C-213/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO F. G. JACOBSA przedstawiona w dniu 29 września 2005 r. (1) Sprawa C‑213/04 Ewald Burtscher przeciwko Josef Stauderer [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Oberster Gerichtshof (Austria)] 1.     Ustawodawstwo regionów austriackich przewiduje nadzór władzy publicznej nad nabywaniem własności nieruchomości pod zabudowę. W pewnych okolicznościach ogranicza ono nabywanie nieruchomości w celu wzniesienia na niej drugiego miejsca zamieszkania. 2.     W niniejszej sprawie Oberster Gerichtshof (Austria) zwraca się do Trybunału z pytaniem, czy art. 56 WE dotyczący swobody przepływu kapitału sprzeciwia się stosowaniu ustawodawstwa regionu Vorarlberg dotyczącego nabywania własności nieruchomości, zgodnie z którym niezłożenie stosownej deklaracji w określonym terminie skutkuje nieważnością transakcji ex tunc.  Właściwe przepisy wspólnotowe 3.     Artykuł 56 ust. 1 WE stanowi: „W ramach postanowień niniejszego rozdziału zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi”. 4.     Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy 88/361(2) stanowi: „Istniejące prawo krajowe regulujące zakup drugich miejsc zamieszkania może być utrzymane w mocy do czasu, kiedy Rada przyjmie dalsze przepisy w tym obszarze zgodnie z art. 69 Traktatu. Przepis ten nie narusza stosowania innych przepisów prawa wspólnotowego”. Artykuł 69 został uchylony przez Traktat z Amsterdamu(3). Do chwili jego uchylenia Rada nie przyjęła żadnych dalszych przepisów w tym obszarze.  Właściwe przepisy prawa krajowego 5.     Ustawa w sprawie nieruchomości Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (zwana dalej,VGVG”) reguluje nabywanie nieruchomości na terenie Landu Vorarlberg. 6.     Zgodnie z tą ustawą w brzmieniu z 1969 r.(4) (zwaną dalej „VGVG z 1969 r.”), nabycie własności nieruchomości przez osoby nie będące obywatelami austriackimi wymagało uzyskania zezwolenia organu właściwego w sprawach transakcji dotyczących nieruchomości. 7.     Kolejna wersja tej ustawy (zwana dalej „VGVG z 1993 r.”)(5), wymagała uzyskania takiego zezwolenia w przypadku nabycia wszelkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę. 8.     Zgodnie z art. 7 ust. 2 VGVG z 1993 r., nabycie nieruchomości pod zabudowę na cele inne niż wakacyjne nie wymagało zezwolenia, jeśli nabywca złożył pisemną deklarację zawierająca między innymi oświadczenie, że nabyta nieruchomość nie będzie użytkowana jako posiadłość wakacyjna. Artykuł 2 ust. 6 definiował nabycie nieruchomości z przeznaczeniem na posiadłość wakacyjną jako nabycie w celu wzniesienia na niej lub wykorzystania budynków na zakwaterowanie w okresie wakacji przez nabywcę lub przez osobę trzecią. 9.     Zgodnie z dalszą wersją VGVG(6), zwaną dalej „VGVG z 2000 r.”, uprawnienie do nabycia zabudowanej nieruchomości na podstawie złożenia pisemnej deklaracji zamiast konieczności uzyskania zezwolenia, zostało rozszerzone na przypadki nabycia w celu wykorzystania nieruchomości w charakterze posiadłości wakacyjnej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 VGVG z 2000 r., nabywca musi złożyć oświadczenie, że teren jest zabudowany, że nabycie nastąpiło, bądź też nie nastąpiło w celu wykorzystania nieruchomości w charakterze posiadłości wakacyjnej oraz że jest obywatelem austriackim lub spełnia jeden z warunków, o których mowa w art. 3. 10.   Artykuł 3 ust. 1 stanowi, że: „W zakresie, w jakim przewiduje to prawo Unii Europejskiej i z zastrzeżeniem art. 3 ust. 2, zasady dotyczące nabywania nieruchomości przez osoby nie będące obywatelami austriackimi odnoszą się również do: […] d)      osób, którym przysługuje prawo pobytu; e)      osób i spółek które korzystają z prawa do swobodnego przepływu kapitału, pod warunkiem że posiadają one miejsce zamieszkania lub siedzibę na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub na obszarze objętym Porozumieniem o Europejskim Obszarze Gospodarczym”(7). 11.   Artykuł 3 ust. 2 stanowi, że: „W przypadku gdy nieruchomość nabywana jest jako posiadłość wakacyjna, z postanowień Porozumienia EOG dotyczących swobodnego przepływu kapitału nie wynikają żadne wyjątki od przepisów regulujących transakcje dotyczące nieruchomości, których stroną są osoby nie będące obywatelami austriackimi”(8). 12.   Artykuł 9 dotyczy wymagania uzyskania zezwolenia na zawarcie transakcji dotyczącej nieruchomości, jeśli jedną ze stron takiej transakcji jest osoba niebędąca obywatelem austriackim. Artykuł 9 ust. 1 określa transakcje, do których odnosi się ten wymóg, natomiast art. 9 ust. 2 określa szczegółowe zasady dotyczące poszczególnych elementów procedury uzyskania zezwolenia. 