czasem pracy i dlatego nie wszystkich czynności dotyczy ograniczenie. Jak wynika z art. 3 lit. a) pkt 2 dyrektywy, określona „ogólna praca administracyjna” nie jest wliczana do tygodniowego czasu pracy. Dotyczy to jednak takich czynności, które są typowe dla przedsiębiorcy. 136. W postępowaniu wskazano na różnice w poszczególnych wersjach językowych oraz na to, że określenie czynności jako „trwających” nie występuje w wersji niderlandzkiej, szwedzkiej oraz fińskiej. Należy podkreślić, że te wersje wykazują podobieństwo o tyle, że odnoszą się do „omawianych” operacji transportowych. W większości wersji językowych mowa jest o transportach, które są „w drodze”, czyli właśnie trwają. Ta różnica o tyle nie ma znaczenia prawnego, że w obu grupach wersji językowych występują równoznaczne doprecyzowania. 137. Za stosownością regulacji dotyczących kierowców pracujących na własny rachunek przemawia także kolejna okoliczność. Zgodnie z orzecznictwem ocena proporcjonalności regulacji jest zależna także od tego, czy przepisy uwzględniają sytuację zainteresowanych podmiotów gospodarczych (35). 138. Sporna dyrektywa spełnia to wymaganie, ponieważ Parlament i Rada uwzględniły sytuację kierowców pracujących na własny rachunek, zaliczając tych kierowców do kręgu osób, w stosunku do których przewidziany został późniejszy termin wejścia w życie przepisów. 139. Co zaś się tyczy wagi określonego celu, czyli chronionego dobra prawnego, chodzi tu o takie dobro prawne, które ma w prawie wspólnotowym najwyższe znaczenie, mianowicie chodzi o życie i zdrowie ludzkie. Przy tym Trybunał w dziedzinie ochrony zdrowia nie tylko pozostawia Państwom Członkowskim szeroki zakres swobody działania, lecz również wykazuje powściągliwość w zakresie kontroli środków zastosowanych przez Wspólnotę dla ochrony zdrowia konsumentów (36) i bezpieczeństwa produktu (37). 140. Trybunał korzysta z ograniczonego zakresu kontroli właśnie w tych przypadkach, które obejmują badanie określonych aktów prawodawstwa wspólnotowego, ponieważ Parlament i Rada dysponują władzą ustawodawczą (38). Trybunał stwierdził to wyraźnie w dziedzinie polityki transportowej: „Co się tyczy możliwości kontroli sądowej przesłanek wymienionych w powyższym punkcie, prawodawca wspólnotowy również zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dysponuje w obszarze wspólnej polityki transportowej daleko posuniętą swobodą stanowienia stosownych wspólnych reguł” (39). 141. Całościowa analiza wszystkich aspektów wykazuje zatem, że regulacji odnoszących się do kierowców pracujących na własny rachunek nie cechuje nieproporcjonalność. 3.      Wynik 142. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Parlament i Rada poprzez ustanowienie tej dyrektywy nie naruszyły ani prawa podstawowego do swobodnego wykonywania działalności zawodowej, ani zasady proporcjonalności. Dlatego zarzuty pierwszy i trzeci w sprawie C-184/02, jak również zarzuty drugi i trzeci w sprawie C-223/02 należy oddalić jako bezzasadne. C –    W przedmiocie ogólnej zasady równego traktowania (zarzut drugi w sprawie C-184/02) 143. Hiszpania zarzuca w drugim zarzucie naruszenie zasady równego traktowania, tzn. ogólnej zasady równości, i naruszenie art. 74 WE. 1.      