C-189/03

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 22 czerwca 2004 r. (1) Sprawa C-189/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Niderlandów Swoboda świadczenia usług – Prywatne agencje ochrony i agencje detektywistyczne – Wymóg uprzedniego uzyskania zezwolenia – Obowiązkowa legitymacja zawodowa – Uwzględnienie wymogów i kwalifikacji zawodowych z innych Państw Członkowskich I –    Wprowadzenie 1.        Przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie w sprawie o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, w którym Komisja zarzuca Królestwu Niderlandów, że jego krajowe przepisy prawne i administracyjne dotyczące prywatnych agencji ochronny i agencji detektywistycznych naruszają swobodę świadczenia usług oraz są sprzeczne z przepisami prawa wspólnotowego o wzajemnym uznawaniu kwalifikacji zawodowych. 2.        Zasadniczo chodzi przy tym o stwierdzenie, czy uprzednie zezwolenie władz niderlandzkich dla zagranicznych agencji ochrony i agencji detektywistycznych może stanowić warunek dla ich działalności w Niderlandach, czy personel kierowniczy prywatnych agencji ochrony również może podlegać obowiązkowi uzyskania zezwolenia, czy pozostały personel musi posiadać dyplom wydany przez instytucję niderlandzką i czy może zostać zobowiązany do posiadania przy sobie niderlandzkiej legitymacji zawodowej. Strony prowadzą spór w szczególności o to, czy prawo niderlandzkie umożliwia w wystarczający sposób uwzględnienie wymogów spełnionych w kraju pochodzenia i uzyskanych tam kwalifikacji zawodowych. 3.        Niniejszy spór ma związek przedmiotowy z szeregiem postępowań w sprawach o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego dotyczących działalności prywatnych agencji ochrony, w których zapadły już wyroki skierowane przeciwko Królestwu Hiszpanii (2), Królestwu Belgii (3), Republice Włoskiej (4) i ostatnio przeciwko Republice Portugalskiej (5). II – Ramy prawne A –    Prawo wspólnotowe 4.        Wspólnotowe ramy prawne w niniejszym przypadku stanowi art. 49 WE. Ustęp 1 tego przepisu ma brzmienie następujące: „W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie Wspólnoty innym niż państwo odbiorcy świadczenia”. B –    Prawo krajowe 5.        Istotne uregulowania prawa niderlandzkiego to przyjęta w dniu 24 października 1997 r. Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (6) (ustawa o prywatnych agencjach ochrony i agencjach detektywistycznych, zwana dalej „ustawą o agencjach ochrony”) i Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus z dnia 3 marca 1999 r. (7) (rozporządzenie wykonawcze dotyczące prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych, zwane dalej „rozporządzeniem dotyczącym agencji ochrony). Akty te uzupełnione są przez okólnik administracyjny z dnia 16 marca 1999 r. Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8). 6.        Artykuł 2 ust. 1 ustawy o agencjach ochrony ustanawia zakaz działalności prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych bez posiadania zezwolenia; zezwolenia udziela właściwy minister. Ponadto art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, co następuje: „Nasz minister może udzielić zwolnienia z tego zakazu […], jeżeli charakter działalności nie wymaga zastosowania przepisów art. 6–10 lub przepisów wydanych na ich podstawie. Zwolnienie może być obciążone warunkami”. 7.        Z art. 7 ust. 1 ustawy o agencjach ochrony wynika, że również zatrudnienie personelu kierowniczego przez prywatne agencje ochrony wymaga zezwolenia właściwego ministra. 8.        Artykuł 9 ust. 8 ustawy o agencjach ochrony zobowiązuje prywatne agencje ochrony i agencje do zapewnienia, by w czasie wykonywania odpowiedniej działalności ich personel posiadał legitymację zawodową (legitimatiebewijs) zgodny ze wzorem określonym przez właściwego ministra. Dokument ten potwierdza, jak wynika to z art. 7 ust. 2 ustawy o agencjach ochrony w związku z art. 13 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony, że dane przedsiębiorstwo uzyskało zezwolenie administracyjne konieczne dla zatrudnienia posiadacza dokumentu. 9.        Wreszcie zgodnie z art. 8 ustawy o agencjach ochrony właściwy minister ustanawia również, dla niektórych kategorii działalności, wymogi w zakresie przygotowania zawodowego personelu prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. Prywatne agencje ochrony i agencje detektywistyczne mogą powierzać wykonywanie swoich zadań wyłącznie osobom, które spełniają właściwe wymogi w zakresie przygotowania zawodowego. Artykuł 8 ust. 2 tego artykułu stanowi: „Nasz minister może udzielić zwolnienia z wymogów ustanowionych tym przepisem”. 10.      