13.   Zgodnie z art. 7 ust. 4 VGVG z 2000 r., w przypadku nabycia nieruchomości mającej służyć jako posiadłość wakacyjna, nabywca zobowiązany jest przedstawić zaświadczenie wystawione przez właściwy organ, że korzystanie z nieruchomości w charakterze posiadłości wakacyjnej zgodne jest z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeśli zgodność ta jest zachowana, właściwy organ zobowiązany jest wystawić zaświadczenie. 14.   W zakresie, w jakim znajduje on zastosowanie, art. 17 ust. 2 stanowi w ostatnim zdaniu, że oświadczenie wymagane na podstawie art. 7 ust. 2 powinno zostać złożone w terminie trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy. 15.   Artykuł 29 dotyczy skutków prawnych ograniczenia możliwości zawierania transakcji przenoszących własność nieruchomości. Jego pierwszy ustęp stanowi, że dopóki wymagane zgodnie z prawem zezwolenie nie zostało udzielone lub oświadczenie nie zostało złożone, umowa nie podlega wykonaniu; w szczególności prawo rzeczowe nie może zostać wpisane do rejestru nieruchomości. Niemniej jednak strony są związane tą umową. 16.   W zakresie, w jakim znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, art. 29 ust. 2 stanowi, że: „Jeśli […] nie złożono oświadczenia, o którym mowa w art. 7, w terminie dwóch lat od upływu terminu przewidzianego w art. 17 ust. 2 zdanie ostatnie, umowa jest nieważna ex tunc”. Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym 17.   E. Burtscher jest obywatelem austriackim i wpisanym do rejestru nieruchomości właścicielem zabudowanej nieruchomości w Landzie Vorarlberg. Własność tej nieruchomości przeniosła na niego matka w dniu 9 listopada 1995 r. 18.   J. Stauderer jest obywatelem niemieckim, który posiada swoje główne miejsce zamieszkania na terenie Niemiec. Wraz ze swoją rodziną od 1974 r. wykorzystywał tę nieruchomość w charakterze posiadłości wakacyjnej. 19.   Według postanowienia odsyłającego jako obywatel niemiecki nie mógł on zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami(9) uzyskać zezwolenia właściwego organu na nabycie nieruchomości. 20.   Rodzice E. Burtschera oraz J. Stauderer zawarli w dniu 16 czerwca 1975 r. dwie umowy dotyczące rzeczonej nieruchomości. Pierwsza z nich była umową najmu na rzecz J. Stauderera zawartą na okres 99 lat poczynając od dnia 1 stycznia 1975 r. Zobowiązania stron wynikające z tej umowy przechodziły na ich następców prawnych. J. Stauderer zobowiązał się do zapłaty zaliczki na poczet czynszu w wysokości 350 000 ATS; przy czym niewykorzystana część zaliczki powinna zostać mu zwrócona w przypadku wcześniejszego rozwiązania umowy. Zobowiązał się on także do ponoszenia wszelkich kosztów utrzymania nieruchomości, w tym należności podatkowych i opłat związanych z korzystaniem z niej. 21.   W drodze drugiej umowy rodzice E. Burtschera zobowiązali się sprzedać nieruchomość J. Staudererowi za kwotę 350 000 ATS, jeśli zgodnie z prawem będzie możliwe, aby najemca uzyskał tytuł własności do nieruchomości. W chwili zawarcia umowy takiej możliwości nie było. 22.   W dniu 12 lipca 1994 r. właściwy organ władzy lokalnej uznał, że korzystanie z nieruchomości w charakterze posiadłości wakacyjnej jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym zabronione. J. Stauderer jednak nadal korzystał z nieruchomości. 23.   W dniu 11 września 2000 r. E. Burtscher wniósł o nakazanie J. Staudererowi opuszczenia nieruchomości z uwagi na brak tytułu do korzystania z niej („pierwsze postępowanie”). Zarówno Berufungsgericht (sąd apelacyjny), jak i Oberster Gerichtshof orzekły, że umowy zawarte w 1975 r. miały na celu obejście prawa. Jako takie podlegają one zasadom znajdującym zastosowanie do rzeczywiście zamierzonej czynności. Dlatego też, zgodnie z właściwymi przepisami VGVG z 2000 r., J. Stauderer powinien był złożyć oświadczenie w terminie dwóch lat od dnia wejścia w życie tego przepisu. Ponieważ nie złożył rzeczonego oświadczenia, stracił on możliwość nabycia własności nieruchomości. Zatem transakcja musiała zostać uznana za nieważną. 24.   Według postanowienia odsyłającego w drugim postępowaniu sąd pierwszej instancji określił kwotę wydatków dokonanych przez J. Stauderera w związku z nieruchomością w wysokości 38 280,57 EUR i nakazał mu opuszczenie nieruchomości po otrzymaniu tej sumy. Sąd apelacyjny utrzymał ten wyrok w mocy. W rewizji nadzwyczajnej, opartej na zarzucie naruszenia prawa, wniesionej do Oberster Gerichtshof J. Stauderer powoływał się na fakt, że w wyroku w sprawie Salzmann II(10) Trybunał orzekł inaczej niż sąd, przed którym toczyło się pierwsze postępowanie. 