C-224/16

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO MICHALA BOBEKA przedstawiona w dniu 5 lipca 2017 r. ( ) Sprawa C‑224/16 Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (AEBTRI) przeciwko Nachalnik na Mitnitsa Burgas [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria)] Odesłanie prejudycjalne – Unia celna – Tranzyt zewnętrzny – Konwencja TIR – Przewóz towarów z zastosowaniem karnetu TIR – Niezwolniona operacja TIR – Odpowiedzialność stowarzyszeń poręczających – Odpowiedzialność solidarna – Powinność zażądania przez właściwe organy zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego – Artykuły 203 i 213 Wspólnotowego kodeksu celnego – Określenie dłużników zobowiązanych do pokrycia długu celnego – Osoby, które nabyły lub posiadały towar i które w chwili jego nabycia lub wejścia w jego posiadanie wiedziały bądź powinny były wiedzieć, że został usunięty spod dozoru celnego I. Wprowadzenie 1. Turecka spółka zajmująca się przywozem towarów do Rumunii okazała karnet TIR w urzędzie celnym wprowadzenia na granicy turecko-bułgarskiej. Choć mogło wydawać się, że same towary zostały odebrane w Rumunii, operacja TIR nie została należycie zakończona w urzędzie celnym przeznaczenia w Rumunii. Spowodowało to powstanie długu celnego. W celu wyegzekwowania należnej sumy władze bułgarskie najpierw zwróciły się z żądaniem zapłaty do posiadacza karnetu TIR. Nie przyniosło to jednak skutku. Następnie wystąpiły z roszczeniem o zapłatę wobec stowarzyszenia poręczającego w ramach procedury TIR. 2. Stowarzyszenie poręczające zaskarżyło decyzję w sprawie poboru należności wydaną przez władze bułgarskie. W związku z powyższym Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) dąży do ustalenia, czy właściwe władze krajowe spełniły przewidzianą w konwencji TIR ( ) powinność zażądania zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego. W szczególności sąd odsyłający zamierza ustalić, jakie środki należy podjąć w celu zażądania zapłaty i jak należy określić osoby bezpośrednio odpowiedzialne za pokrycie długu celnego. 3. Poza tymi dwoma konkretnymi pytaniami w analizowanej sprawie nasuwają się kwestie natury bardziej ogólnej, dotyczące wzajemnej zależności między konwencją TIR a przepisami Wspólnotowego kodeksu celnego („zwanego dalej „kodeksem celnym”) ( ) oraz charakteru odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego na mocy postanowień konwencji TIR. II. Ramy prawne 1.  Konwencja TIR 4. Zgodnie z art. 1 lit. o) konwencji TIR określenie „posiadacz” karnetu TIR oznacza „osobę, której wydano karnet TIR, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami konwencji i w której imieniu zostało złożone zgłoszenie celne w formie karnetu TIR, wskazujące na zamiar objęcia towarów procedurą TIR w wyjściowym urzędzie celnym. Osoba ta jest odpowiedzialna za przedstawienie pojazdu drogowego, zespołu pojazdów lub kontenera wraz z ładunkiem i odnoszącym się do niego karnetem TIR w wyjściowym urzędzie celnym, w przejściowym urzędzie celnym i w docelowym urzędzie celnym oraz za ścisłe przestrzeganie innych odpowiednich postanowień konwencji”. 5. Zgodnie z art. 1 lit. q) konwencji TIR określenie „stowarzyszenie poręczające” oznacza „stowarzyszenie uznane przez organy celne umawiającej się strony jako poręczające za osoby, które stosują procedurę TIR”. 6. Artykuł 8 konwencji TIR brzmi następująco: „1.   Stowarzyszenia poręczające są zobowiązane do uiszczenia opłat i podatków przywozowych lub wywozowych, zwiększonych o odsetki za zwłokę, należnych na mocy ustaw i przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowość odnoszącą się do operacji TIR. Stowarzyszenie to jest zobowiązane do zapłacenia powyższych kwot na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których kwoty te są należne. 2.   Jeżeli przepisy ustawowe i wykonawcze umawiającej się strony nie przewidują uiszczania opłat i podatków przywozowych lub wywozowych w przypadkach określonych w ust. 1, stowarzyszenie poręczające zobowiązuje się do zapłacenia, na tych samych warunkach, kwoty równej opłatom i podatkom przywozowym lub wywozowym, zwiększonym o jakiekolwiek odsetki za zwłokę. […] 7.   Gdy kwoty wymienione w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu stają się wymagalne, właściwe organy powinny, w miarę możliwości, zażądać ich zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego”. 7. Artykuł 11 konwencji TIR stanowi: „1.   W przypadku gdy operacja TIR nie została zwolniona, właściwe organy nie mają prawa żądać od stowarzyszenia poręczającego uiszczenia kwot wymienionych w art. 8 ust. 1 i 2, jeżeli w terminie jednego roku, licząc od dnia przyjęcia karnetu TIR przez te organy, nie zawiadomiły one na piśmie stowarzyszenia o niezwolnieniu. Postanowienie to ma zastosowanie również w razie gdy poświadczenie zakończenia operacji TIR zostało uzyskane w niewłaściwy sposób lub przez nadużycie, ale wówczas termin jest dwuletni. 2.   Żądanie uiszczenia kwot, o których mowa w art. 8 ust. 1 i 2, jest skierowane do stowarzyszenia poręczającego nie wcześniej niż po upływie trzech miesięcy, licząc od dnia, w którym stowarzyszenie to zostało powiadomione o niezwolnieniu operacji albo o tym, że poświadczenie o zakończeniu operacji TIR zostało uzyskane w niewłaściwy sposób lub przez nadużycie, i nie później niż w terminie dwóch lat, licząc od tego samego dnia. Jednakże w przypadkach, które w wymienionym terminie dwóch lat są przedmiotem postępowania sądowego, żądanie to powinno być skierowane w terminie jednego roku, licząc od dnia, w którym orzeczenie sądu stało się prawomocne. 3.   Stowarzyszenie poręczające ma trzy miesiące na uiszczenie żądanych kwot, licząc od dnia skierowania do niego żądania zapłaty. Stowarzyszenie otrzyma zwrot uiszczonych kwot, jeżeli w terminie dwóch lat od dnia skierowania żądania zapłaty ustalone zostanie w sposób zadowalający władze celne, że w odniesieniu do danej czynności przewozu nie została popełniona żadna nieprawidłowość”. 2.  Kodeks celny 8. Zgodnie z art. 203 kodeksu celnego: „1.   Dług celny w przywozie powstaje w wyniku: – usunięcia spod dozoru celnego towaru podlegającego należnościom przywozowym. 2.   Dług celny powstaje z chwilą usunięcia towaru spod dozoru celnego. 3.   Dłużnikami są: – osoba, która usunęła towar spod dozoru celnego, – osoby, które uczestniczyły w tym usunięciu, i które jednocześnie wiedziały lub powinny były wiedzieć, że towar zostaje usunięty spod dozoru celnego, – osoby, które nabyły lub posiadały towar i które w chwili jego nabycia lub wejścia w jego posiadanie wiedziały bądź powinny były wiedzieć, że jest to towar usunięty spod dozoru celnego, i – odpowiednio, osoba zobowiązana do wykonania obowiązków wynikających z czasowego składowania towaru lub wynikających ze stosowania procedury celnej, którą towar ten został objęty”. 9. Artykuł 213 kodeksu celnego, stanowi, że „jeżeli w odniesieniu do tego samego długu celnego występuje kilku dłużników, są oni solidarnie zobowiązani do pokrycia tego długu”. 3.  Rozporządzenie wykonawcze 10. Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 ( ) ustanawia przepisy w celu wykonania kodeksu celnego. W części II tytuł II rozdział 9 sekcja 2 zawiera ono przepisy szczególne dotyczące procedury TIR (art. 454–457b) ( ). 11. Zgodnie z art. 455 rozporządzenia wykonawczego: „1.   Organy celne państw członkowskich przeznaczenia lub wyprowadzenia zwracają odpowiednią część zaświadczenia nr 2 karnetu TIR organom celnym państwa członkowskiego wprowadzenia lub wyjścia bezzwłocznie i najpóźniej w ciągu jednego miesiąca od daty, gdy operacja TIR została zakończona. 2.   Jeżeli odpowiednia część zaświadczenia nr 2 karnetu TIR nie zostanie zwrócona organom celnym państwa członkowskiego wprowadzenia lub wyjścia, w ciągu dwóch miesięcy od daty przyjęcia karnetu TIR, organy te poinformują dane zrzeszenie gwarantujące [tj. stowarzyszenie poręczające], bez uszczerbku dla powiadomienia zgodnie z artykułem 11 ustęp 1 Konwencji TIR. Poinformują one również posiadacza karnetu TIR i poproszą jego, jak również zainteresowane zrzeszenie gwarantujące o dostarczenie dowodu, że operacja TIR została zakończona. […]”. 12. Artykuł 455a rozporządzenia wykonawczego stanowi: „1.   W przypadku gdy organy celne państwa członkowskiego wprowadzenia lub wyjścia nie otrzymały dowodu w ciągu czterech miesięcy od daty przyjęcia karnetu TIR, że operacja TIR została zakończona, rozpoczną natychmiast procedurę dochodzeniową w celu uzyskania informacji potrzebnych do wypełnienia operacji TIR, lub, jeżeli to nie jest możliwe, do ustalenia, czy został poniesiony dług celny, określenia dłużnika i organów celnych odpowiedzialnych za wpis w rachunkach. Jeżeli organy celne otrzymają informacje wcześniej, że operacja TIR nie została zakończona lub podejrzewają, że tak właśnie jest, rozpoczną one bezzwłocznie procedurę dochodzeniową. […] 5.   Jeżeli dochodzenie ustali, że operacja TIR została zakończona prawidłowo, organy celne państwa członkowskiego wprowadzenia lub wyjścia natychmiast poinformują zrzeszenie gwarantujące i posiadacza karnetu TIR oraz, w odpowiednim przypadku, organy celne, które właśnie rozpoczęły procedurę odzyskiwania, zgodnie z artykułami 217 do 232 kodeksu”. 13. Artykuł 457 rozporządzenia wykonawczego stanowi: „1.   Do celów art. 8 ust. 4 Konwencji TIR, gdy operacja TIR przeprowadzana jest na obszarze celnym Wspólnoty, każde zrzeszenie gwarantujące ustanowione we Wspólnocie może stać się odpowiedzialne za zapłatę zabezpieczonej kwoty długu celnego odnoszącego się do danych towarów w operacji TIR, do wysokości 60000 EUR lub ekwiwalentu w walucie krajowej, za jeden karnet TIR. 2.   Zrzeszenie gwarantujące ustanowione w państwie członkowskim właściwym dla odzyskania na mocy art. 215 kodeksu, jest odpowiedzialne za zapłatę zabezpieczonej kwoty długu celnego 3.   Prawomocne powiadomienie o braku spłaty z operacji TIR wystawione przez organy celne jednego państwa członkowskiego, określone jako właściwe dla jego odzyskania na mocy art. 215 ust. 1 tiret trzecie kodeksu, zrzeszeniu gwarantującemu upoważnionemu przez te organy, jest również prawomocne w przypadku gdy organy celne innego państwa członkowskiego określone jako właściwe, na mocy art. 215 ust. 1 tiret pierwsze lub drugie kodeksu, przeprowadzają później odzyskiwanie od zrzeszenia gwarantującego upoważnionego przez te organy”. III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i przedłożone pytania 14. W dniu 11 listopada 2008 r. w urzędzie celnym wprowadzenia Kapitan Andreewo na granicy turecko-bułgarskiej został przedłożony karnet TIR. Posiadaczem karnetu TIR była spółka Sargut OOD z siedzibą w Republice Turcji. Jako miejsce przeznaczenia analizowanych towarów wskazano Rumunię. 15. Władze bułgarskie nie otrzymały odpowiedniej części zaświadczenia nr 2 karnetu TIR w wymaganym terminie. Wobec tego skierowały do rumuńskich organów celnych zapytanie o zwolnienie operacji TIR. Rumuńskie organy celne odpowiedziały, że towary przewożone z zastosowaniem karnetu TIR nie zostały im przedstawione. Zaświadczenie nr 2 karnetu TIR, które zostało przedłożone później przez stowarzyszenie poręczające jako dowód, nie zostało przedstawione docelowemu urzędowi celnemu w Rumunii. Zdaniem sądu odsyłającego wydaje się, że zaświadczenie to zawiera nieścisłe dane lub zostało sfałszowane. 16. W dniu 10 września 2009 r. naczelnik urzędu celnego Kapitan Andreewo wydał decyzję określającą wysokość należności celnych i podatku od wartości dodanej (VAT), wraz z odsetkami ustawowymi, obciążającej spółkę Sargut OOD. O tej decyzji powiadomiono spółkę Sargut OOD jako posiadacza karnetu TIR, a także stowarzyszenie poręczające – Asotsiatsia na balgarskite predpriyatia za mezhdunarodni prevozi i patishtata (stowarzyszenie bułgarskich przedsiębiorstw międzynarodowego transportu drogowego, zwane dalej „AEBTRI”). Spółka Sargut OOD odwołała się o tej decyzji, jednak ostatecznie została ona utrzymana w mocy przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny) wyrokiem z dnia 2 listopada 2010 r. 17. W dniu 22 listopada 2010 r. AEBTRI otrzymało powiadomienie o niezakończeniu operacji TIR wraz z żądaniem uiszczenia długu. Stowarzyszenie AEBTRI nie uiściło żądanej kwoty w terminie przewidzianym w art. 11 ust. 3 konwencji TIR. 18. W dniu 7 czerwca 2011 r. naczelnik urzędu celnego w Swilengradzie przesłał do właściwej regionalnej dyrekcji narodowej agencji skarbowej żądanie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec spółki Sargut OOD w celu wyegzekwowania należnych kwot zgodnie z decyzją z dnia 10 września 2009 r. Jednak właściwy organ egzekucyjny powiadomił później urząd celny w Swilengradzie, że kwota długu nie została wyegzekwowana. 19. W dniu 5 września 2012 r. naczelnik urzędu celnego w Swilengradzie wydał decyzję w sprawie egzekucji niezapłaconych należności z tytułu cła i podatku VAT wraz z odsetkami ustawowymi od tych należności (zwaną dalej „decyzją w sprawie poboru należności”). Decyzja ta była skierowana do AEBTRI działającego w charakterze stowarzyszenia poręczającego. W treści decyzji wskazano, że podjęto wszelkie możliwe środki, aby pobrać dług spółki Sargut OOD będącej posiadaczem karnetu TIR. 20. W toku postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie poboru należności przedstawiono kilka następujących dowodów: międzynarodowy konosament, w którym wskazano jako odbiorcę spółkę Irem Corporation SRL Romania; międzynarodowy list przewozowy z podpisem i pieczęcią odbiorcy; potwierdzenie odbioru towarów z podpisem i pieczęcią Irem Corporation SRL; a także pismo przewoźnika (Sargut OOD) skierowane do urzędu celnego w Swilengradzie, stwierdzające, że transport z zastosowaniem karnetu TIR zakończył się w Rumunii i „wydział celny w Rumunii opieczętował karnet kiedy towary zostały rozładowane”. 21. Według treści wniosku odsyłającego z dokumentów tych można wywnioskować, że towary zostały odebrane przez Irem Corporation SRL. Nie ma jednak dowodu, że towary te zostały zgłoszone w urzędzie celnym przeznaczenia. 22. AEBTRI zaskarżyło decyzję w sprawie poboru należności przed Administrativen sad Haskovo (sądem administracyjnym dla miasta Chaskowo, Bułgaria). Skarga ta została oddalona. AEBTRI złożyło odwołanie przed Varhoven administrativen sad (najwyższym sądem administracyjnym), będącym sądem odsyłającym. 