C-217/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 22 września 2005 r.(1) Sprawa C‑217/04 Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej Europejska Agencja ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji (ENISA) – Stwierdzenie nieważności rozporządzenia (WE) nr 460/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady – Niewłaściwa podstawa prawna – Artykuł 95 ust. 1 WE – Środek dotyczący zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich I –    Wprowadzenie 1.     Rozporządzenie (WE) nr 460/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiające Europejską Agencję ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji(2) (zwane dalej „rozporządzeniem w sprawie ENISA”(3)) zostało oparte na art. 95 WE. Zjednoczone Królestwo reprezentuje pogląd, że zamiast niego należało powołać się na art. 308 WE i z tego względu wniosło skargę o stwierdzenie nieważności. 2.     Niniejszy spór ma duże znaczenie dla praktyki legislacyjnej, ponieważ prawodawca wspólnotowy w ostatnim czasie często nie opiera już tworzenia agencji na art. 308 WE, lecz, w coraz większej ilości przypadków, na szczególnych kompetencjach w specyficznych sektorach(4). II – Ramy prawne 3.     Podstawą prawną rozporządzenia w sprawie ENISA jest art. 95 ust. 1 zdanie drugie WE: „Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym, przyjmuje środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego”. 4.     Motywy rozporządzenia w sprawie ENISA wyjaśniają konieczność ustanowienia agencji. Problem opisuje motyw trzeci: „Złożoność techniczna sieci i systemów informacyjnych, różnorodność połączonych ze sobą produktów i usług oraz duża [liczba] osób prywatnych i […] publicznych [działających na własną odpowiedzialność powoduje, że może zostać naruszone prawidłowe] funkcjonowanie rynku wewnętrznego”. 5.     Kolejne motywy wymieniają różne stosowne przepisy harmonizujące(5) i odsyłają do różnych środków, które mogą być podjęte na podstawie tych regulacji. Żaden z przywołanych aktów nie zawiera informacji o ENISA. Wreszcie motyw dziesiąty stanowi: „[Te akty dotyczące] rynku wewnętrznego wymagają od państw członkowskich i Komisji [przyjęcia różnych] technicznych i organizacyjnych [metod zastosowań]. [Chodzi o zadania] złożone pod względem technicznym, dla których nie ma [wyłącznie jednych] i oczywistych rozwiązań. Niejednolite stosowanie tych wymagań może prowadzić do powstawania nieskutecznych rozwiązań i tworzyć przeszkody na rynku wewnętrznym. [Konieczne jest więc utworzenie na poziomie europejskim specjalistycznego] centrum, [którego zadaniem jest formułowanie wytycznych i udzielanie rad, a na wniosek – pomocy w ramach jego celów, i na którym mogłyby polegać Parlament Europejski, Komisja lub właściwe organy wyznaczone przez państwa członkowskie] […]”. 6.     Następne motywy wyjaśniają ten pogląd. Należy podkreślić motyw dwunasty. Zgodnie z nim ENISA nie powinna naruszać kompetencji krajowych organów regulacyjnych, Europejskiego Organu Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej, Komitetu ds. Łączności, wspomnianego w dyrektywie 2002/21(6), europejskich organów normalizacyjnych oraz organów zapewniających ochronę danych. 7.     Cel ENISA zostaje uszczegółowiony w art. 1–3 rozporządzenia w sprawie ENISA: „Artykuł 1 Zakres 1.      W celu zapewnienia wysokiego i skutecznego poziomu bezpieczeństwa sieci i informacji we Wspólnocie oraz rozwijania kultury bezpieczeństwa sieci i informacji na rzecz: obywateli, konsumentów, przedsiębiorstw oraz organizacji sektora publicznego Unii Europejskiej, [co w konsekwencji przyczyni się do prawidłowego] funkcjonowania rynku wewnętrznego – ustanawia się Europejską Agencję ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji, zwaną dalej »Agencją«. 2.      Agencja wspiera Komisję i państwa członkowskie, [współpracuje w związku z tym z sektorem biznesu, w celu świadczenia im pomocy], w spełnieniu wymagań z zakresu bezpieczeństwa sieci i informacji – […] z uwzględnieniem wymagań ustanowionych w obecnym i przyszłym prawodawstwie Wspólnoty, takim jak dyrektywa 2002/21/WE [– i zapewnieniu w ten sposób prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego]. 3.      […] Artykuł 2 Cele 1.      Agencja [wzmacnia] możliwości Wspólnoty, państw członkowskich oraz tym samym sektora biznesu, w zakresie [zapobiegania problemom] bezpieczeństwa sieci i informacji [oraz określania ich i reagowania na nie]. 