C-234/21

OPINIA UZUPEŁNIAJĄCA RZECZNIKA GENERALNEGO MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZA-BORDONY przedstawiona w dniu 7 września 2023 r. ( ) Sprawa C‑234/21 Défense Active des Amateurs d’Armes ASBL, NG, WL przeciwko Conseil des ministres [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia)] Odesłanie prejudycjalne – Otwarcie ustnego etapu postępowania na nowo – Zbliżanie ustawodawstw – Kontrola nabywania i posiadania broni palnej – Broń palna niedozwolona – Dyrektywa 91/477/EWG – Artykuł 7 ust. 4a – System przejściowy dotyczący niektórych rodzajów samopowtarzalnej broni palnej – Artykuł 17 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Prawo własności – Brak uprawnienia państw do ustanowienia systemu przejściowego w odniesieniu do broni na amunicję ślepą – Konfiskata bez odszkodowania I. Otwarcie na nowo postępowania przed Trybunałem 1. Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia) zwrócił się do Trybunału o wydanie orzeczenia w przedmiocie ważności art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477/EWG ( ). Uważał on, że przepis ten może być sprzeczny z prawami do równości wobec prawa, niedyskryminacji i własności, ustanowionymi odpowiednio w art. 20, 21 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), jak również z zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań. 2. Trybunał postanowił przekazać sprawę pierwszej izbie, przed którą odbyła się rozprawa w dniu 19 września 2022 r. W dniu 24 listopada 2022 r. przedstawiłem swoją opinię ( ). 3. Następnie pierwsza izba postanowiła, na podstawie art. 60 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości, zwrócić się o przydzielenie sprawy składowi orzekającemu złożonemu z większej liczby sędziów. 4. Trybunał przychylił się do tej propozycji i przydzielił sprawę wielkiej izbie, która postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. postanowiła o otwarciu na nowo ustnego etapu postępowania i wezwała zainteresowane strony na ponowną rozprawę dotyczącą następujących pytań: „1) Jakie elementy są istotne dla zbadania, zgodnie z art. 20 karty […], porównywalności sytuacji, odpowiednio, broni nowo sklasyfikowanej w kategoriach od A.6 do A.8 i broni niedawno sklasyfikowanej w kategorii A.9 lub posiadaczy takiej broni: a) okoliczność, że przepisy prawa Unii obowiązujące przed przyjęciem dyrektywy 2017/853 miały zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich rozpatrywanych rodzajów broni, jak proponuje rzecznik generalny w opinii z dnia 24 listopada 2022 r., b) przedmiot i cele art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477, wprowadzonego dyrektywą 2017/853, a mianowicie zapewnienie ochrony praw nabytych w ścisłych granicach tego, co prawodawca Unii uznał za zgodne z ochroną bezpieczeństwa publicznego, w świetle zróżnicowanych porządków prawnych ustanowionych w państwach członkowskich, c) sytuacja posiadaczy i właścicieli danej broni, którzy korzystają z gwarancji przewidzianych w karcie i nabyli broń zgodnie z prawem? 2) Jakie są granice zakresu uznania przyznanego prawodawcy Unii w celu objęcia tym samym podejściem różnych sytuacji, w przypadku gdy może to mieć wpływ na prawa podstawowe obywateli? W szczególności, czy można przyjąć takie całościowe podejście, gdy ma ono obejmować sytuacje mające wpływ na bezpieczeństwo publiczne, ryzykując naruszenie praw podstawowych niektórych zainteresowanych osób, takich jak prawa zagwarantowane w art. 17 i 20 karty? 3) W przypadku gdyby wyłączenie z systemu przejściowego przewidzianego w art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477 broni sklasyfikowanej w kategorii A.9, a nie w jednej z kategorii od A.6 do A.8, tylko dlatego, że ta broń została przerobiona na broń do strzelania amunicją ślepą, naruszało art. 17 lub 20 karty, czy zgodnie z tymi gwarancjami podstawowymi można by interpretować art. 7 ust. 4a w ten sposób, że obejmuje on każdą broń spełniającą kryteria kategorii od A.6 do A.8, w odniesieniu do której wydano wcześniej pozwolenie, niezależnie od tego, czy została ona przerobiona na broń do strzelania amunicją ślepą? Czy taką wykładnię zgodną można by rozszerzyć na broń, w odniesieniu do której można by było wydać wcześniej pozwolenie, gdyby dane państwo członkowskie tak postanowiło? 4) Czy w przypadku naruszenia zasady równego traktowania ustanowionej w art. 20 karty takie naruszenie nieuchronnie pociągałoby za sobą naruszenie art. 17 karty w zakresie, w jakim podstawa prawna danego ograniczenia prawa własności byłaby dotknięta naruszeniem art. 20 karty? 