C-186/25

Wydanie tymczasowe WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba) z dnia 9 lipca 2026 r.(*) Odesłanie prejudycjalne – Zasoby własne Unii Europejskiej – Ochrona interesów finansowych Unii – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR) – Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 – Europejski Instrument Sąsiedztwa – Rozporządzenie (UE) nr 232/2014 – Rozporządzenie wykonawcze (UE) nr 897/2014 – Program współpracy transgranicznej dla regionu Morza Czarnego – Zamówienie publiczne – Dyrektywa 2014/24/UE – Bezpośrednie udzielenie zamówienia – Pojęcie „nieprawidłowości” – Opóźnienie w wykonaniu – Brak zastosowania kary umownej – Korekty finansowe – Proporcjonalność – Uzasadnienie decyzji nakazującej korektę finansową W sprawie C‑186/25 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administrativen sad – Varna (sąd administracyjny w Warnie, Bułgaria) postanowieniem z dnia 26 lutego 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 marca 2025 r., w postępowaniu: Institut po ribni resursi Varna przeciwko Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna operativna programa za transgranichno satrudnichestvo „Chernomorski baseyn 2014–2020” i direktor na direktsia „Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo”, TRYBUNAŁ (siódma izba), w składzie: F. Schalin, prezes izby, M. Gavalec (sprawozdawca) i Z. Csehi, sędziowie, rzecznik generalny: T. Ćapeta, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: –        w imieniu rządu bułgarskiego – T. Mitova i R. Stoyanov, w charakterze pełnomocników, –        w imieniu Komisji Europejskiej – J. Aquilina, D. Drambozova i C. Ehrbar, w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzeczniczki generalnej, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok 1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 lit. m), art. 31 ust. 3, art. 52–56 oraz art. 74 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 897/2014 Komisji z dnia 18 sierpnia 2014 r. ustanawiającego przepisy szczegółowe dotyczące wdrażania programów współpracy transgranicznej finansowanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa (Dz.U. 2014, L 244, s. 12), art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320; sprostowanie Dz.U. 2016, L 200, s. 140), art. 33, art. 36 ust. 1, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 rozporządzenia (UE, Euratom) 2018/1046 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014, (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1), art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 Rady z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1), a także art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”). 2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy dyrektorem Institut po ribni resursi Varna (instytutu zasobów rybnych, Warna, zwanego dalej „instytutem” lub „beneficjentem”) a Rakovoditel na Natsionalnia organ po Savmestna Operativna programa za transgranichno satrudnichestvo „Chernomorski baseyn 2014–2020” i direktor na direktsia „Upravlenie na teritorialnoto satrudnichestvo” (szefem krajowego organu ds. wspólnego programu operacyjnego współpracy transgranicznej „Basen Morza Czarnego 2014–2020” i dyrektorem dyrekcji „Zarządzanie współpracą terytorialną”, zwanym dalej „organem krajowym”) w przedmiocie decyzji, na mocy której organ ten nałożył korekty finansowe z powodu z jednej strony braku przejrzystości w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a z drugiej strony opóźnienia w realizacji zamówienia w ramach wdrażania projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego współpracy transgranicznej „Basen Morza Czarnego 2014–2020”. Ramy prawne Prawo Unii Rozporządzenie nr 2988/95 3        Artykuł 2 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi: „1.      Kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot. 2.      Sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Wspólnoty obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy. 3.      W postanowieniach prawa wspólnotowego zostaną określone charakter oraz zakres środków administracyjnych i sankcji, jakie są niezbędne dla prawidłowego stosowania danych zasad, z uwzględnieniem charakteru i wagi nieprawidłowości, przyznanej lub uzyskanej korzyści oraz stopnia odpowiedzialności. 4.      Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu państw członkowskich”. 4        Artykuł 4 ust. 1, 2 i 4 tego rozporządzenia stanowi: „1.      Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści: –        poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych, –        poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. 2.      Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie – jeśli to zostało przewidziane – z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową. […] 4.      Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary”. 5        Artykuł 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia stanowi: „Nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania mogą prowadzić do następujących kar administracyjnych: […]”. Rozporządzenie nr 1303/2013 6        Artykuł 2 rozporządzenia 1303/2013, zatytułowany „Definicje”, stanowi: „Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: […] 36)      »nieprawidłowość« oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie [europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI)], które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem”. Rozporządzenie (UE) nr 232/2014 7        Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiające Europejski Instrument Sąsiedztwa (Dz.U. 2014, L 77, s. 27) stanowiło w motywach 9 i 14: „(9)      Ponadto ważne jest stymulowanie i ułatwianie współpracy między Unią [Europejską] a jej partnerami i innymi krajami uczestniczącymi, w imię ich obopólnych korzyści, w szczególności przez jak najlepszą i jak najskuteczniejszą koordynację zapewnianych zasobów i gromadzenie wkładów z wewnętrznych i zewnętrznych instrumentów budżetu Unii, w szczególności na potrzeby współpracy transgranicznej i projektów współpracy regionalnej, projektów infrastrukturalnych o znaczeniu dla Unii obejmujących państwa sąsiadujące, oraz na potrzeby innych obszarów współpracy. […] (14)      Unia powinna dążyć do jak najskuteczniejszego wykorzystania dostępnych zasobów w celu optymalizacji wpływu prowadzonych przez nią działań zewnętrznych. Cel ten należy osiągnąć poprzez spójność i komplementarność unijnych instrumentów na rzecz działań zewnętrznych oraz tworzenie synergii między [Europejskim Instrumentem Sąsiedztwa (ENI)], innymi unijnymi instrumentami na rzecz finansowania działań zewnętrznych i innymi politykami Unii. Powinno to również pociągać za sobą wzajemne wzmacnianie programów opracowanych w ramach instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych”. 8        Artykuł 7 tego rozporządzenia, zatytułowany „Programowanie i indykatywny przydział środków finansowych dla krajowych i wielonarodowych programów indykatywnych”, stanowił w ust. 7: „Kiedy zachodzi potrzeba skuteczniejszego wdrożenia środków z obopólną korzyścią dla Unii i krajów partnerskich w takich obszarach, jak współpraca ponadnarodowa i wzajemne połączenia, środki finansowe przyznawane na podstawie niniejszego rozporządzenia można połączyć ze środkami objętymi innymi odpowiednimi rozporządzeniami unijnymi. W takim przypadku Komisja [Europejska] podejmuje decyzję o wyborze konkretnego zbioru przepisów, który ma zastosowanie do wdrażania”. 9        Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Programowanie i przydział środków finansowych na współpracę transgraniczną”, stanowił w ust. 2: „Wspólne programy operacyjne współfinansuje się z [Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)]. Ogólną kwotę wkładu z EFRR określa się na podstawie art. 4 ust. 4 rozporządzenia [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)] nr 1299/2013 [z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie przepisów szczegółowych dotyczących wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach celu »Europejska współpraca terytorialna« (Dz.U. 2013, L 347, s. 259)]. Wykorzystanie tego wkładu podlega przepisom niniejszego rozporządzenia”. Rozporządzenie (UE) nr 236/2014 10      Motyw 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 236/2014 z dnia 11 marca 2014 r. ustanawiającego wspólne zasady i procedury wdrażania unijnych instrumentów na rzecz finansowania działań zewnętrznych (Dz.U. 2014, L 77, s. 95) stanowił „Unia powinna dążyć do najbardziej skutecznego wykorzystania dostępnych zasobów w celu optymalizacji wpływu prowadzonych przez nią działań zewnętrznych. Powinno się to osiągać dzięki spójności i komplementarności unijnych instrumentów na rzecz działań zewnętrznych oraz stworzeniu synergii między instrumentami i innymi politykami Unii. Powinno to również pociągać za sobą wzajemne wzmacnianie programów opracowywanych w ramach instrumentów oraz, w stosownych przypadkach, wykorzystywanie instrumentów finansowych, które pozwalają osiągnąć efekt dźwigni”. Rozporządzenie wykonawcze nr 897/2014 11      Motyw 12 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 stanowi: „Ze względu na fakt, że programy realizuje się zwykle metodą zarządzania dzielonego, systemy zarządzania i kontroli powinny być zgodne z przepisami unijnymi, w szczególności przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 [z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1)] i rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1268/2012 [z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. 