25.   W tej sprawie Trybunał orzekł, że procedura wymagająca uprzedniego zezwolenia, taka jak zawarta w VGVG, stanowiła ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, co jest sprzeczne z art. 73b ust. 1 (obecnie art. 56 ust. 1) traktatu zarówno ze względu na związane z nią ryzyko dyskryminacji, jak i na fakt, że nie była ona niezbędna ze względu na cel ochrony interesu publicznego, do którego realizacji zmierzała(11). 26.   W świetle powyższego rozstrzygnięcia Oberster Gerichtshof zawiesił toczące się przed nim postępowanie i zwrócił się do Trybunału na podstawie art. 234 WE z następującym pytaniem: „Czy art. 56 WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu (Vorarlberger Grundverkehrgesetz), zgodnie z którym w przypadku nabycia nieruchomości w drodze czynności prawnej, która nie wymaga zezwolenia właściwego organu, niezłożenie przez nabywcę w odpowiednim terminie oświadczenia, iż teren jest zabudowany, że jego nabycie nie następuje w celu wzniesienia na nim posiadłości wakacyjnej oraz że nabywca jest obywatelem austriackim lub powinien być traktowany w ten sam sposób, jak obywatel austriacki, powoduje nieważność transakcji ex tunc?”. 27.   Uwagi na piśmie przedstawili E. Burtscher, J. Stauderer, rząd austriacki, rząd hiszpański i Komisja. Wszystkie strony były obecne podczas rozprawy.  W przedmiocie dopuszczalności 28.   J. Stauderer podważa dopuszczalność odesłania prejudycjalnego z dwóch powodów. Po pierwsze, powołując się na konwencję brukselską(12), kwestionuje on jurysdykcję sądów austriackich w postępowaniu przed sądem krajowym. Po drugie, twierdzi on, że odesłanie prejudycjalne stało się bezprzedmiotowe, bowiem od dnia 1 czerwca 2004 r. nowa wersja VGVG nie nakłada już ograniczeń na nabywanie nieruchomości zabudowanych.  Konwencja brukselska 29.   J. Stauderer twierdzi, że art. 16 konwencji brukselskiej nie przyznaje jurysdykcji sądom austriackim. W postępowaniach, których przedmiotem są prawa rzeczowe na nieruchomości oraz najem i dzierżawa nieruchomości art. 16 przyznaje jurysdykcję wyłączną sądom Umawiającego się Państwa, w którym nieruchomość jest położona. Jednakże art. 16 nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie; uprawnienie do żądania eksmisji jest bowiem prawem osobistym. 30.   J. Stauderer powołuje się także na art. 18 konwencji, zgodnie z którym jurysdykcja przysługuje sądowi, przed którym pozwany wda się w spór, z wyjątkiem przypadków, gdy pozwany wdaje się w spór tylko w tym celu, aby podnieść zarzut braku jurysdykcji. W tym kontekście twierdzi on, że sądy austriackie nie wzięły pod uwagę prawdziwego celu jego wystąpienia do sądu pierwszej instancji. Dlatego też sądom austriackim nie przysługuje jurysdykcja. 31.   Moim zdaniem w postępowaniu wszczętym przed Trybunałem na podstawie art. 234 zarzut co do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym oparty na braku jurysdykcji sądu krajowego powinien zostać odrzucony. Rozstrzygnięcie wątpliwości co do jurysdykcji należy do sądu krajowego. Trybunał kilkarotnie już orzekł, że podział zadań pomiędzy sądami krajowymi a Trybunałem Sprawiedliwości w tego rodzaju postępowaniach wymaga, aby to sąd krajowy stosował zasady regulujące organizację sądów i postępowanie przed nimi(13). W świetle tych orzeczeń do sądu krajowego należy rozstrzygnięcie w sprawie jurysdykcji w przypadkach, gdy sprzeciw oparty jest na przepisach prawa krajowego. 32.   Także w przypadku gdy sprzeciw oparty jest na przepisach konwencji brukselskiej (obecnie rozporządzeniu Rady nr 44/2001(14)), chyba że przedmiotem wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest wykładnia przepisów samej konwencji(15). 33.   Pogląd ten ma swoje pragmatyczne uzasadnienie. Przede wszystkim Trybunał nie powinien napotykać przeszkód w udzieleniu odpowiedzi na skierowane do niego pytanie. Ponadto, gdyby nawet sądowi krajowemu nie przysługiwała jurysdykcja w danej sprawie, orzeczenie Trybunału co do istoty zagadnienia zawartego w odesłaniu może okazać się użyteczne przy rozstrzyganiu tej sprawy. 34.   Jeśli jednak sądowi krajowemu w sposób oczywisty nie przysługiwałaby jurysdykcja, stanowisko to mogłoby być inne. 35.   Analogicznie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podczas gdy do sądu krajowego należy ocena znaczenia dla sprawy pytania prejudycjalnego skierowanego na podstawie art. 234 WE, to Trybunałowi Sprawiedliwości nie przysługuje uprawnienie do wydania orzeczenia, gdy jest oczywiste, że wnioskowana wykładnia nie ma związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem postępowania przed sądem krajowym(16). 