5) Jeżeli z art. 6 w związku z art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477 wynika, że dyrektywa ta sama w sobie nakłada na państwa członkowskie obowiązek wywłaszczenia właścicieli broni sklasyfikowanej w kategorii A.9, nie pozostawiając im żadnego zakresu uznania, to czy na mocy art. 17 karty ustanowienie odszkodowania na rzecz właścicieli broni podlegającej konfiskacie należy do prawodawcy Unii, czy też do państw członkowskich? Jakie są w tym względzie ewentualne konsekwencje wynikające z wyroku z dnia 21 maja 2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych) (C‑235/17, EU:C:2019:432, pkt 125–128)?”. 5. Rząd belgijski, Rada, Parlament i Komisja Europejska odpowiedziały na te pytania na rozprawie, która odbyła się w dniu 8 maja 2023 r. II. Ocena 6. Na wniosek Trybunału ograniczę niniejszą opinię uzupełniającą do analizy pytań czwartego i piątego, które przytoczyłem powyżej. 7. Jeśli chodzi o okoliczności faktyczne i ramy prawne (Unii i krajowe), w które wpisuje się wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, odsyłam do pkt 13–20 pierwszej opinii. 8. Odsyłam również do treści pierwszej opinii, bez potrzeby jej powtarzania, w której byłem skłonny uznać, że art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477 jest nieważny, ponieważ narusza art. 17 i 20 karty. 9. Przedstawię zatem jedynie mój punkt widzenia w przedmiocie zadanych przez Trybunał pytań czwartego i piątego oraz uwag poczynionych w odniesieniu do tych pytań przez podmioty, które wzięły udział w rozprawie w dniu 8 maja 2023 r. A.   W przedmiocie czwartego pytania Trybunału 10. Trybunał zadaje to pytanie „na wypadek, gdyby doszło do naruszenia zasady równego traktowania ustanowionej w art. 20 karty”. Wychodząc z tego założenia, Trybunał zastanawia się, czy takie naruszenie „nieuchronnie pociągałoby za sobą naruszenie art. 17 karty w zakresie, w jakim podstawa prawna danego ograniczenia prawa własności byłaby dotknięta naruszeniem art. 20 karty”. 11. Sformułowanie pytania czyni zatem zbędnym ponowne rozpoczynanie debaty na temat porównywalności dwóch kategorii posiadaczy broni palnej ( ), wobec których art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477 przewiduje nierówne traktowanie bez racjonalnego uzasadnienia. Pragnę powtórzyć, że założenie, na którym opiera się to pytanie, jest takie, że sytuacje są porównywalne oraz że posiadacze obu rodzajów broni zostali potraktowani w sposób sprzeczny z zasadą równości. 12. Na rozprawie zajęto dwa wyraźnie odmienne stanowiska w przedmiocie tego pytania: – Rząd belgijski utrzymywał, że naruszenie art. 20 karty wiąże się z naruszeniem art. 17 ust. 1 karty. – Parlament i Komisja ( ) wykluczyły związek między art. 17 ust. 1 i art. 20 karty. Na poparcie swojego stanowiska podniosły one, że broń sklasyfikowana w kategorii A.9 jest objęta systemem przejściowym przewidzianym w art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477, w brzmieniu zmienionym dyrektywą (UE) 2017/853 ( ). 13. W rzeczywistości nie każde naruszenie prawa do równości wobec prawa musi pociągać za sobą naruszenie art. 17 ust. 1 karty ( ). Jedynie poprzez analizę konkretnego przypadku możliwe będzie ustalenie, czy jedno naruszenie prowadzi do drugiego (to znaczy do pozbawienia uzasadnionych praw, które prowadzi do „słusznego odszkodowania za ich utratę”), czy raczej mają miejsce dwa równoległe naruszenia dwóch artykułów karty. 14. Gdyby nie istniał system przejściowy przewidziany w art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477, nie doszłoby do nierównego traktowania właścicieli broni należących do różnych kategorii. Jednakże bezwzględny zakaz, bez żadnego systemu przejściowego, zatrzymywania broni samopowtarzalnej (nabytej zgodnie z prawem), który został nałożony na niektórych, a nie na innych właścicieli znajdujących się w porównywalnych sytuacjach, prowadzi sam w sobie do stwierdzenia, że przepis jest nieważny z powodu naruszenia art. 20 karty. 15. Ponieważ ten przepis dyrektywy 91/477 jest zasadniczo dotknięty nieważnością, pozbawienie własności broni, które pociąga on za sobą w odniesieniu do niektórych posiadaczy broni, narusza również art. 17 ust. 1 karty z powodu uchybienia ustanowionym w nim gwarancjom. Uważam zatem, że mamy do czynienia z podwójnym naruszeniem praw wynikających z karty. B.   