W przedmiocie ogólnej zasady równości 144. W przedmiocie zarzucanego naruszenia ogólnej zasady równości Hiszpania wskazuje, że kierowcy pracujący na własny rachunek znajdują się w odmiennej sytuacji niż pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem, ponieważ muszą zajmować się dodatkowymi zadaniami, jak na przykład negocjacje umów, nadzorowanie spraw finansowych, jak i księgowość. Ponadto nie mają stałego wynagrodzenia i nie korzystają z takiej samej ochrony jak pracownicy. Poza tym pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem mogą wykorzystywać cały swój czas pracy na prowadzenie pojazdu. Dyrektywa jedynie nakłada na kierowców pracujących na własny rachunek ciężary, nie przyznając im praw. W końcu dyrektywa hamuje tworzenie mniejszych przedsiębiorstw transportowych. Poprzez objęcie zakresem dyrektywy kierowców pracujących na własny rachunek doszło do zrównania ich w traktowaniu z pracownikami wykonującymi czynności związane z przewozem. W konsekwencji te zróżnicowane sytuacje zostały potraktowane jednakowo, co nie znajduje obiektywnego uzasadnienia. 145. Odpowiadając na pytanie, czy dyrektywa narusza ogólną zasadę równości, należy nawiązać do utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zgodnie z którym porównywalne stany faktyczne nie mogą być traktowane w zróżnicowany sposób, zaś odmienne stany faktyczne nie mogą być traktowane jednakowo, o ile nie jest to obiektywnie uzasadnione (40). 146. Na wstępie należy więc zbadać, czy stan faktyczny będący przedmiotem analizy jest objęty zakresem ochrony ogólnej zasady równości. Następnie należy utworzyć grupy, które będą porównywane, i ustalić, jak są traktowane. W końcu należy zbadać, czy jest uzasadnione jednakowe traktowanie różnych grup. 147. W kwestii zakresu ochrony należy stwierdzić, że spełnione są zarówno przesłanki podmiotowe – chodzi tu o przedsiębiorców wspólnotowych – jak również przesłanki przedmiotowe zakresu ochrony – zakres stosowania prawa wspólnotowego. 148. Jeśli zaś chodzi o grupy podlegające porównaniu, są to z jednej strony kierowcy pracujący na własny rachunek, zaś z drugiej pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem. 149. Ogólna zasada równości byłaby naruszona wówczas, gdyby obie grupy, chociaż różne, zostały potraktowane jednakowo bez obiektywnego uzasadnienia. 150. Nie decyduje jednak to, że grupy te powinny być jednakowe pod każdym względem, lecz jednakowe z punktu widzenia, który stanowi przedmiot regulacji. 151. Grupy kierowców pracujących na własny rachunek, jak i pracowników wykonujących czynności związane z przewozem, wykazują zarówno kilka cech wspólnych, jak też kilka różnic. Do tych ostatnich należą na przykład status służbowo-prawny oraz czynności typowe dla przedsiębiorców. 152. Jak twierdzą Komisja i Rada, zarówno kierowcy pracujący na własny rachunek, jak i pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem znajdują się jednak w jednakowej sytuacji pod tym względem, że obie grupy wykonują czynności w trasie w zakresie transportu drogowego. 153. O ile Hiszpania twierdzi, że uzasadnia to tylko zastosowanie jednakowych przepisów w zakresie czasu prowadzenia pojazdu, nie zaś jednakowych przepisów w zakresie czasu pracy, o tyle należy podkreślić, że argument ten opiera się na błędnej tezie, jakoby czasowo powinny zostać ograniczone jedynie określone czynności, a mianowicie czas prowadzenia pojazdu. Prawodawca wspólnotowy postawił jednak sobie za cel objęcie ograniczeniem dotyczącym czasu pracy również innych czynności wykonywanych przez osoby wykonujące czynności w trasie w zakresie transportu drogowego. 154. Kierowcy pracujący na własny rachunek są porównywalni z pracownikami wykonującymi czynności związane z przewozem nie tylko z zakresie czynności kierowania, lecz również w zakresie innych czynności, jak załadunek i rozładunek, sprzątanie i konserwacja techniczna. 155. Jeśli chodzi o czynności, które kierowca pracujący na własny rachunek wykonuje jako przedsiębiorca, to nie znajduje się on jednak w takiej samej sytuacji, jak pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem. W związku z powyższym obowiązują go również szczególne przepisy. Komisja, Rada i Parlament słusznie wskazują na art. 3 lit. a) pkt 2, zgodnie z którym określone czynności zostały wyłączone z czasu pracy. 