Postanowienia art. 8 ustawy o agencjach ochrony zostały sprecyzowane w art. 5 i 11 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony. Zgodnie art. 5 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony prywatne agencje ochrony mogą powierzać zadania ochrony wyłącznie osobom posiadającym szczególny dyplom, mianowicie dyplom Algemeen Beveiligingsmedewerker, wydawany przez dwie instytucje niderlandzkie: Stichting Vakexamens voor Particuliere Beveiligingsorganisaties i Stichting Ecabo. Artykuł 5 ust. 5 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony uznaje szereg innych dyplomów za równoważne temu ostatniemu, wszystkie wydawane również przez instytucje niderlandzkie. 11.      Ponadto art. 11 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia stanowi, że prywatne agencje ochrony mogą powierzać montaż i konserwację instalacji alarmowych wyłącznie osobom posiadającym dyplom uznany przez właściwego ministra. Ustęp 2 tego artykułu wylicza ogółem cztery dyplomy uznane w ten sposób, wszystkie wydawane przez organizacje niderlandzkie. III – Stan faktyczny i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 12.      Pismem z dnia 8 listopada 2000 r. Komisja zwróciła uwagę władzom niderlandzkim, że uważa niderlandzkie przepisy prawne i administracyjne dotyczące prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych za niezgodne z art. 49 WE oraz z dyrektywami 89/48 (9) i 92/51(10). Oparła się przy tym na czterech następujących aspektach: –        wymóg uzyskania przez prywatne agencje ochrony i agencje detektywistyczne odpłatnego zezwolenia, bez uwzględnienia obowiązków, którym usługodawcy zagraniczni podlegają już w Państwie Członkowskim ich siedziby (art. 2 i 3 ustawy o agencjach ochrony), –        wymóg posiadania przez personel kierowniczy prywatnych agencji ochrony odpłatnego zezwolenia (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o agencjach ochrony), –        wymóg posiadania przez personel tych przedsiębiorstw w przypadku delegowania ich do Niderlandów legitymacji zawodowej (legitimatiebewijs) wystawionej przez władze niderlandzkie [art. 6 lit. e) ustawy o agencjach ochrony i art. 13 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony] oraz –        wymóg posiadania przez personel tych przedsiębiorstw dyplomu wydanego przez organizację niderlandzką oraz poddanie monterów instalacji alarmowych wymogom dotyczącym kwalifikacji zawodowych, które nie uwzględniają kwalifikacji nabytych w innym Państwie Członkowskim (art. 5 i 11 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony). 13.      W odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2000 r. władze niderlandzkie przyznały, że wymogi uzyskania zezwolenia i inne sporne przepisy oraz brak automatycznego uznawania kwalifikacji nabytych w innym Państwie Członkowskim stanowią ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług. Jednocześnie rząd niderlandzki wyraził pogląd, że ograniczenia takie uzasadnione są względami interesu publicznego. 14.      Pomimo tej odpowiedzi Komisja pozostała na stanowisku, że przepisy niderlandzkie nie są zgodne z prawem wspólnotowym i skierowała do Królestwa Niderlandów w dniu 11 października 2001 r. uzasadnioną opinię. 15.      Po otrzymaniu odpowiedzi Niderlandów z dnia 10 grudnia 2001 r. Komisja wniosła w dniu 30 kwietnia 2003 r. niniejszą skargę na podstawie art. 226 ust. 2 WE. IV – Żądania stron 16.      Komisja wniosła do Trybunału pierwotnie o: 1)      stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 49 WE oraz dyrektyw 89/48/EWG i 92/51/EWG dotyczących ogólnej regulacji uznawania kwalifikacji zawodowych, przyjmując w ramach ustawy o prywatnych agencjach ochrony i agencjach detektywistycznych przepisy, na mocy których: –        przedsiębiorstwo, które zamierza świadczyć usługi na terytorium niderlandzkim, zobowiązane jest do posiadania zezwolenia, przy czym nie są uwzględniane obowiązki, które ten usługodawca zagraniczny musi spełnić w państwie swojej siedziby, a za zezwolenie to pobierane są opłaty, –        personel kierowniczy zobowiązany jest do posiadania zezwolenia, które również jest odpłatne, –        personel tych przedsiębiorstw, który delegowany jest z kraju siedziby do Niderlandów, zobowiązany jest do posiadania dokumentu tożsamości wystawionego przez władze niderlandzkie i –        personel tych przedsiębiorstw zobowiązany jest posiadać dyplom wydany przez instytucję niderlandzką, przy czym monterzy instalacji alarmowych poddani zostają wymogom w zakresie ich kwalifikacji zawodowych, które nie uwzględniają kwalifikacji nabytych w innym Państwie Członkowskim; 2)      obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania. 17.      Podczas rozprawy przed Trybunałem w dniu 5 maja 2004 r. Komisja wycofała część skargi opartą na zarzucie czwartym. Z tego względu należy przyjąć, że Komisja podnosi jedynie naruszenie art. 49 WE, natomiast nie podnosi już naruszenia dyrektyw 89/48 i 92/51. 18.      