C-220/23

POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU (siódma izba) z dnia 11 stycznia 2024 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem – Pomoc państwa – Wsparcie na rzecz energii ze źródeł odnawialnych – Obowiązek zaopatrzenia w energię elektryczną wytwarzaną ze źródeł odnawialnych – Pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym – Uprzednie zgłoszenie pomocy – Artykuł 108 ust. 3 TFUE – Możliwość wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zaopatrzenia, które nastąpiło przed tym zgłoszeniem W sprawie C‑220/23 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej (Polska) postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 kwietnia 2023 r., w postępowaniu: R. sp. z o.o. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki, TRYBUNAŁ (siódma izba), w składzie: A. Prechal (sprawozdawczyni), prezes drugiej izby, pełniąca obowiązki prezesa siódmej izby, N. Wahl i M.L. Arastey Sahún, sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: A. Calot Escobar, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o wydaniu orzeczenia w formie postanowienia z uzasadnieniem na podstawie art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wydaje następujące Postanowienie Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE. Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy R. sp. z o.o. (zwaną dalej „spółką R.”) a Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki (Polska) (zwanym dalej „Prezesem URE”) w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na spółkę R. z powodu nieprzestrzegania obowiązku w zakresie uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectwa pochodzenia, któremu to obowiązkowi podlega ona w ramach systemu wsparcia dla producentów energii elektrycznej wytworzonej w źródłach odnawialnych znajdujących się na terytorium Polski. Prawo polskie Artykuł 9a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwana dalej „ustawą Prawo energetyczne”), stanowił: „1.   Przedsiębiorstwa energetyczne, odbiorcy końcowi oraz towarowe domy maklerskie lub domy maklerskie, o których mowa w ust. 1a, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 9, są obowiązane: 1) uzyskać i przedstawić do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki świadectwo pochodzenia […] wydane dla energii elektrycznej wytworzonej w źródłach znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub 2) uiścić opłatę zastępczą, w terminie określonym w ust. 5, obliczoną w sposób określony w ust. 2. 1a.   Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 i 8, wykonują: 1) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające energię elektryczną odbiorcom końcowym; […] 5.   Opłaty zastępcze, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 pkt 2, stanowią przychód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i powinny być uiszczane na rachunek bankowy tego funduszu do dnia 31 marca każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy. […] 9.   Minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres obowiązków, o których mowa [w ust. 1] […]. […]”. Artykuł 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne przewidywał: „Karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectwa pochodzenia, świadectwa pochodzenia biogazu albo nie uiszcza opłaty zastępczej”. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne W 2005 r. Rzeczpospolita Polska wprowadziła system świadectw pochodzenia mający na celu wsparcie producentów energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych („zielona energia”). W ramach wspomnianego systemu świadectwa te są udostępniane nieodpłatnie producentom energii ze źródeł odnawialnych w zależności od wolumenu ich produkcji zielonej energii, podczas gdy inne przedsiębiorstwa sektora energetycznego, a w szczególności przedsiębiorstwa sprzedające energię elektryczną odbiorcom końcowym, podlegają obowiązkowi zakupu energii elektrycznej od tych producentów i przedstawienia świadectw tego zakupu Prezesowi URE w celu ich umorzenia w ilości odpowiadającej odsetkowi wolumenu sprzedanej przez nie energii elektrycznej. W 2013 r. spółka R., prowadząca działalność w dziedzinie sprzedaży energii elektrycznej i podlegająca przewidzianemu w art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne obowiązkowi uzyskania i przedstawienia świadectw pochodzenia odzwierciedlających wolumen sprzedanej przez nią ilości energii elektrycznej, sprzedała energię elektryczną spółce H. S.A., produkującej żelazostopy, a także innym odbiorcom. W celu wywiązania