2012, L 362, s. 1)] oraz rozporządzenia [nr 2988/95]. Komisja powinna dopilnować, aby środki unijne były wykorzystywane zgodnie z obowiązującymi przepisami podczas realizacji programów”. 12      Artykuł 2 omawianego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowany „Definicje”, stanowi: „Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje: […] m)      »nieprawidłowości« oznaczają wszelkie naruszenia umowy finansowej, kontraktu lub obowiązującego prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie programu, które powodują lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie Unii przez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem”. 13      Artykuł 31 tego rozporządzenia, zatytułowany „Organy krajowe i obowiązki krajów uczestniczących”, stanowi w ust. 1 i 3: „1.      Organ krajowy powołany na podstawie art. 20 ust. 6 lit. a) odpowiada między innymi za: a)      utworzenie i efektywne funkcjonowanie systemów zarządzania i kontroli na poziomie krajowym; […] 3.      Kraje uczestniczące zapobiegają nieprawidłowościom, w tym nadużyciom finansowym, oraz wykrywają je i korygują, a także odzyskują kwoty nienależnie wypłacone, wraz z odsetkami, zgodnie z art. 74. Kraje uczestniczące niezwłocznie powiadamiają o takich nieprawidłowościach instytucję zarządzającą oraz Komisję i informują je o przebiegu powiązanych postępowań administracyjnych i prawnych”. 14      Tytuł VII tego rozporządzenia wykonawczego zawiera rozdział 4, w którym znajduje się sekcja 1, zatytułowana „Udzielanie zamówień”, zawierająca art. 52, zatytułowany „Obowiązujące zasady”, który stanowi: „1.      Jeśli wdrożenie projektu wymaga udzielenia przez beneficjenta zamówienia na towary, roboty lub usługi, zastosowanie mają następujące zasady: a)      jeśli beneficjent jest instytucją zamawiającą lub podmiotem zamawiającym w rozumieniu przepisów Unii dotyczących procedur udzielania zamówień, może stosować krajowe przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne przyjęte w związku z przepisami Unii lub zasady określone w ust. 2; […] 2.      We wszystkich przypadkach konieczne jest spełnienie następujących obowiązków: a)      zamówienie jest udzielane ofercie o najkorzystniejszej relacji jakości do ceny lub, w stosownych przypadkach, ofercie o najniższej cenie, przy czym unika się sytuacji konfliktu interesów; b)      w przypadku zamówień o wartości przekraczającej 60 000 EUR zastosowanie mają również następujące zasady: […] 3.      We wszystkich przypadkach zastosowanie mają zasady dotyczące obywatelstwa i pochodzenia określone w art. 8 i 9 rozporządzenia [nr 236/2014]”. 15      Artykuł 71 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez instytucję zarządzającą”, stanowi w ust. 1: „Odpowiedzialność za zapobieganie nieprawidłowościom, badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na instytucji zarządzającej. W przypadku nieprawidłowości systemowych instytucja zarządzająca rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć. Instytucja zarządzająca dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w projektach, pomocy technicznej lub w programie. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu Unii w projekt lub w pomoc finansową. Instytucja zarządzająca bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe i stosuje proporcjonalną korektę finansową. Instytucja zarządzająca odnotowuje korekty finansowe w rocznych sprawozdaniach finansowych za rok obrotowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu”. 16      Artykuł 74 tego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowany „Odpowiedzialność finansowa i odzyskiwanie środków”, stanowi w ust. 1: „Instytucja zarządzająca odpowiada za odzyskiwanie nienależnie wypłaconych kwot”. Dyrektywa 2014/24/UE 17      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65), zawiera art. 72, zatytułowany „Modyfikacja umów w okresie ich obowiązywania”, który stanowi w ust. 1, 2 i 4: „1.      Zamówienia i umowy ramowe można modyfikować bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z niniejszą dyrektywą w dowolnym z poniższych przypadków: a)      gdy modyfikacje, niezależnie od ich wartości pieniężnej, zostały przewidziane w pierwotnych dokumentach zamówienia w jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych klauzulach przeglądowych, które mogą obejmować klauzule zmiany ceny lub opcje. Tego rodzaju klauzule podają zakres i charakter możliwych modyfikacji lub opcji, a także warunki, na jakich można je stosować. Nie mogą one przewidywać modyfikacji ani opcji, które zmieniłyby ogólny charakter umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej; b)      w przypadku dodatkowych robót budowlanych, usług lub dostaw wykonywanych przez pierwotnego wykonawcę, które stały się niezbędne i które nie były uwzględnione w pierwotnym zamówieniu, jeżeli zmiana wykonawcy: […] c)      gdy spełnione są wszystkie następujące warunki: […] ii)      modyfikacja nie zmienia ogólnego charakteru umowy w sprawie zamówienia; iii)      ewentualny wzrost ceny nie jest wyższy niż 50 % wartości pierwotnej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej […]. […] 2.      Ponadto, i bez konieczności sprawdzania, czy warunki określone w ust. 4 lit. a)–d) zostały spełnione, umowy można również modyfikować bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z niniejszą dyrektywą, gdy wartość modyfikacji jest niższa niż obie następujące wartości: i)      progi określone w art. 4; oraz ii)      10 % pierwotnej wartości umowy w przypadku zamówień na usługi i dostawy oraz […] 15 % wartości pierwotnej umowy w przypadku zamówień na roboty budowlane. Niemniej jednak modyfikacje nie mogą zmieniać ogólnego charakteru umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej […]. […] 4.      Modyfikację umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej w okresie ich obowiązywania uznaje się za istotną w rozumieniu ust. 1 lit. e), jeżeli powoduje ona, że charakter umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej zmienia się w sposób istotny w stosunku do charakteru pierwotnie zawartej umowy. W każdym przypadku, bez uszczerbku dla przepisów ust. 1 i 2, modyfikację uznaje się za istotną, jeżeli spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków: a)      modyfikacja wprowadza warunki, które, gdyby były częścią pierwotnego postępowania o udzielenie zamówienia, umożliwiłyby dopuszczenie innych kandydatów niż ci, którzy zostali pierwotnie zakwalifikowani, lub przyjęcie oferty innej niż pierwotnie przyjęta, albo zainteresowałyby dodatkowych uczestników postępowania o udzielenie zamówienia; b)      modyfikacja zmienia równowagę ekonomiczną umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany w pierwotnej umowie lub umowie ramowej; […]”. Rozporządzenie 2018/1046 18      Artykuł 33 rozporządzenia 2018/1046, zatytułowany „Wykonanie oraz zasady oszczędności, efektywności i skuteczności”, stanowił w ust. 1: „Środki wykorzystuje się zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w związku z czym wykonuje się je zgodnie z następującymi zasadami: a)      zasadą oszczędności, która wymaga, aby zasoby wykorzystywane przez zainteresowaną instytucję Unii w celu wykonywania jej działalności były udostępniane w należytym czasie, we właściwej ilości i jakości oraz po najlepszej cenie; b)      zasadą efektywności, która dotyczy jak najkorzystniejszej relacji pomiędzy wykorzystywanymi zasobami, podejmowanymi działaniami i osiąganymi celami; c)      zasadą skuteczności, która dotyczy stopnia, w jakim zamierzone cele zostały osiągnięte dzięki podjętym działaniom”. 19      Artykuł 36 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Wewnętrzna kontrola wykonania budżetu”, stanowił w ust. 1: „Zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami budżet wykonuje się przy zapewnieniu skutecznej i efektywnej kontroli wewnętrznej odpowiedniej dla każdej z metod wykonywania oraz zgodnie z odpowiednimi przepisami sektorowymi”. 20      Artykuł 63 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zarządzanie dzielone z państwami członkowskimi”, stanowił w ust. 2: „Wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki, w tym również środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, aby chronić interesy finansowe Unii, w szczególności poprzez: […] c)      zapobieganie nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, wykrywanie ich i korygowanie; […] Państwa członkowskie nakładają na odbiorców skuteczne, odstraszające i proporcjonalne kary, w przypadku gdy zostały one przewidziane w przepisach sektorowych lub w szczegółowych przepisach prawa krajowego. […]”. Prawo bułgarskie ZUSEFSU 21      Artykuł 70 Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (ustawy o zarządzaniu zasobami funduszy europejskich w ramach zarządzania dzielonego, DV nr 101 z dnia 22 grudnia 2015 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanego dalej „ZUSEFSU”), stanowi w ust. 1: „Wsparcie finansowe z zasobów funduszy europejskich w ramach zarządzania dzielonego może zostać unieważnione, w całości albo w części, w drodze korekty finansowej z następujących powodów: […] 3.      z powodu naruszenia zasad należytego zarządzania finansami zgodnie z wymogami art. 33, art. 36 ust. 1 i art. 61 rozporządzenia 2018/1046; […] 5.      w braku dostępnej ścieżki audytu i/lub analitycznego ewidencjonowania wydatków dotyczących w odniesieniu do projektu lub jego części w systemie księgowym beneficjenta; […] 9.      