C-205/23

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO ATHANASIOSA RANTOSA przedstawiona w dniu 11 lipca 2024 r. ( ) Sprawa C‑205/23 Engie România SA przeciwko Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia)] Odesłanie prejudycjalne – Energia – Dyrektywa 2009/73/WE – Rynek wewnętrzny gazu ziemnego – Artykuł 3 – Obowiązki użyteczności publicznej i ochrona odbiorcy – Naruszenie obowiązku przejrzystości ciążącego na dostawcach gazu ziemnego wobec odbiorców będących gospodarstwami domowymi – Kumulacja sankcji administracyjnych w odniesieniu do tego samego naruszenia – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej – Artykuł 50 – Zasada ne bis in idem – Artykuł 52 ust. 1 – Ograniczenia w stosowaniu zasady ne bis in idem – Proporcjonalność I. Wprowadzenie 1. Rozpatrywany wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia), dotyczy wykładni art. 50 i 52 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”) oraz zasady proporcjonalności. 2. Wniosek ten został złożony w kontekście sporu między spółką Engie România SA (zwaną dalej „Engie” lub „wnoszącą odwołanie”), która jest dostawcą gazu ziemnego, a Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (krajowym organem regulacji energetyki, Rumunia, zwanym dalej „ANRE”) w przedmiocie sporządzonego przez ten organ protokołu stwierdzającego naruszenie administracyjne, jakiego miało dopuścić się Engie, i nakładającego na nie sankcję. 3. Zgodnie z wnioskiem Trybunału niniejsza opinia skupi się na analizie drugiego pytania prejudycjalnego, które dotyczy stosowania zasady ne bis in idem zapisanej w art. 50 Karty w związku z jej art. 52 ust. 1, który wprowadza ograniczenia w stosowaniu tej zasady. Mówiąc ściślej, powstaje w istocie pytanie, czy nałożenie sankcji administracyjnej na dostawcę gazu ziemnego zarówno przez organ regulacji energetyki, jak i przez organ ochrony konsumentów za czyny, które są tożsame, lecz które te dwa organy karzą odrębnie na podstawie różnych przepisów, stanowi uzasadnione ograniczenie w stosowaniu przytoczonej zasady. 4. W niniejszej sprawie Trybunał będzie miał sposobność, po pierwsze, doprecyzowania swojego orzecznictwa dotyczącego uwzględniania zasady ne bis in idem w kontekście, w którym istnieją jednocześnie dwa postępowania administracyjne w przedmiocie kontroli i nałożenia sankcji na osobę prawną prowadzone równolegle przez dwa różne właściwe organy, które wydały odrębne akty nakładające sankcje za – jak się twierdzi – te same czyny, w związku z którymi prowadzone były postępowania, a po drugie, ustalenia, w jakim zakresie taka kumulacja aktów jest zgodna z zasadą proporcjonalności zapisaną w prawie Unii. II. Ramy prawne A.   Prawo Unii 5. Zasada ne bis in idem została określona w art. 50 Karty, zatytułowanym „Zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary”, i brzmi ona następująco: „Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii”. 6. Artykuł 51 Karty, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi w ust. 1: „Postanowienia niniejszej Karty mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości oraz do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Szanują one zatem prawa, przestrzegają zasad i popierają ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w traktatach”. 7. Artykuł 52 Karty, zatytułowany „Zakres i wykładnia praw i zasad”, przewiduje w ust. 1: „Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”. B.   Prawo rumuńskie 8. Zgodnie z art. 143 ust. 1 lit. k) Legea nr. 123 energiei electrice și a gazelor naturale (ustawy nr 123 o energii elektrycznej i gazie ziemnym) z dnia 10 lipca 2012 r. ( ) (zwanej dalej „ustawą nr 123/2012”): „Dostawca gazu ziemnego ma w szczególności następujące obowiązki: […] k) przekazywania odbiorcom końcowym przejrzystych informacji dotyczących stosowanych cen/taryf oraz, w odpowiednich przypadkach, ogólnych warunków dostępu do oferowanych przez niego usług i korzystania z nich”. 9. Artykuł 194 pkt 241 tej ustawy stanowi: „Naruszenie przepisów regulujących działalność w sektorze gazu ziemnego stanowią następujące czyny: […] nieprzestrzeganie przez uczestników rynku gazu ziemnego obowiązków ciążących na nich na podstawie art. 143 ust. 1, art. 1441 i art. 145 ust. 4 lit. g)”. 