156. Aby móc wziąć pod uwagę szczególną sytuację kierowców pracujących na własny rachunek, dyrektywa w art. 2 ust. 1 akapity drugi i trzeci przewiduje, że Komisja dokona analizy konsekwencji wyłączenia kierowców pracujących na własny rachunek z zakresu dyrektywy, między innymi w odniesieniu do bezpieczeństwa drogowego, warunków konkurencji i struktury zawodu. Ta analiza powinna umożliwić Komisji, a następnie Radzie i Parlamentowi, określenie szczególnych zasad objęcia zakresem dyrektywy kierowców pracujących na własny rachunek. 157. Dlatego należy uznać za nietrafne twierdzenie Hiszpanii, że dyrektywa traktuje w sposób jednakowy różne sytuacje. Kierowcy pracujący na własny rachunek i pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem są bowiem traktowani jednakowo tylko wtedy, gdy znajdują się w porównywalnej sytuacji. 158. Można więc pominąć osobne badanie uzasadnienia równego traktowania w różnych stanach faktycznych. 159. To, że różne traktowanie kierowców pracujących na własny rachunek i pracowników wykonujących czynności związane z przewozem jest prawnie dozwolone, a nawet obecnie już praktykowane, potwierdza wskazany przez Hiszpanię fakt obowiązywania w Hiszpanii dłuższego tygodniowego czasu pracy dla kierowców pracujących na własny rachunek, co wynika stąd, że pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem podlegają surowszym regulacjom wynikającym z układu zbiorowego pracy. 2.      W przedmiocie art. 74 WE 160. Co się tyczy zarzucanego przez Hiszpanię naruszenia art. 74 WE, w pierwszej kolejności należy określić jego treść normatywną. Zgodnie z treścią tego postanowienia każdy środek w dziedzinie stawek i warunków transportu podjęty w ramach tego traktatu powinien uwzględniać sytuację gospodarczą przewoźników. 161. To postanowienie bezspornie jest skierowane do instytucji Wspólnoty, a zatem również do Parlamentu i do Rady jako prawodawcy wspólnotowego. 162. Celem art. 74 WE jest, aby podjęty środek nie służył jedynie interesom uczestników ruchu lub innym interesom publicznym. 163. Ze względu na treść nakazu uregulowanego w art. 74 WE jest jednak wątpliwe, czy odnosi się on tylko do tych środków, których przedmiotem są bezpośrednio stawki i warunki transportu, czy również do takich środków, które zwiększają koszty, przez co mają wpływ na rentowność przewoźnika, czyli pośrednio wpływają na stawki. 164. Nawet jeśli uzna się – tak jak Hiszpania – że treścią nakazu z art. 74 WE objęte są także te środki, które mają pośredni wpływ na stawki, to należy jednak podkreślić, że art. 74 WE nie ma charakteru bezwzględnego, lecz wymaga rozważenia celów, którym ma służyć ten środek. Wynika to z brzmienia art. 74 WE, zgodnie z którym należy „uwzględniać sytuację”. Chodzi więc jedynie o nakaz uwzględniania. 165. Temu nakazowi dyrektywa odpowiada w szczególności poprzez to, że art. 2 ust. 1 akapit trzeci zobowiązuje Komisję do sporządzenia i przedstawienia sprawozdania dotyczącego analizy konsekwencji wyłączenia kierowców pracujących na własny rachunek w odniesieniu do bezpieczeństwa drogowego, warunków konkurencji, struktury zawodu oraz aspektów socjalnych. 166. Jak słusznie podkreśla Komisja, również definicja czasu pracy zawarta w art. 3 lit. a) pkt 2 potwierdza, że szczególna sytuacja przewoźników została uwzględniona. 