się z rzeczonego obowiązku w odniesieniu do wolumenu energii elektrycznej, którą spółka R. sprzedała odbiorcom końcowym w 2013 r., spółka ta przedstawiła Prezesowi URE świadectwa pochodzenia odpowiadające tym ilościom, aczkolwiek świadectwa te nie obejmowały wolumenu energii elektrycznej dostarczonej spółce H. Spółka R. była bowiem zdania, że energia elektryczna dostarczona spółce H. nie była zużywana na potrzeby własne tej spółki, wobec czego spółka H. nie była odbiorcą końcowym w odniesieniu do tego wolumenu energii elektrycznej. Dostarczona tej spółce ilość energii nie wchodziła zatem w zakres obowiązku przewidzianego w art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne. Decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. Prezes URE, uznawszy, że wolumen energii elektrycznej sprzedanej spółce H. był przeznaczony na jej własny użytek, w związku z czym wchodził w zakres przedmiotowego obowiązku, stwierdził, po pierwsze, że spółka R. nie wywiązała się z tego obowiązku ani nie uiściła opłaty zastępczej, a po drugie, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne wymierzył jej karę pieniężną w wysokości 19898182,35 PLN (około 4476096,12 EUR) z tytułu niewykonania tego obowiązku. Po rozpoznaniu powództwa wniesionego przez spółkę R. Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Polska) częściowo uwzględnił żądanie pozwu, uchylając tę decyzję w zakresie, w jakim nakładała ona na powódkę karę pieniężną. W tym celu sąd ten uznał, że chociaż Prezes URE był co do zasady uprawniony, w świetle art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo energetyczne, do nałożenia na spółkę R. kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku przedstawienia świadectwa pochodzenia w odniesieniu do wolumenu energii elektrycznej dostarczonej spółce H., to jednak art. 108 ust. 3 TFUE stał temu na przeszkodzie. W opinii tego sądu z decyzji Komisji C(2016) 4944 final z dnia 2 sierpnia 2016 r. w sprawie pomocy państwa SA. 37345 (2015/NN) – Polska – Polski system świadectw pochodzenia w celu wsparcia odnawialnych źródeł energii i zmniejszenia obciążeń związanych z OZE dla odbiorców energochłonnych (Dz.U. 2016, C 471, s. 1; zwanej dalej „decyzją końcową z dnia 2 sierpnia 2016 r.”) wynikało bowiem, że polski system świadectw pochodzenia stanowi pomoc państwa. Chociaż w decyzji tej Komisja Europejska uznała ten system za zgodny z rynkiem wewnętrznym, to jednak jego wprowadzenie w życie w odniesieniu do okresu sprzed wydania tej decyzji było sprzeczne z art. 108 ust. 3 TFUE. Prezes URE wniósł apelację od tego wyroku do Sądu Apelacyjnego w Warszawie, Wydziału Gospodarczego i Własności Intelektualnej (Polska), powołując się w szczególności na naruszenie art. 108 ust. 3 TFUE. Sąd odsyłający stwierdza na podstawie decyzji końcowej z dnia 2 sierpnia 2016 r., że przepisy ustanawiające obowiązek dotyczący świadectw pochodzenia zostały wprowadzone do polskiego systemu prawnego z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE. Sąd ten jest jednak zdania, że kwestia, czy możliwe jest nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorstwo na podstawie przepisów krajowych dotyczących systemu pomocy wprowadzonego z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE, nie została jeszcze rozstrzygnięta w orzecznictwie Trybunału, w szczególności w sytuacji, gdy wspomniany system pomocy został następnie uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym. W tym względzie ocenia on, że jest możliwe uznanie, iż podobnie jak beneficjent niezgłoszonej pomocy, który powinien uwzględnić konieczność jej zwrotu, przedsiębiorstwo podlegające obowiązkom wynikającym z takiego systemu pomocy, przekonane o braku obowiązku zgłoszenia tego systemu pomocy, powinno móc oczekiwać, że nie zostanie ukarane za ich naruszenie. Skuteczność zakazu ustanowionego w art. 108 ust. 3 TFUE przemawia za przyjęciem takiego rozumowania, podobnie jak okoliczność, że środki pochodzące z opłaty zastępczej, ustanowionej w art. 9a ust. 1 pkt 2 i art. 9a ust. 5 ustawy Prawo energetyczne, oraz środki pochodzące z kar za nieuiszczenie tej opłaty są przeznaczone na finansowanie pomocy, przy czym opłata zastępcza stanowi – wbrew twierdzeniu Prezesa URE – integralną część pomocy. W tych okolicznościach Sąd Apelacyjny w Warszawie, Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 108 ust. 3 [TFUE] w związku z art. 4 ust. 3 [TUE] należy interpretować w ten sposób, że brak notyfikacji [Komisji] pomocy państwa, mimo stwierdzenia następnie przez Komisję w decyzji, że pomoc ta jest zgodna z rynkiem wewnętrznym, wyłącza możliwość nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, który nie wykonał obowiązku wynikającego z przepisu krajowego realizującego [wymienioną wyżej] pomoc w okresie poprzedzającym wydanie decyzji Komisji?