23. W świetle powyższych okoliczności sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne: „1) Czy w celu zapobieżenia wydawaniu sprzecznych orzeczeń sądowych Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy, aby dokonać – w sposób wiążący sądy państw członkowskich – wykładni konwencji TIR […] w odniesieniu do dziedziny regulowanej w art. 8 i 11 tej konwencji w celu oceny istnienia odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego, którą uregulowano także w art. 457 ust. 2 [rozporządzenia wykonawczego]? 2) Czy wykładnia przepisów art. 457 ust. 2 [rozporządzenia wykonawczego] w związku z art. 8 ust. 7 (obecnie art. 11 ust. 2) konwencji TIR – oraz not wyjaśniających do tych przepisów – pozwala na przyjęcie, że w przypadku takim jak analizowana sprawa, przy nastąpieniu wymagalności należności określonych w art. 8 ust. 1 i 2 [konwencji TIR], organy celne powinny domagać się w miarę możliwości ich zapłaty od posiadacza karnetu TIR, bezpośrednio zobowiązanego z tytułu tych kwot, przed wystąpieniem z żądaniem wobec stowarzyszenia poręczającego? 3) Czy odbiorcę, który nabył lub zatrzymał towary, co do których jest mu wiadome, że są one przewożone z zastosowaniem karnetu TIR, i w odniesieniu do których nie ustalono, iż zostały one przedstawione i zgłoszone przed docelowym urzędem celnym (urzędem celnym przeznaczenia), należy uważać – jedynie ze względu na te okoliczności – za osobę, która powinna była wiedzieć, że towary usunięto spod dozoru celnego, i stwierdzić, że jest on solidarnym dłużnikiem w rozumieniu art. 203 ust. 3 tiret trzecie w związku z art. 213 Wspólnotowego kodeksu celnego? 4) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie: czy brak działań administracji celnej mających na celu żądanie zapłaty długu celnego od tego odbiorcy stoi na przeszkodzie realizacji odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego określonego w art. 1 lit. [q] [konwencji TIR], uregulowanej w art. 457 ust. 2 rozporządzenia?”. 24. Uwagi na piśmie przedłożyli rząd bułgarski, naczelnik urzędu celnego w Burgas (jako następca prawny urzędu celnego w Swilengradzie), AEBTRI i Komisja Europejska. Wszystkie te podmioty, z wyjątkiem AEBTRI, uczestniczyły w rozprawie, która odbyła się w dniu 26 kwietnia 2017 r. IV. Analiza 25. Struktura niniejszej opinii jest następująca. Po krótkich rozważaniach dotyczących pytania pierwszego, które odnosi się do właściwości Trybunału w zakresie wykładni konwencji TIR (A) przejdę do pytania drugiego odnoszącego się do środków, jakie winny podjąć organy krajowe w celu spełnienia wymogów określonych w art. 8 ust. 7 konwencji TIR (B). Następnie przeanalizuję łącznie pytania 3 i 4, które dotyczą możliwości i skutków zaliczenia odbiorcy towarów do osób bezpośrednio odpowiedzialnych w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR (C). A. W przedmiocie pytania pierwszego: właściwość Trybunału 26. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy Trybunał jest właściwy do dokonywania wykładni konwencji TIR. 27. Komisja, rząd bułgarski i naczelnik urzędu celnego w Burgas utrzymują, że odpowiedź na to pytanie powinna być twierdząca. Zgadzam się z tym poglądem. 28. Konwencja TIR została zatwierdzona w imieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 2112/78 z dnia 25 lipca 1978 r., które weszło w życie z dniem 20 czerwca 1983 r. ( ). Tym samym stała się integralną częścią porządku prawnego Unii Europejskiej. Trybunał jest właściwy do wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie wykładni międzynarodowej konwencji stanowiącej część porządku prawnego Unii ( ). 29. Ponadto warto przypomnieć, że w istocie nie jest to pierwszy raz, kiedy zwrócono się do Trybunału o wykładnię przepisów konwencji TIR ( ). B. W przedmiocie pytania drugiego: powinność zwrócenia się, w miarę możliwości zżądaniem zapłaty do osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych 1.  Uwagi wstępne 30. Zanim przejdę do omówienia istoty problemu, przedstawię cztery uwagi wstępne warte podkreślenia na tym etapie. 31. Po pierwsze niniejsza opinia nie służy szczegółowemu wyjaśnieniu funkcjonowania konwencji TIR. Powodem tego nie jest jedynie aspekt zwięzłości, ale również fakt, że zadanie to zostało już szczegółowo wykonane przez rzecznika generalnego P. Légera w jego opinii w sprawie BGL, którą w związku z tym przywołuję ( ). 32. Po drugie należy przypomnieć, że prawa i obowiązki stowarzyszeń poręczających zostały uregulowane w konwencji TIR, w unijnym prawodawstwie celnym i w powiązanych umowach zawieranych między tymi stowarzyszeniami a organami krajowymi ( ). Te ostatnie umowy podlegają prawu krajowemu ( ). Niniejsza opinia dotyczy jedynie konwencji TIR i unijnych przepisów celnych. W żaden sposób nie wyłącza ona ani nie dotyka praw i obowiązków stowarzyszeń poręczających wynikających z takich umów. 33. Po trzecie, na płaszczyźnie wspólnej dla wszystkich pozostałych pytań zadanych przez sąd odsyłający należy przypomnieć, że należy wprowadzić rozróżnienie między prawami i obowiązkami wynikającymi z jednej strony z konwencji TIR, a z drugiej strony z prawa Unii. Konwencja TIR stanowi instrument prawa międzynarodowego, do którego przystąpiła Unia Europejska. W związku z tym Unia przyjęła własne przepisy wdrażające konwencję TIR do unijnego porządku prawnego. Naturalnie przepisy te będą normami właściwymi dla organów krajowych stosujących konwencję TIR. Przepisy te jednak nie stanowią wyznacznika dla wykładni samej konwencji TIR. Innymi słowy, przepisy prawa Unii przyjęte w celu wdrożenia konwencji TIR należy interpretować w świetle przepisów tej konwencji. Z całą pewnością nie oznacza to i nie powinno oznaczać, że konwencję TIR należy interpretować w świetle prawodawstwa wtórnego UE. 34. Po czwarte, drugie pytanie sądu odsyłającego dotyczy głównie rodzaju środków, jakie winny podjąć właściwe władze krajowe w celu spełnienia powinności przewidzianej w art. 8 ust. 7 konwencji TIR, mianowicie zażądania, „w miarę możliwości”, zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego. Prawdą jest, że w pytaniu tym poniekąd wymaga się wyjaśnienia także kręgu osób, które należy uznać za „bezpośrednio odpowiedzialne”. Natomiast rozstrzygnięcie kwestii, czy odbiorca towarów może zostać zaliczony do osób bezpośrednio odpowiedzialnych w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR stanowi w szczególności cel pytań 3 i 4. Uważam zatem, że kwestię określenia „osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych” należy zbadać przy okazji wspólnej odpowiedzi te pytania. 2.  Badanie pytania drugiego 35. W drugim pytaniu sąd odsyłający zwrócił się o wykładnię art. 457 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 8 ust. 7 konwencji TIR. Sąd ów zmierza do ustalenia, czy w sytuacji takiej jak zaistniała w analizowanej sprawie organy celne zażądały płatności „w miarę możliwości” od osób bezpośrednio odpowiedzialnych. Sąd odsyłający zmierza zatem w istocie do ustalenia, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 8 ust. 7 konwencji TIR. Zgodnie z tym postanowieniem „właściwe organy powinny, w miarę możliwości, zażądać […] zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego” ( ). 