Tym samym Komisja wnosi obecnie o: 1)      stwierdzenie, że Królestwo Niderlandów uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 49 WE, przyjmując w ramach ustawy o prywatnych agencjach ochrony i agencjach detektywistycznych przepisy, na mocy których: –        przedsiębiorstwo, które zamierza świadczyć usługi na terytorium niderlandzkim, zobowiązane jest do posiadania zezwolenia, przy czym nie są uwzględniane obowiązki, które ten usługodawca zagraniczny musi spełnić w państwie swojej siedziby, a za zezwolenie to pobierane są opłaty, –        personel kierowniczy zobowiązany jest do posiadania zezwolenia, które również jest odpłatne, i –        personel tych przedsiębiorstw, który delegowany jest z kraju siedziby do Niderlandów, zobowiązany jest do posiadania dokumentu tożsamości wystawionego przez władze niderlandzkie; 2)      obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania. 19.      Królestwo Niderlandów wnosi o: 1)      oddalenie skargi, 2)      obciążenie Komisji kosztami postępowania. 20.      W związku z częściowym wycofaniem skargi przez Komisję Królestwo Niderlandów nie złożyło jednak wniosku w przedmiocie kosztów. V –    Ocena prawna 21.      Dopuszczalna skarga Komisji jest zasadna, jeżeli Królestwo Niderlandów uchybiło swoim zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy Traktatu (art. 228 ust. 1 WE). Zatem jedynym podnoszonym zarzutem jest wyłącznie naruszenie art. 49 WE. 22.      Punktem wyjścia niniejszego postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego jest niezależna działalność prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych, świadczona odpłatnie przez przedsiębiorstwa z siedzibą w innych Państwach Członkowskich, w sposób zawsze tymczasowy, tzn. bez stabilnej i ciągłej integracji z życiem gospodarczym Niderlandów (11). Do takiej działalności stosuje się swobodę świadczenia usług (art. 49 i 50 WE w związku z art. 48 i 55 WE). A –    W przedmiocie zarzutu pierwszego: niezgodność wymogu posiadania zezwolenia przez prywatne agencje ochrony i agencje detektywistyczne ze swobodą świadczenia usług 23.      Przedmiotem pierwszego zarzutu Komisji jest wymóg uzyskania przez prywatne agencje ochrony i agencje detektywistyczne przed podjęciem działalności w Niderlandach odpłatnego zezwolenia u tamtejszych władz. 1.      Ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług 24.      Swoboda świadczenia usług jest jedną z podstawowych swobód traktatowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 49 WE zakazuje nie tylko wszelkiej dyskryminacji usługodawcy mającego siedzibę w innym Państwie Członkowskim ze względu na przynależność państwową, lecz także każdego ograniczenia i przeszkody w swobodnym świadczeniu usług, nawet jeżeli stosowane są one bez różnicy do usługodawców krajowych jak i usługodawców mających siedzibę w innych Państwach Członkowskich (12). 25.      Uregulowanie krajowe takie jak niderlandzkie, które uzależnia transgraniczną działalność prywatnych agencji ochronny i agencji detektywistycznych mających siedzibę w innym Państwie Członkowskim, należy postrzegać jako ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług (13). Nakłady administracyjne związane z uzyskaniem zezwoleń oraz powstające przy tym koszty mogą bowiem podrożyć usługi transgraniczne i powstrzymywać przedsiębiorstwa przed świadczeniem takich usług po raz pierwszy, nawet jeśli miałoby to być krótkotrwałe. 26.      Komisja i rząd niderlandzki są również zgodne, że sporny przepis stanowi ograniczenie w swobodnym świadczeniu usług. Niemniej jednak strony prowadzą spór co do tego, czy tego rodzaju ograniczenia mogą być uzasadnione. 2.      Uzasadnienie a)      Argumenty stron 27.      Rząd niderlandzki uważa, że stwierdzone ograniczenie można uzasadnić względami interesu publicznego. Usługobiorcy są niezwykle „wrażliwi” wobec prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych; aby interesy majątkowe ich klientów nie były zagrożone, bardzo ważna jest wiarygodność usługodawców. Ochrony wymagają również obywatele w ogólności, przykładowo dlatego że ze względu na jego umundurowanie darzą personel agencji ochrony zaufaniem, podobnie jak policję. 28.      W celu ochrony klientów i obywateli istnieje potrzeba szczególnie ścisłych przepisów oraz kontroli prewencyjnej, aby zapobiec jakimkolwiek nadużyciom i zagwarantować odpowiednią jakość oferowanych usług. Jest tak tym bardziej, że aktualnie brak jest minimalnych standardów wspólnotowych dotyczących działalności prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych, a wymogi, którym poddane są takie przedsiębiorstwa bardzo się różnią w zależności od Państwa Członkowskiego (14). 29.      Również Komisja uznaje zasadniczo, że ochrona konsumenta jako zasadny wzgląd interesu publicznego może służyć dla uzasadnienia ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług. O ile w procedurze pisemnej negowała ona jeszcze konieczność kontroli prewencyjnej (15), o tyle na rozprawie stwierdziła, że prewencyjna procedura uzyskania zezwolenia może być uzasadniona. Intensywniejsza współpraca między władzami Państw Członkowskich mogłaby jednak uczynić taką procedurę zbędną (16). 