10. Zgodnie z art. 195 pkt 2 lit. c) przytoczonej ustawy tego rodzaju naruszenie administracyjne podlega grzywnie w wysokości od 20000 do 400000 RON (lei rumuńskich) (odpowiednio od około 4057 EUR do około 81147 EUR). III. Postępowanie główne, pytania prejudycjalne oraz postępowanie przed Trybunałem 11. Decyzją z dnia 14 września 2021 r. Autoritatea Națională pentru Protecția Consumatorilor (krajowy organ ochrony konsumentów, Rumunia, zwany dalej „ANPC”) stwierdził, że przy prowadzeniu swojej działalności gospodarczej Engie stosowało praktyki handlowe wprowadzające w błąd i agresywne ( ), i nakazał spółce zaprzestać stosowanie takich praktyk, zawiesić działalność do czasu zaprzestania stosowania zarzucanych nieuczciwych praktyk handlowych oraz powstrzymać się od dokonywania zmian ceny dostawy gazu ziemnego do odbiorców będących gospodarstwami domowymi. 12. W dniu 11 października 2021 r. ANRE stwierdziło, że Engie jako autoryzowany dostawca gazu ziemnego naruszyło obowiązek przejrzystości przewidziany w art. 143 ust. 1 lit. k) ustawy nr 123/2012, i nałożyło na nie grzywnę administracyjną w łącznej wysokości 800000 RON (około 160000 EUR) (w protokole zwanym dalej „spornym protokołem”) na tej podstawie, że dostawca ten, po pierwsze, dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do treści niektórych ofert na dostawę gazu ziemnego, a po drugie, nie przedstawił w sposób wystarczająco jasny możliwości zmiany ceny dostaw gazu ziemnego w okresie dwunastu miesięcy, w oparciu o który zawarto umowy z klientami. Ponadto ANRE nakazało Engie podjęcie wszelkich niezbędnych środków w celu, po pierwsze, powiadomienia dwunastu odbiorców końcowych o utrzymaniu stałej ceny gazu ziemnego, do której wnosząca odwołanie się zobowiązała, po drugie, unieważnienia przesłanych owym odbiorcom aneksów, po trzecie, identyfikacji wszystkich odbiorców końcowych, którzy zaakceptowali standardowe oferty po stałej cenie obowiązującej w przewidzianym w tych ofertach okresie i do których wysłano następnie powiadomienia i aneksy w celu podwyższenia ceny dostawy gazu ziemnego przed końcem tego okresu, a także, po czwarte, powiadomienia tych odbiorców o utrzymaniu stałej ceny gazu zgodnie z wskazanymi ofertami i o unieważnieniu przesłanych aneksów. 13. W tych okolicznościach Engie wniosło do Judecătoria Sectorului 4 București (sądu pierwszej instancji dla rejonu nr 4 w Bukareszcie, Rumunia) skargę na sporny protokół. Wyrokiem z dnia 14 marca 2022 r. sąd ten oddalił tę skargę jako bezzasadną. Engie wniosło w związku z tym apelację od tego wyroku do Tribunalul București (sądu okręgowego w Bukareszcie), który jest sądem odsyłającym. 14. W pierwszej kolejności sąd ten podnosi, że konieczne jest wyjaśnienie, czy ANRE może zobowiązać dostawcę gazu ziemnego do stosowania ceny innej niż cena rynkowa, o której mowa w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2009/73/WE ( ), wskutek zarzucanego naruszenia obowiązku przejrzystości wobec odbiorców. 15. W drugiej kolejności sąd ten zauważa, że zarówno ANRE, jak i ANPC stwierdziły w istocie ten sam czyn, ale zakwalifikowały go w inny sposób i nałożyły na Engie w drodze odrębnych aktów grzywny administracyjne oraz ten sam obowiązek naprawienia szkody, a mianowicie obowiązek przywrócenia ceny ustalonej w ofercie standardowej, w niniejszym przypadku ceny obowiązującej w kwietniu 2021 r. W związku z tym tenże sąd uznał, że należy ustalić, czy zasada ne bis in idem ma zastosowanie do sankcji nałożonych przez pierwszy organ na podstawie ustawy nr 123/2012, która transponuje dyrektywę 2009/73 do rumuńskiego porządku prawnego, oraz przez drugi organ na podstawie rumuńskich przepisów dotyczących ochrony konsumentów. 