C-230/06

Sprawa C‑230/06 Militzer & Münch GmbH przeciwko Ministero delle Finanze (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Corte suprema di cassazione) Unia celna – Tranzyt wspólnotowy – Pokrycie długu celnego – Właściwe państwo członkowskie – Dowód wskazujący na prawidłową realizację procedury lub na miejsce, w którym nastąpiło naruszenie – Termin – Odpowiedzialność głównego zobowiązanego Streszczenie wyroku 1.        Pytania prejudycjalne – Właściwość Trybunału (art. 234 WE) 2.        Swobodny przepływ towarów – Tranzyt wspólnotowy – Wspólnotowy tranzyt zewnętrzny – Naruszenia lub nieprawidłowości (rozporządzenie Rady nr 2913/92, art. 203 ust. 1, art. 215 ust. 1; rozporządzenie Komisji nr 2454/93, art. 378, 379) 3.        Swobodny przepływ towarów – Tranzyt wspólnotowy – Wspólnotowy tranzyt zewnętrzny – Naruszenia lub nieprawidłowości (rozporządzenie Komisji nr 2454/93, art. 378, art.379 ust. 1, 2) 4.        Swobodny przepływ towarów – Tranzyt wspólnotowy – Wspólnotowy tranzyt zewnętrzny – Naruszenia lub nieprawidłowości (rozporządzenie Rady nr 2913/92, art. 239; rozporządzenie Komisji nr 2454/93, art. 899–905) 1.        W celu udzielenia sądowi, który przedłożył pytanie prejudycjalne, użytecznej odpowiedzi Trybunał może między innymi wziąć pod rozwagę normy prawa wspólnotowego, na które sąd krajowy nie powołał się w swym pytaniu. (por. pkt 19) 2.        W celu zbadania właściwości państwa członkowskiego, które przystąpiło do pokrycia należności celnych, do sądu krajowego należy określenie, czy w chwili gdy zostało stwierdzone, że przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia, miejsce naruszenia lub nieprawidłowości mogło być ustalone. W takim przypadku art. 203 ust. 1 i art. 215 ust. 1 rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny pozwalają wskazać, że właściwe w zakresie pokrycia długu celnego jest państwo członkowskie, na którego terytorium zostały popełnione pierwsze naruszenie lub pierwsza nieprawidłowość, które można uznać za usunięcie spod dozoru celnego. Natomiast jeśli miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może zostać w ten sposób ustalone, państwo członkowskie, do którego należy urząd wyjścia, jest właściwe w zakresie dokonania pokrycia należności celnych, zgodnie z art. 378 i 379 rozporządzenia nr 2454/93 ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92. Artykuł 378 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewiduje bowiem, że bez uszczerbku dla określonych w art. 215 kodeksu celnego zasad ustalania miejsca powstania długu celnego, jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie może zostać ustalone miejsce naruszenia lub nieprawidłowości, uważa się, że takie naruszenie lub taka nieprawidłowość miały miejsce w państwie członkowskim, do którego należy urząd wyjścia, lub w państwie członkowskim, do którego należy urząd tranzytowy w miejscu wprowadzenia do Wspólnoty, w którym zostało złożone świadectwo przekroczenia granicy, chyba że w terminie określonym w art. 379 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego organom celnym zostanie dostarczony dowód wskazujący na prawidłową realizację procedury tranzytu lub miejsce, w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie nastąpiły. (por. pkt 30, 36; pkt 1 sentencji) 3.        Jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie można ustalić miejsca naruszenia lub nieprawidłowości, wyłącznie do urzędu wyjścia należy dokonanie przewidzianego powiadomienia z zachowaniem terminów jedenastomiesięcznego i trzymiesięcznego, o których mowa w art. 379 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2454/93 ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92. (por. pkt 41, 42; pkt 2 sentencji) 4.        Obciążenie odpowiedzialnością za dług celny agenta celnego, jako głównego zobowiązanego, niezależnie od wysokości tego długu w stosunku do zapłaty, którą otrzymuje, działając w charakterze agenta celnego, nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Główny zobowiązany, jako uprawniony do korzystania z procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego, jest bowiem dłużnikiem w zakresie długu celnego wynikającego z niezachowania przepisów dotyczących tej procedury. Nałożona w ten sposób odpowiedzialność ma na celu zapewnienie starannego i jednolitego stosowania przepisów dotyczących pokrycia długu celnego ze względu na ochronę interesów finansowych Wspólnoty i jej państw członkowskich. Jednocześnie fakt, że główny zobowiązany działa w dobrej wierze i że naruszenie procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego wynika z nadużycia, w którym on nie uczestniczył, również nie może prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności. Gdyby tak było, główny zobowiązany nie byłyby w równie zdecydowany sposób zmuszony do zapewnienia właściwego przebiegu procedury tranzytu. Jeżeli jednak powstanie długu celnego jest wynikiem okoliczności niespowodowanych oszustwem ani oczywistym zaniedbaniem ze strony głównego zobowiązanego, art. 239 rozporządzenia nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny, który stanowi generalną klauzulę słuszności, pozwala mu ubiegać się o umorzenie należności celnych. W związku z tym art. 899–905 rozporządzenia nr 2454/93 ustanawiającego określone przepisy wykonawcze do kodeksu celnego przewidują procedurę współpracy administracyjnej między organami celnymi a Komisją. (por. pkt 48–51; pkt 3 sentencji) WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba) z dnia 3 kwietnia 2008 r.