2.      Agencja oferuje Komisji i państwom członkowskim pomoc i doradztwo w dziedzinie bezpieczeństwa sieci i informacji, w ramach swoich kompetencji ustanowionych niniejszym rozporządzeniem. 3.      W oparciu o [inicjatywy podjęte na poziomie krajowym i wspólnotowym] Agencja [wypracowuje wysoki poziom specjalistycznych kompetencji. Wykorzystuje je] do stymulowania szerokiej współpracy między instytucjami sektora publicznego i prywatnego. 4.      Agencja wspiera Komisję (na żądanie) w technicznych pracach przygotowawczych dotyczących aktualizacji i rozwoju [pr]awodawstwa Wspólnoty, w dziedzinie bezpieczeństwa sieci i informacji”. 8.     Artykuł 3 rozporządzenia w sprawie ENISA opisuje jej zadania. Polegają one na zbieraniu informacji [lit. a), g) oraz i)], doradzaniu [lit. b), e), h) i k)] oraz rozszerzaniu współpracy [lit. c), d), e), f) i j)]. 9.     Artykuł 4 rozporządzenia w sprawie ENISA zawiera definicje szeregu pojęć. Kolejne artykuły, 5–28, regulują kwestie organizacyjne. Zgodnie z art. 18 Agencja ma osobowość prawną. Zatrudnia ona zgodnie z art. 19 własny personel. Artykuł 15 przewiduje budżet własny Agencji pochodzący z wkładów Komisji Wspólnot Europejskich i państw trzecich. Artykuł 20 poddaje ją ochronie protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich. Artykuł 21 reguluje reżim odpowiedzialności odpowiadający art. 288 WE. 10.   Organem kontrolnym i kierującym działaniami Agencji jest zarząd, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia w sprawie ENISA, składający się z przedstawicieli państw członkowskich i Komisji oraz kolejnych trzech osób pozbawionych prawa głosowania. Zarząd ustala w szczególności plan pracy Agencji oraz zgodnie z art. 7 powołuje dyrektora naczelnego. Wreszcie na podstawie art. 8 w ramach Agencji działa stała grupa udziałowców. III – Żądania stron 11.   Zjednoczone Królestwo wnosi do Trybunału o: 1)      stwierdzenie nieważności rozporządzenia w sprawie ENISA, 2)      obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej kosztami Zjednoczonego Królestwa. 12.   Parlament i Rada wnoszą do Trybunału o: 1)      oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz 2)      obciążenie kosztami Zjednoczonego Królestwa. 13.   Na wypadek stwierdzenia nieważności rozporządzenia w sprawie ENISA Rada wnosi tytułem ewentualnym o utrzymanie w mocy jego skutków. 14.   Republika Finlandii i Komisja przystąpiły do postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji i Parlamentu. IV – Ocena prawna A –    W przedmiocie wyboru podstawy prawnej 15.   Zjednoczone Królestwo kwestionuje wybór podstawy prawnej rozporządzenia w sprawie ENISA. 16.   Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej aktu prawnego Wspólnoty musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej, do których w szczególności należą cel i treść aktu prawnego(7). 17.   Prawodawca wspólnotowy oparł rozporządzenie w sprawie ENISA na art. 95 ust. 1 WE. Na jego podstawie przyjmuje się środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego. 18.   Środki podejmowane na podstawie art. 95 ust. 1 WE powinny służyć polepszeniu warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego, jednak postanowienie to nie przyznaje prawodawcy wspólnotowemu ogólnej kompetencji do regulowania tego rynku(8). Trybunał sprecyzował zresztą, że środki, o których mowa w art. 95 ust. 1 WE, „muszą rzeczywiście posiadać taki cel, faktycznie przyczyniając się do usuwania przeszkód w swobodnym przepływie towarów lub świadczeniu usług, lub usuwania zakłóceń konkurencji”(9). 19.   Spójne w obrębie Wspólnoty środki mające na celu wspieranie bezpieczeństwa sieci i systemów informacyjnych mogą bez wątpienia zapobiegać powstawaniu przeszkód dla swobodnego przepływu towarów i usług choćby z tego względu, że uniemożliwiają przyjmowanie rozbieżnych środków krajowych. I tak zawieranie transakcji transgranicznych oraz ich realizacja przy pomocy sieci i systemów informacyjnych zakłada na przykład istnienie transgranicznych procedur dotyczących stwierdzania tożsamości, które wymagają co najmniej koordynacji w całej Wspólnocie. 20.   