16. W tych okolicznościach Tribunalul București (sąd okręgowy w Bukareszcie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy domniemane naruszenie obowiązku przejrzystości, ciążącego na dostawcach gazu ziemnego wobec odbiorców będących gospodarstwami domowymi, transponowane do prawa krajowego i uznawane w tym prawie za naruszenie administracyjne [(contravenția)], może doprowadzić właściwy organ krajowy również do zobowiązania dostawcy gazu ziemnego do stosowania w stosunkach z konsumentami ceny wprowadzonej w drodze administracyjnej, która nie uwzględnia zasady swobodnego kształtowania ceny na rynku gazu ziemnego, ustanowionej w art. 3 ust. 1 [dyrektywy 2009/73]? 2) Czy fakt, że dostawca gazu ziemnego zostaje ukarany zarówno przez organ ochrony konsumentów, jak i przez organ regulacyjny w sektorze energetycznym, poprzez przyjęcie dwóch odrębnych protokołów w zakresie naruszeń administracyjnych, w drodze których to protokołów nakładane są na dostawcę te same środki (powielanie aktów administracyjnych nakładających środki), można uznać za uzasadnione ograniczenie zasady ne bis in idem, zgodnie z postanowieniami art. 52 [Karty], czy też stanowi to naruszenie tej zasady? Czy taka kumulacja aktów nakładających te same środki wydanych na podstawie identycznych okoliczności faktycznych przez odmienne organy jest zgodna z zasadą proporcjonalności?”. 17. Uwagi na piśmie złożyły Engie, ANRE, rządy rumuński i grecki oraz Komisja Europejska. Te same strony przedstawiły również swoje uwagi ustnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 24 kwietnia 2024 r. IV. Analiza A.   W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego 18. Poprzez drugie pytanie prejudycjalne, które jest przedmiotem niniejszej opinii ograniczonej do analizy części odesłania, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 50 i 52 Karty należy interpretować w ten sposób, że nałożenie sankcji na dostawcę gazu ziemnego zarówno przez organ regulacji energetyki, jak i przez organ ochrony konsumentów za czyny, które są tożsame, lecz które te dwa organy karzą odrębnie w oparciu o różne podstawy prawne, stanowi uzasadnione ograniczenie w stosowaniu zasady ne bis in idem. 1. Uwagi wstępne a) W przedmiocie zakresu zastosowania art. 50 Karty 19. Należy na wstępie przypomnieć, że zakres zastosowania Karty w odniesieniu do działań państw członkowskich został określony w jej art. 51 ust. 1, zgodnie z którym postanowienia Karty mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii ( ). 20. W niniejszej sprawie z informacji przedstawionych przez sąd odsyłający wynika, że dwa sporne protokoły zostały sporządzone na podstawie rumuńskich przepisów transponujących odpowiednio dyrektywy 2009/73 i 2005/29/WE ( ). W związku z tym w zakresie, w jakim te uregulowania krajowe stanowią stosowanie prawa Unii, wchodzą one w zakres zastosowania Karty w rozumieniu jej art. 51, a więc art. 50 Karty znajduje zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym. 21. Należy również przypomnieć, że zasada ne bis in idem, zapisana w art. 50 Karty, stanowi podstawową zasadę prawa Unii ( ), która zakazuje kumulacji zarówno postępowań, jak i sankcji o charakterze karnym w rozumieniu tego artykułu za te same czyny przeciwko tej samej osobie ( ). Ograniczenia w stosowaniu zasady ne bis in idem mogą być jednak uzasadnione na podstawie art. 52 ust. 1 Karty, o ile spełnione są warunki wymienione w tym przepisie ( ). b) W przedmiocie „karnego” charakteru naruszenia, wobec którego prowadzono postępowania 22. Na wstępie należy zauważyć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż w ramach oceny karnego charakteru rozpatrywanych postępowań i sankcji istotne są trzy kryteria. Pierwszym z nich jest kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, drugim – sam charakter naruszenia, a trzecim – stopień surowości grożącej zainteresowanemu sankcji ( ). 23. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kryterium dotyczącego kwalifikacji prawnej naruszenia w prawie krajowym, należy zauważyć, że według sądu krajowego sankcje są nakładane za czyny kwalifikowane jako „naruszenia administracyjne” w prawie krajowym oraz że postępowania, w wyniku których sankcje te nałożono, są postępowaniami administracyjnymi. 24. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że art. 50 Karty nie ogranicza się tylko do postępowań i sankcji kwalifikowanych jako „karne” przez prawo krajowe, lecz obejmuje – niezależnie od ich kwalifikacji w prawie krajowym – postępowania i sankcje, które należy uważać za mające charakter karny na podstawie dwóch pozostałych kryteriów wymienionych w pkt 22 niniejszej opinii ( ). 