C-191/05

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 23 lutego 2006 r.(1) Sprawa C‑191/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Portugalskiej Ochrona dzikiego ptactwa – Obszar specjalnej ochrony I –    Wprowadzenie 1.        Niniejsze postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy kwestii, czy i na jakich warunkach państwo członkowskie może zmniejszyć obszar specjalnej ochrony w rozumieniu dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa(2) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”). Dyrektywa nie zawiera żadnych uregulowań dotyczących tej kwestii, która w obliczu znacznej liczby obszarów ochrony(3) ma rosnące znaczenie praktyczne. II – Ramy prawne 2.        Artykuł 4 dyrektywy ptasiej zawiera przepisy dotyczące tego, jakie obszary państw członkowskich powinny być klasyfikowane jako obszary specjalnej ochrony ptactwa (zwane dalej „OSO”): 1.      Gatunki wymienione w załączniku I podlegają specjalnym środkom ochrony dotyczącym ich naturalnego siedliska w celu zapewnienia im przetrwania oraz reprodukcji na obszarze ich występowania. W związku z powyższym należy brać pod uwagę: a)      gatunki zagrożone wyginięciem; b)      gatunki podatne na szczególne zmiany w ich naturalnym siedlisku; c)      gatunki uznane za rzadkie z uwagi na niewielkie populacje lub ograniczone lokalne występowanie; d)      inne gatunki wymagające szczególnej uwagi ze względu na specyficzny charakter ich naturalnego siedliska. Tendencje i wahania w poziomach populacji są uwzględniane przy dokonywaniu oceny. Państwa członkowskie dokonują klasyfikacji przede wszystkim najbardziej odpowiednich obszarów pod względem liczby i powierzchni jako obszarów specjalnej ochrony dla zachowania tych gatunków, z uwzględnieniem wymogów ich ochrony w ramach morskiego i lądowego obszaru geograficznego, do którego niniejsza dyrektywa ma zastosowanie”. III – Okoliczności faktyczne, postępowanie przed wniesieniem skargi i żądania stron 3.        Rozporządzeniem z mocą ustawy nr 384‑B/99 z dnia 23 września 1999 r. Portugalia sklasyfikowała OSO „Moura, Mourão e Barrancos”. Obszar ten ma na celu ochronę ptactwa stepowego. Typowe ptaki stepowe to drop (Otis tarda), strepet (Tetrax tetrax) czy kulon (Burhinus oedicnemus). Ze standardowego formularza z grudnia 1997 r. przekazanego przez rząd portugalski Komisji wynika, że na tym OSO występują jednak również ptaki, które według Komisji nie zaliczają się do ptaków stepowych: 20–40 rezydujących par puchacza (Bubo bubo), 1–5 par lęgowych sępa kasztanowatego (Aegypius monachus) i 15–30 par lęgowych orzełka włochatego (Hieraaetus pennatus). Zimuje tam również do 10 000 żurawi (Grus grus) oraz występuje sęp płowy (Gyps fulvus). 4.        Komisja zarzuca Portugalii, czego ta nie kwestionuje, że rozporządzeniem z mocą ustawy nr 141/2002 z dnia 20 maja 2002 r. zmniejszyła wspomniany OSO o prawie 3000 ha. Z uzasadnienia tego rozporządzenia wynika, że wyłączone zostały tereny, które ze względu na ich wykorzystanie nie stanowią rzekomo ważnych siedlisk dla ptactwa stepowego. Inny dokument przedłożony przez władze portugalskie, w którym podejmują one decyzję o zleceniu ekspertyzy naukowej w sprawie wyznaczenia granic OSO(4), stwierdza natomiast, że nie są znane powody jego zmniejszenia. 5.        W dniu 17 października 2003 r. Komisja wystosowała do rządu portugalskiego wezwanie do usunięcia uchybienia. Po otrzymaniu odpowiedzi Komisja w dniu 9 lipca 2004 r. wystosowała uzasadnioną opinię. Portugalia poinformowała w obu przypadkach, że podjęto badania naukowe w sprawie wyznaczenia granic OSO. 6.        Komisja wniosła zatem w dniu 28 kwietnia 2005 r. niniejszą skargę, w której wnosi o: „1) stwierdzenie, że zmieniając granice obszaru specjalnej ochrony »Moura, Mourão e Barrancos«, wyłączając tym samym obszary stanowiące schronienie dla gatunków dzikiego ptactwa, których ochrona leżała u podstaw wyznaczenia granic rzeczonego SOO, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa; 2)      obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania”. 