30.      Na tym tle między stronami sporne jest jeszcze w szczególności, czy niderlandzka sytuacja prawna w  odpowiednio umożliwia uwzględnienie wymogów, którym usługodawcy zagraniczni mogą już podlegać w swoim państwie pochodzenia. Rząd niderlandzki utrzymuje, że sporne przepisy dopuszczają takie uwzględnienie bez jakichkolwiek przeszkód; jednakże jednocześnie przyznaje, że w żadnym z właściwych przepisów krajowych nie jest uregulowane konkretnie, w jaki sposób należy uwzględnić zobowiązania istniejące w kraju pochodzenia. b)      Ocena 31.      Swoboda świadczenia usług jako podstawowa zasada traktatowa może być ograniczana tylko poprzez regulacje, które są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, na przykład celem zabezpieczenia jakości usług i ochrony ich odbiorców. Niemniej jednak stosowanie uregulowań krajowych powinno obowiązywać w stosunku do wszystkich osób i przedsiębiorstw prowadzących działalność na terytorium państwa przyjmującego, powinno być odpowiednie dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego celu i nie może wykraczać ponad to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia (17). 32.      Zasadniczo można powołać się na ochronę ludności przed „czarnymi owcami” pośród prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych jako nadrzędny wzgląd interesu ogólnego. Jeżeli bowiem przedsiębiorstwa takie lub ich pracownicy nadużyją swojej pozycji, to zagrożone są nie tylko interesy majątkowe zainteresowanych klientów, lecz także poufność danych osobistych oraz – przykładowo przy przekroczeniu granic obrony koniecznej – nietykalność cielesna i życie ludzkie. Kontrola wiarygodności zainteresowanych przedsiębiorstw oraz jakości ich usług służy więc ochronie szczególnie ważnych dóbr prawnych, realizując w ten sposób bez wątpienia cel zasadny. 33.      System taki jak niderlandzki, który poddaje działalność prywatnych agencji ochrony zakazowi z zastrzeżeniem uzyskania zezwolenia, w następstwie czego poddaje zainteresowane przedsiębiorstwa kontroli prewencyjnej, jest również odpowiedni dla ochrony ludności przed nieuczciwymi usługodawcami. W ten sposób można indywidualnie sprawdzić kwalifikacje i wiarygodność danych oferentów, przykładowo pod względem wcześniejszej karalności i występowania nieprawidłowości. Nawet jeżeli nie można poprzez to całkowicie wykluczyć późniejszych nadużyć, to takie sprawdzenie pozwala jednak na rzeczowo uzasadnioną prognozę w odniesieniu do jakości oferowanych usług. 34.      Ponadto nie ma w niniejszej sprawie żadnych wątpliwości zasadniczej natury co do konieczności systemu prewencyjnej kontroli prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. Wprawdzie uprzednia procedura uzyskania zezwolenia jest zawsze tylko wtedy konieczna, gdy kontrola następcza byłaby zbyt późna, żeby zagwarantować jej faktyczną skuteczność i tym samym osiągnąć zamierzony cel (18). Zakłada to jednak, że w ogóle istnieje realna i w swojej skuteczności równoważna alternatywa dla kontroli prewencyjnej. W tym względzie brak jest uzasadnionych argumentów Komisji. Również powoływana przez Komisję podczas rozprawy intensywniejsza współpraca pomiędzy władzami Państw Członkowskich jest, w każdym bądź razie w tej chwili, nieporównywalna w swojej skuteczności z uprzednią procedurą uzyskania zezwolenia. 35.      Wątpliwości mogą wystąpić w odniesieniu do konieczności systemu niderlandzkiego w jego konkretnym kształcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie wystarczy uwzględnienie zamierzonego celu interesu ogólnego w drodze przepisów, którym usługodawca podlega w Państwie Członkowskim, w którym ma siedzibę (19). Takie orzecznictwo jest ostatecznie wyrazem zasady kraju pochodzenia. Zgodnie z nią między Państwami Członkowskimi obowiązuje zasada wzajemnego uznawania (20). 36.      Wzajemne uznawanie nie zakłada, że prawodawca wspólnotowy stworzył dla określonej gałęzi gospodarki wspólne standardy. Zasada ta stosuje się również i w szczególności do dziedzin, w których nie dokonano żadnej harmonizacji, a więc brak jest nawet wspólnych standardów minimalnych (21). 37.      Jeżeli brakuje wspólnych standardów, Państwa Członkowskie są z zasady uprawnione do ustalenia materialnych przesłanek oraz wymogów proceduralnych dla działalności takiej jak działalność prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. Mogą one przy tym wychodzić od różnie wysokiego poziomu ochrony (22). Zobowiązane są jednak zawsze do wykonywania swoich kompetencji przestrzegając swobody świadczenia usług (23). Do tego należy uwzględnianie wymogów, które usługodawca spełnia już w swoim kraju pochodzenia (24). 38.      