36. Ani kodeks celny, ani rozporządzenie wykonawcze nie zawierają szczegółowych przepisów dotyczących realizacji wymogu przewidzianego w art. 8 ust. 7 konwencji TIR. Nie przewidziano zatem żadnych konkretnych środków jakie należałoby podjąć, aby stało się zadość wymogowi żądania płatności od osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego. Przepisem prawa Unii odnoszącym się do obowiązków stowarzyszeń poręczających w ramach procedury tranzytu na gruncie konwencji TIR jest art. 457 rozporządzenia wykonawczego. Artykuł ten stanowi jedynie w ust. 1, że gdy operacja TIR przeprowadzana jest na obszarze celnym Wspólnoty, każde stowarzyszenie poręczające ustanowione we Wspólnocie może stać się odpowiedzialne za zapłatę zabezpieczonej kwoty długu celnego odnoszącego się do danych towarów, do określonego limitu kwotowego. 37. Problem sprowadza się zatem do tego, czy art. 8 ust. 7 konwencji TIR wymaga od właściwych organów skierowania (jedynie) żądania zapłaty do osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych, czy też wymaga od niego również podjęcia (wszystkich innych) środków egzekucji wobec takich osób, nim skieruje roszczenie do stowarzyszenia poręczającego. 38. Stanowiska stron są w tej kwestii rozbieżne. AEBTRI utrzymuje, że konieczne jest wyczerpanie przez organ wszystkich możliwych środków egzekucji wobec osób bezpośrednio odpowiedzialnych przed zwróceniem się z roszczeniem do stowarzyszenia poręczającego. Rząd bułgarski i naczelnik urzędu celnego w Burgas podnieśli natomiast, że w analizowanej sprawie właściwe organy zrobiły wszystko co możliwe, by odzyskać należność od posiadacza karnetu TIR. Komisja potwierdziła w toku rozprawy, że jej zdaniem art. 8 ust. 7 konwencji TIR nie wymaga podjęcia środków egzekucji wobec osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych. 39. Zgadzam się z poglądem wyrażonym przez Komisję, rząd bułgarski i naczelnika urzędu celnego w Burgas. Moim zdaniem wykładnia językowa, kontekstowa, a także celowościowa art. 8 ust. 7 konwencji TIR prowadzi do wniosku, że właściwe organy winny po prostu zwrócić się z żądaniem uiszczenia płatności (jako powiadomienie i roszczenie). Nie wymaga się od nich wyczerpania również wszystkich możliwości odzyskania należności przez podjęcie środków egzekucji, aby mogły skierować roszczenie do stowarzyszenia poręczającego. 40. Artykuł 8 ust. 7 konwencji w swojej warstwie tekstowej zaledwie przewiduje powinność zażądania płatności od osób bezpośrednio odpowiedzialnych ( ). 41. Noty wyjaśniające przyjęte na potrzeby wykładni konwencji TIR zawierają ściślejsze wskazówki w tym względzie ( ). W nocie wyjaśniającej do art. 8 ust. 7 konwencji TIR określono konkretnie, że „[d]ziałania, które powinny być podjęte przez właściwe organy w celu wymagania zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych, obejmują co najmniej zawiadomienie o niezwolnieniu operacji TIR i/lub przekazanie żądania zapłaty posiadaczowi karnetu TIR” ( ). 42. Zatem w nocie wyjaśniającej wymienia się jako środki żądania płatności jedynie powiadomienie o niezwolnieniu i przesłanie żądania zapłaty. Jasno stanowi ona, że do tego, by właściwy organ mógł wystąpić z roszczeniem zapłaty do stowarzyszenia poręczającego na podstawie art. 8 ust. 1 i 7 konwencji TIR nie jest konieczne podjęcie środków przymusowej egzekucji. 43. Fakt, że z art. 8 ust. 7 konwencji TIR nie da się wywieść wymogu wyczerpania trybu egzekucji wynika zatem wyraźnie z treści tego artykułu, co potwierdza dodatkowo nota wyjaśniająca do niego. Jeżeli płatność nie zostanie uiszczona w terminie wyznaczonym w żądaniu zapłaty, warunek „zażądania zapłaty” należy moim zdaniem uznać za spełniony. 44. Argumenty systemowe również potwierdzają taką wykładnię. Po pierwsze należy podkreślić, że art. 8 ust. 1 konwencji TIR określa charakter odpowiedzialności stowarzyszeń poręczających jako solidarny. Taki rodzaj odpowiedzialności co do zasady oznacza ( ), że każdy dłużnik jest odpowiedzialny za całkowitą kwotę długu i że wierzyciel może, co do zasady, zażądać zapłaty długu od jednego lub większej liczby dłużników, według swego wyboru ( ). 45. W tym kontekście wymóg przewidziany w art. 8 ust. 7 ustanawia powinność będącą warunkiem wstępnym uruchomienia takiej odpowiedzialności, nałożoną przez konwencję TIR. Organ musi dołożyć starań, by zażądać płatności najpierw od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych. Jednakowoż po spełnieniu przewidzianego w art. 8 ust. 7 proceduralnego wymogu powiadomienia i zażądania płatności od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych zostaje uruchomiony reżim odpowiedzialności solidarnej stowarzyszenia poręczającego, i wówczas organy krajowe mogą zażądać zapłaty od niego. 46. Po drugie, wymóg przewidziany w art. 8 ust. 7 konwencji TIR należy również interpretować w związku z ograniczeniami czasowymi przewidzianymi w art. 11 tej konwencji. W szczególności zgodnie z art. 11 ust. 2 konwencji TIR roszczenie o zapłatę zostaje skierowane do stowarzyszenia poręczającego po upływie trzech miesięcy od dnia, w którym stowarzyszenie to zostało powiadomione o niezwolnieniu operacji, lecz nie później niż w terminie dwóch lat, licząc od tego samego dnia ( ). Trudno sobie wyobrazić, jak właściwe organy zdołają dochować tych terminów, a jednocześnie wyczerpać wszystkie możliwe środki egzekucji wobec bezpośredniego dłużnika lub dłużników. 47. Wreszcie należy pamiętać, że celem konwencji TIR jest usprawnienie międzynarodowego przewozu towarów. Stanowi ona, że od towarów przewożonych zgodnie z procedurą TIR w przejściowych urzędach celnych nie są uiszczane lub składane do depozytu przywozowe i wywozowe należności celne i podatkowe (art. 4). Takie usprawnienie jest możliwe dzięki temu, że operacje tranzytu zostają objęte odpowiedzialnością jednego z krajowych stowarzyszeń poręczających, powiązanych w łańcuchu gwarancji zarządzanym przez Międzynarodową Unię Transportu Drogowego, wspieraną przez międzynarodowe towarzystwa ubezpieczeniowe ( ). Innymi słowy istnieje równowaga: poszczególne przejściowe państwa członkowskie nie przeprowadzają niezależnych kontroli ani nie nakładają ceł. Z drugiej strony stowarzyszenia poręczające przyjmują odpowiedzialność za posiadaczy karnetów TIR niebędących rezydentami państwa dochodzącego zapłaty, wobec których windykacja długu nie zawsze może być skuteczna. 48. Ten podstawowy cel konwencji TIR – oraz przewidziana w niej równowaga – byłyby zagrożone, gdyby „żądanie zapłaty”, o którym mowa w art. 8 ust. 7 konwencji TIR rozumieć jako powinność wyczerpania wszystkich środków egzekucji wobec wszystkich dłużników, względem których państwu członkowskiemu przysługuje roszczenie w danej sprawie. Nasuwałoby to niedyplomatycznie bezpośrednie pytanie: skoro tak, to czemu w ogóle służy konwencja TIR? 49. W analizowanej sprawie nie zakwestionowano dochowania przez właściwe organy terminów przewidzianych w art. 11 ust. 1 i 2 konwencji TIR, jakkolwiek należy to do oceny sądu krajowego. Powiadomienie o niezwolnieniu operacji TIR zostało skierowane do spółki Sargut OOD, a także do AEBTRI. Od spółki Sargut OOD zażądano płatności w drodze decyzji w sprawie poboru należności, która po wyczerpaniu środków zaskarżenia stała się wykonalna. Dodatkowo postępowanie egzekucyjne zostało również wszczęte wobec spółki Sargut OOD. Ponieważ okazało się ono bezskuteczne, skierowano roszczenie zapłaty do stowarzyszenia AEBTRI. 