(*) Unia celna – Tranzyt wspólnotowy – Pokrycie długu celnego – Właściwe państwo członkowskie – Dowód wskazujący na prawidłową realizację procedury lub na miejsce, w którym nastąpiło naruszenie – Termin – Odpowiedzialność głównego zobowiązanego W sprawie C‑230/06 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Corte suprema di cassazione (Włochy) postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 maja 2006 r., w postępowaniu: Militzer & Münch GmbH przeciwko Ministero delle Finanze, TRYBUNAŁ (trzecia izba), w składzie: A. Rosas, prezes izby, U. Lõhmus, J. N. Cunha Rodrigues, A. Ó Caoimh i P. Lindh (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: V. Trstenjak, sekretarz: B. Fülöp, administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 6 grudnia 2007 r., rozważywszy uwagi przedstawione: –        w imieniu Militzer & Münch GmbH przez W. Wielandera, Rechtsanwalt, –        w imieniu rządu włoskiego przez I. M. Braguglię, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez G. Albenzia, avvocato dello Stato, –        w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J. Hottiaux oraz C. Zadrę, działających w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok 1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 215 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 302, s. 1, zwanego dalej „kodeksem celnym”), art. 378 i 379 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92 (Dz.U. L 253, s. 1, zwanego dalej „rozporządzeniem wykonawczym”) oraz stosowania zasady proporcjonalności. 2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Militzer & Münch GmbH (zwaną dalej „M&M”) a ministero delle Finanze, dotyczącego pokrycia należności celnych.  Ramy prawne 3        W rozumieniu art. 96 kodeksu celnego: „1.      Główny zobowiązany jest osobą uprawnioną do korzystania z procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego. Jest on odpowiedzialny za: a)      przedstawienie w wyznaczonym terminie w urzędzie celnym przeznaczenia towarów w nienaruszonym stanie i z zachowaniem środków zastosowanych przez organy celne w celu zapewnienia tożsamości towarów, b)      przestrzeganie przepisów procedury tranzytu wspólnotowego. 2.      Nie naruszając określonych w ust. 1 obowiązków podstawowego [głównego] zobowiązanego, osoba przewożąca towary lub ich odbiorca, który przyjmuje towary, wiedząc o tym, że są one objęte procedurą tranzytu wspólnotowego, jest również zobowiązany do przedstawienia ich w nienaruszonym stanie w urzędzie celnym przeznaczenia w wyznaczonym terminie i z zachowaniem środków zastosowanych przez organy celne w celu zapewnienia tożsamości towarów”. 4        Artykuły 203 i 204 kodeksu celnego stanowią: „Artykuł 203 1.      Dług celny w przywozie powstaje w wyniku: –        usunięcia spod dozoru celnego towaru podlegającego należnościom przywozowym. 2.      Dług celny powstaje z chwilą usunięcia towaru spod dozoru celnego. 3.      Dłużnikami są: –        osoba, która usunęła towar spod dozoru celnego, –        osoby, które uczestniczyły w tym usunięciu, i które jednocześnie wiedziały lub powinny były wiedzieć, że towar zostaje usunięty spod dozoru celnego, –        osoby, które nabyły lub posiadały towar, i które w chwili jego nabycia lub wejścia w jego posiadanie wiedziały bądź powinny były wiedzieć, że jest to towar usunięty spod dozoru celnego, i –        odpowiednio osoba zobowiązana do wykonania obowiązków wynikających z czasowego składowania towaru lub wynikających ze stosowania procedury celnej, którą towar ten został objęty. Artykuł 204 1.      Dług celny w przywozie powstaje w wyniku: a)      niewykonania jednego z obowiązków wynikających z czasowego składowania towaru podlegającego należnościom przywozowym lub ze stosowania procedury celnej, którą towar ten został objęty, lub b)      niedopełnienia jednego z warunków wymaganych do objęcia towaru procedurą lub do zastosowania obniżonych bądź zerowych stawek należności celnych przywozowych ze względu na przeznaczenie towaru, w przypadkach innych niż te określone w art. 203, chyba że zostanie potwierdzone, iż uchybienia te nie miały rzeczywistego wpływu na prawidłowe przeprowadzenie składowania czasowego lub odpowiedniej procedury celnej. 2.      Dług celny powstaje w chwili zaprzestania spełniania obowiązku, którego niewykonanie powoduje powstanie długu celnego, bądź w chwili objęcia towaru odpowiednią procedurą, jeżeli zostało później stwierdzone, że nie dopełniono jednego z warunków wymaganych dla objęcia towaru tą procedurą bądź dla zastosowania obniżonych lub zerowych stawek należności celnych przywozowych ze względu na jego przeznaczenie. 3.      