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli w szczególności odpowiedź na pytanie prejudycjalne można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa, Trybunał może w każdej chwili, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem. Przepis ten należy zastosować w niniejszej sprawie. Poprzez swoje jedyne pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wymierzeniu przedsiębiorstwu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku stanowiącego część środka pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem przez Komisję ostatecznej decyzji stwierdzającej zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli dane naruszenie nastąpiło w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji. Z postanowienia odsyłającego wynika, że pytanie to pojawia się w odniesieniu do polskiego systemu świadectw pochodzenia wprowadzonego w 2005 r. i mającego na celu wspieranie producentów energii elektrycznej wytwarzanej ze źródeł odnawialnych w Polsce. Mimo że zdaniem Komisji system ten stanowi pomoc wchodzącą w zakres zastosowania art. 108 ust. 3 TFUE, władze polskie dokonały zgłoszenia tego systemu dopiero w 2013 r., ponieważ zakładały początkowo, że taki system nie może zostać uznany za pomoc państwa. Decyzją końcową z dnia 2 sierpnia 2016 r. Komisja uznała ten system za zgodny z rynkiem wewnętrznym, poddając jednoczesnej krytyce jego przedwczesne wprowadzenie w życie. W tym kontekście przedstawione pytanie, w świetle uzasadnienia sądu odsyłającego, dotyczy zgodności z prawem Unii kary pieniężnej wymierzonej przedsiębiorstwu, które nie wywiązało się w szczególności z obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia dla całości energii elektrycznej jaką sprzedało, który to obowiązek – zgodnie z decyzją końcową z dnia 2 sierpnia 2016 r. – bezspornie stanowi cześć tego samego systemu pomocy państwa. Dokonawszy powyższego uściślenia, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że art. 108 ust. 3 TFUE wprowadza prewencyjną kontrolę planów nowej pomocy. Celem tak skonstruowanej prewencji jest to, aby w życie była wprowadzana jedynie pomoc zgodna z rynkiem wewnętrznym. Aby zrealizować ten cel, wprowadzenie w życie zgłoszonego planu pomocy jest odroczone do czasu usunięcia wątpliwości co do jego zgodności z rynkiem wewnętrznym w drodze końcowej decyzji Komisji (wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, pkt 84 i przytoczone tam orzecznictwo). W tym względzie obowiązek zgłoszenia pomocy stanowi jeden z podstawowych elementów systemu kontroli ustanowionego traktatem FUE w dziedzinie pomocy państwa. W ramach tego systemu państwa członkowskie mają obowiązek, po pierwsze, zgłoszenia Komisji każdego środka zmierzającego do ustanowienia lub zmiany pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, oraz po drugie, niewprowadzania w życie takiego środka, zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, dopóki wspomniana instytucja Unii Europejskiej nie wyda decyzji końcowej dotyczącej rzeczonego środka (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). Zakaz przewidziany w art. 108 ust. 3 TFUE ma zagwarantować, że skutki danej pomocy nie wystąpią przed upływem rozsądnego terminu na szczegółowe zbadanie planu przez Komisję oraz, w stosownym przypadku, na wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach tego systemu kontroli pomocy państwa sądy krajowe z jednej strony i Komisja z drugiej odgrywają uzupełniające się, lecz odrębne role, ponieważ sądy krajowe, do czasu wydania przez Komisję decyzji końcowej, czuwają w szczególności nad ochroną praw jednostek przed ewentualnym naruszeniem przez organy państwa zakazu przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE (wyrok z dnia 15 września 2016 r., PGE, C‑574/14, EU:C:2016:686, pkt 30, 31). Stosowanie tych zasad opiera się na obowiązku lojalnej współpracy, w ramach którego w szczególności sądy krajowe powinny zastosować wszelkie właściwe środki ogólne lub szczególne w celu zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z prawa Unii i powstrzymać się od wszelkich działań, które mogłyby zagrozić urzeczywistnieniu celów traktatu, jak wynika z art. 4 ust. 3 TUE (zob. podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2013 r., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, pkt 