36.   Tak więc, w moim przekonaniu, Trybunał powinien odmówić wydania orzeczenia prejudycjalnego na tej podstawie, że sądowi krajowemu nie przysługuje jurysdykcja, tylko w sytuacji gdy jest to oczywiste. 37.   W niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw, aby uznać za oczywiste, że sądom austriackim nie przysługuje jurysdykcja. 38.   Można by zgodzić się z twierdzeniem J. Stauderera, że art. 16 ust. 1 konwencji brukselskiej nie znajduje zastosowania ze względu na to, że będące przedmiotem postępowania głównego prawa wynikające z umowy są prawami in personam a nie in rem(17), a więc ten artykuł nie przyznaje jurysdykcji wyłączej sądom austriackim. 39.   Jeśli by tak jednak było, moim zdaniem zastosowanie znalazłby art. 5 konwencji, który przyznaje jurysdykcję sądom miejsca wykonania zobowiązania. Z okoliczności faktycznych wynika, że miejscem wykonania zobowiązania musi być Austria, a więc to sądy austriackie w każdym przypadku byłyby właściwe do rozpatrzenia sprawy. 40.   Ponadto w moim przekonaniu zarzut J. Stauderera, że sądom austriackim nie przysługuje jurysdykcja ze względu na brzmienie art. 18, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że jurysdykcja przysługuje sądowi, przed którym pozwany wda się w spór, za wyjątkiem przypadków gdy pozwany wdaje się w spór wyłącznie w tym celu, aby podnieść zarzut braku jurysdykcji. Z akt sprawy wynika bowiem jasno, że J. Stauderer zarówno podczas pierwszego, jak i drugiego postępowania przed sądami austriackimi wdał się w spór merytoryczny, aby odpierać powództwa wytoczone przez E. Burtschera. 41.   A zatem nie zachodzi potrzeba dalszego badania przez Trybunał, czy sądowi krajowemu przysługuje jurysdykcja.  Bezprzedmiotowość odesłania 42.   Po drugie, J. Stauderer podważa dopuszczalność odesłania prejudycjalnego na tej podstawie, że stało się ono bezcelowe, bowiem władza ustawodawcza Landu Vorarlberg przyjmując w dniu 11 maja 2004 r. ustawę o zmianie VGVG z 2000 r.(18), zniosła ograniczenia dotyczące nabywania nieruchomości zabudowanych. Twierdzi on, że Oberster Gerichtshof powinien oprzeć swój wyrok na najnowszych przepisach, które weszły w życie w dniu 1 czerwca 2004 r. i które zniosły między innymi wynikający z art. 7 ust. 2 VGVG z 2000 r. wymóg, że w przypadku nabycia nieruchomości zabudowanej należy złożyć oświadczenie. 43.   Oprócz uchylenia tego wymogu dokonano także kolejnej idącej w tym samym kierunku zmiany w tekście jednolitym Vorarlberg Grundverkehrsgesetz przyjętej w dniu 19 sierpnia 2004 r.(19) (zwanej dalej „VGVG z 2004 r.”), która nie wspomina o nabyciu nieruchomości zabudowanej w kontekście skutków prawnych polegających na uznaniu za nieważne ex tunc pewnych transakcji przenoszących własność nieruchomości. Artykuł 29 VGVG z 2000 r. stanowił, że jeśli oświadczenie dotyczące nabycia nieruchomości zabudowanej nie zostanie złożone, zgodnie z art. 7 ust. 2, w terminie dwóch lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży, umowa ta zostanie uznana za nieważną ex tunc. Natomiast odpowiadający mu przepis VGVG z 2004 r., zawarty w art. 27, nie przewiduje uznania umowy za nieważną w przypadku niezłożenia oświadczenia w związku z nabyciem nieruchomości zabudowanej. Utrzymuje on jednak tę sankcję w odniesieniu do innych stanów faktycznych. 44.   Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wspomina ani o zmianie z dnia 11 maja 2004 r., ani o VGVG z 2004 r. 45.   Podczas rozprawy rząd austriacki poinformował, że zgodnie z austriackimi przepisami dotyczącymi postępowania cywilnego w rozpatrywanej sprawie stosuje się prawo obowiązujące w czasie przeprowadzenia rozprawy przed sądem pierwszej instancji. 46.   O tym, jakie prawo krajowe stosuje się w postępowaniu głównym, decyduje sąd krajowy na podstawie krajowych przepisów regulujących procedurę. 47.   Z przepisów VGVG z 2004 r. nie wynika, aby miała ona moc wsteczną w odniesieniu do transakcji dotyczących nieruchomości zabudowanych. Nie ma zatem dostatecznych podstaw, aby uznać, że ustawa ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie i że odesłanie prejudycjalne stało się bezcelowe. 48.   Moim zdaniem Trybunał powinien zatem przyjąć wniosek o wydanie orzeczenia prejudycjalnego. W związku z tym należy teraz ustosunkować się do przedstawionego przez sąd krajowy pytania. Co do istoty sprawy 49.   