w przypadku nieprawidłowości stanowiącej naruszenie zasad wyłaniania wykonawcy na podstawie rozdziału 4, wynikającej z działania lub zaniechania beneficjenta, które powoduje lub może powodować szkodę dla europejskich funduszy podlegających zarządzaniu dzielonemu”. 22      Artykuł 73 ZUSEFSU stanowi: „(1)      Podstawa i kwota korekty finansowej są określane przez szefa instytucji zarządzającej, która zatwierdziła projekt, w drodze decyzji zawierającej uzasadnienie. (2)      Przed przyjęciem decyzji, o której mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca zapewnia beneficjentowi możliwość przedstawienia w rozsądnym terminie, nie krótszym niż dwa tygodnie, pisemnych zastrzeżeń dotyczących podstawy i kwoty korekty finansowej oraz, w stosownych przypadkach, załączenia dowodów. (3)      Decyzję, o której mowa w ust. 1, przyjmuje się w terminie jednego miesiąca od zgłoszenia zastrzeżeń, o którym mowa w ust. 2; decyzja zawiera uzasadnienie i analizę przedstawionych przez beneficjenta dowodów i podniesionych przez niego zastrzeżeń”. ZOP 23      Artykuł 121 Zakon za obshtestveni porachki (ustawy o zamówieniach publicznych) (DV nr 13 z dnia 16 lutego 2016 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ZOP”), stanowi: „(1)      […] Instytucje zamawiające prowadzą akta dla każdego zamówienia publicznego w celu zapewnienia identyfikowalności dokumentów (ścieżka audytu) wszystkich swoich działań i decyzji oraz działań komisji odpowiedzialnych za udzielanie zamówień publicznych, niezależnie od tego, czy zamówienia są udzielane drogą elektroniczną. (2)      […] Akta zawierają wszystkie decyzje, zaproszenia do składania ofert, dokumentację i inne dokumenty uzupełniające, wyjaśnienia, wezwania, protokoły, sprawozdania końcowe komisji [przetargowych], oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, dowody czynności przeprowadzonych na podstawie art. 44 ust. 3–5, opis powodów, dla których w ramach elektronicznego składania ofert wykorzystuje się sposoby składania dokumentów innych niż elektroniczne. W przypadku gdy została przeprowadzona kontrola przez [Agentsia po obshtestvenite porachki (agencję ds. zamówień publicznych)], dołącza się opinię agencji i powody, dla których podmiot zamawiający nie zastosował się do zaleceń, a w przypadkach, o których mowa w art. 237a i 237b – sprawozdania z prac obserwatorów i uprzedniej kontroli legalności. Akta zawierają umowę lub umowę ramową oraz wszelkie dokumenty związane z ich wykonaniem i przekazywaniem informacji. (3)      Instytucje zamawiające przechowują informacje dotyczące zamówień, jeżeli korzystają z wyjątków od tej ustawy”. 24      ZOP zawiera przepisy uzupełniające, wśród których znajduje się § 3, który stanowi: „Ustawa wprowadza wymogi wynikające z następujących dyrektyw: 1.      dyrektywy [2014/24]; […]”. 25      Naredba za posochvane na nerednosti, predstavlyavashti osnovania za izvarshvane na finansovi korektsii, i protsentnite pokazateli za opredelyane razmera na finansovite korektsii po reda na Zakona za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite fondove pri spodeleno upravlenie (rozporządzenie w sprawie stwierdzania nieprawidłowości stanowiących podstawę dokonywania korekt finansowych oraz w sprawie wskaźników procentowych określających wysokość korekt finansowych na podstawie ustawy o zarządzaniu środkami pochodzącymi z europejskich funduszy podlegających zarządzaniu dzielonemu) (DV nr 27 z dnia 31 marca 2017 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (dalej jako „Naredba”), stanowi w art. 1: „Rozporządzenie określa: 1.      przypadki nieprawidłowości w postaci naruszeń przepisów o wyznaczaniu wykonawcy na podstawie rozdziału 4 [ZUSEFSU], popełnionych przez działanie lub zaniechanie beneficjenta, które powodują lub mogłyby spowodować szkodę dla środków z funduszy europejskich podlegających zarządzaniu dzielonemu i stanowią podstawę do dokonania korekty finansowej na podstawie art. 70 ust. 1 pkt 9 ZUSEFSU; 2.      minimalne i maksymalne wartości wskaźników procentowych dla korekt finansowych dokonywanych w przypadku nieprawidłowości, o których mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1, 3–7 i 9 ZUSEFSU. […]”. 26      Artykuł 2 Naredba stanowi: „(1)      Nieprawidłowości, o których mowa w art. 70 ust. 1 pkt 9 ZUSEFSU, oraz mające zastosowanie w tym zakresie wskaźniki procentowe korekt finansowych są wymienione w załączniku nr 1. […] (3)      Obowiązujące wskaźniki procentowe korekt finansowych w wypadku nieprawidłowości, o których mowa w art. 70 ust. 1 pkt 1 i 3–7 ZUSEFSU, są wymienione w załączniku nr 2. (4)      Do ustalenia wysokości korekt finansowych w przypadku nieprawidłowości, o których mowa w art. 70 ust. 1 pkt 2, 8 i 10 ZUSEFSU, stosuje się metodę różnicową”. 27      Naredba zawiera przepisy uzupełniające, które mają następujące brzmienie: „§ 1.      Naredba ma również zastosowanie do: […] 2.      programów europejskiej współpracy terytorialnej, w których Republika Bułgarii uczestniczy w latach 2014–2020 ([…], program współpracy INTERREG V‑A Rumunia – Bułgaria, […] wspólny program operacyjny współpracy transgranicznej w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa »Basen Morza Czarnego 2014–2020«)”. 28      Załącznik nr 1 do Naredba, do którego odsyła jego art. 2 ust. 1, zawiera tabelę, która w pkt 16 przewiduje, że „[n]iewystarczająca identyfikowalność dokumentów (ścieżka audytu) w celu udzielenia zamówienia publicznego”, opisana jako „dokumenty wymagane przez [ZOP] w dokumentacji zamówień publicznych niewystarczające do uzasadnienia udzielenia zamówienia, co prowadzi do braku przejrzystości”, prowadzi do zastosowania stawki korekty w wysokości „25 %”. 29      Załącznik nr 2 do Naredba, do którego odsyła jego art. 2 ust. 3, zawiera tabelę, której pkt 2 wskazuje, że „[n]aruszenie zasad należytego zarządzania finansami zgodnie z wymogami art. 33, art. 36 ust. 1 i art. 61 rozporządzenia [2018/1046]” prowadzi do zastosowania stawki korekty w wysokości „100 %” i że „[z]godnie z zasadą proporcjonalności korekta finansowa może zostać obniżona do 25 %, 10 % lub 5 %, jeżeli charakter i waga pojedynczego lub systemowego naruszenia nie uzasadniają wyższej kwoty”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne 30      Wspólny program operacyjny współpracy transgranicznej „Basen Morza Czarnego 2014–2020” jest finansowany z ENI, EFRR i Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej. 31      Ten wspólny program operacyjny finansuje projekt „Promowanie innowacji technicznych w zakresie monitorowania i modelowania środowiska do celów oceny zasobów rybnych i innych zasobów” (zwany dalej „projektem Timmod”), którego partnerem jest instytut. Zawarł on, po pierwsze, umowę o współfinansowanie z ministerstwem rozwoju, infrastruktury i administracji Rumunii, a po drugie, podpisaną w dniu 26 stycznia 2021 r. umowę o współfinansowanie z organem krajowym. W § 1 pkt 2 warunków uzupełniających do tej ostatniej umowy przejęto definicję pojęcia „nieprawidłowości” z art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014. 32      W ramach realizacji projektu Timmod instytut udzielił zamówienia publicznego na usługi o wartości około 10 500 lewów bułgarskich bez VAT (około 5000 EUR) (zwanego dalej „zamówieniem na usługi”). Zamówienie to zostało udzielone Mezhdunaroden chernomorski klub EOOD (zwanemu dalej „wykonawcą”). Zgodnie z art. 2 umowy w sprawie zamówienia na usługi wykonawca zobowiązał się do produkcji i dostarczenia filmu wideo w terminie określonym w specyfikacji istotnych warunków tego zamówienia, czyli najpóźniej do dnia 1 maja 2022 r. Artykuł 5 tej umowy stanowił, że w celu poświadczenia prawidłowego wykonania zamówienia należy sporządzić protokół odbioru końcowego. Artykuł 6 umowy w sprawie zamówienia na usługi zawierał klauzulę dotyczącą kary umownej, w związku z czym w przypadku zawinionego naruszenia obowiązków wynikających z tej umowy wykonawca był zobowiązany do zapłaty na rzecz instytucji zamawiającej, czyli instytutu, kary w wysokości 0,1 % za każdy dzień zwłoki, przy czym kara ta nie mogła przekraczać 20 % wartości umowy. 33      W wyniku kontroli administracyjnej organ krajowy dopatrzył się dwóch nieprawidłowości w udzielaniu i wykonywaniu omawianego zamówienia, w związku z czym w dniu 5 września 2023 r. wydał decyzję nakładającą na instytut dwie korekty finansowe (zwaną dalej „sporną decyzją”). 34      W pierwszej kolejności organ krajowy stwierdził, że identyfikowalność dokumentów (ścieżka audytu) warunków, którym podlegało udzielenie zamówienia na usługi, była niewystarczająca (dalej jako „pierwsza nieprawidłowość”). Dokumenty zamówienia wymagały bowiem od każdego oferenta wykazania doświadczenia poprzez przedstawienie listy zawierającej co najmniej jedno zamówienie zrealizowane w ciągu trzech lat poprzedzających datę złożenia oferty, związane z produkcją filmów wideo (z podaniem kwot, dat i odbiorców usług wykonanych w ciągu ostatnich trzech lat), organ krajowy wskazał zaś, że wykonawca nie przedstawił dowodu pozwalającego na stwierdzenie zgodności jego zgłoszenia z tymi wymogami dotyczącymi wyboru. Organ ten uznał zatem, że wykonawca nie spełnia minimalnych wymogów określonych w dokumentach zamówienia, co skutkuje brakiem przejrzystości przy udzielaniu zamówienia na usługi i stanowi naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 112 ust. 1 pkt 2 ZOP. W ocenie tego organu naruszenie tych przepisów stanowiło „nieprawidłowość” w rozumieniu pkt 16 załącznika nr 1 do Naredba, do którego odsyła jego art. 2 ust. 1, w odniesieniu do której organ ten zastosował, zgodnie z tym przepisem, korektę finansową w wysokości 25 % wydatków kwalifikujących się do unijnego finansowania. 