Dłużnikiem jest osoba zobowiązana do wykonania obowiązków wynikających z czasowego składowania towaru podlegającego należnościom przywozowym lub, w zależności od przypadku, wynikających ze stosowania procedury celnej, którą towar został objęty, bądź osoba zobowiązana do przestrzegania warunków wymaganych dla objęcia towaru tą procedurą”. 5        Artykuł 215 kodeksu celnego stanowi: „1.      Dług celny powstaje w miejscu, w którym nastąpiły zdarzenia powodujące jego powstanie. 2.      Jeżeli nie można ustalić miejsca określonego w ust. 1, uważa się, że dług celny powstał w miejscu, w którym znajdował się towar w chwili stwierdzenia przez organy celne, że znajduje się on w sytuacji powodującej powstanie długu celnego. 3.      Jeżeli procedura celna nie jest zakończona w odniesieniu do towaru, uważa się, że dług celny powstał: –        w miejscu, w którym towar został objęty procedurą, lub –        w miejscu, w którym towar został wprowadzony do Wspólnoty pod odpowiednią procedurą. 4.      Jeżeli informacje, którymi dysponują organy celne, pozwalają na stwierdzenie, że dług celny powstał już wtedy, gdy towar znajdował się wcześniej w innym miejscu, uważa się, że dług celny powstał w miejscu, co do którego można stwierdzić, że towar znajdował się tam w najwcześniejszej chwili pozwalającej na stwierdzenie istnienia długu celnego”. 6        Artykuł 239 kodeksu celnego stanowi: „1.      Należności celne przywozowe lub należności celne wywozowe podlegają zwrotowi lub umorzeniu w sytuacjach innych niż te określone w art. 236–238: –        określonych zgodnie z procedurą Komitetu; –        wynikających z okoliczności niespowodowanych świadomym działaniem [oszustwem] ani ewidentnym [oczywistym] zaniedbaniem osoby zainteresowanej. Przypadki, w których można zastosować ten przepis, jak również tryb postępowania, określane są zgodnie z procedurą Komitetu. Dokonanie zwrotu lub umorzenia może zostać uzależnione od szczególnych warunków. 2.      Należności są zwracane lub umarzane z powodów określonych w ust. 1 na pisemny wniosek dłużnika, złożony we właściwym urzędzie celnym w terminie dwunastu miesięcy, licząc od dnia powiadomienia dłużnika o tych należnościach. Jednakże organy celne mogą w należycie uzasadnionych, wyjątkowych przypadkach zezwolić na przekroczenie tego terminu”. 7        Zgodnie z art. 378 rozporządzenia wykonawczego: „1. Bez uszczerbku dla art. 215 Kodeksu, jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie może zostać ustalone miejsce naruszenia lub nieprawidłowości, uważa się, że takie naruszenie lub nieprawidłowość miały miejsce: –        w państwie członkowskim, do którego należy urząd wyjścia, lub –        w państwie członkowskim, do którego należy urząd tranzytowy w miejscu wprowadzenia do Wspólnoty, w którym zostało oddane świadectwo przekroczenia granicy, chyba że w terminie ustanowionym w art. 379 ust. 2, […], zgodnie z wymogami organów celnych dostarczony jest dowód na zgodność procedury tranzytowej z przepisami lub zostanie ustalone miejsce, w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie miały miejsce. 2. Jeżeli taki dowód nie został dostarczony, a uważa się że wspomniane naruszenie lub nieprawidłowość miały miejsce w państwie członkowskim wyjścia lub państwie członkowskim wprowadzenia, jak określono w akapicie pierwszym tiret drugie, cła i inne opłaty odnoszące się do danych towarów pobierane są przez to państwo członkowskie, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi. […]”. 8        W rozumieniu art. 379 rozporządzenia wykonawczego: 1. Jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może zostać ustalone, urząd wyjścia powiadamia o tym głównego zobowiązanego tak szybko, jak to możliwe i w każdym przypadku najpóźniej przed upływem jedenastego miesiąca od daty zarejestrowania zgłoszenia do tranzytu wspólnotowego. 2. W powiadomieniu określonym w ust. 1 wpisuje się w szczególności termin, w jakim dowód prawidłowej realizacji procedury lub miejsce, w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie nastąpiły, muszą zostać przekazane do urzędu wyjścia zgodnie z wymogami organów celnych. Termin ten wynosi trzy miesiące, licząc od dnia powiadomienia, określonego w ust. 1. Jeżeli z upływem tego terminu dowód nie zostanie dostarczony, właściwe państwo członkowskie podejmuje kroki w celu odzyskania ceł i innych opłat. W przypadku gdy to państwo członkowskie nie jest państwem urzędu wyjścia, urząd ten niezwłocznie informuje o tym wspomniane państwo członkowskie”. 9        Treść art. 379 rozporządzenia wykonawczego jest w istocie identyczna z treścią art. 11a rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1062/87 z dnia 27 marca 1987 r. w sprawie przepisów w celu wykonania procedury tranzytu wspólnotowego oraz niektórych uproszczeń tej procedury (Dz.U. L 107, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (EWG) nr 1429/90 z dnia 29 maja 1990 r. (JO L 137, s. 21, zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1062/87”), i została następnie powtórzona w art. 49 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1214/92 z dnia 21 kwietnia 1992 r. w sprawie przepisów w celu wykonania procedury tranzytu wspólnotowego oraz niektórych uproszczeń tej procedury (Dz.U. L 132, s. 1). 