25. W drugiej kolejności, co się tyczy kryterium dotyczącego charakteru naruszenia, należy zbadać, czy rozpatrywana sankcja ma cel represyjny, bez względu na okoliczność, że służy ona również celowi prewencyjnemu. Z samej natury sankcji karnych wynika bowiem, że zmierzają one zarówno do represji, jak i do zapobiegania bezprawnym zachowaniom ( ). Natomiast środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej danym naruszeniem, nie ma charakteru karnego ( ). 26. W niniejszej sprawie z informacji, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że naruszenie obowiązku przejrzystości i zapewnienia informacji odbiorcom przez dostawcę gazu ziemnego podlega – zgodnie z przepisami ustawy nr 123/2012 – sankcji pieniężnej ( ). Tak samo jest w przypadku sankcji nakładanych przez ANPC w oparciu o ustawę nr 363/2007, która przewiduje, iż nieuczciwe lub wprowadzające w błąd praktyki handlowe są również zagrożone grzywną ( ). Z informacji tych wynika ponadto, że poza sankcjami pieniężnymi oba organy zastosowały dodatkowe środki zaradcze (zakwalifikowane przez sąd odsyłający jako „obowiązki naprawienia szkody”), nakazując Engie przywrócenie ceny ustalonej w ofercie standardowej w kwietniu 2021 r. 27. W tym względzie należy dokonać rozróżnienia między z jednej strony sankcjami administracyjnymi nałożonymi przez ANPC i ANRE a z drugiej strony zastosowanymi przez te organy dodatkowymi środkami zaradczymi. O ile wydaje się bezsporne, z zastrzeżeniem oceny, której dokonanie będzie należało do sądu odsyłającego, że sankcje pieniężne nałożone na Engie mają zarówno cel represyjny, jak i prewencyjny, o tyle nie jest tak w przypadku dodatkowych środków w świetle orzecznictwa Trybunału przywołanego w pkt 25 niniejszej opinii, zgodnie z którym środek, który ogranicza się do naprawienia szkody wyrządzonej przez dane naruszenie [lub zaradzenia jej], nie ma charakteru karnego. 28. W trzeciej kolejności, co się tyczy kryterium stopnia surowości nałożonej sankcji, które należy oceniać w zależności od górnej granicy przewidzianej sankcji ( ), należy zauważyć, że z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że na Engie nałożono dwie sankcje w wysokości odpowiednio 800000 RON (około 160000 EUR) (sankcja nałożona przez ANRE) ( ) i 150000 RON (około 30000 EUR) (sankcja nałożona przez ANPC) ( ). 29. Do sądu odsyłającego będzie zatem należało zweryfikowanie w świetle wszystkich informacji, którymi dysponuje, czy wysokość tych sankcji jest wystarczająco surowa, aby można je było zakwalifikować jako „z natury karne” ( ). 2. W przedmiocie warunków stosowania zasady ne bis in idem 30. Stosowanie zasady ne bis in idem zależy od spełnienia podwójnego warunku, a mianowicie, po pierwsze, od istnienia wcześniejszego, prawomocnego orzeczenia (warunek „bis”), a po drugie, od tożsamości czynów (i zainteresowanych osób) będących przedmiotem wcześniejszego orzeczenia oraz późniejszych postępowań lub późniejszych orzeczeń (warunek „idem”) ( ). a) W przedmiocie warunku „bis” 31. W odniesieniu do warunku „bis”, aby orzeczenie sądowe można było uznać za prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie czynów będących przedmiotem innego postępowania, należy upewnić się nie tylko, że owo orzeczenie się uprawomocniło, lecz także że zostało ono wydane w następstwie dokonania oceny sprawy co do istoty ( ). 32. Trybunał w tym względzie wyjaśnił również, że o ile stosowanie zasady ne bis in idem zakłada istnienie wcześniejszego, prawomocnego orzeczenia, o tyle niekoniecznie oznacza to, że późniejszymi orzeczeniami, którym zasada ta stoi na przeszkodzie, mogą być jedynie orzeczenia wydane po dniu wydania tego wcześniejszego, prawomocnego orzeczenia. Zasada ta wyklucza bowiem, by w przypadku gdy istnieje prawomocne orzeczenie, można było wszcząć lub kontynuować postępowanie karne za te same czyny ( ). 