Jeżeli bowiem usługodawca podlega już w swoim kraju pochodzenia porównywalnej procedurze uzyskania zezwolenia, w której jego wiarygodność została już sprawdzona, to poddawanie go ponownej kontroli wiarygodności w Niderlandach byłoby nieproporcjonalne. W takim przypadku władze niderlandzkie nie mogą ani opóźniać, ani utrudniać (ani też podrażać) wykonywania swobody świadczenia usług, ponieważ spełnienie przesłanek dla podjęcia danej działalności stwierdzone zostało już w kraju pochodzenia (25). Powinno więc wystarczyć, że usługodawca zagraniczny przedłoży dowód kontroli wiarygodności przeprowadzonej w jego kraju pochodzenia. 39.      Rząd niderlandzki twierdzi wprawdzie w związku z tym, że uwzględnienie wymogów spełnionych zagranicą jest bez problemów możliwe w praktyce, jak jednak sam przyznaje, uwzględnienie takie nie jest przewidziane wprost w żadnym z odpowiednich przepisów niderlandzkich. Brzmienie art. 2 ust. 2 ustawy o agencjach ochrony może wręcz u zainteresowanych przedsiębiorstw wywołać wrażenie przeciwne. Przepis ten otwiera wprawdzie możliwość zwolnień od wymogu posiadania zezwolenia, dotyczy to jednak jedynie kilku bliżej nie określonych rodzajów działalności, które zdaniem prawodawcy niderlandzkiego już ze swej natury nie muszą podlegać przepisom ustawy o agencjach ochrony. 40.      W zwykłym przypadku uregulowanie niderlandzkie nie wskazuje natomiast, czy i w jakim zakresie należy uwzględnić, że usługodawca spełnił już określone warunki w innym Państwie Członkowskim, przykładowo uzyskał odpowiednie świadectwa kwalifikacji lub poddał się kontroli wiarygodności. Wrażenie to potęguje jeszcze art. 5 ust. 1 i 5 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony, który ustanawia dla personelu prywatnych agencji ochrony listę dyplomów uznawanych w Niderlandach, wymieniając przy tym wyłącznie takie, które wydawane są przez instytucje niderlandzkie. 41.      Podsumowując należy stwierdzić, co następuje: Nie ma wprawdzie wątpliwości co do zasadniczej konieczności prewencyjnej kontroli prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistyczne przez władze niderlandzkie, niemniej jednak uregulowanie niderlandzkie w jego konkretnym kształcie nie odpowiada wymogom swobodnego świadczenia usług. Wykracza ono bowiem poza to, co byłoby konieczne w celu ochrony konsumenta, ponieważ nie uwzględnia w wystarczający sposób ewentualnych obowiązków, które usługodawca zagraniczny musi spełnić już w swoim państwie pochodzenia. 42.      Podsumowując: należy zatem uwzględnić pierwszy zarzut Komisji. B –    W przedmiocie zarzutu drugiego: niezgodność wymogu uzyskania zezwolenia przez personel kierowniczy prywatnych agencji ochrony ze swobodą świadczenia usług 43.      Przedmiotem drugiego zarzutu Komisji jest obowiązujący w Niderlandach odrębny wymóg uzyskania zezwolenia przez personel kierowniczy prywatnych agencji ochrony. Zdaniem Komisji wymóg taki wykracza poza to, co jest konieczne, ponieważ obowiązuje dodatkowo do omówionego już wyżej wymogu uzyskania zezwolenia przez same zainteresowane przedsiębiorstwa, a więc obciąża te przedsiębiorstwa podwójnie. 44.      Jak jednak słusznie wywodzi rząd niderlandzki, procedura uzyskania zezwolenia ograniczona jedynie do danego przedsiębiorstwa praktycznie bardzo słabo nadawałaby się do zagwarantowania zamierzonej kontroli jakości dotyczącej oferowanych usług prywatnych agencji ochrony. Ponieważ dany personel kierowniczy może w decydujący sposób wpływać na praktyki i zachowanie takich przedsiębiorstw na rynku, jakość oferowanych usług zależy w znacznym stopniu od wiarygodności tego personelu. Dlatego też zasadniczo nie można w żaden sposób podnosić zarzutu, że uregulowanie niderlandzkie przewiduje kontrolę zarówno zainteresowanych przedsiębiorstw, jak też ich personelu kierowniczego. 45.      Niemniej jednak również w stosunku do personelu kierowniczego stosuje się to, co powiedziano już w odniesieniu do przedsiębiorstw (26): uregulowanie niderlandzkie wykracza poza to, co byłoby konieczne w celu ochrony konsumenta, ponieważ nie uwzględnia ewentualnych zobowiązań, jakim personel kierowniczy zagranicznych prywatnych agencji ochrony podlega już w danym państwie pochodzenia. W tym zakresie uregulowanie niderlandzkie narusza swobodę świadczenia usług. 46.      Tym samym drugi zarzut Komisji należy uwzględnić w takim zakresie, w jakim personel kierowniczy prywatnych agencji ochrony jest zobowiązany do posiadania zezwolenia, przy czym nie są uwzględniane obowiązki, które muszą być spełnione w państwie siedziby, a za zezwolenie to żądane są opłaty. Natomiast poza tym, tzn. w zakresie, w jakim Komisja kwestionuje w sposób ogólny wymóg uzyskania zezwolenia dla personelu kierowniczego prywatnych agencji ochrony, drugi zarzut jest bezzasadny. C –    W przedmiocie zarzutu trzeciego: niezgodność obowiązku posiadania dokumentu tożsamości przez personel prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych ze swobodą świadczenia usług 47.      