Jak twierdzą wszystkie strony z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa, ENISA przyczyni się do zrealizowania tego celu, gromadząc informacje, przygotowując forum dyskusyjne i ewentualnie doradzając instytucjom Wspólnoty lub organom krajowym. Nawet rząd Zjednoczonego Królestwa uznaje, że utworzenie ENISA było pożądane. 21.   Zjednoczone Królestwo podnosi jednak co do zasady, jak w sprawie C‑66/04(10) dotyczącej rozporządzenia w sprawie środków aromatyzujących(11), że utworzenie ENISA nie jest środkiem dotyczącym „zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich” w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE. Reprezentuje ono pogląd, zgodnie z którym tego rodzaju środki muszą odnosić się do prawa państw członkowskich. Tej podstawy prawnej nie można stosować w odniesieniu do środków, których państwa członkowskie nie mogą przyjąć samodzielnie – ani indywidualnie, ani wszystkie. Agencji wspólnotowej nie można jednak utworzyć poprzez równoczesne wydanie identycznych przepisów w państwach członkowskich. 22.   W mojej opinii w sprawie C‑66/04(12) przedstawiłam już pogląd, że wskazanie w treści art. 95 ust. 1 WE na „zbliżenie” przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych „państw członkowskich” wymaga związku środków wspólnotowych z prawem krajowym. Związek taki istnieje, jeśli wskutek wydania przepisów wspólnotowych, które podlegają transpozycji, w każdym z państw członkowskich wydane zostaną uregulowania prowadzące do zbliżenia przepisów. Jednak także prawo wspólnotowe bezpośrednio stosowane i mające pierwszeństwo przed prawem krajowym, jak na przykład rozporządzenie, które wypiera sprzeczne z nim prawo krajowe lub uniemożliwia jego stosowanie, wykazuje taki związek z prawem krajowym. Środki czysto wspólnotowe, które występują obok prawa państw członkowskich bez zmiany treści normatywnej jego przepisów, nie powodują z kolei żadnego zbliżenia przepisów państw członkowskich. Trybunał orzekł w ten sposób na przykład w odniesieniu do nowych uprawnień w zakresie własności intelektualnej, które występują równolegle do istniejących uprawnień krajowych(13). 23.   Według opinii rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl orzecznictwo to należy rozumieć w ten sposób, iż nie wystarcza, że środek, którego „cechą charakterystyczną” jest „ustanawianie czegoś nowego”, ma na celu wspieranie rynku wewnętrznego. Odrzuciła ona zatem możliwość oparcia tworzenia nowych form prawnych spółek takich jak spółdzielnia europejska na art. 95 ust. 1 WE(14). 24.   Należy zgodzić się z rzecznik generalną C. Stix‑Hackl w odniesieniu do tworzenia nowych typów spółek, jeżeli występują one równolegle do rodzajów spółek określonych w porządkach prawnych państw członkowskich. W takim przypadku brakuje bowiem koniecznego (prowadzącego do zbliżenia) związku z tymi porządkami prawnymi. Należy jednak wyjaśnić, że nowe zjawiska można tworzyć również na drodze zbliżania przepisów prawnych. I tak prewencyjna harmonizacja uprzedzająca oczekiwane regulacje krajowe(15) wymaga co do zasady przyjęcia nowych przepisów niemających jeszcze odpowiednika w państwach członkowskich(16). 25.   „Środki dotyczące[(17)]zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich” w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE to jednak nie tylko środki, które same zbliżają przepisy państw członkowskich. Jak argumentują instytucje, do zbliżenia takiego przyczyniają się również środki, które tylko pośrednio poprzez ich stosowanie powodują zbliżenie przepisów państw członkowskich, na przykład ustanawiając procedury, które powodują zbliżenie nie bezpośrednio, lecz przy pomocy etapów pośrednich w wielostopniowym modelu(18). 26.   Z jednej strony rozporządzenie w sprawie ENISA zawiera przepisy, które mogłyby stanowić takie etapy pośrednie, a mianowicie przepisy w sprawie zadań i kompetencji ENISA. Lecz z drugiej strony rozporządzenie to reguluje również ustanowienie i organizację Agencji. Te ostatnie, przeważające pod względem ilościowym przepisy w sposób oczywisty nie przyczyniają się bezpośrednio do zbliżenia przepisów państw członkowskich. Rząd Zjednoczonego Królestwa podkreśla zatem, że ustanowienia agencji nie można co do zasady oprzeć na art. 95 ust. 1 WE. 27.   