33. W niniejszej sprawie z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że decyzja ANPC została przez właściwy sąd prawomocnie uchylona ze względu na brak właściwości bez dokonywania oceny sprawy co do istoty ( ). Jak przypomniano natomiast w pkt 31 niniejszej opinii, warunek „bis” wymaga istnienia prawomocnego orzeczenia rozstrzygającego sprawę co do istoty, co nie wydaje się spełnione w niniejszej sprawie. 34. Do sądu odsyłającego będzie w każdym razie należało ustalenie, czy w świetle powyższych rozważań warunek „bis” został spełniony, przed przystąpieniem do oceny spełnienia warunku „idem”. b) W przedmiocie warunku „idem” 35. Jeśli chodzi o warunek „idem”, z samego brzmienia art. 50 Karty wynika, że wprowadza on zakaz ponownego sądzenia lub karania w postępowaniu karnym tej samej osoby za ten sam czyn zabroniony. 36. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału znaczącym kryterium dla celów oceny tożsamości czynu jest kryterium tożsamości zdarzenia. Tak więc art. 50 Karty zakazuje nakładania za tożsame czyny kilku sankcji o charakterze karnym w wyniku różnych wszczętych w tym celu postępowań ( ). Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika również, że kwalifikacja prawna czynu w prawie krajowym i chroniony interes prawny nie są istotne do celów stwierdzenia tożsamości czynu, ponieważ zakres ochrony przyznany w art. 50 Karty nie może być różny w zależności od państwa członkowskiego ( ). 37. Jako że warunek „idem” wymaga, aby zdarzenia były tożsame, zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania, gdy rozpatrywane czyny nie są tożsame, a jedynie podobne. Przez tożsamość zdarzenia rozumie się bowiem całość, na którą składają się konkretne okoliczności wynikające z wydarzeń, które są w istocie tożsame, ponieważ obejmują tego samego sprawcę i są ze sobą nierozdzielnie związane w czasie i przestrzeni ( ). 38. W niniejszej sprawie sąd odsyłający stwierdził, po pierwsze, że oba postępowania rozpatrywane w postępowaniu głównym dotyczą tej samej osoby prawnej, a mianowicie Engie, a po drugie, że czyny stwierdzone przez ANRE i ANPC są w istocie tożsame, a mianowicie że jest nimi praktyka wnoszącej odwołanie polegająca na zmienianiu ceny gazu ziemnego, niezależnie od tego, że zostały one przez te dwa organy zakwalifikowane w różny sposób. 39. O ile rząd rumuński i ANRE wydają się kwestionować opis okoliczności faktycznych przedstawiony przez sąd odsyłający, twierdząc, że stwierdzone i ukarane przez te organy czyny nie są tożsame ( ), o tyle należy przypomnieć, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy w ramach stanu faktycznego i prawnego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, że mają one znaczenie dla sprawy ( ). Tak więc w zakresie, w jakim sąd krajowy uważa, że czyny, za które Engie zostało ukarane przez oba organy, są tożsame w rozumieniu orzecznictwa Trybunału przedstawionego w pkt 37 niniejszej opinii, kumulacja ta stanowi ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 Karty. 40. W każdym razie to do sądu odsyłającego będzie ostatecznie należało ustalenie, czy czyny, których dotyczą dwa rozpatrywane w postępowaniu głównym postępowania wszczęte odpowiednio na podstawie z jednej strony sektorowych przepisów prawa energetycznego, a z drugiej strony prawa konsumenckiego, są tożsame. W tym celu będzie on musiał zbadać okoliczności faktyczne uwzględnione w każdym z tych postępowań oraz podnoszony okres wystąpienia naruszeń ( ). 3. W przedmiocie uzasadnienia ewentualnego ograniczenia prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 Karty 41. Należy przypomnieć, że ograniczenie prawa podstawowego zagwarantowanego w art. 50 Karty może być uzasadnione jedynie na podstawie jej art. 52 ust. 1. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego ustępu wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Zgodnie ze zdaniem drugim tego ustępu, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia rzeczonych praw i wolności mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób. a) W przedmiocie ochrony celu interesu ogólnego lub większej liczby takich celów 42. Jak wynika z niedawnego wyroku bpost, w ocenie Trybunału kumulacja sankcji może być uzasadniona, jeżeli postępowania wszczęte przez dwa różne organy służą uzupełniającym się celom, odnoszącym się do różnych aspektów tego samego bezprawnego zachowania ( ). W wyroku tym Trybunał wskazał ponadto, że organy władz krajowych powinny mieć możliwość wyboru komplementarnych reakcji prawnych na zachowanie szkodliwe społecznie za pomocą różnych procedur stanowiących spójną całość, tak aby możliwa była całościowa odpowiedź na wszystkie aspekty danego problemu społecznego, z zastrzeżeniem jednak, że taka skumulowana, komplementarna reakcja prawna nie będzie stanowić nadmiernego obciążenia dla danej osoby ( ). 43. W niniejszej sprawie wydaje się, że warunek ten jest spełniony, ponieważ o ile środki zarządzone przez ANPC miały na celu wyłącznie powstrzymanie praktyk handlowych nieuczciwych wobec konsumentów i wprowadzających ich w błąd, o tyle środki zarządzone przez ANRE miały na celu zapewnienie przejrzystości cen na rumuńskim rynku energetycznym w szczególnym kontekście liberalizacji sektora gazu ziemnego, a tym samym jego prawidłowego funkcjonowania ( ). Wydaje się zatem uzasadnione, by państwo członkowskie karało naruszenia z jednej strony przepisów sektorowych, których celem jest liberalizacja rynku gazu ziemnego, a z drugiej strony przepisów dotyczących nieuczciwych praktyk handlowych w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów ( ). 44. Wynika z tego, że – z założenia – zasada ne bis in idem nie zostałaby naruszona, w przypadku gdy to samo zachowanie było przedmiotem odrębnych postępowań wyjaśniających opartych na różnych przepisach prawnych realizujących odmienne i uzupełniające się cele, takie jak ochrona konsumentów i zapewnienie przejrzystości cen na rynku energii. 45. Ponadto okoliczność, że ochrona konsumentów, jako cel interesu ogólnego, może być realizowana nie tylko poprzez przepisy krajowe w dziedzinie ochrony konsumentów, lecz również, w sposób pośredni i z innej perspektywy, poprzez przepisy sektorowe prawa energetycznego ( ), nie może prowadzić do podważenia tego, że cele, jakie mają realizować te dwa rodzaje przepisów, mają charakter uzupełniający się. 46. Powyższa wykładnia oparta na uzupełnianiu się celów realizowanych przez te dwa rodzaje przepisów wydaje się znajdować również potwierdzenie w samym brzmieniu dyrektywy 2009/73 (transponowanej do prawa krajowego ustawą nr 123/2012), która w pkt 1 załącznika I przewiduje, że środki ochrony konsumentów, o których mowa w art. 3 tej dyrektywy, pozostają bez uszczerbku dla zasad Unii dotyczących ochrony konsumentów. b) W przedmiocie proporcjonalności i konieczności ograniczenia 47. Jeśli chodzi o zgodność z zasadą proporcjonalności, należy przypomnieć, że zasada ta wymaga, aby kumulacja postępowań i sankcji przewidziana w przepisach krajowych nie wykraczała poza granice tego, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, które przyświecają danemu uregulowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać ten najmniej uciążliwy, upewniając się, że wynikające z tego niedogodności nie są nadmierne w stosunku do zamierzonych celów ( ). 48. W odniesieniu do ściśle niezbędnego charakteru takiej kumulacji postępowań i sankcji należy ocenić, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, czy istnieją jasne i precyzyjne zasady pozwalające przewidzieć, jakie działania i zaniechania mogą stanowić przedmiot kumulacji postępowań i sankcji. Należy ponadto ustalić, czy oba postępowania były prowadzone w sposób wystarczająco skoordynowany i w zbliżonym czasie oraz, w odpowiednim przypadku, czy sankcja nałożona w związku z postępowaniem pierwszym pod względem chronologicznym została uwzględniona przy ocenie drugiej sankcji, skutkiem czego obciążenia wynikające dla zainteresowanych osób z takiej kumulacji zostają ograniczone do niezbędnego minimum, a wszystkie razem nałożone sankcje odpowiadają wadze popełnionych naruszeń ( ). 