7.        Rząd portugalski wnosi jedynie o to, aby Trybunał zawiesił postępowanie do końca września 2005 r., by dać rządowi portugalskiemu możliwość poinformowania o nowym wyznaczeniu granic OSO „Moura, Mourão e Barrancos” uzasadnionym ekspertyzą naukową. IV – Ocena 8.        Rząd portugalski nie wnosi wprawdzie o oddalenie skargi i nie kwestionuje jej również co do istoty, jednakże Komisja może wygrać sprawę wyłącznie, jeżeli logicznie wykaże podniesione uchybienie zobowiązaniom. 9.        Komisja twierdzi, że zmniejszenie OSO narusza art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej. Zgodnie z nim państwa członkowskie dokonują klasyfikacji obszarów najbardziej odpowiednich dla ochrony ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy jako obszarów specjalnej ochrony. Zmniejszenie OSO nie jest jednakże przewidziane ani w art. 4 ust. 1, ani w żadnym innym miejscu dyrektywy ptasiej(5). 10.      Trybunał traktował dotychczas zmniejszenia obszarów najczęściej w związku z negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięć na OSO jako możliwe naruszenie art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej(6). Przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie do zapobiegania pogarszaniu warunków siedlisk chronionych ptaków na OSO. Obecnie w przypadku sklasyfikowanego OSO należałoby zastosować przepisy ochronne art. 6 ust. 2–4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory(7) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”)(8). W niniejszym przypadku Komisja nie twierdzi jednak, że nastąpiło pogorszenie warunków na OSO „Moura, Mourão e Barrancos”. Dlatego też nie można stwierdzić naruszenia art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej. 11.      Jak twierdzi Komisja, zmniejszenie OSO mogłoby jednak naruszać obowiązek klasyfikowania obszarów zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy ptasiej. Zakłada to, że wyłączone obszary stanowią obszary najbardziej odpowiednie dla ochrony gatunków wymienionych w załączniku I do tej dyrektywy. Wtedy mianowicie musiałyby stanowić część OSO. 12.      W konsekwencji należy zbadać, czy wyłączone obszary powinny zostać sklasyfikowane. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie dysponują wprawdzie przy wyborze OSO pewnym zakresem uznania, niemniej rozstrzygnięcia w przedmiocie wyznaczenia i ustalenia granic tych obszarów należy dokonać wyłącznie na podstawie kryteriów ornitologicznych ustalonych w dyrektywie(9). To, że kryteria te są spełnione, w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego powinna zasadniczo wykazać Komisja(10). W niniejszym przypadku Komisja nie podaje jednak żadnych informacji co do odnośnych obszarów i tym samym nie wykazuje, że powinny być one sklasyfikowane jako OSO(11). 13.      Nie wynika z tego jednak, że skargę należy oddalić. W przypadku zmniejszenia sklasyfikowanego obszaru wyjątkowo następuje bowiem przerzucenie ciężaru dowodu. Jeżeli nie można wykazać, że państwo członkowskie sklasyfikowało dane obszary jako OSO w wyniku błędu(12), uznało ono tym sklasyfikowaniem, że na obszarze tym występują najbardziej odpowiednie warunki dla gatunków wymienionych w załączniku I do dyrektywy(13). Jeżeli chce ono od tego odstąpić, jego obowiązkiem jest wykazanie, dlaczego dany obszar – w całości lub w części – nie jest najbardziej odpowiedni. 14.      