E. Burtscher wskazuje, że transakcja dotyczyła nieruchomości rolnej, co wynika z rejestru nieruchomości, i podlega procedurze uzyskania zezwolenia przewidzianej dla nabycia tego rodzaju nieruchomości w VGVG z 2000 r. Twierdzi on także, że sankcja nieważności ex tunc w przypadku niezłożenia oświadczenia w wymaganym terminie nie pozostaje w sprzeczności z art. 56 WE. Stanowisko to popiera rząd austriacki. 50.   J. Stauderer twierdzi, że sankcje grożące za niewywiązanie się z obowiązku złożenia oświadczenia powinny być proporcjonalne i dlatego nie mogą prowadzić do utraty możliwości nabycia własności, tak jak miałoby to mieć miejsce w niniejszej sprawie. 51.   Na samym wstępie należy przypomnieć, że chociaż system prawny odnoszący się do prawa własności zgodnie z art. 295 WE pozostaje w zakresie kompetencji państw członkowskich, to jednak nie jest on wyłączony spod podstawowych zasad traktatu. Dlatego też ustawodawstwo krajowe dotyczące nabywania własności nieruchomości musi być zgodne z przepisami traktatu o swobodnym przepływie kapitału(20). 52.   Zatem powstaje pytanie, czy ustawodawstwo krajowe, które przewiduje unieważnienie umowy nabycia nieruchomości z powodu niezłożenia wymaganego prawem oświadczenia jest zgodne z art. 56 WE. 53.   Trybunał orzekł już, że procedura wymagająca uprzedniego uzyskania zezwolenia ma na celu właśnie ograniczenie swobodnego przepływu kapitału(21). 54.   Podobnie wydaje się, że celem procedury wymagającej złożenia oświadczenia, która przewiduje sankcję w postaci unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości, jest właśnie ograniczenie swobodnego przepływu kapitału. A zatem procedura ta podlega zakazowi ustanowionemu w art. 56. 55.   Niemniej jednak swobodny przepływ kapitału może zostać ograniczony w drodze tego rodzaju procedury, jeśli celem jej stosowania jest ochrona interesu publicznego, jeśli jest ona stosowana w sposób niedyskryminujący i przy zachowaniu zasady proporcjonalności, to znaczy tak, aby zagwarantować realizację zamierzonego celu nie wykraczając poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia(22). Każdy z tych trzech elementów zostanie omówiony poniżej.  Interes publiczny 56.   W swoich uwagach rząd austriacki wskazuje, że celem wprowadzenia procedury składania oświadczenia i związanej z nią sankcji uznania umowy za nieważną ex tunc jest po pierwsze, informowanie właściwych organów o nabywaniu nieruchomości zabudowanych, a po drugie, zobowiązanie nabywcy, aby korzystał z nieruchomości w sposób zgodny z zadeklarowanym, co zdaniem rządu austriackiego, ma ścisły związek z realizacją celu uniemożliwienia korzystania z nieruchomości zabudowanych w charakterze domów wakacyjnych, z naruszeniem właściwego planu zagospodarowania przestrzennego. 57.   Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy 88/361 zezwala na stosowanie przepisów krajowych regulujących nabywanie nieruchomości stanowiących drugie miejsca zamieszkania do czasu, gdy Rada przyjmie dalsze przepisy regulujące to zagadnienie, co jednak dotychczas nie nastąpiło(23). 58.   Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że ograniczenia we wznoszeniu budynków stanowiących drugie miejsca zamieszkania w określonym rejonie, nałożone przez państwo członkowskie w zamiarze zachowania, dla celów planowania przestrzennego, stałej populacji i działalności gospodarczej niezależnej od sektora turystycznego, może zostać uznane za zmierzające do osiągnięcia celu pozostającego w interesie publicznym(24). 59.   Moim zdaniem sformułowanie to, choć stosunkowo szerokie, obejmuje także procedurę wymagającą złożenia oświadczenia związaną z zapobieżeniem korzystaniu z nieruchomości zabudowanych w charakterze domów wakacyjnych. Dlatego też uważam, że procedura wymagająca składania deklaracji zmierza do realizacji celu zgodnego z prawem wspólnotowym, a ograniczenie swobodnego przepływu kapitału, jakie za sobą pociąga, może być usprawiedliwione pod warunkiem, że jest niezbędne i proporcjonalne do zamierzonego celu.  Niedyskryminujące stosowanie 60.   Po drugie, jeśli chodzi o to, czy procedura i związana z nią sankcja polegająca na uznaniu umowy za nieważną ex tunc stosowane są w sposób niedyskryminujący, należy na wstępie zauważyć, że Trybunał, stosując podejście wypracowane w odniesieniu do swobody świadczenia usług w sprawie Säger(25), orzekł, że przepisy krajowe, które nie dają podstaw do nierównego traktowania ze względu na obywatelstwo, mogą pomimo to zostać uznane za utrudniające w rzeczywistości swobodny przepływ kapitału, a tym samym czyniąc go iluzorycznym(26). 61.   A zatem dla ustalenia, że naruszony został art. 56 WE, nie jest konieczne wykazanie, że przepisy krajowe, których dotyczy postępowanie, same w sobie mają charakter dyskryminujący. 