167. Dlatego zarzut oparty na art. 74 WE należy oddalić jako bezzasadny. D –    W przedmiocie obowiązku uzasadnienia (zarzut czwarty w sprawie C-184/02 i zarzut piąty w sprawie C-223/02) 168. Hiszpania i Finlandia zarzucają również naruszenie obowiązku uzasadnienia wynikającego z art. 253 WE. 169. Hiszpania uzasadnia naruszenie istotnych wymogów proceduralnych tym, że brak jest odpowiedniego uzasadnienia objęcia kierowców pracujących na własny rachunek zakresem dyrektywy. Motyw ósmy, mówiący o czasowym wyłączeniu kierowców pracujących na własny rachunek, jest niejasny i nieprzekonywający co do istotnych okoliczności. 170. Zdaniem Finlandii brakuje nie tylko uzasadnienia objęcia kierowców pracujących na własny rachunek zakresem dyrektywy, lecz również przedstawienia problemów, które powinny zostać rozwiązane przez dyrektywę, jak np. zróżnicowane warunki konkurencji. 171. W pierwszej kolejności należy przeanalizować stanowisko Parlamentu, zgodnie z którym uzasadnienie pierwotnej propozycji pozostaje ważne również dla ostatecznie uchwalonego aktu prawnego, o ile oba te akty zgodne są co do swojej treści. 172. Należy przychylić się do argumentu Finlandii, zgodnie z którym uzasadnienie musi być zawarte w ostatecznej wersji aktu prawnego. Wynika to już z brzmienia art. 253 WE („dyrektywy […] przyjęte wspólnie przez Parlament Europejski i Radę […] są uzasadniane”). Z tego wynika więc, że uzasadnienie musi być zawarte w wersji przyjętej przez instytucje. Co zaś tyczy się odpowiednich propozycji Komisji, to art. 253 WE zobowiązuje do odesłania do nich w przyjmowanym akcie prawnym. Jednakże to odesłanie nie zastępuje przedstawienia uzasadnienia. 173. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zakres obowiązku uzasadnienia zależy od natury prawnej przewidzianego środka. W przypadku aktów prawnych o zasięgu ogólnym, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, uzasadnienie może się ograniczać tylko do wskazania całościowej sytuacji, która doprowadziła do ustanowienia środka oraz do określenia ogólnych celów, które za pomocą tego środka powinny zostać osiągnięte (41). 174. W dwóch pierwszych motywach zaskarżonej dyrektywy zawarty jest opis całościowej sytuacji prawnej, zaś w motywach jedenastym i w dwunastym, zawarte jest uzasadnienie przede wszystkim konieczności ograniczenia pracy w porze nocnej. 175. Dyrektywa zawiera zatem logiczny i wystarczający opis całej sytuacji, która doprowadziła do jej ustanowienia (42). 176. Dyrektywa odpowiada również wymogowi, zgodnie z którym należy podać cele, jakim ma służyć wydany przez Wspólnotę akt prawny. Na cele te, zgodnie z motywem czwartym dyrektywy, składają się zapewnienie bezpieczeństwa transportu oraz zdrowia i bezpieczeństwa osób w nim uczestniczących. Osób tych dotyczą motywy od szóstego do ósmego, przy czym obie grupy: pracownicy wykonujący czynności związane z przewozem i kierowcy pracujący na własny rachunek, zostały wymienione osobno. Wprawdzie tylko odnośnie do pracowników wykonujących pracę w trasie mamy tu do czynienia ze specjalnym uzasadnieniem w zakresie definicji czasu pracy, jednak można to wytłumaczyć tym, że kierowcy pracujący na własny rachunek mają zostać objęci przepisami dyrektywy dopiero później – na podstawie sprawozdania Komisji. Jednakże również kierowców pracujących na własny rachunek będą obowiązywały te same przepisy od chwili zastosowania do nich przepisów dyrektywy. Dlatego do nich odnosi się także motyw czwarty, w którym wymienione są cele dyrektywy. 177. Ponadto należałoby osobno uzasadnić wyłączenie z zakresu stosowania dyrektywy kierowców pracujących na własny rachunek, na co słusznie zwraca uwagę Komisja. Jak pokazuje rozporządzenie nr 3820/85, w sektorze transportu obejmowanie regulacją kierowców pracujących na własny rachunek jest regułą. 