50. W zaistniałych okolicznościach zgadzam się ze stanowiskiem Komisji, naczelnika urzędu celnego w Burgas oraz rządu bułgarskiego, że w analizowanej sprawie władze bułgarskie należycie spełniły wymóg przewidziany w art. 8 ust. 7 konwencji TIR. 51. W moim odczuciu zrobiły nawet więcej niż było to konieczne na podstawie art. 8 ust. 7 konwencji TIR: z argumentacji przedstawionej w tej części wynika, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec posiadacza karnetu TIR nim zostanie skierowanie roszczenie do stowarzyszenia poręczającego nie jest wymogiem przewidzianym w konwencji TIR. Jest to możliwość, którą pozostawia się uznaniu organów państwa członkowskiego w faktycznych okolicznościach konkretnej sprawy. Takie czynności mogą być w niektórych przypadkach uzasadnione, w innych natomiast całkowicie zbędne. Wszystko zależy od tego, czy istnieją jakiekolwiek składniki majątku, które można by zająć w toku ewentualnego postępowania egzekucyjnego. 52. Proponuję zatem, by odpowiedź na drugie pytanie sądu odsyłającego brzmiała następująco: artykuł 457 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 8 ust. 7 konwencji TIR należy interpretować w taki sposób, że właściwe organy celne mogą skierować roszczenie zapłaty do stowarzyszenia poręczającego, jeżeli w okolicznościach takich jak zaistniałe w analizowanej sprawie zwróciły się uprzednio z żądaniem zapłaty do posiadacza karnetu TIR jako do osoby bezpośrednio odpowiedzialnej. C. W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego: odbiorca jako osoba bezpośrednio odpowiedzialna 53. Trzecie pytanie sądu odsyłającego dotyczy pozycji odbiorcy, gdy nabył on lub zatrzymał towary, co do których jest mu wiadome, że są one przewożone z zastosowaniem karnetu TIR, i w odniesieniu do których nie ustalono, iż zostały przedstawione i zgłoszone przed urzędem celnym przeznaczenia. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy takiego odbiorcę należy uważać – jedynie ze względu na te okoliczności – za osobę, która powinna była wiedzieć, że towary usunięto spod dozoru celnego, i stwierdzić, że odpowiada on solidarnie za dług w rozumieniu art. 203 ust. 3 tiret trzecie w związku z art. 213 kodeksu celnego. 54. Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy brak działań administracji celnej mających na celu żądanie zapłaty długu celnego od tego odbiorcy stoi na przeszkodzie realizacji odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego określonego w art. 1 lit. q) konwencji TIR, uregulowanej także w art. 457 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. 55. Na oba te pytania należy moim zdaniem odpowiedzieć łącznie. Oba bowiem dotyczą możliwości uznania odbiorcy towarów za „osobę bezpośrednio odpowiedzialną” w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR. 56. W tej części opinii rozłożę moją wspólną odpowiedź na trzy elementy. Po pierwsze, przedstawię związek między art. 8 ust. 1 a art. 8 ust. 7 konwencji TIR (1). Po drugie, przeanalizuję kwestię, czy zgodnie z art. 203 kodeksu celnego odbiorca towarów może zostać uznany za dłużnika celnego w ramach procedury TIR na potrzeby ustalenia osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych, o których mowa w art. 8 ust. 7 konwencji TIR (2). Po trzecie, zbadam wpływ, jaki wywiera reżim odpowiedzialności solidarnej przewidziany w art. 213 kodeksu celnego na warunek określony w art. 8 ust. 7 konwencji TIR (3) 1.  Artykuł 8 ust. 1 i 7 konwencji TIR 57. Artykuł 8 ust. 1 konwencji TIR ustanawia podstawowe ramy odniesienia dla zobowiązań stowarzyszeń poręczających: są one odpowiedzialne solidarnie z osobami, na których ciąży odpowiedzialność za zapłatę należności wywozowych lub przywozowych, podatków i ewentualnych odsetek za zwłokę. 58. Jak już wspomniałem ( ), odpowiedzialność solidarna oznacza, że każdy dłużnik odpowiada za dług w pełnej kwocie. Co do zasady wierzyciel może skierować roszczenie wobec dowolnego z dłużników według swego wyboru. 59. Artykuł 8 ust. 7 konwencji TIR przewiduje niejako ograniczenie proceduralne tego wyboru, nie zmieniając jednak charakteru owej odpowiedzialności. W szczególnych ramach prawnych konwencji TIR przepis ten ustanawia warunek, którego ziszczenie umożliwia władzom umawiającego się państwa uruchomienie odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego: konieczne jest zażądanie zapłaty najpierw od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych. 60. Kim zatem są „osoba lub osoby bezpośrednio odpowiedzialne” w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR? 61. Rząd bułgarski oraz naczelnik urzędu celnego w Burgas podnoszą, że za „osoby bezpośrednio odpowiedzialne” w rozumieniu konwencji TIR nie można uznać osób innych niż posiadacze karnetu TIR. Argumentują w szczególności, że konwencja TIR nie nakłada żadnych zobowiązań na odbiorcę towarów. 62. Nie podzielam tego stanowiska. 63. Z jednej strony prawdą jest, że art. 8 ust. 7 milczy na temat sposobu określenia osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych. Wskazówka interpretacyjna zawarta w nocie wyjaśniającej do art. 8 ust. 7 w żaden sposób nie wyjaśnia tej kwestii. Istotnie, w nocie wyjaśniającej wskazano wyraźnie jedynie posiadacza karnetu TIR jako adresata minimalnych środków, jakie można podjąć. 64. Moim zdaniem nie należy jednak tego rozumieć jako wykluczenia innych potencjalnych dłużników. Wskazanie wprost posiadacza karnetu TIR można także rozumieć po prostu tak, że prima facie głównym dłużnikiem w większości przypadków będzie posiadacz karnetu TIR. Istotnie, w art. 1 lit. o) konwencji TIR posiadacza karnetu TIR określono jako osobę odpowiedzialną „za przedstawienie pojazdu drogowego, zespołu pojazdów lub kontenera wraz z ładunkiem i odnoszącym się do niego karnetem TIR w wyjściowym urzędzie celnym, w przejściowym urzędzie celnym i w docelowym urzędzie celnym oraz za ścisłe przestrzeganie innych odpowiednich postanowień konwencji”. A zatem posiadacz karnetu TIR odpowiada za przedstawienie towarów po zakończeniu tranzytu w docelowym urzędzie celnym. 65. Z drugiej strony zapewne ważniejszy niż samo wskazanie wprost posiadacza karnetu TIR jest fakt, że art. 8 ust. 7 konwencji TIR wyraźnie odnosi się do „osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych”. Użycie liczby mnogiej zarówno w treści przepisu, jak i w nocie wyjaśniającej bez wątpienia sygnalizuje, że może być więcej niż jedna osoba bezpośrednio odpowiedzialna. Prawodawca ewidentnie przewidział w ten sposób możliwość istnienia szerszego kręgu dłużników niż sam posiadacz karnetu TIR. 66. Można zatem wywnioskować, że art. 8 ust. 7 konwencji TIR pozostaje otwarty w kwestii, kto dokładnie może być osobą lub osobami bezpośrednio odpowiedzialnymi. Krąg takich osób należy określić zgodnie z normami krajowymi umawiających się stron. 