62.   Jeśli chodzi o to, czy przepisy te dają podstawę do dyskryminacji, należy rozpatrzyć dwa aspekty: co może zostać uznane za zakaz nabywania przez obywateli innych państw członkowskich nieruchomości w celu wzniesienia na niej posiadłości wakacyjnej w świetle przepisów o swobodnym przepływie kapitału i czy przy wydawaniu zaświadczenia niezbędnego do rejestracji prawa własności po złożeniu oświadczenia znajduje zastosowanie swobodne uznanie organu administracji. 63.   J. Stauderer twierdzi, że art. 3 ust. 2 VGVG z 2000 r. nierówno traktuje obywateli austriackich i obywateli innych państw członkowskich. 64.   Rząd hiszpański wyraża opinię, że ustawodawstwo austriackie ma dyskryminujący charakter, ponieważ odnosi się ono do nierezydentów, którzy muszą złożyć oświadczenie co do tego statusu. 65.   Brzmienie art. 3 ust. 2 VGVG z 2000 r. może na pierwszy rzut oka wydawać się dyskryminujące. Po pierwsze, wydaje się ono zakazywać zawierania transakcji sprzedaży nieruchomości, których stroną byliby obywatele innych krajów niż Austria – w sytuacjach gdy osoby takie starają się ominąć przepisy dotyczące takich transakcji, opierając się na przepisach o swobodnym przepływie kapitału zawartych w Porozumieniu EOG. Po drugie, art. 3 ust. 2 nie dotyczy obrotu nieruchomościami między obywatelami austriackimi, ponieważ jest oczywiste, że nie podlega on przepisom mającym zastosowanie w poprzednim przypadku. 66.   Jednakże art. 7 ust. 2 VGVG z 2000 r. wydaje się nakładać obowiązek składania oświadczenia, że nieruchomość zabudowana nie jest nabywana z przeznaczeniem na siedzibę wakacyjną, zarówno na obywateli austriackich, jak i obywateli innych państw członkowskich. Wynika z tego, że obowiązek ten, w przypadkach gdy znajduje on zastosowanie, stosowany jest zarówno do obywateli innych państw członkowskich, jak i obywateli austriackich. 67.   Chociaż brzmienie art. 3 ust. 2 może wydawać się dyskryminujące, moim zdaniem procedura z niego wynikająca nie zmierza do traktowania obywateli innych państw członkowskich w sposób odmienny niż obywateli austriackich. 68.   Drugi aspekt zagadnienia, czy procedura wymagająca składania oświadczenia i związana z nią sankcja nieważności ex tunc mogą być stosowane w sposób powodujący dyskryminację, wymaga ustalenia, czy a) wydanie zaświadczenia przez właściwy organ po złożeniu oświadczenia wymaganego na podstawie art. 7 ust. 4 VGVG z 2000 r. lub b) stwierdzenie nieważności transakcji ex tunc na podstawie art. 29 ust. 2 VGVG z 2000 r. wiążą się z zastosowaniem swobodnego uznania organu administracji. 69.   Z orzecznictwa odnoszącego się do procedur wymagających uzyskania zezwolenia mających zapobiec nabywaniu nieruchomości z zamiarem wzniesienia na nich drugiego miejsca zamieszkania wynika, że wymaganie od nabywcy złożenia oświadczenia co do sposobu korzystania z nieruchomości w przyszłości umożliwia właściwemu organowi działanie w trybie podobnym do stosowania swobodnego uznania, co może być wykorzystane w sposób powodujący dyskryminacj (27). 70.   Jednak w przypadku procedury wymagającej złożenia oświadczenia wynikającej z VGVG z 2000 r., nie ma żadnych podstaw, aby stwierdzić, że właściwy organ korzysta ze swobodnego uznania, wydając zaświadczenie. Nabywca musi złożyć oświadczenie, że nieruchomość jest zabudowana, że on sam jest obywatelem austriackim lub korzysta z prawa do swobodnego przepływu kapitału i ma miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz że nabywana nieruchomość będzie lub nie będzie przeznaczona na siedzibę wakacyjną. Jeśli jest to zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, złożenie oświadczenia zostaje po prostu potwierdzone poprzez wydanie zaświadczenia. 71.   Jeśli jednak oświadczenie nie zostanie złożone w terminie dwóch lat od dnia zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, transakcja jest nieważna ex tunc. Automatyczny charakter tej zasady oznacza, że nie ma tu miejsca na stosowanie swobodnego uznania przez organ administracji. 72.   Zatem prawdopodobieństwo, aby procedura ta była stosowana w sposób powodujący dyskryminację, jest niewielkie.  Niezbędność i stosowność 73.   Po trzecie, należy rozważyć, czy procedura wymagająca złożenia oświadczenia i związana z nią sankcja nieważności ex tunc są niezbędne i stosowne dla zapobieżenia nabywaniu nieruchomości w celu ich wykorzystania w charakterze siedzib wakacyjnych z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego. 74.   