35      W drugiej kolejności organ krajowy stwierdził, że protokół potwierdzający końcowy odbiór filmu wideo został sporządzony w dniu 9 maja 2022 r., czyli z ośmiodniowym opóźnieniem w stosunku do terminu realizacji określonego w art. 2 umowy w sprawie zamówienia na usługi. W braku wskazania w tym protokole możliwości przypisania tego opóźnienia organ ten uznał, że stanowi ono naruszenie warunków umowy i że instytut powinien był zastosować karę umowną przewidzianą w art. 6 tej umowy. Nie stosując tej kary umownej, instytut poniósł zatem wydatki niezgodne z przewidzianym budżetem i naruszył zasadę należytego zarządzania finansami w rozumieniu art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, której należało przestrzegać zgodnie z art. 1 ust. 1.5 umowy o współfinansowanie podpisanej w dniu 26 stycznia 2021 r. między instytutem a tym organem. W związku z tym wspomniany organ stwierdził, że naruszenie to stanowiło „nieprawidłowość” w rozumieniu pkt 2 załącznika nr 2 do Naredba, do którego odsyła jego art. 2 ust. 3, w związku z art. 70 ust. 1 pkt 3 ZUSEFSU (dalej jako „druga nieprawidłowość”), w odniesieniu do której zastosował korektę finansową obliczoną według metody różnicowej określonej w umowie dotyczącej zamówienia na usługi, wynoszącą 84 lewów bułgarskich (około 40 EUR), w odniesieniu do wydatków kwalifikujących się do unijnego finansowania. 36      Instytut zaskarżył sporną decyzję do Administrativen sad Varna (sądu administracyjnego w Warnie, Bułgaria), który jest sądem odsyłającym. Sąd ten powziął wątpliwości w pięciu kwestiach. 37      Po pierwsze, sąd ten ma wątpliwości co do ram prawnych mających zastosowanie w zawisłym przed nim sporze i zastanawia się, czy zastosowanie ma rozporządzenie wykonawcze nr 897/2014, które zawiera przepisy dotyczące zamówień publicznych, czy też ZOP, która jest krajowym aktem prawnym dotyczącym zamówień publicznych, transponującym dyrektywę 2014/24, ponieważ oba uregulowania zawierają takie przepisy. 38      Po drugie, sąd odsyłający zastanawia się nad pojęciem „nieprawidłowości”, o którym mowa jest w analogiczny, lecz nie identyczny sposób w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz w art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014. Choć sporna decyzja odnosi się do pierwszego z tych przepisów, sąd odsyłający uważa, że możliwe byłoby również zastosowanie drugiego z tych przepisów, o którym mowa jest w umowie o współfinansowanie podpisanej w dniu 26 stycznia 2021 r. przez instytut z organem krajowym. Ponadto sąd ten zastanawia się, czy ośmiodniowe opóźnienie w wykonaniu przedmiotu zamówienia na usługi może stanowić „naruszenie prawa krajowego” w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, podczas gdy bezsporne jest, że usługa została rzeczywiście zrealizowana na rzecz instytutu przez wykonawcę, że instytut przekazał jej efekt liderowi projektu Timmod w Rumunii, a zrealizowany film wideo jest wykorzystywany przez program. 39      Po trzecie, sąd odsyłający ma wątpliwości co do przestrzegania przez organ krajowy art. 41 ust. 2 lit. c) Karty, zgodnie z którym każdy ma „prawo do dobrej administracji”. Przede wszystkim z treści spornej decyzji wynika, że organ ten stwierdził nieprawidłowość, której instytut dopuścił się poprzez ograniczenie się do powołania się na naruszenie art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, bez przedstawienia w bardziej konkretny sposób okoliczności faktycznych składających się na to naruszenie ani wyjaśnienia powodów, dla których wspomniane naruszenie miało naruszyć wszystkie zasady – oszczędności, efektywności i skuteczności – wymienione w tym przepisie, a także jego wpływu na budżet Unii. Następnie wspomniany organ nie przedstawił powodów, dla których zbadał elementy składające się na taką nieprawidłowość w świetle definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, a nie w świetle definicji wynikającej z rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014. Wreszcie organ ten nie przedstawił również dokładnie względów, dla których zastosował stawkę korekty finansowej w wysokości 25 % w celu obliczenia „kary” za pierwszą z nieprawidłowości. 40      Po czwarte, sąd odsyłający zauważa, że ani z art. 2 rozporządzenia nr 2988/95, ani z rozporządzenia nr 232/2014, ani z rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, ani z rozporządzenia 2018/1046 nie wynika, że prawodawca Unii przyjął przepisy szczególne delegujące na państwa członkowskie kompetencję do ustalenia poziomu kar mających zastosowanie do nieprawidłowości stwierdzonych przy realizacji projektów ENI. W braku takiego upoważnienia dla państw członkowskich sąd ten ma wątpliwości, czy państwo członkowskie może ustanowić w swoich uregulowaniach krajowych przepisy określające poziom kar, jakie można nałożyć na beneficjentów takich projektów. 41      Wreszcie, po piąte, wspomniany sąd ma wątpliwości co do proporcjonalności obu „kar” w świetle art. 63 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 2018/1046 oraz wyroków z dnia 22 marca 2017 r., Euro‑Team i Spirál‑Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229) i z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (C‑384/17, EU:C:2018:810). Dokładniej rzecz ujmując, w celu ustalenia kwoty kar organ krajowy miał nie wziąć należycie pod uwagę, po pierwsze, faktu, że nie zakwestionował ani wykonania zamówienia na usługi, ani przekazania filmu wideo liderowi projektu Timmod, a po drugie, braku uwag tego ostatniego co do nieprawidłowego lub niezgodnego z terminami określonymi w umowie w sprawie zamówienia na usługi wykonania. 42      W tych okolicznościach Administrativen sad Varna (sąd administracyjny w Warnie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy w świetle motywu 12 i sekcji 1 (»Udzielanie zamówień«) rozporządzenia wykonawczego [nr 897/2014] należy uznać za niedozwoloną prawem praktykę organu krajowego taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, zgodnie z którą w toku kontroli beneficjenta wzywa się do przedłożenia dowodów kwalifikacji wykonawcy do wykonania zamówienia publicznego, zgodnie z regulacją krajową, a konkretnie zgodnie z art. 121 [ustawy o zamówieniach publicznych], a organ krajowy nie stosuje przepisów tego rozporządzenia wykonawczego dotyczących zamówień publicznych? 2)      Czy należy uznać za niedozwoloną prawem praktykę organu krajowego taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, zgodnie z którą – mimo że istnieje definicja prawna »nieprawidłowości« zawarta w art. 2 lit. m) rozporządzenia [nr 897/2014] mającego zastosowanie do wspólnego programu operacyjnego »Basen Morza Czarnego 2014–2020« na podstawie [ENI], który to przepis jest również wskazany w umowie między instytucją zamawiającą a liderem projektu w wykonaniu umowy między instytucją zarządzającą a beneficjentem (instytucją zamawiającą) jako przepis definiujący pojęcie »nieprawidłowości« – kieruje się on definicją prawną pojęcia »nieprawidłowości« zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia [nr 1303/2013], a nie przesłankami »nieprawidłowości« określonymi w art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014? Jeżeli odpowiedź na to pytanie brzmi, że taka praktyka jest niedozwolona, jak należy rozumieć pojęcie »nieprawidłowości« w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013? Czy w szczególności ośmiodniowe opóźnienie w wykonaniu usługi w ramach zamówienia na »produkcję filmu wideo w ramach projektu Timmod« należy uznać za naruszenie przepisów krajowych, jeżeli beneficjent przekazał przedmiot umowy, po jego wykonaniu na jego rzecz przez wykonawcę, liderowi projektu w Rumunii, a wytworzony produkt – film wideo – został wykorzystany w programie, to znaczy czy opóźnienie w wykonaniu zamówienia uzgodnionym pomiędzy beneficjentem a wykonawcą stanowi naruszenie, które może być uznane za naruszenie prawa krajowego na podstawie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 i czy w związku z tym wydatek poniesiony przez beneficjenta na płatność umowną na rzecz wykonawcy bez odliczenia 84 BGN (10 500 BGN х 0,1 % = 10,5 BGN dziennie х 8 dni = 84 BGN) od tej płatności stanowi nieuzasadniony wydatek w budżecie Unii? 3)      Czy w świetle art. 41 Karty należy uznać za niedozwoloną prawem praktykę organu krajowego taką jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, zgodnie z którą w uzasadnieniu decyzji nakładającej karę za nieprawidłowość popełnioną przez beneficjenta, po pierwsze, wskazany został tylko naruszony przepis prawa Unii – art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046 – ale brak jest informacji, na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu ani w jaki sposób doszło przez to do naruszenia zasad oszczędności, efektywności i skuteczności, o których mowa w tym przepisie, lub w jaki sposób naruszenie tych zasad spowodowało szkodę dla budżetu Unii, po drugie, organ krajowy nie wyjaśnia, dlaczego bada elementy składowe nieprawidłowości zgodnie z definicją prawną tego pojęcia zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, a nie zgodnie z art. 2 lit. m) mającego zastosowanie rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, oraz po trzecie, organ krajowy nie podaje żadnych konkretnych wyjaśnień co do wysokości kary wyrażonej w procentach, a mianowicie 25 % wartości umowy? 