Przedmiotem trzeciego zarzutu Komisji jest wymóg posiadania przez pracowników prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych niderlandzkiej legitymacji zawodowej. Również w tym przypadku ma bezspornie miejsce ograniczenie swobody świadczenia usług (27). Dla zainteresowanych przedsiębiorstw powoduje to bowiem koszty osobowe i znaczne nakłady administracyjne, co podraża usługi transgraniczne i w szczególności utrudnia ich podjęcie po raz pierwszy, nawet jeśli miałoby to być krótkotrwałe. 1.      Argumenty stron 48.      Komisja uważa, że obowiązek posiadania legitymacji jest nieproporcjonalny już choćby z tego powodu, że zainteresowany krąg osób i tak musi posiadać ważny dowód osobisty lub paszport (28). Poza tym obowiązek posiadania legitymacji jest wyrazem krytykowanego przez Komisję – w każdym razie w procedurze pisemnej – systemu prewencyjnej kontroli działalności prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. 49.      Rząd niderlandzki odpiera, że obowiązek posiadania legitymacji stanowi ważną gwarancję jakości i wiarygodności usług świadczonych przez prywatne agencji ochrony i agencje detektywistyczne. Sporna legitymacja (legitimatiebewijs) zawiera o wiele więcej informacji niż zwykły dowód osobisty czy paszport i spełnia obok zwykłej funkcji identyfikacji tożsamości również funkcję legitymującą: potwierdza ona, że jej posiadacz uzyskał zezwolenie od władz niderlandzkich do działania na rzecz prywatnej agencji ochrony lub agencji detektywistycznej. Poprzez to wzmacnia się zaufanie ludności. 2.      Ocena 50.      Bez wątpienia wystawiona przez władze niderlandzkie legitymacja zawodowa o funkcji legitymującej może działać tak jak państwowy znak jakości i w ten sposób wzmacniać zaufanie zainteresowanych obywateli do personelu prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. Obowiązek posiadania legitymacji jest w konsekwencji odpowiednim środkiem dla osiągnięcia zasadnego celu ochrony konsumenta i zagwarantowania jakości oferowanych usług (29). 51.      Wątpliwości mogą powstać, jeżeli chodzi o konieczność niderlandzkiego obowiązku posiadania legitymacji. W związku z tym należy bowiem rozpatrywać nie tylko obowiązek legitymacyjny jako taki (art. 9 ust. 8 ustawy o agencjach ochrony), lecz w szczególności kryjący się za nim obowiązek uzyskania zezwolenia dla personelu prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. Wymagana w Niderlandach legitymacja zawodowa jest ostatecznie przede wszystkim wyrazem urzędowego zezwolenia na działalność jego posiadacza i jest tego zezwolenia potwierdzeniem (art. 7 ust. 2 ustawy o agencjach ochrony w związku z art. 13 ust. 2 rozporządzenia dotyczącego agencji ochrony). 52.      Jak już wskazano, brak jest zasadniczych wątpliwości co do konieczności praktykowanego w Niderlandach systemu prewencyjnej kontroli prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych (30). 53.      Jednakże zasada swobody świadczenia usług nakazuje, aby w takiej procedurze uzyskania zezwolenia uwzględnione zostały w każdym razie również wymogi, jakie usługodawcy spełniają już w swoim kraju (31). Jeżeli więc już w państwie pochodzenia w ramach porównywalnej procedury stwierdzone zostało, że pracownicy prywatnej agencji ochrony lub agencji detektywistycznej spełniają przesłanki dla prowadzenia danej działalności, to zainteresowane przedsiębiorstwo musi mieć możliwość powołania się na to w Niderlandach (32). Odpowiednio uwzględnić należałoby również doświadczenie zawodowe nabyte w innym Państwie Członkowskim. 54.      Jak podnosi rząd niderlandzki, art. 8 ust. 2 ustawy o agencjach ochrony pozwala wprawdzie właściwemu ministrowi na zwolnienie prywatnych agencji ochrony od obowiązku powierzania zadań wyłącznie osobom, które spełniają odpowiednie niderlandzkie wymogi dotyczące przygotowania zawodowego, niemniej jednak z samej tej ustawy nie wynika, że ta możliwość zwolnienia powinna znaleźć zastosowanie również do uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w innych Państwach Członkowskich. Jeżeli bowiem przyjrzeć się brzmieniu art. 8 ust. 2 ustawy o agencjach ochrony, to przepis ten dotyczy raczej przypadków, w których danej osobie brakuje koniecznych kwalifikacji i dlatego potrzebuje ona zwolnienia, niż przypadków, w których osoba nabyła niezbędne kwalifikacje, chociaż nie w Niderlandach. 55.      Nie można wymagać od zainteresowanych przedsiębiorstw, aby prowadziły dodatkowe analizy na podstawie źródeł prawnych przytoczonych przez rząd niderlandzki, aby zgłębić obowiązujący stan prawny, a w szczególności ewentualne możliwości uznawania kwalifikacji ich personelu nabytych zagranicą. 56.      Do tego dochodzi, że możliwość zwolnienia, o której mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o agencjach ochrony, jest przepisem o charakterze dyskrecjonalnym, który właściwemu ministrowi przyznaje bardzo szeroki zakres uznania. Brakuje konkretnych kryteriów, w jaki sposób należy wykonywać to uznanie i w jakiej formie należy sprawdzać równoważność kwalifikacji zawodowych. 57.      