Trybunał rozważał już, czy procedura wymagająca złożenia oświadczenia, która w sposób uzasadniony zmierza do ograniczenia nabywania nieruchomości z przeznaczeniem na drugie miejsca zamieszkania, stanowi odpowiedni środek do osiągnięcia tego celu. 75.   W wyroku w sprawie Konle Trybunał stwierdził, że procedura wymagająca złożenia oświadczenia, której towarzyszą sankcje na wypadek jej naruszenia, może stanowić odpowiedni środek nadzoru w celu uzasadnionego zapobieżenia nabywaniu nieruchomości z przeznaczeniem na drugie miejsca zamieszkania(28). Ponadto Trybunał rozważał, co może zostać uznane za stosowne sankcje w takim przypadku: „W tym względzie wystarczy zauważyć, że naruszenie krajowych przepisów dotyczących drugich miejsc zamieszkania, takich jak te, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, może zostać ukarane grzywną, decyzją nakładająca na nabywcę obowiązek niezwłocznego zaprzestania sprzecznego z prawem korzystania z nieruchomości pod karą jej przymusowej sprzedaży lub stwierdzeniem nieważności umowy sprzedaży, którego skutkiem będzie przywrócenie w rejestrze nieruchomości wpisów, które figurowały tam przed zawarciem umowy”(29). 76.   W wyroku w sprawie Reisch Trybunał powtórzył, ze podobna procedura wymagająca złożenia oświadczenia, zaopatrzona w sankcje na wypadek jej naruszenia, jest zgodna z prawem wspólnotowym(30). 77.   W wyroku w sprawie Salzmann II Trybunał również uznał procedurę wymagającą złożenia oświadczenia, zaopatrzoną w odpowiednie sankcje, za rozwiązanie lepsze niż nadmiernie restrykcyjna procedura wymagająca uzyskania zezwolenia, przewidziana w VGVG z 1993 r.(31). 78.   W świetle tych orzeczeń wydaje się, że procedura wprowadzająca wymóg złożenia oświadczenia, taka jak ta będąca przedmiotem niniejszej sprawy, jest odpowiednim środkiem dla osiągnięcia celu, do jakiego zmierza ustawodawstwo krajowe. Pozwala ona właściwemu organowi na sprawdzenie, czy nabycie nieruchomości nastąpiło w celu wzniesienia na niej siedziby wakacyjnej. Jeśli tak jest, właściwy organ może poddać kontroli jego zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego. 79.   Kluczowym zagadnieniem jest jednak to, czy sankcja polegająca na nieważności umowy sprzedaży ex tunc w przypadku niezłożenia takiego oświadczenia wykracza poza to, co jest niezbędne dla zapewnienia przestrzegania tej procedury. 80.   Rząd austriacki stoi na stanowisku, że sankcja jest proporcjonalna ze względu na to, że żadna inna nie byłaby w stanie spowodować, aby nabywca nieruchomości zabudowanej złożył wymaganą deklarację w odpowiednim czasie; jedynie sankcja polegająca na nieważności ex tunc może prowadzić do osiągnięcia celu, jakim jest zapobieżenie sprzecznemu z prawem korzystaniu z nieruchomości w charakterze siedzib wakacyjnych. 81.   J. Stauderer, Komisja i rząd hiszpański twierdzą, że sankcja jest nieproporcjonalna. 82.   Komisja jest zdania, że to automatyczny charakter sankcji czyni ją nieproporcjonalną. Przychylam się do zdania Komisji. 83.   Do tego argumentu należy dodać, że sankcja ta może zostać uznana za nieodpowiednią. Stwierdzenie nieważności transakcji, jak orzekł Trybunał w sprawie Konle, może być stosowne tylko wtedy, gdy naruszone zostanie uzasadnione ograniczenie nabywania nieruchomości z przeznaczeniem na drugie miejsce zamieszkania. Decyzja ta w zwykłych warunkach byłaby oparta na oświadczeniu złożonym właściwemu organowi. Jednak unieważnienie transakcji tylko na tej podstawie, że organ oświadczenia nie otrzymał, a zatem bez ustalenia naruszenia uzasadnionego ograniczenia, wydaje się być przedwczesne, a nawet może okazać się sprzeczne z celem austriackich uregulowań prawnych, bowiem może uniemożliwiać takie korzystanie z nabytej nieruchomości, które byłoby zgodne z tym celem. 84.   Nie podzielam zdania Austrii, że kary administracyjne są niewystarczające, aby zapobiec nabywaniu nieruchomości dla celów wzniesienia siedzib wakacyjnych. 85.   Jak zauważa Komisja, art. 34 VGVG z 2000 r. wymienia naruszenia przepisów tej ustawy, które mogą zostać ukarane grzywną. Nie widzę powodu, dla którego niezłożenie właściwego oświadczenia w przepisanym terminie nie mogłoby zostać włączone do tej listy. 86.   Uważam zatem, że ustawodawstwo krajowe prowadzące do nieważności ex tunc transakcji dotyczącej nabycia nieruchomości, w przypadku gdy nabywca nie złoży właściwego oświadczenia w przepisanym terminie, jest nieproporcjonalne, nie prowadzi do osiągnięcia zamierzonego celu, a nawet może utrudniać jego osiągnięcie.  Wnioski 87.   