4)      Czy w świetle art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 charakter i zakres sankcji administracyjnej oraz charakter i waga nieprawidłowości, za którą jest ona nakładana, muszą być przewidziane już wcześniej w prawie Unii, aby sankcja administracyjna mogła być uregulowana na szczeblu krajowym, i czy od państw członkowskich wymaga się, by w ramach regulowania środków i sankcji w prawie krajowym uwzględniły względnie wskazały akt prawa [Unii], który przewiduje te środki i sankcje? Czy przepisy art. 31 ust. 3 w związku z art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że przenoszą one na państwa członkowskie kompetencję do przyjęcia przepisów dotyczących wysokości sankcji, jakie mogą być nakładane na beneficjentów projektów w programach w ramach Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa? 5)      Czy w świetle art. 63 ust. 2 [akapit trzeci] rozporządzenia 2018/1046, zgodnie z którym „[p]aństwa członkowskie nakładają na odbiorców skuteczne, odstraszające i proporcjonalne kary, w przypadku gdy zostały one przewidziane w przepisach sektorowych lub w szczegółowych przepisach prawa krajowego”, należy uznać za niedozwolone prawnie wysokości sankcji takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, a mianowicie karę w wysokości 84 BGN (ponieważ beneficjent nie dokonał odliczenia tej kwoty od kwoty wypłaconej wykonawcy z powodu ośmiodniowego opóźnienia w wykonaniu) oraz karę w wysokości 25 % z 10 500,00 BGN, czyli od wartości kwalifikowalnych środków finansowych zgodnie z umową zawartą między beneficjentem a wykonawcą (z powodu naruszenia zasad należytego zarządzania finansami zgodnie z wymogami art. 33, art. 36 ust. 1 i art. 61 rozporządzenia 2018/1046)?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie pytania pierwszego 43      Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał powinien w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (wyroki: z dnia 29 listopada 1978 r., Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, pkt 26; z dnia 29 kwietnia 2021 r., Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, pkt 32). 44      W tym względzie okoliczność, iż sąd odsyłający wskazał formalnie w pytaniu prejudycjalnym określone przepisy prawa Unii, nie stoi na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpatrywanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się na nie w treści pytań. W związku z tym do Trybunału należy wskazanie na podstawie całości informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności na podstawie uzasadnienia postanowienia odsyłającego, elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu (wyroki: z dnia 29 listopada 1978 r., Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, pkt 26; z dnia 29 kwietnia 2021 r., Granarolo, C‑617/19, EU:C:2021:338, pkt 33). 45      W niniejszej sprawie spór w postępowaniu głównym dotyczy w istocie zgodności z prawem wydanej przez organ krajowy decyzji nakładającej dwie korekty finansowe na beneficjenta projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego współpracy transgranicznej „Basen Morza Czarnego 2014–2020” w ramach ENI ze względu na stwierdzone przez ten organ nieprawidłowości przy udzielaniu zamówienia publicznego na usługi i jego realizacji. W tym względzie, chociaż w pytaniu pierwszym sąd odsyłający odnosi się do motywu 12 i sekcji 1, zatytułowanej „Udzielanie zamówień”, rozdziału 4 tytułu VII, zatytułowanego „Projekty”, rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, należy uznać, że sąd ten pyta w szczególności o zasady mające zastosowanie do udzielania zamówień, które zostały określone w art. 52 tego rozporządzenia wykonawczego. 46      W świetle powyższego należy uznać, że poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 52 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe transponujące dyrektywę 2014/24 przewidywały, że w ramach kontroli dotyczącej projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI organ odpowiedzialny za tę kontrolę może wymagać od beneficjenta tego projektu przedstawienia dowodu kompetencji i doświadczenia wykonawcy, któremu udzielił zamówienia publicznego na usługi. 47      W tym względzie z art. 52 ust. 1 lit. a) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 wynika, że jeżeli beneficjentem umowy o udzielenie dotacji zawartej w ramach wspólnego programu operacyjnego jest instytucja zamawiająca, może on stosować krajowe przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne w związku z przepisami Unii lub zasady określone w art. 52 ust. 2. 48      W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że art. 52 ust. 2 lit. b) wspomnianego rozporządzenia wykonawczego określa zbiór zasad, których należy przestrzegać w przypadku zamówień o wartości przekraczającej 60 000 EUR. Jednakże w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ rozpatrywane w postępowaniu głównym zamówienie na usługi ma wartość 10500 lewów bułgarskich (około 5000 EUR). 49      Należy również zauważyć, że art. 52 ust. 2 lit. a) tego rozporządzenia wykonawczego ogranicza się do wymogu, aby w przypadkach innych niż te, o których mowa w art. 52 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, zamówienia udzielano na podstawie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie lub, w odpowiednim przypadku, oferty podającej najniższą cenę, przy jednoczesnym unikaniu konfliktów interesów. 50      Wreszcie art. 52 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 ogranicza się do odesłania do reguł obywatelstwa i pochodzenia określonych w art. 8 i 9 rozporządzenia nr 236/2014. 51      Wynika z tego, że owo rozporządzenie wykonawcze nie zawiera żadnego przepisu mogącego stać na przeszkodzie temu, by organ odpowiedzialny za kontrolę projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego w ramach ENI mógł wymagać od beneficjenta tego projektu dowodu kompetencji i doświadczenia wykonawcy, jak tego wymaga ZOP, która transponuje dyrektywę 2014/24. 52      Ponadto wykładnię tę potwierdza fakt, że – jak podkreśliły rząd bułgarski i Komisja – ZOP ma zastosowanie do wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego dofinansowanych z funduszy europejskich, niezależnie od wartości zamówień (zob. podobnie wyrok z dnia 31 marca 2022 r., Smetna palata na Republika Bulgaria, C‑195/21, EU:C:2022:239, pkt 44, 45). 53      Z powyższego wynika, że art. 52 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe transponujące dyrektywę 2014/24 przewidywały, że w ramach kontroli dotyczącej projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI organ odpowiedzialny za tę kontrolę może wymagać od beneficjenta tego projektu przedstawienia dowodu kompetencji i doświadczenia wykonawcy, któremu udzielił zamówienia publicznego na usługi. W przedmiocie pytania drugiego 54      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 i art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 należy interpretować w ten sposób, że w rozumieniu tych przepisów nieprawidłowość mogą stanowić, po pierwsze, wykonanie usługi z opóźnieniem w stosunku do daty przewidzianej w umowie zawartej między instytucją zamawiającą, beneficjentem projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI i wykonawcą wyłonionym w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a po drugie, niezastosowanie przez tego beneficjenta kary umownej w reakcji na to opóźnienie w wykonaniu. 55      Należy najpierw ustalić, czy mającym zastosowanie pojęciem „nieprawidłowości” jest pojęcie zdefiniowane w art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, czy pojęcie zawarte w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, a następnie zbadać, czy opóźnienie w wykonaniu zamówienia i brak zastosowania kary umownej w reakcji na to opóźnienie są zachowaniami, które mogą wchodzić w zakres tego pojęcia. 56      W pierwszej kolejności, w celu określenia, które pojęcie „nieprawidłowości” ma zastosowanie, należy odwołać się do kontekstu, w jaki wpisują się przepisy wymienione w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. 57      W tym względzie art. 7 ust. 7 rozporządzenia nr 232/2014 stanowi, że środki finansowe przyznawane na podstawie tego rozporządzenia można połączyć ze środkami objętymi innymi odpowiednimi rozporządzeniami unijnymi i że w takim przypadku Komisja podejmuje decyzję o wyborze konkretnego zbioru przepisów, który ma zastosowanie do wdrażania. 58      Artykuł 9 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że wspólne programy operacyjne są współfinansowane z EFRR i że wykorzystanie tego wkładu podlega przepisom tego rozporządzenia. 59      Wynika z tego, że w przypadku gdy wspólny program operacyjny jest przedmiotem współfinansowania przez EFRR, normami odniesienia są normy zawarte w rozporządzeniu nr 232/2014 oraz w rozporządzeniu wykonawczym nr 897/2014. Wynika z tego, że w takim przypadku zastosowanie ma pojęcie „nieprawidłowości” określone w art. 2 lit. m) tego rozporządzenia wykonawczego. 60      Wykładnię tę potwierdza zresztą cel wyrażony przez prawodawcę Unii w motywach 9 i 14 rozporządzenia nr 232/2014, w motywie 8 rozporządzenia nr 236/2014 i w motywie 12 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, polegający na przydziale środków Unii w możliwie najbardziej skuteczny sposób, przy jednoczesnym zapewnieniu spójności i komplementarności między instrumentami Unii na rzecz działań zewnętrznych, a także tworzeniu synergii między ENI, innymi instrumentami Unii i innymi politykami Unii. 61      W każdym razie ponieważ rozporządzenie nr 1303/2013 i rozporządzenie wykonawcze nr 897/2014 stanowią część tego samego systemu mającego na celu zapewnienie należytego zarządzania funduszami Unii oraz ochronę jej interesów finansowych, pojęcie „nieprawidłowości” wymaga jednolitej wykładni (zob. podobnie wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 34, 37). 