W rzeczywistości rozporządzeniu ENISA można na pierwszy rzut oka przypisać dwa różne cele, mianowicie z jednej strony ustalenie określonych zadań ENISA, a z drugiej jej ustanowienie. Z tego punktu widzenia należałoby wybrać podstawę prawną zgodnie z kryterium, który z obu celów przeważa(19). Podział rozporządzenia w sprawie ENISA na dwie różne części jest jednak nieporozumieniem. Ustanowienia Agencji nie można bowiem oddzielać od jej zadań, przeciwnie, jest ono środkiem do osiągnięcia celu. Rozporządzenie w sprawie ENISA spełnia zatem tylko jeden cel, który należy wywodzić przede wszystkim z przepisów dotyczących zadań Agencji. 28.   Jednak również w odniesieniu do tego pojedynczego celu wciąż nasuwa się pytanie, czy rozporządzenie w sprawie ENISA stanowi etap pośredni na drodze do zbliżenia przepisów w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE. Rozporządzenie nie przeprowadza takiego zbliżenia. Również sama ENISA nie może przyjmować regulacji dotyczących zbliżenia przepisów ani nie uczestniczy w szczególnych procedurach wydawania takich regulacji. Nie można zatem bez trudu stwierdzić, że rozporządzenie w sprawie ENISA przyczynia się do zbliżenia przepisów. 29.   Jednakże zgodnie z poglądem reprezentowanym przez instytucje i rząd fiński ENISA przyczynia się do harmonizacji, zbierając i rozpowszechniając informacje, doradzając instytucjom wspólnotowym i krajowym organom regulacyjnym, a także wspierając współpracę pomiędzy udziałowcami. 30.   Jak podkreślił rząd Zjednoczonego Królestwa szczególnie w trakcie rozprawy, zadań ENISA dotyczących współpracy między podmiotami prywatnymi oraz dostępności informacji dla prywatnych użytkowników [art. 3 lit. c), e) oraz i)] nie można raczej uznać za etap pośredni w zbliżaniu przepisów państw członkowskich. 31.   Nie można jednak całkowicie wykluczyć tego, że ENISA przyczynia się do zbliżenia przepisów w związku z jej pozostałą działalnością. Powierzone ENISA doradztwo na rzecz instytucji wspólnotowych może w szczególności wspierać ich działalność prawodawczą, a dzięki temu ewentualnie zbliżenie regulacji państw członkowskich. Poza tym na podstawie art. 3 lit. k) ENISA może przedkładać własne wnioski, wytyczne oraz propozycje w sprawach zgodnych z kompetencjami i celami Agencji, a tym samym inspirować zbliżenie przepisów. 32.   Ponadto można przyjąć założenie, że ENISA poprzez sam fakt funkcjonowania jako europejskie forum dyskusyjne i centrum specjalistyczne wspiera zbliżenie regulacji państw członkowskich w drodze dobrowolnego i równoległego działania organów krajowych. W tym zakresie rząd fiński podkreśla zamierzone specjalistyczne kompetencje i niezależność ENISA, a także odpowiedzialność jej zarządu za koordynację pracy Agencji z działaniami realizowanymi przez państwa członkowskie oraz na poziomie Wspólnoty. Przesadzona jest natomiast krytyka ze strony Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą niewiążąca działalność doradcza ENISA mogłaby w praktyce nawet zaostrzyć różnice panujące między państwami członkowskimi, jeżeli niektóre z nich stosowałyby się do rad Agencji, a inne nie. 33.   Ten potencjalny wkład ENISA w zbliżanie przepisów nie jest jednak wystarczający dla uznania jej ustanowienia za środek dotyczący zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich. 34.   Nie da się bowiem przewidzieć, czy i w jakiej formie ENISA będzie się przyczyniać do zbliżenia przepisów. Zależy to od różnych czynników. Poza jej pracą i ustaleniami ENISA w szczególności potrzebna jest również współpraca instytucji, organów państw członkowskich oraz przedstawicieli udziałowców. Nie można zatem wykluczyć, że potencjał w zakresie zbliżenia przepisów, który posiada ENISA, w praktyce nie zostanie wykorzystany. Nawet jeżeli Agencja przyczynia się do zbliżenia przepisów, niekoniecznie odpowiednie środki muszą opierać się na art. 95 ust. 1 WE. I tak działalność ENISA mogłaby prowadzić do opracowania regulacji w zakresie wykonywania zawodu, które ewentualnie należałoby oprzeć na art. 47 WE. 35.   Choć art. 1 ust. 2 oraz preambuła rozporządzenia w sprawie ENISA wskazują jej związek z istniejącymi przepisami harmonizującymi, co podkreślają szczególnie Parlament i Rada, brak jest konkretnego udziału w przyjmowaniu środków wykonawczych wymaganych przez te akty prawne. Jak wywodzi Zjednoczone Królestwo, z jednej strony zadania ENISA pod względem materialnym zostały określone w sposób znacznie wykraczający poza wykonanie tych dyrektyw, a z drugiej – wykonanie to nie wchodzi w zakres kompetencji ENISA, lecz Komisji i organów państw członkowskich. W odniesieniu do doradztwa przy realizacji tych środków stworzono nawet specjalne struktury, a mianowicie Komitet ds. Łączności(20), Europejski Organ Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej(21), a w zakresie ochrony danych – grupę roboczą ds. ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych(22). 36.   Rozporządzenie w sprawie ENISA jest zatem bardziej krokiem w nieznane niż etapem pośrednim na drodze zbliżenia przepisów państw członkowskich. W pewnym sensie ENISA zostaje utworzona „na zapas”, w oczekiwaniu, że przyniesie korzystne efekty. Ta korzyść (dla rynku wewnętrznego) nie jest wykluczona, ale przez to rozporządzenie nie staje się jeszcze środkiem dotyczącym zbliżenia przepisów. 37.   Instytucje będące stronami postępowania przedstawiają jednak szereg argumentów przemawiających za możliwością oparcia ustanowienia ENISA na art. 95 ust. 1 WE niezależnie od jej wkładu w zbliżenie przepisów. 38.   Na wstępie podkreślają one, że ustanowienie ENISA w o wiele mniejszym stopniu wpływa na kompetencje państw członkowskich niż na przykład przyjmowanie podlegających transpozycji przepisów harmonizujących w celu wspierania bezpieczeństwa sieci i systemów informacyjnych. Poza tym utworzenie ENISA jest bardziej sensowne niż harmonizacja, ponieważ obecnie zapotrzebowanie na przepisy harmonizujące jest jeszcze niejasne. ENISA stanowi środek umożliwiający zdobycie odpowiedniej wiedzy w tej dziedzinie. 39.   Wprawdzie jest to słuszna teza, ale nie może ona prowadzić do rozszerzania zakresu art. 95 ust. 1 WE na środki, które nie służą zbliżeniu przepisów(23). Zabrania tego zasada ograniczonych kompetencji (art. 5 WE). Jeżeli podstawa prawna nie obejmuje wydania regulacji, Wspólnota – opierając się na tym postanowieniu traktatu – nie może jej wydać. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że planowany środek ma mniejszy wpływ na kompetencje organów krajowych niż regulacja rzeczywiście przeprowadzająca zbliżenie przepisów. 40.   Ponadto może pozostać kwestią otwartą, czy trafny jest pogląd Rady, zgodnie z którym również zbliżenie krajowych praktyk administracyjnych jest zbliżeniem przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych w rozumieniu art. 95 ust. 1 WE. Również wkład ENISA w ramach tej formy zbliżenia przepisów prawnych nie jest uregulowany na tyle konkretnie, by móc uznać jej ustanowienie za wyraz harmonizacji. 41.   Komisja w szczególności rozumie jednakże, powołując „prawdziwy cel” art. 95 WE, sformułowanie „dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego” ogólnie jako formułę odnoszącą się do słusznego znoszenia barier na rynku wewnętrznym. Pogląd Komisji zmierza jednak do odrzuconej przez Trybunał ogólnej kompetencji w zakresie regulacji rynku wewnętrznego(24). Pozbawiałaby ona element zbliżania przepisów określony w art. 95 ust. 1 WE wszelkiej funkcji. Nie jest to ani zgodne z treścią tej podstawy prawnej, ani z jej genezą. Państwa członkowskie w trakcie negocjacji dotyczących Jednolitego aktu europejskiego nie przyjęły bowiem propozycji Komisji, która przewidywała jedną podstawę prawną dla wydawania wszelkich aktów prawnych służących realizacji rynku wewnętrznego(25). Zamiast tego uzgodniły one wersję art. 95 ust. 1 WE, która jeszcze obecnie obowiązuje w zasadniczej części. 42.   Stanowiska Komisji nie można podtrzymać również na podstawie opinii doktryny związanej z wyrokiem w sprawie IHT Internationale Heiztechnik i Danziger. Trybunał stwierdził tam, że „zadaniem prawodawcy wspólnotowego jest [przyjęcie regulacji] na podstawie art. 100a traktatu EWG [obecnie art. 95 WE], ponieważ dla ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego konieczne jest usuwanie przeszkód uwarunkowanych terytorialnością krajowych znaków towarowych”(26). 43.   Z tego można częściowo wywieść, że art. 95 ust. 1 WE generalnie pozwala na zniesienie barier wynikających z różnic lub terytorialnie ograniczonego obowiązywania porządków prawnych państw członkowskich(27). Odesłanie do prawa państw członkowskich wciąż pełniłoby pewną funkcję, a mianowicie funkcję punktu odniesienia dla zbliżenia przepisów prawnych, co jednak nie wyklucza tego, że rezultat nie będzie zawierał odniesienia do prawa państw członkowskich(28). Tym samym możliwe są w szczególności środki, które nie wykazują związku z prawem państw członkowskich, lecz na przykład występują obok niego. 