Im szerszy jest zakres uznania, który przyznawany jest władzom krajowym w systemie uprzednich zezwoleń administracyjnych, tym szybciej można pozbawić swobody podstawowe ich praktycznej skuteczności. Dlatego uznanie takie musi oparte na obiektywnych, niedyskryminujących i wcześniej znanych kryteriach, tak aby ograniczyć zakres uprawnień dyskrecjonalnych władz krajowych, co będzie zapobiegać ich nadużyciom (33). 58.      Jak wskazano, uregulowanie niderlandzkie nie pozwala więc na uwzględnienie w wystarczającym stopniu kwalifikacji nabytych w innych Państwach Członkowskich przez personel zainteresowanych przedsiębiorstw. Tym samym obowiązek posiadania legitymacji jako zewnętrzny wyraz obowiązku uzyskania zezwolenia wykracza poza to, co byłoby konieczne w celu ochrony konsumenta i nie spełnia wymogów swobodnego świadczenia usług (34). 59.      W konsekwencji trzeci zarzut Komisji należy uwzględnić w takim zakresie, w jakim personel prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych, który jest delegowany z kraju siedziby do Niderlandów, zobowiązany jest do posiadania legitymacji wystawionej przez władze niderlandzkie, przy czym nie są uwzględniane obowiązki, które usługodawca zagraniczny musi spełnić w państwie swojej siedziby. Natomiast poza tym, tzn. w zakresie, w jakim Komisja kwestionuje w sposób ogólny wymóg posiadania legitymacji jako wyraz systemu kontroli prewencyjnej, zarzut trzeci jest bezzasadny. VI – W przedmiocie kosztów 60.      Jeżeli chodzi o wycofanie czwartego zarzutu Komisji, rząd niderlandzki nie złożył w swoich uwagach wniosku w przedmiocie kosztów. W tym przypadku z art. 69 § 5 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z ust. 3 regulaminu wynika, że w tym zakresie każda ze stron ponosi własne koszty. 61.      Ponieważ w pozostałym zakresie skargę Komisji należy uwzględnić w całości tylko w odniesieniu do jednego z trzech pozostających zarzutów, podczas gdy dwa zarzuty zostają uwzględnione w części, Trybunał powinien zgodnie art. 69 § 3 ust. 1 regulaminu rozdzielić koszty. 62.      W związku z powyższym należy obciążyć Królestwo Niderlandów kosztami własnymi oraz dwiema trzecimi kosztów Komisji. W pozostałym zakresie Komisja powinna sama ponieść swoje koszty. VII – Wnioski 63.      Na podstawie powyższych rozważań proponuję Trybunałowi orzec w sposób następujący: 1)         Królestwo Niderlandów uchybiło swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 49 WE, przyjmując w ramach ustawy o prywatnych agencjach ochrony i agencjach detektywistycznych przepisy, na mocy których –        prywatne agencje ochrony i agencji detektywistycznych, które zamierzają świadczyć usługi na terytorium niderlandzkim, zobowiązane są do posiadania zezwolenia, przy czym nie są uwzględniane obowiązki, które usługodawca zagraniczny musi spełnić w państwie swojej siedziby, a za zezwolenie to pobierane są opłaty, –        personel kierowniczy prywatnych agencji ochrony zobowiązany jest do posiadania zezwolenia, przy czym nie są uwzględniane obowiązki, które należy spełnić w państwie siedziby, a za zezwolenie to pobierane są opłaty, i –        personel prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych, który delegowany jest z kraju siedziby do Niderlandów, zobowiązany jest do posiadania dokumentu tożsamości wystawionego przez władze niderlandzkie, a przy wystawieniu tego dokumentu nie uwzględnia się obowiązków, które należy spełnić w państwie siedziby. 2)         W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona. 3)         Królestwo Niderlandów zostaj obciążone kosztami własnymi oraz dwiema trzecimi kosztów Komisji. W pozostałym zakresie Komisja sama ponosi swoje koszty. – Język oryginału: niemiecki. – Wyrok z dnia 29 października 1998 r. w sprawie C-114/97 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-6717. – Wyrok z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C-355/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I-1221. – Wyrok z dnia 31 maja 2001 r. w sprawie C-283/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-4363. – Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 w sprawie C-171/02 Komisja przeciwko Portugalii, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze. – Staatsblad 1997, str. 500. – Stcrt. 1999, str. 60. – Stcrt. 