10      Artykuł 905 rozporządzenia wykonawczego stanowi: „1. Jeżeli na mocy art. 239 ust. 2 Kodeksu organ celny decyzji, który otrzymał wniosek o udzielenie zwrotu lub o umorzenie, nie jest w stanie wydać decyzji na podstawie art. 899, a do wniosku załączone są dowody, które mogą stanowić o wyjątkowej, wynikającej z okoliczności sytuacji niespowodowanej ani podstępem [oszustwem] osoby zainteresowanej, ani jej oczywistym zaniedbaniem, to państwo członkowskie, któremu podlega ten organ, przekazuje taką sprawę Komisji w celu jej rozstrzygnięcia zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 906-909. Pojęcie »osoba zainteresowana« należy rozumieć tak samo jak w przypadku art. 899. We wszystkich innych przypadkach organ celny decyzji odrzuca wniosek. 2. Dokumentacja przekazana Komisji obejmuje wszystkie fakty niezbędne dla całościowego zbadania przedstawionego przypadku. Komisja niezwłocznie potwierdza właściwemu państwu członkowskiemu otrzymanie dokumentacji. Jeżeli okaże się, że informacje przekazane przez państwo członkowskie są niewystarczające, aby wydać w tej sprawie decyzję zgodnie z posiadaną znajomością faktów, Komisja może zwrócić się o przekazanie jej dodatkowych informacji. 3. Nie czekając na zakończenie procedury przewidzianej w art. 906‑909, organ celny decyzji może po przedstawieniu mu wniosku zezwolić przed wydaniem przez Komisję decyzji w rozpatrywanej sprawie na spełnienie formalności celnych dotyczących powrotnego wywozu towarów lub ich zniszczenia. Takie pozwolenie pozostaje całkowicie bez uszczerbku dla ostatecznej decyzji podjętej w rozpatrywanym przypadku”.  Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne 11      M&M jest spółką zajmującą się obsługą celną, z siedzibą w Niemczech. Od dnia 23 kwietnia do dnia 16 lipca 1993 r. sporządziła ona 20 dokumentów tranzytu wspólnotowego T1 w odniesieniu do transportu masła, pochodzącego z Republiki Czeskiej, z Waidhaus (Niemcy) do Wenecji i Mediolanu (Włochy). 12      Po otrzymaniu kopii dokumentów tranzytu ze stemplami i numerami porządkowymi urzędów celnych w Wenecji i Mediolanie, urząd celny w Waidhaus zakończył procedurę obejmującą te przesyłki. 13      Wydział kontroli nadużyć celnych Guardia di Finanza stwierdził następnie, że towary nie dotarły do miejsca przeznaczenia z powodu nadużycia, w którym M&M nie uczestniczyła i które zostało prawdopodobnie popełnione z udziałem pracowników włoskich organów celnych. 14      W dniu 17 listopada 1995 r. włoskie organy celne wezwały M&M do zapłaty kwoty w wysokości 4 601 255 310 ITL z tytułu należności celnych za wysłane towary. 15      Włoskie organy celne odrzuciły wniosek o umorzenie należności celnych, złożony przez M&M na podstawie art. 239 kodeksu celnego. Tribunale, a następnie Corte d’appello di Trento, oddaliły skargę M&M. W związku z tym ta ostatnia wniosła kasację. 16      Wyrokiem izb połączonych z dnia 27 września 2002 r. Corte suprema di cassazione orzekł w postępowaniu przed sądem krajowym, że decyzja włoskich organów o nieuwzględnieniu złożonego przez M&M, na podstawie art. 239 kodeksu celnego, wniosku o umorzenie należności celnych nie może być poddana kontroli organu sądowego, gdyż „u jej podstaw leżą wybory i decyzje o charakterze politycznym”. W pozostałym zakresie sprawa została przekazana izbie skarbowej tego sądu, w celu orzeczenia w zakresie pozostałych zarzutów kasacji. 17      W tej sytuacji Corte suprema di cassazione postanowił zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne: „1)       Czy art. 11a ust. 1 rozporządzenia nr 1062/87 zmienionego rozporządzeniem [wykonawczym] należy interpretować w ten sposób, że na jedenastomiesięczny termin wyznaczony urzędowi celnemu wyjścia na powiadomienie o nie zakończeniu procedury względem towarów objętych tranzytem wspólnotowym można powołać się w przypadku gdy ze sfałszowanych w sposób trudny do wykrycia dokumentów wynika zakończenie procedury przez urząd celny przeznaczenia; czy dla celów wykładni tego przepisu znajdują zastosowanie zasady wyrażone […] [przez Trybunał] Sprawiedliwości w [wyrokach z dnia 12 grudnia sprawie C‑325/00 Cipriani, Rec. s. I‑4683 oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑222/01 British American Tobacco, Rec. s. I-4683]; czy w rozpatrywanym przypadku przypisanie agentowi celnemu odpowiedzialności za wszystkie następstwa nieprawidłowej procedury tranzytu wspólnotowego jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności? 2)      Czy w sytuacji opisanej w pytaniu pierwszym znajduje zastosowanie art. 11a ust. 2? 3)      Czy art. 215 ust. 1 [kodeksu celnego] należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji opisanej w pytaniu pierwszym, właściwość urzędu celnego należy ustalić w oparciu o kryterium określone w części drugiej czy też posługując się kryterium zawartym w części trzeciej rzeczonego przepisu?”  