44.   Ten pogląd jest niezgodny z treścią art. 95 ust. 1 WE. Odesłanie do zbliżenia przepisów byłoby niczym innym jak pozbawioną znaczenia retoryką prawną, ponieważ terytorialne ograniczenie prawa krajowego w sposób nieunikniony występuje zawsze. 45.   Pogląd zawarty w doktrynie opiera się ponadto na błędnym rozumieniu cytowanego fragmentu wyroku w sprawie IHT Internationale Heiztechnik i Danziger. Wyrażone tam stwierdzenie odnosi się jedynie do celu ustanowienia rynku wewnętrznego, a nie do środka, jaki należy zastosować. Nie wynika z tego, że Trybunał miał zamiar dopuścić środki, które nie dokonują zbliżenia przepisów państw członkowskich. Przeciwnie, Trybunał podkreślił konieczność zbliżenia przepisów, odrzucając w innych orzeczeniach możliwość oparcia nowych form prawnych na art. 95 ust. 1 WE, jeżeli występują one obok przepisów państw członkowskich(29). 46.   Wreszcie otwarta może również pozostać kwestia, czy ustanowieniu agencji posiadającej własną osobowość prawną na podstawie art. 95 ust. 1 WE – lub zgodnie z innymi specyficznymi podstawami prawnymi traktatu WE – bez odwoływania się do art. 308 WE stoją na przeszkodzie zasadnicze bariery. Mimo że Trybunał w trakcie rozprawy zadał stosowne w tym względzie pytania, strony niniejszego postępowania nie omówiły istoty tej kwestii(30). Ponieważ rozporządzenie w sprawie ENISA nie określa w sposób wystarczający wkładu Agencji w zbliżenie przepisów i nie można uwzględnić żadnej z dalszych opinii w sprawie możliwości stosowania art. 95 ust. 1 WE, w każdym razie należy stwierdzić nieważność tego rozporządzenia. B –    W przedmiocie ograniczenia skutków wyroku w czasie 47.   Rada wniosła tytułem ewentualnym o utrzymanie w mocy skutków prawnych rozporządzenia w sprawie ENISA przez wzgląd na pewność prawa, do momentu jego ponownego przyjęcia w oparciu o inną podstawę prawną. Zjednoczone Królestwo wyraźnie stwierdziło, że nie wnosi zastrzeżeń wobec takiego ograniczenia skutków wyroku. 48.   Przy ograniczaniu skutków wyroków w czasie Trybunał opiera się na zasadach pewności prawa, a w szczególności na fakcie, że skutki te dotyczą osób trzecich(31). 49.   Tworzenie ENISA w praktyce postępuje szybko(32). Obecnie niewielki sens miałoby stwierdzanie nieważności przyjętych środków tylko w tym celu, żeby wkrótce ponownie utworzyć podobną agencję. Działanie takie odczułby szczególnie zatrudniony już personel. 50.   Nie ma jednak pewności, że ponowne przyjęcie rozporządzenia w sprawie ENISA będzie możliwe. Zjednoczone Królestwo było wprawdzie jedynym państwem członkowskim, które występowało przeciwko rozporządzeniu w sprawie ENISA i to tylko w związku z wyborem podstawy prawnej, ale rozporządzenie zostało przyjęte jeszcze przed ostatnim rozszerzeniem Unii, przed ostatnimi wyborami do Parlamentu Europejskiego oraz przed objęciem funkcji przez obecny skład Komisji. Zatem również żadna prognoza przyszłego kształtowania się woli prawodawcy wspólnotowego nie wchodzi w rachubę. Z tego względu skutki rozporządzenia w sprawie ENISA powinny być utrzymane w mocy jedynie do momentu wyjaśnienia, czy zostanie ono przyjęte ponownie, czy też nie. Dwa lata budżetowe powinny na to wystarczyć, ponieważ pomiędzy propozycją Komisji dotyczącą rozporządzenia w sprawie ENISA z dnia 11 lutego 2003 r.(33) a jego przyjęciem w dniu 10 marca 2004 r. upłynęło niewiele więcej czasu niż rok. Okres ten pozwoliłby również na uwzględnienie oceny działalności Agencji, która zgodnie z art. 25 rozporządzenia w sprawie ENISA powinna być przedstawiona do dnia 17 marca 2007 r. przy podejmowaniu decyzji dotyczącej ponownego przyjęcia rozporządzenia w tej sprawie. V –    W przedmiocie kosztów 51.   Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Zjednoczone Królestwo wniosło o obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania w rozumieniu art. 69 § 2 regulaminu, a zgodnie z powyższymi rozważaniami wygrało sprawę, kosztami postępowania należy obciążyć Parlament i Radę. 52.   Zgodnie z art. 69 § 4 regulaminu państwa członkowskie oraz instytucje, które przystąpiły do udziału w postępowaniu w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Wobec tego Komisja oraz Republika Finlandii pokrywają koszty własne. VI – Wnioski 53.   