178. Dalsze uzasadnienie w odniesieniu do innych szczegółów nie jest konieczne, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem „nie wszystkie faktyczne czy prawne aspekty istotne dla sprawy muszą zostać przedstawione” (43). 179. Ponieważ dyrektywa pozwala określić w istotnych zarysach cel, który został wyznaczony przez instytucję Wspólnoty, wymaganie szczególnego uzasadnienia byłoby zbyt daleko idące (44). Ponieważ chodzi o dyrektywę, a więc akt prawny o zasięgu ogólnym, Parlament i Rada nie były również zobowiązane do podania w uzasadnieniu bardziej szczegółowych danych (45). 180. Z innego wymogu, również wymienionego w utrwalonym orzecznictwie, zgodnie z którym uzasadnienie powinno przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny tok rozumowania instytucji Wspólnoty będącej autorem aktu prawnego, aby zainteresowani mogli poznać powody przyjęcia danego środka (46), nie można wywodzić, że kierowcy pracujący na własny rachunek mogą stanowić kryterium oceny legalności uzasadnienia. 181. Przeciwko poglądowi, że w przypadku dyrektywy należy postrzegać poszczególne osoby jako „zainteresowanych”, przemawia cel realizowany przez orzecznictwo w przedmiocie obowiązku uzasadnienia, mianowicie zapewnienie ochrony prawnej. Możliwości ochrony prawnej indywidualnych podmiotów są jednak w przypadku dyrektyw mocno ograniczone (47). 182. Jak słusznie podkreśla Parlament, w przypadku zaskarżonego aktu prawnego chodzi o dyrektywę, która zgodnie z art. 249 WE skierowana jest do Państw Członkowskich. Z tego punktu widzenia to Państwa Członkowskie są zainteresowanymi w przypadku takiego środka. Kierowców pracujących na własny rachunek należy postrzegać tylko jako zainteresowanych środkami przyjętymi w wyniku wykonania dyrektywy w każdym Państwie Członkowskim. 183. Przeciw zbyt surowym wymogom w zakresie obowiązku uzasadnienia przemawia ponadto okoliczność, że Hiszpania i Finlandia, jako Państwa Członkowskie, mają ścisły udział w procedurze stanowienia aktów prawnych. W takim przypadku bowiem Trybunał wychodzi z założenia, że Państwa Członkowskie „znają powody ustanowienia [aktu prawnego]” (48). 184. Dlatego każdy z zarzutów oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia należy oddalić jako bezzasadny. V –    W przedmiocie kosztów 185. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Parlament i Rada wystąpiły z takim żądaniem, a Królestwo Hiszpanii i Republika Finlandii przegrały sprawę, należy je obciążyć kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu Komisja, która wstąpiła do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywa własne koszty. VI – Wnioski 186. W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób: 1)         Skargi zostają oddalone. 2)         Królestwo Hiszpanii i Republika Finlandii ponoszą koszty postępowania. 3)         Komisja pokrywa własne koszty. – Język oryginału: niemiecki. – Dz.U. L 80, str. 35. – Dz.U. L 370, str. 1. – Dz.U. L 307, str. 18. – Dz.U. L 195, str. 41. – Wyroki z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 165/87 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 5545, pkt 19, i z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C-491/01 British American Tobacco (Investments) Ltd i Imperial Tobacco Ltd, Rec. str. I-11453, pkt 98. – Wyroki z dnia 26 marca 1987 r. w sprawie 45/86 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 1493, pkt 11, z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C-300/89 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I-2867, pkt 10, z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C-269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I-2257, pkt 43, i z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C-36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I-779, pkt 