2.  Określenie dłużników na podstawie art. 203 kodeksu celnego 67. Na gruncie prawa UE kwestię określenia dłużników wyczerpująco reguluje kodeks celny ( ). W art. 203 kodeksu celnego wskazano przypadki, w których dług celny w przywozie powstaje w wyniku usunięcia spod dozoru celnego towaru podlegającego należnościom przywozowym ( ). W art. 203 ust. 3 kodeksu celnego określono w dość szeroki sposób dłużników odpowiedzialnych za dług celny w przywozie ( ). Oprócz osoby, która usunęła towar spod dozoru celnego, do dłużników zaliczono również osobę, która nabyła towary. 68. W kwestii osób, które nabyły analizowane towary, mianowicie odbiorców towarów, uznanie ich za dłużników zależy jednak od spełnienia subiektywnego warunku: czy „w chwili […] nabycia lub wejścia w […] posiadanie [towaru] wiedziały bądź powinny były wiedzieć, że jest to towar usunięty spod dozoru celnego”. Zatem art. 203 ust. 3 kodeksu celnego wprowadza rozróżnienie: osoba, która usunęła towar spod dozoru celnego będzie bezwarunkowo odpowiedzialna za dług, natomiast osoba, która nabyła analizowany towar stanie się dłużnikiem jedynie wówczas, gdy spełnia wyżej wymieniony subiektywny warunek ( ). 69. W trzecim pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy odnosi się do sytuacji, w której odbiorca nabył lub zatrzymał towary, co do których jest mu wiadome, że są one przewożone z zastosowaniem karnetu TIR, ale w odniesieniu do których nie ustalono, iż zostały one przedstawione i zgłoszone przed urzędem celnym przeznaczenia. 70. Moim zdaniem taka sytuacja może zostać uznana za spełnienie subiektywnego warunku określonego w art. 203 ust. 3 kodeksu celnego, jeśli zostanie ustalone, że w konkretnych okolicznościach sprawy odbiorca wiedział bądź powinien był wiedzieć, że jest to towar usunięty spod dozoru celnego. Ustalenie tych elementów należy do sądu krajowego, jako że dotyczy rozważań co do okoliczności faktycznych ( ). 71. Warto przypomnieć, iż Trybunał orzekł, że sformułowanie „powinny były wiedzieć”, zawarte w art. 202 ust. 3 kodeksu celnego, odnosi się do zachowania rozsądnego i ostrożnego podmiotu ( ). Do sądu krajowego należy zatem dokonanie ogólnej oceny okoliczności zawisłej przed nim sprawy, w tym stwierdzenie – biorąc pod uwagę informacje, którymi dysponował pośrednik – czy odbiorca powinien był wiedzieć o należnościach celnych, oraz stwierdzenie, czy w tym przypadku podjął wszelkie kroki, których rozsądnie można było od niego oczekiwać celem zapewnienia, że towary nie zostały usunięte spod dozoru celnego ( ). 72. W okolicznościach analizowanej sprawy, które dotyczą usunięcia towarów spod dozoru celnego, odbiorcę należy uznać za dłużnika, jeżeli został spełniony wyżej wymieniony subiektywny warunek. Wniosek ten zachowuje ważność również w odniesieniu do procedury TIR. Istotnie, przepisy ogólne dotyczące powstałego długu celnego mają zastosowanie do procedur tranzytu ( ). 73. Podsumowując, odbiorca towarów, który spełnia subiektywny warunek określony w art. 203 ust. 3 kodeksu celnego, może zostać uznany za jedną z osób bezpośrednio odpowiedzialnych w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR. Moim zdaniem w analizowanej sprawie istotna kwestia jest jednak zgoła inna: mianowicie czy brak żądania zapłaty od odbiorcy ostatecznie uznanego za dłużnika stoi na przeszkodzie realizacji odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego. Rozważę teraz tę kwestię. 3.  W przedmiocie skutków odpowiedzialności solidarnej (art. 213 kodeksu celnego) 74. Jakie są następstwa art. 203 i 213 kodeksu celnego dla ustalenia, czy spełniony został wymóg przewidziany w art. 8 ust. 7 konwencji TIR? 75. Zgodnie z przepisami art. 213 kodeksu celnego jeżeli kilka osób jest odpowiedzialnych za pokrycie długu celnego, wszyscy ci dłużnicy są zobowiązani solidarnie do pokrycia tego długu. 76. Komisja utrzymuje, że dla uruchomienia odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego na podstawie art. 8 ust. 1 konwencji TIR wymóg proceduralny powiadomienia i wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 8 ust. 7 konwencji wobec osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych może obejmować wystąpienie z żądaniem wobec osoby lub osób odpowiedzialnych na podstawie art. 203 kodeksu celnego. Komisja uznała, że w analizowanej sprawie władze bułgarskie nie musiały występować z żądaniem płatności w pierwszej kolejności wobec odbiorcy towarów, ponieważ nie miały dowodu na status odbiorcy jako dłużnika celnego ani nie otrzymały od władz rumuńskich potwierdzenia takiego statusu. Gdyby jednak taki dokument był już dostępny władzom bułgarskim kiedy ustalały należność celną w 2009 r., miałyby one obowiązek sprawdzić, czy możliwe jest uzyskanie zapłaty długu od odbiorcy towarów. 77. Wykładnia proponowana przez Komisję oznaczałaby w efekcie, że aby spełnić wymóg przewidziany w art. 8 ust. 7 konwencji TIR, organy krajowe winny wystąpić z żądaniem zapłaty wobec każdego dłużnika przewidzianego w art. 203 kodeksu celnego, nim będą mogły skierować roszczenie do stowarzyszenia poręczającego. 78. Jakkolwiek nie kwestionuję, że art. 203 i 213 kodeksu celnego mają zastosowanie na gruncie prawa UE w celu ustalenia „osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych”, nie zgadzam się z proponowaną przez Komisję wykładnią art. 8 ust. 7 konwencji TIR. 79. Po pierwsze i przede wszystkim taka wykładnia oznacza dodanie wymogów, które nie wynikają z brzmienia konwencji TIR. Jej skutkiem jest włączenie art. 203 ust. 3 kodeksu celnego w zakres art. 8 ust. 7 konwencji TIR. Tworzy ona listę dłużników, do których właściwe organy mają obowiązek zwrócić się z żądaniem zapłaty, nim będą mogły skierować roszczenie do stowarzyszenia poręczającego. 80. Po drugie i ważniejsze, taka wykładnia całkowicie zmieniłaby charakter odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego określony w art. 8 ust. 1 konwencji TIR. Wykładnia proponowana przez Komisję zmieniłaby odpowiedzialność solidarną stowarzyszenia poręczającego w rodzaj warunkowej odpowiedzialności subsydiarnej, którą można uruchomić tylko i wyłącznie po wystąpieniu przez organy krajowe z żądaniem zapłaty do wszystkich potencjalnych dłużników określonych w art. 203 ust. 3 kodeksu celnego. Pomija ona także fakt, że zgodnie z zasadą odpowiedzialności solidarnej stowarzyszeniom przysługuje regres na drodze cywilnej wobec pozostałych dłużników. 81. Po trzecie, taka wykładnia z pewnością byłaby wbrew celowi konwencji TIR, którym jest usprawnienie międzynarodowego przewozu towarów w oparciu o swoisty pakt: państwa strony nie wymagają płatności ani złożenia do depozytu należności celnych wywozowych lub przywozowych i podatków w przejściowym urzędzie celnym w oparciu o system gwarancji udzielanych przez stowarzyszenia poręczające. Wykładnia proponowana przez Komisję znacznie ograniczyłaby skuteczność systemu gwarancji przewidzianego w konwencji TIR ( ). 