Dla dowodu tego nie wystarczy jedynie wykazać, że dane obszary w chwili zmniejszenia nie są (już) najbardziej odpowiednie. Należy natomiast zasadniczo wykazać, że już w chwili sklasyfikowania – a w konsekwencji wręcz w chwili pierwotnego zobowiązania do sklasyfikowania(14) – nie należały one do obszarów najbardziej odpowiednich. W przeciwnym wypadku państwa członkowskie mogłyby mianowicie bezkarnie uchylać się od swojego zobowiązania do zachowania obszarów w stanie, w którym będą one nadal najbardziej odpowiednie dla ochrony ptactwa(15). Jedynie w sytuacji, kiedy państwo członkowskie może wykazać, że utrata właściwości, do której doszło tymczasem, wynika z okoliczności obiektywnych od niego niezależnych, jak przykładowo wybuch wulkanu, zmniejszenie OSO może być uzasadnione. 15.      Rząd portugalski nie dostarczył żadnego z tych dowodów. Wielokrotnie zapowiadał jedynie przeprowadzenie jeszcze jednej ekspertyzy, by móc kolejny raz rozpatrzyć wyznaczenie granic OSO na podstawie naukowej. Zapowiedź ekspertyzy nie wystarcza jednak za dowód. 16.      Ponieważ Portugalia nie wykazała tym samym, że zmniejszenie OSO było uzasadnione naukowo, żądanie Komisji podniesione w skardze jest zasadne. V –    W przedmiocie kosztów 17.      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. VI – Wnioski 18.      Proponuję, aby Trybunał orzekł następująco: 1)      Zmniejszając obszar specjalnej ochrony „Moura, Mourão e Barrancos”, Republika Portugalska uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. 2)      Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: niemiecki. 2 – Dz.U. L 103, str. 1. 3 – Barometr Natura Komisji Wspólnot Europejskich, stan czerwiec 2005 r., europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, wykazuje 4212 obszarów, które obejmują 8,37% powierzchni Unii Europejskiej. 4 – Załącznik IV do skargi. 5 – Trybunał wezwał nawet w wyroku z dnia 6 marca 2003 r. w sprawie C‑240/00 Komisja przeciwko Finlandii, Rec. str. I‑2187, pkt 19, do tego, aby sklasyfikowanie obszaru było ostateczne i nie mogło podlegać późniejszym zmianom. 6 – Wyroki: z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C‑57/89 Komisja przeciwko Niemcom (Leybucht), Rec. str. I‑883, pkt 20, i z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C‑355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii (bagna Santoña), Rec. str. I‑4221, pkt 35. 7 – Dz.U. L 206, str. 7. 8 – Zobacz art. 7 dyrektywy siedliskowej i wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C‑374/98 Komisja przeciwko Francji (Basses Corbières), Rec. str. I‑10799, pkt 44 i nast. 9 – Wyżej wymieniony w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 26, wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C‑44/95 Royal Society for the Protection of Birds (Lappel Bank), Rec. str. I‑3805, pkt 26 i z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie C‑3/96 Komisja przeciwko Niderlandom (lista IBA 1989), Rec. str. I‑3031, pkt 60 i nast. 10 – Wyrok z dnia 18 marca 1999 r. w sprawie C‑166/97 Komisja przeciwko Francji (ujście Sekwany), Rec. str. I‑1719, pkt 40. 11 – Zobacz w odniesieniu do takich dowodów np. ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 29 lub moja opinia przedstawiona w dniu 27 października 2005 r. w sprawie C‑209/04 Komisja przeciwko Austrii (Lauteracher Ried), Zb.Orz. str. I‑2755, pkt 23. 12 – Zobacz wyrok z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie C‑96/98 Komisja przeciwko Francji (Poitou), Rec. str. I‑8531, pkt 55. 13 – Wyżej wymienione w przypisie 6 wyroki w sprawach: Leybucht, pkt 20 i Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 35. 14 – Również obszary, które powinny były zostać sklasyfikowane, ale nie zostały sklasyfikowane, podlegają ochronie dyrektywy ptasiej; zob. ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 22 i ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 47 i nast. 15 – Zobacz w odniesieniu do sklasyfikowanych OSO wyrok z dnia 20 października 2005 r. w sprawie C‑6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (zgodność), Zb.Orz. str. I‑9017, pkt 33 i 34.