Zgodnie z powyższymi rozważaniami proponuję Trybunałowi udzielić na pytanie przedstawione przez Oberster Gerichtshof następującej odpowiedzi: Artykuł 56 WE sprzeciwia się regulacji krajowej dotyczącej nabywania nieruchomości, zgodnie z którą niezłożenie właściwego oświadczenia w przepisanym terminie skutkuje nieważnością ex tunc transakcji nabycia nieruchomości. 1 – Język oryginału: angielski. 2 – Dyrektywa Rady 88/361/EWG z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie wykonania art. 67 (obecnie art. 56) Traktatu (Dz.U. 1988 L 178, str. 5). 3 –      Zobacz Traktat z Amsterdamu, Część Druga, art. 6 ust. 1, pkt 39. 4 – Vorarlberger LGBl. 12/1969. 5 – Vorarlberger LGBl. 61/1993. 6 – Vorarlberger LGBl. 29/2000. 7 –      Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym (Porozumienie EOG) między Wspólnotami Europejskimi, ich państwami członkowskimi a Republiką Austrii, Republiką Finlandii, Republiką Islandii, Księstwem Liechtensteinu, Królestwem Norwegii, Królestwem Szwecji i Konfederacją Szwajcarską (Dz.U. 1994, L 1, str. 3). 8 –      Przywołane powyżej w przypisie 7. Artykuły 40–45 Porozumienia EOG dotyczą swobodnego przepływu kapitału. 9 – Zobacz pkt 6 powyżej. 10 – Zobacz wyrok z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie C‑300/01 Salzmann, Rec. str. I‑4899. 11 – Punkt 52. 12 – Konwencja z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych. Tekst jednolity konwencji po zmianach wprowadzonych przez cztery kolejne konwencje o przystąpieniu został opublikowany w Dz.U. 1998, C 27, str. 1. Od dnia 1 marca 2002 r. konwencja została zastąpiona przez rozporządzenie Rady (WE) nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (Dz.U. 2001, L 12, str. 1), które nie dotyczy Danii i niektórych terytoriów zamorskich innych państw członkowskich. 13 – Zobacz wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C‑39/94 SFEI i in., Rec. str. I‑3547, pkt 24, wyrok z dnia 20 października 1993 r. w sprawie C‑10/92 Balocchi, Rec. str. I‑5105, pkt 16 i 17, i wyrok z dnia 14 stycznia 1982 r. w sprawie 65/81 Reina, Rec. str. 33, pkt 7 i 8. 14 – Przywołane w przypisie 12 powyżej. 15 – Zobacz wyrok z dnia 5 czerwca 1997 r. w sprawie C‑105/94 Celestini, Rec. str. I‑2971, pkt 20. 16 – Zobacz wyrok z dnia 21 stycznia 2003 r. w sprawie C‑318/00 Bacardi-Martini i Cellier des Dauphins, Rec. str. I‑905, pkt 40 i 42 (pkt 41 i 43 w wersji elektronicznej wyroku) i cytowane tam orzecznictwo. Różnica w numeracji punktów pomiędzy wersją drukowaną a elektroniczną wyroku wynika z faktu, że w wersji drukowanej pkt 7 nie jest numerowany. 17 – Sprawozdanie Schlossera (Dz.U. 1979, C 59, str. 71) w pkt 166, określa prawo in rem jako skuteczne przeciwko wszystkim, uprawniony może powołać się na nie wobec każdego, komu nie przysługuje pierwszeństwo przed jego prawem. Natomiast prawo in personam skuteczne jest tylko wobec określonej osoby. Zobacz także Opinię Rzecznika Generalnego Mischo w sprawie C‑115/88 Reichert i Kockler, Rec. str. I‑27, pkt 14–16, w której przychylił się on do argumentacji rządu Zjednoczonego Królestwa i rządu francuskiego, popartej przez rząd niemiecki,rząd włoski i Komisję, że istotą prawa in rem jest jego skuteczność erga omnes. 18 – Vorarlberger LGBl. 28/2004. 19 – Vorarlberger LGBl. 42/2004. 20 – Zobacz wyrok w sprawie Salzmann II, przywołany w przypisie 10, pkt 39, i wyrok z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawie C‑302/97 Konle, Rec. str. I‑3099, pkt 22. 21 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Konle pkt 39, wyrok z dnia 5 marca 2002 r. w sprawach połączonych C‑515/99, od C‑519/99 do C-524/99 i od C‑526/99 do C‑540/99 Reisch i in., Rec. str. I‑2157, pkt 32, i ww. wyrok w sprawie Salzmann II, pkt 41. 22 – Zobacz ww. wyrok w sprawie Salzmann II, pkt 42, i cytowane tam orzecznictwo. 23 – Zobacz pkt 4 powyżej. 24 – Zobacz wyrok w sprawie Konle, przywołany w przypisie 20, pkt 40, wyrok w sprawie Reisch, przywołany w przypisie 21, pkt 34, i wyrok w sprawie Salzmann II, przywołany w przypisie 10, pkt 44. 25 – Zobacz wyrok z dnia 25 lipca 1991r. w sprawie C‑76/90, Rec. str. 4221. Zobacz w szczególności pkt 12. 26 – Zobacz wyrok z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C‑483/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑4781, pkt 41, i wyrok w sprawie C‑367/98 Komisja przeciwko Portugalii (2002) Rec. str. I‑4731, pkt 45. 27 – Zobacz wyrok w sprawie Konle, przywołany w przypisie 20, pkt 41, i wyrok w sprawie Salzmann II, przywołany w przypisie 10, pkt 46. 28 – Przywołany w przypisie 20, pkt od 46–48. 29 –      Ibidem, pkt 47. 30 – Przywołany w przypisie 21, pkt 35. 31 – Przywołany w przypisie 10, pkt 50.