W przedmiocie pytań prejudycjalnych  Uwagi wstępne 18      M&M, rząd włoski oraz Komisja przyznają zgodnie, że sąd krajowy odwołał się do przepisów wspólnotowych nieznajdujących zastosowania rationae temporis, ale różnią się w kwestii określenia przepisów, które mają być stosowane. Zdaniem rządu włoskiego należy odnieść się do przepisów będących w mocy w 1993 r., w chwili gdy popełnione zostało nadużycie. Ustalenie właściwego państwa członkowskiego byłoby zatem uregulowane w art. 34 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2726/90 z dnia 17 września 1990 r. w sprawie tranzytu wspólnotowego (Dz.U. L 262, s. 1), które zostało uchylone od dnia 1 stycznia 1994 r. Jeśli chodzi o kwestię zachowania terminów poprzedzających pokrycie długu celnego, rząd włoski twierdzi, że powinna ona być zbadana w świetle art. 49 rozporządzenia nr 1214/92. Rząd ten uważa, iż odwołanie się do art. 11a rozporządzenia nr 1062/87, podczas gdy było ono uchylone od dnia 1 stycznia 1993 r., powinno pociągać za sobą częściową niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 19      Należy przypomnieć, że w celu udzielenia sądowi, który przedłożył pytanie prejudycjalne, użytecznej odpowiedzi, Trybunał może między innymi wziąć pod rozwagę normy prawa wspólnotowego, na które sąd krajowy nie powołał się w swym pytaniu (wyroki z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie C‑315/88 Bagli Pennacchiotti, Rec. s. I‑1323, pkt 10 oraz z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie C‑107/98 Teckal, Rec. s. I‑8121, pkt 39). 20      W niniejszym przypadku M&M oraz Komisja słusznie podnoszą, że odpowiednie przepisy to te obowiązujące w chwili sporządzenia wezwania do zapłaty, wydanego przez włoskie organy w dniu 17 listopada 1995 r., którego zgodność z prawem została zakwestionowana w postępowaniu przed sądem krajowym. 21      Ponieważ kodeks celny oraz rozporządzenie wykonawcze znajdowały zastosowanie od dnia 1 stycznia 1994 r. wynika z tego, że sąd krajowy w części pierwszej pytania pierwszego i w pytaniu drugim zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni przesłanek stosowania terminów, o których mowa w art. 379 rozporządzenia wykonawczego, w pytaniu trzecim o dokonanie wykładni kryteriów ustanowionych w art. 215 kodeksu celnego w celu określenia państwa członkowskiego właściwego w zakresie pokrycia długu celnego oraz w części drugiej pytania pierwszego o rozstrzygnięcie kwestii stosowania reżimu odpowiedzialności głównego zobowiązanego w świetle zasady proporcjonalności. 22      Na wstępie należy zbadać pytanie trzecie, dotyczące określenia państwa członkowskiego właściwego w zakresie dokonania pokrycia długu celnego.  W przedmiocie pytania trzeciego 23      M&M oraz Komisja uważają, że państwo członkowskie właściwe w zakresie dokonania pokrycia długu celnego powinno być określone nie na podstawie art. 215 kodeksu celnego, lecz na podstawie art. 378 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, które stanowi lex specialis w odniesieniu do przyznania właściwości w przedmiocie pokrycia należności celnych w ramach procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego. Co do zasady właściwe jest państwo członkowskie, do którego należy urząd wyjścia, gdyż art. 378 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ustanawia takie domniemanie, jeżeli po pierwsze, przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i po drugie, jeśli nie można ustalić miejsca naruszenia lub nieprawidłowości. W postępowaniu przed sądem krajowym przesłanki te zostały spełnione, ponieważ miejsce usunięcia towarów spod dozoru celnego nie zostało ustalone i nie ulega wątpliwości, że towary nie zostały przedstawione w urzędzie przeznaczenia. 24      Rząd włoski uważa, że jest właściwy na podstawie art. 215 ust. 2 kodeksu celnego, w zakresie w jakim naruszenie zostało popełnione, a przynajmniej stwierdzone na terytorium włoskim. 25      W związku z tym z art. 215 ust. 1 kodeksu celnego oraz art. 378 i 379 rozporządzenia wykonawczego wynika, że ustalenie miejsca, w którym powstał dług celny, umożliwia wskazanie państwa członkowskiego właściwego w zakresie pokrycia należności celnych (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie C‑526/06 Road Air Logistics Customs, Zb.Orz. s. I‑11337, pkt 26). Jeśli chodzi o sytuację popełnienia nadużycia, wiążącą się z wystąpieniem naruszenia lub nieprawidłowości, jak wynika z art. 203 ust. 2 w związku z art. 215 ust. 1 kodeksu celnego, miejscem powstania długu celnego jest miejsce usunięcia towarów spod dozoru celnego (zob. podobnie w szczególności wyroki z dnia 1 lutego 2001 r. w sprawie C‑66/99 D. Wandel, Rec. s. I‑873, pkt 50 oraz z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑371/99 Liberexim, Rec. s. I‑6227, pkt 52). 26      Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, pojęcie usunięcia spod nadzoru celnego należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie stanowiące choćby chwilową przeszkodę dla właściwego organu celnego w dostępie do towaru podlegającego dozorowi celnemu i w przeprowadzeniu kontroli przewidzianej w art. 37 ust. 1 kodeksu celnego (wyroki ww. w sprawie D. Wandel, pkt 47, ww. w sprawie Liberexim, pkt 55 oraz z dnia 12 lutego 2004 r. w sprawie C‑337/01 Hamann International, Rec. s. I‑1791, pkt 31). 