1999, str. 60. – Dyrektywa Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego, trwających co najmniej trzy lata (Dz.U. 1989, L 19. str. 16). – Dyrektywa Rady 92/51/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia i szkolenia zawodowego, uzupełniająca dyrektywę 89/48/EWG (Dz.U. L 209, str. 25). – Porównaj w przedmiocie odróżnienia od swobody przedsiębiorczości w szczególności wyroki z dnia 30 listopada 1995 r. w sprawie C-55/94 Gebhard, Rec. str. I-4165, pkt 25–28, i z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C-215/01 Schnitzer, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 27–33. – Wyrok z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie C-42/02 Lindman, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 20; zob. też wyroki z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C-43/93 Vander Elst, Rec. str. I-3803, pkt 14, z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie C-154/89 Komisja przeciwko Francji, Rec. str I-659, pkt 12, i z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C-76/90 Säger, Rec. str. I-4221, pkt 12. – Wyroki w sprawach Säger (cytowany w przypisie 12, pkt 14), Vander Elst (cytowany w przypisie 12, pkt 15) i Komisja przeciwko Belgii (cytowany w przypisie 3, pkt 35). – W tym względzie rząd niderlandzki wskazuje na wyniki studium przeprowadzonego an zlecenie Komisji („A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union”, 2002, przedłożone w załączniku 1 do odpowiedzi na skargę). – Zobacz w szczególności wywody pisemne Komisji w jej replice na odpowiedź Królestwa Niederlandów. – Komisja wskazuje w tym względzie na pkt 33 wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgiii (cytowany w przypisie 3). – Wyrok w sprawie Schnitzer (cytowany w przypisie 11, pkt 35), wyrok z dnia 3 paździenika 2000 r. w sprawie C-58/98 Corsten, Rec. str. I-7919, pkt 39, wyrok w sprawie Säger (cytowany w przypisie 12, pkt 15). – Wyrok z dnia 22 stycznia 2002 r. w sprawie C-390/99 Canal Satélite Digital, Rec. str. I-607, pkt 39. – Wyrok z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawie 279/80 Webb, Rec. str. 3305, pkt 17; wyroki w sprawach Säger (cytowany w przypisie 12, pkt 15), Komisja przeciwko Belgii (cytowany w przypisie 3, pkt 37), Corsten (cytowany w przypisie 17, pkt 35), Canal Satélite Digital (cytowany w przypisie 18, pkt 36–38) i Komisja przeciwko Portugalii (cytowany w przypisie 5, pkt 60 i 66). – Zobacz w tym względzie np. wyrok w sprawie Canal Satélite Digital (cytowany w przypisie 18, pkt 37, z dalszymi odesłaniami). – Utrwalone orzecznictwo od wyroku „Cassis de Dijon” z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral, Rec. str. 649, pkt 8. Odnośnie do dziedziny swobodnego świadczenia usług zob. np. wyrok w sprawie Canal Satélite Digital (cytowany w przypisie 18, pkt 37). Również wyrok w sprawie Corsten (cytowany w przypisie 17, pkt 31 i 35) opiera się na tym motywie. – Sam fakt, że jedno Państwo Członkowskie przyjmuje mniej surowe przepisy niż inne, nie oznacza, że jego przepisy są nieproporcjonalne i w konsekwencji niezgodne z prawem wspólnotowym; zob. wyroki z dnia 10 maja 1995 r. w sprawie C-384/93 Alpine Investments, Rec. str. I-1141, pkt 51, z dnia 12 grudnia 1996 r. w sprawie C-3/95 Reisebüro Broede, Rec. I-6511, pkt 42, z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C-108/96 Mac Quen i in., Rec. str. I-837, pkt 33 i 34, i z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C-294/00 Gräbner, Rec. str. I-6515, pkt 46 i 47. – W ten sposób też – w odniesieniu do zawodów rzemieślniczych – wyrok w sprawie Corsten (cytowany w przypisie 17, pkt 31). – Zobacz orzecznictwo powołane w przypisie 19. – W ten sposób – w odniesieniu do obowiązku wpisu do rejestru rzemieślników – wyrok w sprawie Corsten (cytowany w przypisie 17, pkt 45, 47 i 48); zob. też wyrok w sprawie Schnitzer (cytowany w przypisie 11, pkt 36–39). – Zobacz w szczególności pkt 35–42 niniejszej opinii. – Wyroki w sprawie Komisja przeciwko Belgii (cytowany w przypisie 3, pkt 39) i Komisja przeciwko Portugalii (cytowany w przypisie 5, pkt 66). – Komisja odsyła do wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii (cytowany w przypisie 3, pkt 40). – W ten sposób też rzecznik generalny Alber w opinii z dnia 16 września 2003 r. w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 88. Niniejszy przypadek odróżnia się zresztą w szczególności ważnymi dobrami prawnymi, które należy chronić (zob. wyżej pkt 32), od innych obowiązków posiadania legitymacji, jak np. w przypadku przewodników turystycznych, który był przedmiotem wyroku z dnia 22 marca 1994 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-923, pkt 21, z dalszymi odesłaniami. – W przedmiocie dopuszczalności systemu kontroli prewencyjnej zob. też pkt 34 niniejszej opinii; zawarte tam stwierdzenia można przenieść na personel prywatnych agencji ochrony i agencji detektywistycznych. – Zobacz orzecznictwo cytowane w przypisie 19. – Ewentualnie można by jeszcze zażądać dowodu, że zainteresowani pracownicy zapoznali się z zarysem przepisów prawnych istotnych w przyjmującym Państwie Członkowskim, przykładowo z ewentualnymi przepisami dotyczącymi użycia broni palnej, wykonywania prawa obronny koniecznej czy też prawa zatrzymania, które może przysługiwać również osobom fizycznym. Wykonywanie swobody świadczenia usług nie mogłoby jednak być przez to nadmiernie utrudnione lub opóźnione. – Wyrok w sprawie Canal Satélite Digital (cytowany w przypisie 18, pkt 35, z dalszymi odesłaniami). – Tak też w końcu wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii (cytowany w przypisie 5, pkt 66).