62      W niniejszej sprawie z powyższego wynika, że organ krajowy był zobowiązany ocenić nieprawidłowości, które wykrył podczas kontroli dotyczącej projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego współpracy transgranicznej „Basen Morza Czarnego 2014–2020” w ramach ENI, w świetle pojęcia „nieprawidłowości” zawartego w art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014. 63      W drugiej kolejności, w odniesieniu do kwestii, czy opóźnienie w wykonaniu usługi oraz brak zastosowania kary umownej w związku z tym opóźnieniem mogą wchodzić w zakres pojęcia „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem naruszenia umowy o finansowaniu, kontraktu lub obowiązującego prawa muszą wynikać z działania lub zaniechania wykonawcy podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie programu, które powodują lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie Unii przez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. Istnienie takiej nieprawidłowości wymaga zatem łącznego spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie naruszenia obowiązującego prawa, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, z którego wynika to naruszenie, oraz rzeczywistej lub potencjalnej szkody dla budżetu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo). 64      Sąd odsyłający nie jest pewien, czy w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki pierwsza i trzecia. 65      Co się tyczy pierwszej przesłanki, która dotyczy naruszenia umowy o finansowaniu, kontraktu lub mających zastosowanie przepisów, wystarczy stwierdzić, że sformułowanie to jest szczególnie szerokie, do tego stopnia, że może obejmować zarówno opóźnienie w wykonaniu świadczenia należnego w ramach umowy zawartej po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jak i brak zastosowania kary umownej w reakcji na to opóźnienie. 66      W tym ostatnim względzie z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że organ krajowy uznał, iż brak zastosowania kary umownej przewidzianej w umowie w sprawie zamówienia na usługi stanowi naruszenie zasady należytego zarządzania finansami w rozumieniu art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, a tym samym naruszenie art. 1 umowy o współfinansowaniu podpisanej w dniu 26 stycznia 2021 r. z tym organem, który ustanawiał obowiązek przestrzegania tej zasady, ponieważ beneficjent przyznał wykonawcy korzystniejsze warunki wykonania usługi niż zostało to uzgodnione w tej umowie. 67      Ponieważ zasada skuteczności, która jest jednym z elementów zasady należytego zarządzania finansami, o której mowa w art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, wymaga, aby zamierzone cele zostały osiągnięte poprzez podjęte działania, do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy brak zastosowania kary umownej mógł zagrozić realizacji celów zamierzonych przez projekt. Powinien on dokonać tej weryfikacji w świetle wszystkich okoliczności faktycznych sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, takich jak w szczególności niewielkie opóźnienie w dostawie filmu wideo oraz przewidziane w umowie w sprawie zamówienia na usługi uprawnienie stron do przedłużenia terminu wykonania tej umowy za obopólnym porozumiem do dnia upływu terminu wykonania tej umowy o współfinansowanie. Nie można przy tym wykluczyć, że brak zastosowania kary umownej stanowi naruszenie umowy o finansowaniu, kontraktu lub obowiązującego prawa w rozumieniu art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014. 68      Trzecia przesłanka wymaga, aby naruszenie przez podmiot gospodarczy umowy o finansowaniu, kontraktu lub obowiązującego prawa „powodowało lub mogło spowodować” szkodę w budżecie Unii poprzez obciążenie go nieuzasadnionym wydatkiem. W tym względzie z samego brzmienia art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, a w szczególności z wyrażenia „powodować” wynika, że o ile nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu nie wymaga wykazania konkretnego wpływu finansowego na budżet Unii, o tyle uchybienie mającym zastosowanie przepisom stanowi „nieprawidłowość”, jeżeli nie można wykluczyć możliwości, że uchybienie to miało wpływ na budżet danego funduszu (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo). W związku z tym przepis ten stoi na przeszkodzie uznaniu, że każde naruszenie umowy o finansowaniu, kontraktu lub obowiązującego prawa przez podmiot gospodarczy automatycznie powoduje szkodę w budżecie Unii lub zawsze może spowodować szkodę w budżecie Unii, niezależnie od skutków takiego naruszenia dla tego budżetu (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, pkt 27). 69      W niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy opóźnienie w wykonaniu usługi rozpatrywanej w postępowaniu głównym miało lub mogło mieć wpływ na budżet danego funduszu, należy zauważyć, że nie można wykluczyć, iż takie zachowanie miało wpływ na budżet Unii, jeśli to opóźnienie w wykonaniu pozbawiło beneficjenta możliwości korzystania z filmu wideo od przewidzianej w umowie daty, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego. 70      Co się tyczy niezastosowania przez beneficjenta kary umownej za opóźnienie w wykonaniu zamówienia na usługi, należy zauważyć, podobnie jak uczyniła to Komisja w uwagach na piśmie, że nie można wykluczyć, iż takie zachowanie miało wpływ finansowy na budżet Unii. W tym względzie do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy zachowanie to wiąże się ze zmianą zamówienia publicznego w stosunku do pierwotnych warunków wskazanych w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji warunków zamówienia w sposób niezgodny z art. 72 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2014/24 do tego stopnia, że zachowanie to zmieniło ogólny charakter zamówienia. Gdyby tak było, nie można wykluczyć możliwości, że wspomniane zachowanie miało wpływ na budżet omawianego funduszu. 71      W świetle powyższego odpowiedź na drugie pytanie prejudycjalne powinna brzmieć następująco: art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że w rozumieniu tego przepisu nieprawidłowość mogą stanowić, po pierwsze, wykonanie usługi z opóźnieniem w stosunku do daty przewidzianej w umowie zawartej między instytucją zamawiającą, beneficjentem projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI i wykonawcą wyłonionym w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, oraz po drugie, niezastosowanie przez tego beneficjenta kary umownej w reakcji na to opóźnienie w wykonaniu. W przedmiocie pytania trzeciego 72      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 41 Karty należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wydaniu przez organ odpowiedzialny za kontrolę projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI decyzji nakładającej korekty finansowe na beneficjenta tego projektu ze względu na popełnione przez tego beneficjenta nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, polegające na naruszeniu art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, bez przedstawienia dowodów konkretyzujących naruszenie tego przepisu i bez dokładnego uzasadnienia zastosowania ryczałtowej korekty finansowej według stawki wynoszącej 25 % wartości zamówienia. 73      Przede wszystkim, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 44 niniejszego wyroku, do Trybunału należy, w ramach współpracy ustanowionej w art. 267 TFUE, udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, co może wymagać od niego w razie potrzeby przeformułowania zadanych pytań. 74      W niniejszej sprawie, chociaż sąd odsyłający odnosi się w pytaniu trzecim do art. 41 Karty, z orzecznictwa Trybunału wynika, że postanowienie to jest skierowane nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, w związku z czym wspomniane postanowienie nie ma znaczenia dla sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2019 r., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo). 75      Skoro jednak państwo członkowskie stosuje prawo Unii, wymogi zasady dobrej administracji jako ogólnej zasady prawa Unii znajdują zastosowanie w ramach postępowania prowadzonego przez właściwy organ krajowy (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 2025 r., Obshtina Veliko Tarnovo i Obshtina Belovo, C‑471/23 i C‑477/23, EU:C:2025:155, pkt 73). 76      Prawo do dobrej administracji obejmuje spoczywający na administracji obowiązek uzasadnienia decyzji w sposób wystarczająco szczegółowy i konkretny, umożliwiający zainteresowanemu zrozumienie powodów przyjęcia niekorzystnego dla niego środka. Obowiązek ten stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony, będącej zasadą ogólną prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2019 r., PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo). 