Proponuję zatem Trybunałowi przyjąć następujące rozstrzygnięcie: 1)         1)      Stwierdza się nieważność rozporządzenia (WE) nr 460/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 marca 2004 r. ustanawiającego Europejską Agencję ds. Bezpieczeństwa Sieci i Informacji. 2)         2)      Skutki rozporządzenia, którego nieważność została stwierdzona, utrzymuje się w mocy do momentu wejścia w życie rozporządzenia przyjętego w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dłużej jednak niż do końca drugiego roku budżetowego następującego po wydaniu wyroku. 3)         3)      Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zostają obciążone kosztami postępowania. 4)         4)      Komisja Wspólnot Europejskich i Republika Finlandii pokrywają własne koszty. – Język oryginału: niemiecki. 2 – Dz.U. L 77, str. 1. 3 – ENISA stanowi akronim nazwy agencji w języku angielskim: European Network and Information Security Agency. 4 – Zobacz projekt Komisji dotyczący porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie utworzenia ram prawnych dla europejskich agencji regulacyjnych z dnia 25 lutego 2005 r. [COM(2005) 59 wersja ostateczna, str. 4 i 14] oraz komunikat Komisji z dnia 11 grudnia 2002 r. – ramy prawne dla europejskich agencji regulacyjnych [COM(2002) 718 wersja ostateczna, str. 8]. 5 – Chodzi o dyrektywę 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, str. 33), dyrektywę 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. L 108, str. 21), dyrektywę 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108, str. 51), dyrektywę 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. L 108, str. 7), dyrektywę 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącą przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.U. L 201, str. 37), dyrektywę 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym) (Dz.U. L 178, str. 1), dyrektywę 1999/93/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 1999 r. w sprawie wspólnotowych ram w zakresie podpisów elektronicznych (Dz.U. 2000, L 13, str. 12) oraz dyrektywę 95/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz.U. L 281, str. 31). 6 – Wyżej wymieniona w przypisie 5. 7 – Wyrok: z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie dwutlenku tytanu”, Rec. str. I‑2867, pkt 10, z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C‑84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755, pkt 25, z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawach połączonych C‑164/97 i C‑165/97 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1139, pkt 12, z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2257, pkt 43, z dnia 19 września 2002 r. w sprawie C‑336/00 Huber, Rec. str. I‑7699, pkt 30, z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑491/01 British American Tobacco, Rec. str. I‑11453, pkt 93, z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑338/01 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4829, pkt 54, z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑110/03 Belgia przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑2801, pkt 78 oraz z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie C‑347/03 Regione autonoma Friuli‑Venezia Giulia i ERSA, Zb.Orz. str. I‑3785, pkt 72. 8 – Wyrok z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C‑376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie reklamy tytoniu”, Rec. str. I‑8419, pkt 83. 9 – Zobacz ww. w przypisie 7 wyrok w sprawie British American Tobacco (Investment) i Imperial Tobaco, pkt 60. 10 – Zobacz moja opinia przedstawiona w dniu 8 września 2005 r. w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie (zawisłej przed Trybunałem). 11 – Rozporządzenie (WE) nr 2065/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 listopada 2003 r. w sprawie środków aromatyzujących dymu wędzarniczego używanych lub przeznaczonych do użycia w środkach spożywczych lub na ich powierzchni (Dz.U. L 309, str. 1). 12 – Wyżej wymieniona w przypisie 10, pkt 31 i nast. 13 – Zobacz wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑7079, pkt 24 i 25, wyrok z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie C‑350/92 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1985, pkt 23, opinia 1/94 z dnia 15 listopada 1994 r., Rec. str. I‑5267, pkt 59 (kompetencja Wspólnoty do zawierania umów międzynarodowych w zakresie usług i ochrony własności intelektualnej). W sprawie tworzenia nowych form spółek patrz opinia rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl przedstawiona w dniu 12 lipca 2005 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie (zawisłej przed Trybunałem). 