27      Usunięcie spod dozoru celnego zakłada jedynie jednoczesne spełnienie obiektywnych przesłanek, takich jak np. fizyczny brak towaru w zatwierdzonym miejscu składowania w chwili gdy organ celny zamierza dokonać rewizji rzeczonego towaru (ww. wyroki w sprawie D. Wandel, pkt 48 oraz w sprawie Liberexim, pkt 60) lub czasowe oddzielenie dokumentu tranzytu T1 od towarów, do których się on odnosi (ww. wyrok w sprawie British American Tobacco, pkt 53). 28      W przypadku popełnienia na terytorium różnych państw członkowskich kilku naruszeń lub nieprawidłowości, państwem członkowskim właściwym w zakresie pokrycia należności celnych jest państwo, na którego terytorium popełnione zostały pierwsze naruszenie lub pierwsza nieprawidłowość (zob. analogicznie, ww. wyrok w sprawie Liberexim, pkt 57). 29      Jak słusznie podkreśliły M&M oraz Komisja, art. 378 rozporządzenia wykonawczego reguluje w szczególności, w odniesieniu do wspólnotowego tranzytu zewnętrznego, kwestię określenia państwa członkowskiego właściwego w zakresie dokonania pokrycia należności celnych i ustanawia domniemanie właściwości na rzecz państwa członkowskiego, do którego należy urząd wyjścia (wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑104/02 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑2689, pkt 86). 30      Artykuł 378 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przewiduje bowiem, że bez uszczerbku dla określonych w art. 215 kodeksu celnego zasad ustalania miejsca powstania długu celnego, jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie może zostać ustalone miejsce naruszenia lub nieprawidłowości, uważa się, że takie naruszenie lub taka nieprawidłowość miały miejsce w państwie członkowskim, do którego należy urząd wyjścia, lub w państwie członkowskim, do którego należy urząd tranzytowy w miejscu wprowadzenia do Wspólnoty, w którym zostało złożone świadectwo przekroczenia granicy, chyba że w terminie określonym w art. 379 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego organom celnym zostanie dostarczony dowód wskazujący na prawidłową realizację procedury tranzytu lub miejsce, w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie nastąpiły (wyrok z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie C‑300/03 Honeywell Aerospace, Zb.Orz. s. I‑689, pkt 21). 31      Zastosowanie procedury ustanowionej w art. 379 rozporządzenia wykonawczego zakłada zatem, że miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może być ustalone przez organy celne (wyrok z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie C‑112/01 SPKR, Rec. s. I‑10655, pkt 35). 32      W rezultacie, w celu zbadania właściwości państwa członkowskiego, które przystąpiło do pokrycia należności celnych, należy określić, czy w chwili gdy zostało stwierdzone, że przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia, miejsce naruszenia lub nieprawidłowości mogło być ustalone. W takim przypadku art. 203 ust. 1 i art. 215 ust. 1 kodeksu celnego pozwalają wskazać, że właściwe w zakresie pokrycia długu celnego, jest państwo członkowskie, na terytorium którego zostało popełnione pierwsze naruszenie lub pierwsza nieprawidłowość, które można uznać za usunięcie spod dozoru celnego. 33      Natomiast, jeśli miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może zostać w ten sposób ustalone, państwo członkowskie, do którego należy urząd wyjścia, jest właściwe w zakresie dokonania pokrycia należności celnych, zgodnie z art. 378 i 379 rozporządzenia wykonawczego. 34      W celu ustalenia w postępowaniu przed sądem krajowym, czy włoskie organy są właściwe w zakresie dokonania pokrycia danych należności celnych, do sądu krajowego należy zbadanie, czy uwzględniając ogół istotnych elementów, dostępnych w chwili gdy zostało stwierdzone, że przesyłki nie zostały przedstawione w urzędzie przeznaczenia, miejsce popełnienia pierwszego naruszenia lub pierwszej nieprawidłowości, które mogą być uznane za usunięcie spod nadzoru celnego, mogło zostać ustalone. Jeżeli tak nie jest, domniemanie właściwości na rzecz państwa członkowskiego, do którego należy urząd wyjścia, ustanowione w art. 378 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wskazania Republiki Federalnej Niemiec jako państwa właściwego w zakresie dokonania pokrycia należności celnych. 35      Domniemanie to może być wzruszone na rzecz właściwości innego państwa członkowskiego wyłącznie jeśli zostanie wykazane, że pierwsze naruszenie lub pierwsza nieprawidłowość zostały rzeczywiście popełnione na terenie tego państwa. Jednakże dowód ten powinien być przedstawiony zgodnie z wymogami organów państwa członkowskiego, do którego należy urząd wyjścia, według procedury ustanowionej w art. 379 rozporządzenia wykonawczego, która zakłada w szczególności zachowanie terminów określonych w tym przepisie. 36      Na pytanie trzecie należy zatem odpowiedzieć, że w celu zbadania właściwości państwa członkowskiego, które przystąpiło do pokrycia należności celnych, do sądu krajowego należy określenie, czy w chwili gdy zostało stwierdzone, że przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia, miejsce naruszenia lub nieprawidłowość mogło być ustalone. W takim przypadku art. 203 ust. 1 i art. 215 ust. 1 kodeksu celnego pozwalają wskazać, że właściwe w zakresie pokrycia długu celnego jest państwo członkowskie, na terytorium którego zostało popełnione pierwsze naruszenie lub pierwsza nieprawidłowość, które można uznać za usunięcie spod dozoru. Natomiast jeśli miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może zostać w ten sposób ustalone, państwo członkowskie, do którego należy urząd wyjścia, jest właściwe w zakresie dokonania pokrycia należności celnych, zgodnie z art. 378 i 379 rozporządzenia wykonawczego.  