58. – Wyrok w sprawie C-300/89 (powołany w przypisie 7), pkt 10, w sprawie C-269/97 (powołany w przypisie 7), pkt 43, i w sprawie C-36/98 (powołany w przypisie 7), pkt 58. – Dyrektywa Rady 92/29/EWG z dnia 31 marca 1992 r. dotycząca minimalnych wymagań w dziedzinie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w celu poprawy opieki medycznej na statkach (Dz.U. L 113, str. 19). – Wyróżnienie autora. – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1390/81 z dnia 12 maja 1981 r. rozszerzające zakres stosowania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie na osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz członków ich rodzin (Dz.U. L 143, str. 1). – Wyrok z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C-84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I-5755, pkt 39. – Wyrok w sprawie C-491/01 (powołany w przypisie 6), pkt 80. – Wyrok z dnia 28 listopada 1978 r. w sprawie 97/78 Schumalla, Rec. str. 2311, pkt 5. – Zobacz wyrok z dnia 9 czerwca 1994 r. w sprawie C-394/92 Michielsen i Geybels Transport Service NV, Rec. str. I-2497, pkt 14 i 19. – Wyrok w sprawie C-84/94 (powołany w przypisie 12), pkt 38. – Wyrok z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie C-297/99 Skills Motor Coaches Ltd i in., Rec. str. I-573, pkt 25. – Ten aspekt będzie przedmiotem szczegółowego badania przy analizie innych zarzutów. – Wyrok z dnia 11 września 2003 r. w sprawie C-211/01 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I-8913. – Brzmią one następująco: „évitent”, „evitano”, „evitarán” i „devem evitar”. – Brzmią one następująco: „skal”, „skall”, jak również „shall avoid imposing”. – „Στις οδηγίες αυτές αποφεύγεται η επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών, οι οποίοι θα παρεμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρομεσαίων επιχειρήσεων”. – „Näissä direktiiveissä vältetään säätämästä sellaisia hallinnollisia, taloudellisia tai oikeudellisia rasituksia, jotka vaikeuttaisivat pienten tai keskisuurten yritysten perustamista taikka niiden kehittämistä”. – Wyrok w sprawie C-84/94 (powołany w przypisie 12), pkt 44. – „Wspólnota i Państwa Członkowskie czuwają nad zapewnieniem warunków niezbędnych dla konkurencyjności przemysłu Wspólnoty”. – Wyrok z dnia 22 kwietnia 1999 r. w sprawie C-161/97 P Kernkraftwerke Lippe-Ems GmbH przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2057, pkt 101. – Wyroki z dnia 14 maja 1974 r. w sprawie 4/73 Nold, Rec. str. 491, pkt 14, i z dnia 7 lutego 1985 r. w sprawie 240/83 ADBHU, Rec. str. 531, pkt 9. – Wyrok z dnia 21 lutego 1991 r. w sprawach połączonych C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen i in., Rec. str. I‑415, pkt 77. – Wyrok z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie C-356/01 Austria przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 52 i nast. – Wyroki z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie 331/88 Fedesa i in., Rec. str. I‑4023, pkt 13, z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie C-101/98 UDL, Rec. str. I‑8841, pkt 30, i z dnia 12 marca 2002 r. w sprawach połączonych C-27/00 i C-122/00 Omega Air Ltd i in., Rec. str. I‑2569, pkt 62. – Wyroki w sprawach 4/73 (powołany w przypisie 27), pkt 14, z dnia 11 lipca 1989 r. w sprawie 265/87 Schräder, Rec. str. 2237, pkt 15, z dnia 13 lipca 1989 r. w sprawie 5/88 Wachauf, Rec. str. 2609, pkt 18, z dnia 10 stycznia 1992 r. w sprawie C-177/90 Kühn, Rec. str. I‑35, pkt 16, z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C-280/93 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4973, pkt 78, z dnia 13 grudnia 1994 r. w