77      W świetle powyższych rozważań trzecie pytanie należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy ono tego, czy ogólną zasadę dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie wydaniu przez organ odpowiedzialny za kontrolę projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI decyzji nakładającej korekty finansowe na beneficjenta tego projektu ze względu na popełnione przez tego beneficjenta nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, polegające na naruszeniu art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, bez przedstawienia dowodów konkretyzujących naruszenie tego przepisu i bez dokładnego uzasadnienia zastosowania ryczałtowej korekty finansowej według stawki wynoszącej 25 % wartości zamówienia. 78      W pierwszej kolejności, co się tyczy wpływu odniesienia się w spornej decyzji do pojęcia „nieprawidłowości” w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, a nie do tego samego pojęcia w rozumieniu art. 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, wystarczy zauważyć, że – jak przypomniano w pkt 62 niniejszego wyroku – te dwa pojęcia należy interpretować w sposób jednolity, w związku z czym okoliczność ta nie może pozbawić beneficjenta możliwości zrozumienia powodów leżących u podstaw korekt finansowych nałożonych w tej decyzji. 79      W drugiej kolejności, co się tyczy wystarczającego charakteru uzasadnienia spornej decyzji w zakresie, w jakim odsyła ona do naruszenia zasady należytego zarządzania finansami, o której mowa w art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, bez przedstawienia dowodów konkretyzujących to naruszenie, należy zauważyć, że sąd odsyłający zastanawia się tu nad drugą nieprawidłowością, dotyczącą niezastosowania kary umownej przewidzianej w umowie w sprawie zamówienia na usługi. 80      W tym względzie, jak wynika z postanowienia odsyłającego, sporna decyzja została wydana na podstawie art. 73 ZUSEFSU, który przewiduje, że korekty finansowej dokonuje się w drodze decyzji z uzasadnieniem, po zakończeniu procedury umożliwiającej beneficjentowi przedstawienie na piśmie zastrzeżeń co do podstawy i wysokości planowanej korekty finansowej oraz dowodów na poparcie swoich zastrzeżeń. W ust. 3 tego artykułu dodano, że w decyzji tej należy zbadać przedstawione przez beneficjenta dowody i podniesione przez niego zastrzeżenia. 81      W tym kontekście chociaż to do sądu odsyłającego należy dokonanie konkretnej oceny, czy sporna decyzja jest wystarczająco uzasadniona, z postanowienia odsyłającego wynika, że w toku postępowania administracyjnego, w wyniku którego decyzja ta została wydana, beneficjent zgłosił zastrzeżenia i przedstawił dowody mające na celu zakwestionowanie istnienia drugiej nieprawidłowości, w związku z czym uzasadnienie spornej decyzji wydaje się wystarczająco precyzyjne i konkretne, aby umożliwić beneficjentowi zrozumienie powodów niekorzystnej dla niego korekty. Ponadto ze wspomnianej decyzji, która została załączona do uwag rządu bułgarskiego, wynika, że organ krajowy uznał, iż nieprawidłowość ta wynikała z niezgodnego z prawem przedłużenia terminu odbioru filmu wideo przez beneficjenta, w związku z czym przewidziane w umowie rezultaty nie zostały osiągnięte, a poprzez swoje działanie beneficjent naruszył ogólnie zasadę należytego zarządzania finansami. 82      W trzeciej kolejności, co się tyczy podnoszonego niewystarczającego uzasadnienia dotyczącego zastosowania ryczałtowej korekty finansowej w wysokości 25 % ze względu na pierwszą nieprawidłowość, należy zauważyć, że Trybunał orzekł już, iż państwa członkowskie mogą oprzeć się na skali stawek korekty ryczałtowej, jeżeli nie jest możliwe dokładne określenie kwoty nieprawidłowych wydatków obciążających fundusze Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, pkt 28–34). 83      Niemniej jednak konkretne określenie kwoty korekty, jaką należy zastosować, wymaga, by organy odpowiedzialne za kontrolę wykorzystania funduszy Unii przeprowadziły zindywidualizowaną i szczegółową analizę, uwzględniającą wszystkie okoliczności charakteryzujące stwierdzoną nieprawidłowość, które mogą uzasadniać zastosowanie wyższej lub niższej stawki korekty (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Wrocław – Miasto na prawach powiatu, C‑406/14, EU:C:2016:562, pkt 49). Obowiązek przeprowadzenia tej analizy spoczywa na sądzie odsyłającym. 84      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na trzecie pytanie powinna brzmieć następująco: ogólną zasadę dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie wydaniu przez organ odpowiedzialny za kontrolę projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI decyzji nakładającej korekty finansowe na beneficjenta tego projektu ze względu na popełnione przez tego beneficjenta nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, polegające na naruszeniu art. 33 ust. 1 rozporządzenia 2018/1046, bez przedstawienia dowodów konkretyzujących naruszenie tego przepisu i bez dokładnego uzasadnienia zastosowania ryczałtowej korekty finansowej według stawki wynoszącej 25 % wartości zamówienia. W przedmiocie pytania czwartego 85      Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że do państw członkowskich należy ustanowienie systemu kar, które mogą być stosowane wobec beneficjentów projektów finansowanych z ENI. 86      Na wstępie należy zauważyć, że sąd odsyłający wychodzi z założenia, iż korekty finansowe takie jak korekty będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym stanowią kary administracyjne w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 5 rozporządzenia nr 2988/95. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Unii obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Drugi z tych przepisów wymienia natomiast nieprawidłowości dokonane celowo lub będące skutkiem zaniedbania, które mogą prowadzić do nałożenia kar administracyjnych. 87      Jednakże, jak przewidziano w art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia, środka administracyjnego nie uznaje się za karę. 88      Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że korekta finansowa, jako że ma ona na celu cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, nie stanowi „kary administracyjnej”, wymagającej jasnej i jednoznacznej podstawy prawnej odrębnej od rozporządzenia nr 2988/95, lecz stanowi „środek administracyjny” w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia, za pomocą którego wyciąga się konsekwencje stwierdzenia, że wynikające z uregulowań Unii warunki uzyskania tej korzyści nie zostały spełnione. Obowiązek zwrotu nienależnej korzyści nie stanowi zatem kary, lecz konsekwencję niespełnienia warunków przewidzianych prawem, i nie podlega zasadzie, zgodnie z którą naruszenia i kary powinny być z góry określone przez prawo Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r., FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, pkt 64, 65 i przytoczone tam orzecznictwo). 89      W niniejszej sprawie należy zauważyć, podobnie jak uczyniły to rząd bułgarski i Komisja, że korekty finansowe nałożone na beneficjenta zostały przyjęte w szczególności na podstawie art. 70 i 73 ZUSEFSU oraz § 1 pkt 2 przepisów uzupełniających do Naredba, które to przepisy dotyczą nie kar lub grzywien administracyjnych, lecz korekt finansowych. 90      Jednakże w celu udzielenia jak najbardziej kompletnej odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego o to, czy państwo członkowskie może na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 przyjąć środki mające na celu zastosowanie korekt finansowych wobec beneficjentów projektów objętych programem finansowanym z ENI, należy dodać, że rozporządzenie nr 2988/95 ogranicza się do ustanowienia ogólnych zasad kontroli i kar w celu ochrony interesów finansowych Unii. Trybunał orzekł zatem, że odzyskanie niewłaściwie wykorzystanych środków powinno zatem nastąpić na podstawie innych przepisów, a mianowicie, w stosownym przypadku, na podstawie przepisów sektorowych (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2014 r., Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo). 91      Należy zatem zbadać, czy można przyjąć „korektę finansową” na podstawie art. 31 ust. 3 i art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014. 92      W tym względzie art. 31 ust. 3 tego rozporządzenia wykonawczego stanowi, że państwa uczestniczące zapobiegają nieprawidłowościom, wykrywają je i korygują oraz odzyskują kwoty nienależnie wypłacone na ich terytorium, podczas gdy art. 74 wspomnianego rozporządzenia wykonawczego ustanawia przepisy dotyczące „odpowiedzialności finansowej i odzyskiwania środków”. Ponadto art. 71 ust. 1 tego rozporządzenia wykonawczego powierza „w pierwszej kolejności” instytucji zarządzającej odpowiedzialność za zapobieganie nieprawidłowościom i ich badanie, dokonywanie korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w projektach oraz za wszczęcie niezbędnych procedur odzyskiwania środków. Instytucja ta dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w projektach, biorąc przy tym pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz wynikające z nich straty finansowe. Stosuje ona proporcjonalną korektę finansową. 93      Z tych przepisów ogólnych wynika, że państwa członkowskie ustanawiają w swoich uregulowaniach krajowych, po pierwsze, zasady dotyczące wysokości korekt finansowych, które uwzględniają charakter i wagę nieprawidłowości i strat finansowych, a po drugie, proporcjonalne korekty finansowe, w szczególności w celu zagwarantowania pewności prawa (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, pkt 30–34). 