41). W drugiej kolejności – z utrwalonego orzecznictwa wynika z jednej strony, że pomoc wprowadzona w życie z naruszeniem zobowiązań wynikających z art. 108 ust. 3 TFUE jest niezgodna z prawem (wyrok z dnia 8 grudnia 2011 r., Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). Z drugiej strony, w sytuacji, w której Komisja, jak w niniejszej sprawie, wydała decyzję końcową– w przedmiocie pomocy, która została wprowadzona w życie z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE–stwierdzającą zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 TFUE, decyzja ta nie skutkuje konwalidacją aktów wykonawczych, które były nieważne z tego powodu, że zostały wydane z naruszeniem zakazu wprowadzania w życie przewidzianego w tym art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie. Jakakolwiek inna wykładnia sprzyjałaby nieprzestrzeganiu przez dane państwo członkowskie tego postanowienia traktatu i pozbawiałaby je skuteczności (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 21). Wynika stąd, że pomoc, która została wprowadzona w życie przed wydaniem decyzji końcowej stwierdzającej jej zgodność z rynkiem wewnętrznym, należy w świetle art. 108 ust. 3 TFUE uznać za niezgodną z prawem w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2022 r., Veejaam i Espo, C‑470/20, EU:C:2022:981, pkt 54). W trzeciej kolejności – Trybunał orzekł ponadto, nie ograniczając tego wniosku do konkretnej dziedziny prawa Unii, że system kar, który przewiduje kary pieniężne lub inne środki przymusu w celu zapewnienia wykonania przepisów krajowych uznanych za sprzeczne z prawem Unii, należy tylko z tego powodu uznać za sprzeczny z tym prawem (wyrok z dnia 11 września 2003 r., Safalero, C‑13/01, EU:C:2003:447, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji kary za nieprzestrzeganie obowiązku, który jest sprzeczny z art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w zakresie, w jakim – jak wskazano w pkt 31 niniejszego postanowienia – stanowi on część systemu pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem końcowej decyzji stwierdzającej jego zgodność z rynkiem wewnętrznym, są same w sobie sprzeczne z tym postanowieniem traktatu, jeżeli zostały wymierzone za naruszenie tego obowiązku, którego dopuszczono się w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji. W niniejszej sprawie z ustaleń dokonanych przez sąd odsyłający wynika przede wszystkim, że przewidziany w art. 9a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo energetyczne obowiązek uzyskania świadectwa pochodzenia i przedstawienia go Prezesowi URE w celu jego umorzenia stanowi część systemu pomocy państwa wprowadzonego do polskiego porządku prawnego z naruszeniem art. 108. ust. 3 zdanie ostatnie TFUE, gdyż system ten został wprowadzony w życie przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej uznającej go za zgodny z rynkiem wewnętrznym, w związku z czym obowiązek ten był sprzeczny z art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji, i wreszcie dlatego, że kara wymierzona spółce R. została wymierzona za naruszenie, którego spółka ta dopuściła się w tym okresie niezgodności z prawem. W tych okolicznościach, których potwierdzenie w razie potrzeby należy do sądu odsyłającego, kara taka jak wymierzona spółce R. powinna, biorąc pod uwagę orzecznictwo przypomniane w pkt 24–32 niniejszego postanowienia, zostać uznana za sprzeczną z art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE. W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wymierzeniu przedsiębiorstwu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku stanowiącego część środka pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej, stwierdzającej zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli dane naruszenie nastąpiło w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.   Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 108 ust. 3 zdanie ostatnie TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE   należy interpretować w ten sposób, że:   stoi on na przeszkodzie wymierzeniu przedsiębiorstwu kary pieniężnej za naruszenie obowiązku stanowiącego część środka pomocy państwa wprowadzonego w życie przed wydaniem przez Komisję decyzji końcowej, stwierdzającej zgodność tej pomocy z rynkiem wewnętrznym, jeżeli dane naruszenie nastąpiło w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji.   Sporządzono w Luksemburgu w dniu 11 stycznia 2024 r. Sekretarz A. Calot Escobar Prezes izby A. Prechal ( *1 ) Język postępowania: polski.