W przedmiocie części pierwszej pytania pierwszego i w przedmiocie pytania drugiego 37      Sąd krajowy zwraca się w istocie z pytaniem, czy niezachowanie przez organy celne terminów jedenastomiesięcznego i trzymiesięcznego, przewidzianych odpowiednio na rzecz głównego zobowiązanego w art. 379 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, sprzeciwia się dokonaniu pokrycia należności celnych. 38      Jak słusznie zauważyli rząd włoski i Komisja niezachowanie jedenastomiesięcznego terminu samo w sobie nie stoi na przeszkodzie pokryciu długu celnego przez głównego zobowiązanego (ww. wyroki w sprawie SPKR, pkt 27–33 oraz w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 69). 39      Natomiast powiadomienie głównego zobowiązanego o trzymiesięcznym terminie, o którym mowa w art. 379 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, ma charakter obowiązkowy i powinno poprzedzać przystąpienie do pokrycia długu celnego przez organy celne (ww. wyroki w sprawie SPKR, pkt 32; w sprawie Honeywell Aerospace, pkt 23 i 24 oraz w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 71; postanowienie z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C‑407/05 Reyniers & Sogama, Zb.Orz. s. I‑50*, pkt 22 oraz wyrok z dnia 8 marca 2007 r. w sprawie C‑44/06 Gerlach, Zb.Orz. s. I‑2071, pkt 33). 40      W związku z tym należy przypomnieć, że terminy jedenastomiesięczny i trzymiesięczny mają na celu zapewnienie starannego i jednolitego stosowania przez organy administracyjne przepisów dotyczących pokrycia długu celnego w celu szybkiego udostępnienia środków własnych Wspólnoty (ww. wyroki w sprawie SPKR, pkt 34 i w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 69 i 78). Ponadto termin trzymiesięczny ma również na celu ochronę interesów głównego zobowiązanego, przyznając mu odpowiedni czas na przedstawienie, w razie konieczności, dowodu wskazującego na prawidłową realizację procedury tranzytu lub na miejsce, w którym naruszenie lub nieprawidłowość faktycznie miały miejsce (ww. wyroki w sprawie SPKR, pkt 38 oraz w sprawie Honeywell Aerospace, pkt 24). Wreszcie ten trzymiesięczny termin ma na celu skłonienie głównego zobowiązanego do przedstawienia w wiążącym terminie dowodów, którymi dysponuje w celu szybkiego wskazania państwa członkowskiego właściwego w zakresie pokrycia należności celnych (wyrok z dnia 21 października 1999 r. w sprawie C‑233/98 Lensing & Brockhausen, Rec. s. I‑7349, pkt 30). 41      Z samego brzmienia art. 378 i 379 rozporządzenia wykonawczego wynika, że wyłącznie do urzędu wyjścia należy dokonanie przewidzianego powiadomienia, z zachowaniem wskazanych terminów jedenastomiesięcznego i trzymiesięcznego, jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia, a miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie mogło być ustalone. 42      Należy zatem odpowiedzieć na część pierwszą pytania pierwszego i pytanie drugie, że jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie można ustalić miejsca naruszenia lub nieprawidłowości, wyłącznie do urzędu wyjścia należy dokonanie przewidzianego powiadomienia z zachowaniem terminów jedenastomiesięcznego i trzymiesięcznego, o których mowa w art. 379 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.  W przedmiocie części drugiej pytania pierwszego 43      Sąd krajowy zastanawia się nad rozstrzygnięciem kwestii, czy obciążenie odpowiedzialnością agenta celnego, jako głównego zobowiązanego, za następstwa procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego, w której wystąpiło nadużycie, którego nie można mu przypisać, jest zgodne z zasadą proporcjonalności w zakresie w jakim dług celny może, jak w postępowaniu przed sądem krajowym, przewyższać w znaczącym stopniu wynagrodzenie pobrane przez głównego zobowiązanego z tytułu świadczonych usług. 44      Komisja wyraża wątpliwości co do istotności tego pytania w zakresie w jakim uregulowania celne nie przewidują ograniczeń odpowiedzialności głównego zobowiązanego. Jej zdaniem pytanie to należy rozumieć w ten sposób, że odnosi się do sytuacji, w której niesłuszne byłoby przypisanie głównemu zobowiązanemu odpowiedzialności za nadużycie, w którym nie uczestniczył i z którego dokonaniem związani byli prawdopodobnie pracownicy urzędu przeznaczenia. Komisja proponuje zatem, aby Trybunał rozszerzył brzmienie pytania prejudycjalnego i uwzględnił kryteria pozwalające na umorzenie należności celnych ze względów słuszności, zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 239 kodeksu celnego i art. 899–909 rozporządzenia wykonawczego. Twierdzi ona zatem, że znajdując się w „szczególnej sytuacji” włoskie organy powinny zwrócić się do Komisji z wnioskiem o umorzenie należności celnych, zgodnie z art. 905 rozporządzenia wykonawczego. 