82. Wreszcie odnosząc się do samego prawa UE, taka wykładnia jest również wbrew celom szerokiej definicji „dłużnika” na podstawie art. 203 ust. 3 kodeksu celnego i systemu odpowiedzialności solidarnej przewidzianego w art. 213 tego kodeksu. Celem art. 213 kodeksu celnego jest ściśle faktyczne odzyskanie długu celnego. Mechanizm solidarności stanowi „dodatkowy instrument prawny, którym dysponują władze krajowe celem wzmocnienia skuteczności ich działań w dziedzinie pokrycia długu celnego” ( ). 83. W świetle wykładni proponowanej przez Komisję okoliczność, że w art. 203 ust. 3 kodeksu celnego przewidziano szeroki krąg potencjalnych dłużników w istocie osłabiłaby możliwość uruchomienia przez organy krajowe odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego. Tymczasem, jak słusznie przypomniał naczelnik urzędu celnego w Burgas, organy krajowe obowiązane są podjąć wszystkie konieczne środki w celu ochrony zasobów Unii ( ). 84. Aby zatem spełnić wymóg przewidziany w art. 8 ust. 7 konwencji TIR będący warunkiem uruchomienia odpowiedzialności solidarnej stowarzyszenia poręczającego zgodnie z art. 8 ust. 1 tej konwencji, organy krajowe są zobowiązane do zażądania zapłaty od osoby lub osób bezpośrednio odpowiedzialnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 konwencji TIR stowarzyszenia poręczające są jednak odpowiedzialne solidarnie z osobami, od których kwoty płatności są należne. Osoby te są również – na mocy art. 213 kodeksu celnego – odpowiedzialne solidarnie we własnym gronie. 85. Logicznie rzecz ujmując, z połączenia dwóch kręgów odpowiedzialnych solidarnie powstanie jeden krąg odpowiedzialności solidarnej podlegający wymogom art. 8 ust. 7 konwencji TIR. W wymiarze praktycznym takie połączenie oznacza, że na gruncie prawa UE organy krajowe mogą wybrać, do której z osób wskazanych jako (bezpośrednio odpowiedzialni) dłużnicy zwrócić się z żądaniem zapłaty zgodnie z konkretnym przepisem kodeksu celnego. Skorzystanie z takiego wyboru będzie warunkowane okolicznościami konkretnego przypadku, charakterem stron oraz rodzajem naruszenia lub nieprawidłowości. 86. W analizowanej sprawie nawet jeśli odbiorcy w punkcie przeznaczenia towarów byli znani, organy bułgarskie spełniły powinność określoną w art. 8 ust. 7, zwróciwszy się z żądaniem płatności do spółki Sargut ODD będącej posiadaczem karnetu TIR. Właściwe organy bułgarskie z pewnością nie były zobowiązane do żądania zapłaty od każdego możliwego dłużnika odpowiedzialnego solidarnie na podstawie art. 213 kodeksu celnego przed skierowaniem żądania płatności do stowarzyszenia poręczającego. Z charakteru mechanizmu odpowiedzialności solidarnej wynika bowiem, że władze mają możliwość, ale nie obowiązek dochodzenia należności od różnych potencjalnych dłużników ( ). 87. W związku z powyższym proponuję następującą odpowiedź na pytania trzecie i czwarte: – Artykuł 457 ust. 2 rozporządzenia 2454/93 w związku z art. 8 ust. 1 i 7 konwencji TIR należy interpretować w taki sposób, że przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego właściwe organy nie mają obowiązku żądania zapłaty od wszystkich osób odpowiedzialnych solidarnie zgodnie z art. 213 kodeksu celnego, jak określono w przepisach tego kodeksu. – Odbiorcę, który nabył lub zatrzymał towary, co do których jest mu wiadome, że są one przewożone z zastosowaniem karnetu TIR, i w odniesieniu do których nie ustalono, iż zostały one przedstawione i zgłoszone przed urzędem celnym przeznaczenia, należy uważać za „dłużnika” w rozumieniu art. 203 ust. 3 kodeksu celnego, jeżeli wiedział on lub powinien był wiedzieć, że towary usunięto spod dozoru celnego, przy czym ocena należy do sądu krajowego. Jednakże brak żądania zapłaty od odbiorcy towarów nie stoi na przeszkodzie realizacji odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego, jeżeli właściwe organy wybrały zwrócenie się z żądaniem zapłaty wobec innej osoby bezpośrednio odpowiedzialnej w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR. V. Wnioski 88. W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, by na pytania zawarte we wniosku prejudycjalnym Varhoven administrativen sad (najwyższego sądu administracyjnego, Bułgaria) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi: – Trybunał jest właściwy, by dokonywać wykładni przepisów Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR z dnia 14 listopada 1975 r. (konwencji TIR). – Artykuł 457 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny zmienionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r., w związku z art 8 ust. 7 konwencji TIR, należy interpretować w taki sposób, że właściwe organy celne mogą skierować roszczenie zapłaty do stowarzyszenia poręczającego, jeżeli w okolicznościach takich jak zaistniałe w analizowanej sprawie zwróciły się uprzednio z żądaniem zapłaty do posiadacza karnetu TIR jako osoby bezpośrednio odpowiedzialnej. – Artykuł 457 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 w związku z art. 8 ust. 1 i 7 konwencji TIR należy interpretować w taki sposób, że przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego właściwe organy nie mają obowiązku żądania zapłaty od wszystkich osób odpowiedzialnych solidarnie zgodnie z art. 213 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, jak określono w przepisach tego kodeksu. – Odbiorcę, który nabył lub zatrzymał towary, co do których jest mu wiadome, że są one przewożone z zastosowaniem karnetu TIR, i w odniesieniu do których nie ustalono, iż zostały one przedstawione i zgłoszone przed urzędem celnym przeznaczenia, można uważać za „dłużnika” w rozumieniu art. 203 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92, jeżeli wiedział on lub powinien był wiedzieć, że towary usunięto spod dozoru celnego, przy czym ocena należy do sądu krajowego. Jednakże brak żądania zapłaty od odbiorcy towarów nie stoi na przeszkodzie realizacji odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego, jeżeli właściwe organy wybrały zwrócenie się z żądaniem zapłaty wobec innej osoby bezpośrednio odpowiedzialnej w rozumieniu art. 8 ust. 7 konwencji TIR. ( ) Język oryginału: angielski. ( ) Konwencja celna dotycząca międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (zwana dalej „konwencją TIR”) z dnia 14 listopada 1975 r., (UNTS, t. 1079, s. 89, t. 1142, s. 413), zatwierdzona w imieniu Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2112/78 z dnia 25 lipca 1978 r. (Dz.U. 1978, L 252, s. 1), które weszło w życie w dniu 20 czerwca 1983 r. Ponownie opublikowana decyzją Rady 2009/477/WE z dnia 28 maja 2009 r. (Dz.U. 2009, L 165, s. 1). ( ) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. 1992, L 302, s. 1), zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz.U. 2006, L 363, s. 1). ( ) Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. 