sprawie C-306/93 SMW Winzersekt, Rec. str. I‑5555, pkt 22, z dnia 17 października 1995 r. w sprawie C-44/94 National Federation of Fishermen's Organizations i in., Rec. str. I‑3115, pkt 55, i z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C-200/96 Metronome Musik GmbH, Rec. str. I‑1953, pkt 21. – Wyrok w sprawie C-306/93 (powołany w przypisie 31), pkt 27. – Wyrok w sprawie C-306/93 (powołany w przypisie 31), pkt 27. – Wyrok w sprawie C-306/93 (powołany w przypisie 31), pkt 24. W tym wyroku Trybunał ostatecznie zastosował mniej surowe kryterium, które tutaj zostaje odrzucone. – Wyrok w sprawie C-306/93 (powołany w przypisie 31), pkt 28. – Wyrok w sprawie C-331/88 (powołany w przypisie 30). – Wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C-359/92 Niemcy przeciwko Radzie, Rec. str. I-3681. – - Zobacz np. wyroki z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C-233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑2405, i w sprawie C-84/94 (powołany w przypisie 12). –      - Wyrok w sprawach połączonych C-27/00 i C-122/00 (powołany w przypisie 30), pkt 63, i wyrok z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawach połączonych C-248/95 i C-249/95 SAM Schifffahrt und Stapf, Rec. str. I‑4475, pkt 23; zob. wyrok w sprawie C-84/94 (powołany w przypisie 12), pkt 58, w przedmiocie polityki społecznej. – - Wyroki w sprawie C-306/93 (powołany w przypisie 31), pkt 30, z dnia 7 lipca 1993 r. w sprawie C-217/91 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3923, pkt 37, oraz z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C-292/97 Karlsson i in., Rec. str. I‑2737, pkt 39. – - Wyroki z dnia 19 listopada 1998 r. w sprawie C-150/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑7235, pkt 25 i 26, i z dnia 7 listopada 2000 r. w sprawie C-168/98 Luksemburg przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑9131, pkt 62. – - Zobacz wyrok w sprawach połączonych C-27/00 i C-122/00 (powołany w przypisie 30), pkt 48, i wyrok w sprawie C-168/98 (powołany w przypisie 41), pkt 63 i nast. – Wyroki z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C-350/88 Delacre i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑395, pkt 16, jak również powołane tam orzecznictwo, i z dnia 17 października 1995 r. w sprawie C-478/93 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3081, pkt 49. – Wyroki z dnia 22 stycznia 1986 r. w sprawie 250/84 Eridania i in., Rec. str. 117, pkt 38, w sprawie C-150/94 (powołany w przypisie 41), pkt 25 i 26, z dnia 4 lutego 1997 r. w sprawach połączonych C-71/95, C-155/95 i C-271/95 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. I‑687, pkt 53, w sprawie C-168/98 (powołany w przypisie 41), pkt 62 i 66, i w sprawach połączonych C-27/00 i C-122/00 (powołany w przypisie 30), pkt 47. – Zobacz wyroki w sprawie C-350/88 (powołany w przypisie 43), pkt 15 i 16, w sprawie C-150/94 (powołany w przypisie 41), pkt 32, i z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C-180/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2265, pkt 70. – Wyroki z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C-353/92 Grecja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑3411, pkt 19, w sprawie C-478/93 (powołany w przypisie 43), pkt 48, i w sprawach połączonych C-71/95, C-155/95 i C-271/95 (powołany w przypisie 44), pkt 53. – Wyrok z dnia 12 listopada 1998 r. w sprawie C-352/96 Włochy przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6937, pkt 40. – Wyroki z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie C-54/91 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑3399, i w sprawie C-478/93 (powołany w przypisie 43), pkt 50.