45      M&M oraz Komisja dodają, że jednolite stosowanie i wykładnia prawa wspólnotowego wymagają, aby decyzje, na mocy których organy celne odmawiają uwzględnienia takiego wniosku, były przedmiotem skutecznej kontroli sądowej i w związku z tym zwracają się do Trybunału o zajęcie stanowiska w kwestii wyroku Corte suprema di cassazione z dnia 27 września 2002 r. 46      Rząd włoski uważa, że pociągnięcie do odpowiedzialności głównego zobowiązanego nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności (wyroki z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑97/95 Pascoal & Filhos, Rec. s. I‑4209 oraz z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie C‑293/04 Beemsterboer Coldstore Services, Zb.Orz. s. I‑2263). Twierdzi on, że Trybunał nie powinien zajmować stanowiska w kwestii wyroku Corte suprema di cassazione z dnia 27 września 2002 r., w zakresie w jakim nie zwrócono się do niego z żadnym pytaniem prejudycjalnym w tym względzie. 47      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zasada proporcjonalności, którą zalicza się do podstawowych zasad prawa wspólnotowego wymaga, by środki prawne wynikające z zastosowania przepisów wspólnotowych były odpowiednie do realizacji zamierzonego celu i nie wykraczały poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (wyroki z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie C‑210/03 Swedish Match, Zb.Orz. s. I‑11893, pkt 47 oraz z dnia 12 września 2006 r. w sprawie C‑479/04 Laserdisken, Zb.Orz. s. I‑8089, pkt 53). 48      Główny zobowiązany, jako uprawniony do korzystania z procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego, jest dłużnikiem w zakresie długu celnego wynikającego z niezachowania przepisów dotyczących tej procedury. Odpowiedzialność nałożona w ten sposób na głównego zobowiązanego ma na celu zapewnienie starannego i jednolitego stosowania przepisów dotyczących pokrycia długu celnego ze względu na ochronę interesów finansowych Wspólnoty i jej państw członkowskich. Obciążenie głównego zobowiązanego zapłatą długu celnego, niezależnie od wysokości tego długu w stosunku do zapłaty, którą otrzymuje działając, tak jak w sprawie przed sądem krajowym, w charakterze agenta celnego, nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. 49      Fakt, że główny zobowiązany działa w dobrej wierze i że naruszenie procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego wynika z nadużycia, w którym on nie uczestniczył, również nie może prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności. Gdyby tak było, główny zobowiązany nie byłyby w równie zdecydowany sposób zmuszony do zapewnienia właściwego przebiegu procedury tranzytu (zob. analogicznie, ww. wyrok w sprawie Pascoal & Filhos, pkt 51‑55). 50      Należy jednak przypomnieć, że jeżeli powstanie długu celnego jest wynikiem okoliczności niespowodowanych oszustwem ani oczywistym zaniedbaniem ze strony głównego zobowiązanego, art. 239 kodeksu celnego, który stanowi generalną klauzulę słuszności, pozwala głównemu zobowiązanemu ubiegać się o umorzenie należności celnych. W związku z tym art. 899–905 rozporządzenia wykonawczego przewidują procedurę współpracy administracyjnej między organami celnymi a Komisją. 51      Zatem na część drugą pytania pierwszego należy udzielić odpowiedzi zgodnie z którą obciążenie odpowiedzialnością za dług celny agenta celnego, jako głównego zobowiązanego, nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności.  W przedmiocie kosztów 52      Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi. Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje: 1)      W celu zbadania właściwości państwa członkowskiego, które przystąpiło do pokrycia należności celnych, do sądu krajowego należy określenie, czy w chwili gdy zostało stwierdzone, że przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia, miejsce naruszenia lub nieprawidłowość mogło być ustalone. W takim przypadku art. 203 ust. 1 i art. 215 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny pozwalają wskazać, że właściwe w zakresie pokrycia długu celnego jest państwo członkowskie, na którego terytorium zostały popełnione pierwsze naruszenie lub pierwsza nieprawidłowość, które można uznać za usunięcie spod dozoru celnego. Natomiast jeśli miejsce naruszenia lub nieprawidłowości nie może zostać w ten sposób ustalone, państwo członkowskie, do którego należy urząd wyjścia, jest właściwe w zakresie dokonania pokrycia należności celnych, zgodnie z art. 378 i 379 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającego przepisy w celu wykonania rozporządzenia nr 2913/92. 2)      Jeżeli przesyłka nie została przedstawiona w urzędzie przeznaczenia i nie można ustalić miejsca naruszenia lub nieprawidłowości, wyłącznie do urzędu wyjścia należy dokonanie przewidzianego powiadomienia z zachowaniem terminów jedenastomiesięcznego i trzymiesięcznego, o których mowa w art. 379 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2454/93. 3)      Obciążenie odpowiedzialnością za dług celny agenta celnego, jako głównego zobowiązanego, nie jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności. Podpisy * Język postępowania: włoski.