1993, L 253, s. 1), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 214/2007 z dnia 28 lutego 2007 r. (Dz.U. 2007, L 62, s. 6) („rozporządzenie wykonawcze”). ( ) We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd krajowy powołał się na art. 455a rozporządzenia wykonawczego zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1192/2008 z dnia 17 listopada 2008 r. (Dz.U. 2008, L 329, s. 1). Jak jednak słusznie zwróciła uwagę Komisja na rozprawie, zgodnie z art. 3 tego rozporządzenia art. 455 w nowym brzmieniu stosuje się dopiero od 1 stycznia 2009 r., a art. 455a stosuje się dopiero od 1 lipca 2009 r. Wobec okoliczności analizowanej sprawy i terminów przewidzianych tymi przepisami, znajdujące zastosowanie wersje art. 455 i art. 455a odpowiadają przepisom zawartym w rozporządzeniu nr 2454/93, ostatnio zmienionym rozporządzeniem 214/2007, przytoczonym w przypisie 4 niniejszej opinii. ( ) Dz.U. 1978, L 252, s. 1. Decyzja Rady nr 2009/477 stanowi, że podstawą prawną przystąpienia Unii Europejskiej do tej konwencji międzynarodowej był Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności art. 133 w związku z art. 300 ust. 3 zdanie pierwsze (obecnie art. 207 i 218 TFUE). ( ) Zobacz np. wyrok z dnia 4 maja 2010 r., TNT Express Nederland (C‑533/08, EU:C:2010:243, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Zobacz na przykład wyroki z dnia 23 września 2003 r., BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490); z dnia 14 maja 2009 r., Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely (C‑161/08, EU:C:2009:308); z dnia 22 grudnia 2010 r., ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820). ( ) Zobacz opinia w sprawie BGL (C‑78/01, EU:C:2003:14, pkt 3–14). ( ) Porównaj wyroki z dnia 23 września 2003 r., BGL (C‑78/01, EU:C:2003:490, pkt 45); z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Niemcy (C‑105/02, EU:C:2006:637, pkt 78); z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Belgia (C‑377/03, EU:C:2006:638, pkt 84). ( ) Ibidem. ( ) Z dniem 13 września 2012 r. art. 8 ust. 7 konwencji TIR został uchylony. Jednakże zastępujący go nowy artykuł 11 ust. 2 ma niemal takie samo brzmienie: „[g]dy kwoty wymienione w art. 8 ust. 1 i 2 stają się wymagalne, właściwe organy żądają, w możliwym zakresie, zapłaty od osoby lub osób odpowiedzialnych za uiszczenie tych kwot przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego”. (Poprawka do Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (konwencji TIR z 1975 r.) – Zgodnie z powiadomieniem deponowanym ONZ C.N.326.2011.TREATIES-2 następujące poprawki do konwencji TIR weszły w życie w dniu 13 września 2012 r. w stosunku do wszystkich umawiających się stron, Dz.U. 2012, L 244, s. 1). ( ) W języku francuskim, będącym drugim autentycznym językiem konwencji TIR, przepis ten brzmi: „les autorités compétentes doivent, dans la mesure du possible, en requérir le paiement de la (ou des) personne(s) directement redevables de ces sommes avant d’introduire une réclamation près l’association garante”. ( ) Artykuł 43 konwencji TIR stanowi, że noty wyjaśniające zawierają interpretację postanowień konwencji i opis zalecanych praktyk. Następnie art. 51 stanowi, że załączniki do konwencji (w tym załącznik 6 zawierający noty wyjaśniające) stanowią jej integralną część. ( ) Jak wspomniano w przypisie 12 powyżej, art. 8 ust. 7 został zastąpiony przez nowy art. 11 ust. 2. Nota wyjaśniająca do nowego art. 11 ust. 2 konwencji TIR brzmi: „Starania, które podejmą właściwe organy celem żądania zapłaty ze strony odpowiedzialnej osoby lub odpowiedzialnych osób, uwzględniają przynajmniej przesłanie żądania zapłaty właścicielowi karnetu TIR na jego adres podany w karnecie TIR lub osobie odpowiedzialnej bądź osobom odpowiedzialnym, jeśli są to inne osoby niż posiadacz karnetu, określonym zgodnie z przepisami krajowymi. Żądanie płatności w stosunku do posiadacza karnetu TIR może się łączyć z powiadomieniem, o którym mowa w ust. 1 lit. a) niniejszego artykułu”. ( ) Taką regułę określa się mianem „solidarności” w niektórych systemach prawnych. Zobacz np. European Group on Tort Law, Principles of European Tort Law. Artykuł 9:101(2) tych zasad stanowi, że „[w] sytuacji odpowiedzialności solidarnej kilku osób, poszkodowany może żądać pełnego odszkodowania od każdej z osobna lub kilku z nich, przy czym nie może on uzyskać świadczenia przewyższającego pełną wysokość szkody”. Podobna definicja znajduje się w C. von Bar i in., Principles, Definitions and Model Rules of European Private Law Draft Common Frame of Reference (DCFR), III.-4:102: Solidary, divided and joint obligations, „(1) Zobowiązanie jest solidarne, jeżeli każdy z dłużników jest zobowiązany spełnić świadczenie w całości, a wierzyciel może żądać spełnienia świadczenia od dowolnego z dłużników, aż do uzyskania pełnej wysokości świadczenia”. ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 maja 2017 r., Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, pkt 85). ( ) Lub w przypadkach sporów, które staną się przedmiotem postępowania sądowego, w terminie jednego roku od dnia, w którym orzeczenie sądu stało się prawomocne. Zobacz podobnie wyrok z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Niderlandy (C‑312/04, EU:C:2006:643, pkt 51). ( ) Zobacz UNECE TIR Handbook, Tenth Revised Edition, ECE/TRANS/TIR/6/REV.10, New York and Geneva, 2013, s. 9, 27 i nast. ( ) Zobacz pkt 44 oraz przypisy 16 i 17 powyżej. ( ) Zobacz np. wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Jeżeli chodzi o pojęcie „usunięcia spod dozoru celnego”, zob. np. wyrok z dnia 12 czerwca 2014 r., SEK Zollagentur (C‑75/13, EU:C:2014:1759, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Porównaj wyroki z dnia 23 września 2004 r., Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, pkt 25 i 31); z dnia 25 stycznia 2017 r., Ultra-Brag (C‑679/15, EU:C:2017:40, pkt 25). ( ) Porównaj wyroki z dnia 1 lutego 2001 r., D. Wandel (C‑66/99, EU:C:2001:69, pkt 49), lub analogicznie z dnia 23 września 2004 r., Spedition Ulustrans (C‑414/02, EU:C:2004:551, pkt 27 i nast.). ( ) Porównaj wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo). ( ) Wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, pkt 22). ( ) Porównaj wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Jestel (C‑454/10, EU:C:2011:752, pkt 23–25). ( ) Zobacz na przykład, w odniesieniu do procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego, wyrok z dnia 18 maja 2017 r., Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, pkt 91). W odniesieniu do procedury TIR zob. na przykład wyroki z dnia 29 kwietnia 2010 r., Dansk Transport og Logistik (C‑230/08, EU:C:2010:231, pkt 103–107); z dnia 22 grudnia 2010 r., ASTIC (C‑488/09, EU:C:2010:820, pkt 25 i 26). ( ) Zobacz też pkt 47 i 48 niniejszej opinii. ( ) Zobacz wyroki z dnia 17 lutego 2011 r., Berel i in. (C‑78/10, EU:C:2011:93, pkt 48); z dnia 18 maja 2017 r., Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, pkt 88). ( ) Zobacz ogólnie, w odniesieniu do obowiązków w ramach procedury TIR, wyroki z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Niemcy (C‑105/02, EU:C:2006:637); z dnia 5 października 2006 r., Komisja/Belgia (C‑377/03, EU:C:2006:638); z dnia 19 marca 2009 r., Komisja/Włochy (C‑275/07, EU:C:2009:169). ( ) Zobacz podobnie wyrok z dnia 18 maja 2017 r., Latvijas dzelzceļš (C‑154/16, EU:C:2017:392, pkt 89).