49. Należy przede wszystkim zauważyć, że istnienie dwóch różnych uregulowań, które stosuje się równolegle, umożliwia zainteresowanym spółkom poznanie z wyprzedzeniem, z dużym stopniem przewidywalności, potencjalnych sankcji, na jakie się narażają. Nie jest ponadto zaskakujące, że spółka działająca na rynku produkcji lub dystrybucji energii musi stosować się do różnych przepisów sektorowych, które realizują różne lub uzupełniające się cele, i może, w odpowiednich przypadkach, podlegać różnym równoległym sankcjom za to samo zachowanie na podstawie aktów prawnych, których cele są różne. 50. Ponadto w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, znajdują się informacje świadczące o ścisłym związku czasowym między dwoma przeprowadzonymi postępowaniami oraz między decyzjami wydanymi na podstawie sektorowych przepisów prawa energetycznego i prawa ochrony konsumentów, a także o współpracy i wymianie informacji między odnośnymi organami (co przewidują konkretnie rumuńskie przepisy), czego zweryfikowanie należy również do sądu odsyłającego. 51. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że art. 50 Karty w związku z jej art. 52 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, aby dostawca gazu ziemnego został ukarany na podstawie dwóch odrębnych protokołów naruszenia, z których jeden został sporządzony przez organ ochrony konsumentów, a drugi przez organ regulacji energetyki, pod warunkiem że: – postępowania i sankcje opierają się na różnych przepisach prawnych, które realizują odmienne i uzupełniające się cele interesu ogólnego, co uzasadnia kumulację postępowań i sankcji; – istnieją jasne i precyzyjne zasady pozwalające przewidzieć, jakie działania i zaniechania mogą być przedmiotem kumulacji postępowań i sankcji, a także zapewnić koordynację między dwoma właściwymi organami; – oba postępowania zostały przeprowadzone w wystarczająco skoordynowany sposób w zbliżonym czasie; oraz – wszystkie razem nałożone sankcje odpowiadają wadze popełnionych naruszeń. V. Wnioski 52. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na drugie pytanie przedstawione przez Tribunalul Bucureşti (sąd okręgowy w Bukareszcie, Rumunia) odpowiedział następująco: Artykuł 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z jej art. 52 ust. 1 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, aby dostawca gazu ziemnego został ukarany na podstawie dwóch odrębnych protokołów naruszenia, z których jeden został sporządzony przez organ ochrony konsumentów, a drugi przez organ regulacji energetyki, pod warunkiem że: – postępowania i sankcje opierają się na różnych przepisach prawnych, które realizują odmienne i uzupełniające się cele interesu ogólnego, co uzasadnia kumulację postępowań i sankcji; – istnieją jasne i precyzyjne zasady pozwalające przewidzieć, jakie działania i zaniechania mogą być przedmiotem kumulacji postępowań i sankcji, a także zapewnić koordynację między dwoma właściwymi organami; – oba postępowania zostały przeprowadzone w wystarczająco skoordynowany sposób w zbliżonym czasie; oraz – wszystkie razem nałożone sankcje odpowiadają wadze popełnionych naruszeń. ( ) Język oryginału: francuski. ( ) Monitorul Oficial al României, część I, nr 485, z dnia 16 lipca 2012 r. ( ) ANPC zarzuciło wnoszącej odwołanie wysyłanie konsumentom kolejnych ofert zawierających różne ceny i wprowadzanie ich w ten sposób w błąd. Wnosząca odwołanie powiadamiała bowiem konsumentów o zmianie ceny określonej w pierwotnej ofercie po upływie zaledwie trzech miesięcy, mimo że pierwotna cena miała obowiązywać przez okres dwunastu miesięcy. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94). ( ) Wyrok z dnia 13 czerwca 2017 r., Florescu i in. (C‑258/14, EU:C:2017:448, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Dokładniej rzecz ujmując, ustawa nr 123/2012 transponuje do krajowego porządku prawnego dyrektywę 2009/73, natomiast ustawa nr 363/2007 transponuje dyrektywę 2005/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 maja 2005 r. dotyczącą nieuczciwych praktyk handlowych stosowanych przez przedsiębiorstwa wobec konsumentów na rynku wewnętrznym oraz zmieniającą dyrektywę Rady 84/450/EWG, dyrektywy 97/7/WE, 98/27/WE i 2002/65/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie (WE) nr 2006/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady („dyrektywę o nieuczciwych praktykach handlowych”) (Dz.U. 2005, L 149, s. 22). ( ) Wyrok z dnia 