94      W świetle powyższych rozważań odpowiedź na czwarte pytanie prejudycjalne powinna brzmieć następująco: art. 31 ust. 3 i art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że do państw członkowskich należy ustanowienie w ich przepisach krajowych zasad dotyczących wysokości korekt finansowych, które uwzględniają charakter i wagę nieprawidłowości, stratę finansową oraz proporcjonalne korekty finansowe, które mogą zostać zastosowane wobec beneficjentów projektów finansowanych z ENI. W przedmiocie pytania piątego 95      Na wstępie należy zauważyć, że podobnie jak w pytaniu czwartym, sąd odsyłający wychodzi w pytaniu piątym z założenia, że sporna decyzja nakłada kary w rozumieniu art. 2 ust. 2 i art. 5 rozporządzenia nr 2988/95. Tymczasem ze względów wskazanych w pkt 88–92 niniejszego wyroku korekty finansowe, o których mowa w tej decyzji, nie są karami, lecz środkami administracyjnymi w rozumieniu art. 4 tego rozporządzenia. 96      W tym kontekście o ile w pytaniu piątym sąd odsyłający odnosi się do art. 63 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia 2018/1046, który stanowi, że państwa członkowskie nakładają na odbiorców „skuteczne, odstraszające i proporcjonalne kary, w przypadku gdy zostały one przewidziane w przepisach sektorowych lub w szczegółowych przepisach prawa krajowego”, o tyle przepis ten nie ma jednak znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie. Natomiast ze względu na to, że sąd ten zastanawia się nad proporcjonalnością korekt finansowych nałożonych w spornej decyzji, należy odwołać się do art. 63 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) tego rozporządzenia, który przewiduje, że wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, aby chronić interesy finansowe Unii, czyli w szczególności środki umożliwiające zapobieganie nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, ich wykrywanie i korygowanie. 97      Z powyższego wynika, że należy rozumieć, iż poprzez piąte pytanie prejudycjalne sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 63 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia 2018/1046 w związku z zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie zastosowaniu, po pierwsze, obliczonej za pomocą stawki ryczałtowej korekty finansowej, mającej na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikającej z niewystarczającej identyfikowalności dokumentów, oraz po drugie, obliczonej za pomocą metody różnicowej korekty finansowej, mającej na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikających z opóźnienia w wykonaniu usługi i niezastosowania kary umownej. 98      W tym względzie ów art. 63 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) należy interpretować w związku z art. 71 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014, który przewiduje, że instytucja zarządzająca dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z indywidualnymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w projektach, pomocy technicznej lub programie. Organ ten uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości oraz wynikającą z nich stratę finansową oraz „stosuje proporcjonalną korektę finansową”, która polega na anulowaniu całości lub części wkładu Unii na rzecz projektu lub pomocy technicznej. 99      Co się tyczy proporcjonalności kwoty korekty finansowej, Trybunał orzekł, że państwa członkowskie mogą oprzeć się na skali stawek korekty ryczałtowej, jeżeli nie jest możliwe dokładne określenie kwoty nieprawidłowych wydatków obciążających fundusze Unii, pod warunkiem że ostateczna kwota korekty, jaką należy zastosować, zostanie określona po przeprowadzeniu zindywidualizowanego i szczegółowego badania, z uwzględnieniem wszystkich szczególnych okoliczności związanych z charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości, która ma zostać skorygowana, a także wynikającej z tego straty finansowej dla danego funduszu Unii, tak by zastosowanie takiej stawki było zgodne z zasadą proporcjonalności. Z tego wynika, że co do zasady kwoty korekty finansowej nie należy ustalać w sposób automatyczny wyłącznie na podstawie ustalonej z góry skali stawek korekty ryczałtowej (zob. podobnie wyrok z dnia 4 października 2024 r., Obshtina Svishtov, C‑175/23, EU:C:2024:853, pkt 29–34 i przytoczone tam orzecznictwo). 100    W niniejszej sprawie, jak wynika z postanowienia odsyłającego, poprzez art. 70 i 73 ZUSEFSU w związku z art. 1 i 2 Naredba oraz załącznikiem 2 do Nadredba, do którego odsyła jego art. 2 ust. 3, ustawodawca bułgarski zamierzał dostosować stawkę korekty finansowej, gdyż „zgodnie z zasadą proporcjonalności korekta finansowa może zostać obniżona do 25 %, 10, % 5 % lub 2 %, jeżeli charakter lub waga pojedynczego lub systemowego naruszenia nie uzasadniają wyższej kwoty”. Do sądu odsyłającego należy zatem zbadanie, czy korekta finansowa w wysokości 25 % wydatków kwalifikowalnych z tytułu umowy w sprawie zamówienia na usługi została rzeczywiście zastosowana po przeprowadzeniu zindywidualizowanego i szczegółowego badania, uwzględniającego wszystkie szczególne cechy nieprawidłowości stwierdzonej przez organ krajowy w spornej decyzji. 101    Tak więc w odniesieniu do pierwszej nieprawidłowości do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy korekta finansowa w wysokości 25 % zastosowana z tytułu niewystarczającej identyfikowalności dokumentów jest proporcjonalna w świetle wszystkich cech charakterystycznych tej nieprawidłowości. 102    Podobnie, co się tyczy drugiej nieprawidłowości, do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy korekta finansowa, obliczona według metody różnicowej i zastosowana ze względu na naruszenie zasady należytego zarządzania finansami, jest proporcjonalna w świetle wszystkich cech charakterystycznych tej nieprawidłowości. 103    W świetle powyższego odpowiedź na piąte pytanie prejudycjalne powinna brzmieć następująco: art. 63 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia 2018/1046 w związku z zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie zastosowaniu, po pierwsze, obliczonej za pomocą stawki ryczałtowej korekty finansowej, mającej na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikającej z niewystarczającej identyfikowalności dokumentów, oraz po drugie, obliczonej za pomocą metody różnicowej korekty finansowej, mającej na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikających z opóźnienia w wykonaniu usługi i niezastosowania kary umownej. W przedmiocie kosztów 104    Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi. Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje: 1)      Artykuł 52 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 897/2014 Komisji z dnia 18 sierpnia 2014 r. ustanawiającego przepisy szczegółowe dotyczące wdrażania programów współpracy transgranicznej finansowanych na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 232/2014 ustanawiającego Europejski Instrument Sąsiedztwa należy interpretować w ten sposób, że: nie stoi on na przeszkodzie temu, by uregulowania krajowe transponujące dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE, przewidywały, że w ramach kontroli dotyczącej projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego ENI organ odpowiedzialny za tę kontrolę może wymagać od beneficjenta tego projektu przedstawienia dowodu kompetencji i doświadczenia wykonawcy, któremu udzielił zamówienia publicznego na usługi. 2)      Artykuł 2 lit. m) rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że: w rozumieniu tego przepisu nieprawidłowość mogą stanowić, po pierwsze, wykonanie usługi z opóźnieniem w stosunku do daty przewidzianej w umowie zawartej między instytucją zamawiającą, beneficjentem projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i wykonawcą wyłonionym w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, oraz po drugie, niezastosowanie przez tego beneficjenta kary umownej w reakcji na to opóźnienie w wykonaniu. 3)      Ogólną zasadę dobrej administracji należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie wydaniu przez organ odpowiedzialny za kontrolę projektu finansowanego ze wspólnego programu operacyjnego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa decyzji nakładającej korekty finansowe na beneficjenta tego projektu ze względu na popełnione przez tego beneficjenta nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, polegające na naruszeniu art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012, bez przedstawienia dowodów konkretyzujących naruszenie tego przepisu i bez dokładnego uzasadnienia zastosowania ryczałtowej korekty finansowej według stawki wynoszącej 25 % wartości zamówienia. 4)      Artykuł 31 ust. 3 i art. 74 rozporządzenia wykonawczego nr 897/2014 należy interpretować w ten sposób, że: do państw członkowskich należy ustanowienie w ich przepisach krajowych zasad dotyczących wysokości korekt finansowych, które uwzględniają charakter i wagę nieprawidłowości, stratę finansową oraz proporcjonalne korekty finansowe, które mogą zostać zastosowane wobec beneficjentów projektów finansowanych z Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa. 5)      Artykuł 63 ust. 2 akapit pierwszy lit. c) rozporządzenia 2018/1046 w związku z zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że: nie stoi on na przeszkodzie zastosowaniu, po pierwsze, obliczonej za pomocą stawki ryczałtowej korekty finansowej, mającej na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikającej z niewystarczającej identyfikowalności dokumentów, oraz po drugie, obliczonej za pomocą metody różnicowej korekty finansowej, mającej na celu skorygowanie nieprawidłowości wynikających z opóźnienia w wykonaniu usługi i niezastosowania kary umownej. Podpisy *      Język postępowania: bułgarski.