14 – Wyżej wymieniona w przypisie 13 opinia rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 96. 15 – Zobacz ww. w przypisie 13 wyrok w sprawie Niderlandy przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 15 i ww. w przypisie 8 wyrok w sprawie reklamy tytoniu, pkt 86 oraz ww. w przypisie 13 opinia rzecznik generalnej C. Stix‑Hackl w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 57 i nast. 16 – I dlatego rzecznik generalna C. Stix‑Hackl w swojej ww. w przypisie 13 opinii w sprawie Parlament przeciwko Radzie odnosi cechę nowości wyłącznie do nowych form prawnych, np. praw własności intelektualnej lub form spółek. 17 – Wyróżnienie własne. 18 – Patrz moja ww. w przypisie 10 opinia w sprawie Zjednoczone Królestwo przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 32 i nast. 19 – Wyrok z dnia 17 marca 1993 r. w sprawie C‑155/91 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie dyrektywy w sprawie odpadów”, Rec. str. I‑939, pkt 19 i 21 oraz ww. w przypisie 7 wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie, pkt 55, z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie Belgia przeciwko Komisji, pkt 79; a także z dnia 25 lutego 1999 r. w sprawie Parlament przeciwko Radzie, pkt 14, oraz ww. w przypisie 7 wyroki: w sprawie Huber, pkt 31 oraz w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, pkt 94. 20 – Artykuł 22 dyrektywy 2002/21. 21 – Decyzja Komisji 2002/627/WE z dnia 29 lipca 2002 r. ustanawiająca Europejski Organ Nadzoru Sieci i Usług Łączności Elektronicznej (Dz.U. L 200, str. 38). 22 – Artykuł 29 dyrektywy 95/46. 23 – Już Ehlermann w „The internal market following the Single European Act”, Common Market Law Review 1987, str. 361, 385 określił treść art. 100a traktatu EWG jako „unfortunate” (niefortunną). 24 – Wyżej wymieniony w przypisie 8 wyrok w sprawie reklamy tytoniu, pkt 83. 25 – Zobacz art. 2 dokumentu Komisji w sprawie rynku wewnętrznego z dnia 16 września 1985 r. oraz art. 2 ust. 3 zmienionej wersji z dnia 5 października 1985 r., oba przytoczone u Ehlermanna, op.cit. (zob. przypis 23, str. 405 i nast.). 26 – Wyrok z dnia 22 czerwca 1994 r. w sprawie C‑9/93, Rec. str. I‑2789, pkt 58. 27 – Pipkorn, Bardenhewer‑Rating, Taschner, w: von der Groeben i Schwarze (ed.), EU‑/EG‑VertragKommentar, wydanie 6, 2003, art. 95 WE, pkt 25, 36 i 41, oraz Leible, w: Streinz (ed.), EUV/EGV: Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, 2003, art. 95 WE, pkt 29. 28 – Pipkorn, Bardenhewer‑Rating i Taschner, op.cit., pkt 41, uważają, że „usunięcie różnic i sprzeczności w przepisach prawnych” jest wystarczające. 29 – Zobacz źródła wymienione w przypisie 13. 30 – Instytucje wychodzą jednak z założenia, że tworzenie agencji stanowi w zasadzie dopuszczalną formę działania na podstawie art. 95 ust. 1 WE. Powołują się między innymi na kompetencje dorozumiane zgodnie z wyrokiem z dnia 9 lipca 1987 r. w sprawach połączonych 281/85, od 283/85 do 285/85 i 287/85 Niemcy przeciwko Komisji (polityka imigracyjna), Rec. str. 3203, pkt 28, i podkreślają, że na art. 95 ust. 1 WE oparto co najmniej dwa rozporządzenia ustanawiające agencje: rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31, str. 1) i rozporządzenie (WE) nr 726/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. ustanawiające wspólnotowe procedury wydawania pozwoleń dla produktów leczniczych stosowanych u ludzi i do celów weterynaryjnych i nadzoru nad nimi oraz ustanawiające Europejską Agencję Leków (Dz.U. L 136, str. 1). Obydwa rozporządzenia oparto jednak, poza art. 95 WE, również na innych podstawach prawnych. 31 – Wyroki: z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie C‑284/90 Rada przeciwko Parlamentowi, Rec. str. I‑2277, pkt 37, z dnia 7 lipca 1992 r. w sprawie C‑295/90 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4193, pkt 26, z dnia 5 lipca 1995 r. w sprawie C‑21/94 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1827, pkt 31 oraz z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C‑239/01 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑10333, pkt 78. 32 – Patrz strona internetowa ENISA: www.enisa.eu.int. – COM(2003) 63 wersja ostateczna.