15 października 2002 r., Limburgse Vinyl Maatschappij i in./Komisja (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, pkt 59). ( ) Wyroki: z dnia 20 marca 2018 r., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, pkt 25); z dnia 22 marca 2022 r., bpost (C‑117/20, zwany dalej „wyrokiem bpost, EU:C:2022:202, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, pkt 41, 44, 46, 49, 53, 55). ( ) Wyrok bpost, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz także wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i in. przeciwko Niderlandom (CE:ECHR:1976:0608JUD000510071, § 82). ( ) Wyrok bpost, pkt 26. ( ) Wyroki: z dnia 20 marca 2018 r., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, pkt 31); z dnia 14 września 2023 r., Volkswagen Group Italia i Volkswagen Aktiengesellschaft (C‑27/22, EU:C:2023:663, pkt 49). ( ) Wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in. (C‑537/16, EU:C:2018:193, pkt 33). ( ) Dokładniej rzecz ujmując, naruszenie obowiązku przewidzianego w art. 143 ust. 1 lit. k) ustawy nr 123/2012 stanowi naruszenie administracyjne podlegające grzywnie w wysokości od 20000 do 400000 RON (od około 4057 EUR do około 81147 EUR). ( ) Postanowienie odsyłające nie zawiera żadnego odniesienia do wysokości grzywien przewidzianych w mających zastosowanie przepisach. Podobnie uwagi stron nie zawierają żadnych dodatkowych informacji na temat przedziału wysokości potencjalnych grzywien. ( ) Wyrok z dnia 4 maja 2023 r., MV – 98 (C‑97/21, EU:C:2023:371, pkt 46). ( ) Należy zauważyć, że wysokość tej sankcji uwzględnia kilka naruszeń administracyjnych stwierdzonych przez ANRE. ( ) Chociaż postanowienie odsyłające nie wspomina o nałożeniu na Engie na podstawie wyżej wymienionych przepisów krajowych grzywny, z uwag na piśmie zarówno wnoszącej odwołanie, jak i rządu rumuńskiego wynika, że oprócz nałożonego na Engie obowiązku przywrócenia pierwotnej ceny uzgodnionej z zainteresowanymi odbiorcami ANPC nałożyło na nie również grzywnę w wysokości 150000 RON (około 30000 EUR). ( ) Pragnę ponadto zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka niski stopień surowości grzywny administracyjnej nie jest sam w sobie wystarczający, aby wykluczyć zakwalifikowanie jej jako „sankcji karnej” (wyrok ETPC z dnia 6 października 2020 r. w sprawie Pfenning Distributie S.R.L. przeciwko Rumunii, CE:ECHR:2020:1006JUD007588213, § 27). Zobacz również wyrok ETPC z dnia 8 lipca 2019 r. w sprawie Mihalache przeciwko Rumunii (CE:ECHR:2019:0708JUD005401210, § 62). ( ) Wyrok bpost, pkt 28. ( ) Wyrok bpost, pkt 29. ( ) Wyrok z dnia 14 września 2023 r., Volkswagen Group Italia i Volkswagen Aktiengesellschaft (C‑27/22, EU:C:2023:663, pkt 59). ( ) Należy zauważyć, że chociaż informacja te nie pojawia się w postanowieniu odsyłającym, została ona przedstawiona przez rząd rumuński w uwagach na piśmie, a następnie potwierdzona w trakcie ustnego etapu postępowania, przy czym nie została ona zakwestionowana przez inne strony obecne na rozprawie. ( ) Wyrok bpost, pkt 33. ( ) Wyrok bpost, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo. ( ) Wyrok bpost, pkt 31, 33, 36, 37. ( ) Według tych stron ANRE ukarało Engie za naruszenie obowiązku przejrzystości przy sporządzaniu standardowej oferty, natomiast ANPC ukarało je za wprowadzające w błąd lub agresywne praktyki handlowe polegające na wysyłaniu kolejnych powiadomień dotyczących zmiany taryf. ( ) Wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD (C‑252/22, EU:C:2024:13, pkt 38). ( ) Zobacz podobnie wyrok bpost, pkt 38. ( ) Zobacz podobnie wyrok bpost, pkt 50. ( ) Wyrok bpost, pkt 49. ( ) Pragnę na wszelki wypadek zaznaczyć, że przestrzeganie przejrzystości cen jest jedynie pośrednim celem ochrony konsumentów. ( ) Zobacz analogicznie wyrok bpost, pkt 47. ( ) O ile bowiem ochrona konsumentów jest „bezpośrednio” głównym celem prawa konsumenckiego, o tyle jest ona jedynie „pośrednio” celem przepisów sektorowych prawa energetycznego, które zmierzają głównie do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania odnośnego rynku. ( ) Wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Wyrok bpost, pkt 51.