W przedmiocie piątego pytania Trybunału 16. Pytanie piąte opiera się na założeniu, że łączna lektura art. 6 i art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477 prowadzi do tego, iż sama ta dyrektywa nakłada na państwa członkowskie, nie pozostawiając im żadnego zakresu uznania, obowiązek wywłaszczenia właścicieli broni sklasyfikowanej w kategorii A.9. 17. W odniesieniu do tego założenia Trybunał zamierzał wysłuchać stanowiska podmiotów biorących udział w rozprawie na temat tego, czy na mocy art. 17 karty to prawodawca Unii czy też państwa członkowskie powinni przewidzieć odszkodowanie na rzecz właścicieli broni podlegającej konfiskacie ( ). 18. Stanowiska były również podzielone: – Zdaniem rządu belgijskiego, opartym na wyroku z dnia 21 maja 2019 r. ( ), jeżeli ma miejsce wywłaszczenie, należy określić prawo do odszkodowania. W jego ocenie transpozycja w Belgii dyrektywy 91/477, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2017/853, była właściwa. Sama dyrektywa 91/477 zawiera nierówność, której można by zaradzić jedynie poprzez system przejściowy na rzecz osób, które nabyły broń na amunicję ślepą zgodnie z prawem. Ustanowienie odszkodowania należało zatem do prawodawcy Unii. – Rada, Parlament i Komisja zgodziły się w istocie co do tego, że dyrektywa 91/477, choć nie przewiduje odszkodowania, nie stoi również na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie mogły, a nawet musiały przewidzieć je w ustawodawstwie krajowym, ponieważ są one związane art. 17 ust. 1 karty. 19. W mojej pierwszej opinii wskazałem, że niewątpliwie prawodawca Unii może wykluczyć możliwość utrzymania własności broni palnej nabytej wcześniej i zgodnie z prawem, biorąc pod uwagę korzystanie z mienia w interesie ogólnym w rozumieniu art. 17 ust. 1 zdanie trzecie karty. 20. Jeżeli jednak prawodawca Unii zdecyduje się na to w odniesieniu do kategorii broni (nabytej uprzednio i zgodnie z prawem), w stosunku do której, bez możliwości powołania się na wyjątki ogólne, możliwe jest jedynie jej zdeponowanie lub pozbawienie cech użytkowych i uczynienie trwale niezdatną do użytku, będzie on respektował gwarancję prawa własności wyłącznie poprzez ustanowienie odszkodowania na rzecz wywłaszczonego właściciela. 21. Dyrektywa 91/477, w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2017/853, nie zawiera przepisu przewidującego odszkodowanie. Dyrektywa 91/477 (z późniejszymi zmianami), nie pozostawiając państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do zmiany przeznaczenia broni samopowtarzalnej przystosowanej do strzelania amunicją ślepą, powoduje, że nie można przypisać tym państwom odpowiedzialności za (obowiązkową) konfiskatę broni. 22. W tym przypadku podstawa przypisania odpowiedzialności spoczywa tylko i wyłącznie na instytucjach Unii: to właśnie one ustanowiły system prawny, zgodnie z którym, bez okresu przejściowego, cała kategoria broni palnej nie może już być przedmiotem własności, podczas gdy jej właściciele nabyli ją zgodnie z prawem. 23. Środek ciężkości debaty leży zatem w odszkodowaniu należnym za natychmiastowe pozbawienie [własności]. W tym względzie istotne są kryteria wynikające z wyroku Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych). 24. Zawarta w tym wyroku analiza art. 17 ust. 1 zdanie drugie karty jest szczególnie trafna: – Pozbawienie własności może nastąpić jedynie „w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie”. – Odszkodowanie, które stanowi jedną z przesłanek, od których karta uzależnia takie pozbawienie [własności], musi zostać ustanowione ustawą. – Przepisy krajowe prowadzące do pozbawienia własności powinny przewidywać w sposób jasny i precyzyjny, że pozbawienie to uprawnia do odszkodowania, oraz warunki tego odszkodowania ( ). 25. Te kryteria wykładni art. 17 ust. 1 karty mają zaś zastosowanie zarówno do prawa państw członkowskich, jak i do (wtórnego) prawa Unii. Uregulowanie, czy to państwa członkowskiego, czy Unii Europejskiej, które ma charakter materialnie wywłaszczający, musi zawierać przepisy przewidujące odszkodowanie na rzecz wywłaszczonych podmiotów praw i regulujące warunki takiego odszkodowania. 26. W przeciwnym razie można by zarzucić Trybunałowi, że przykłada on inną miarę do państw członkowskich, a inną do instytucji Unii przy dokonywaniu wykładni karty. Karta nie daje podstaw do twierdzenia, że istnieje podwójne kryterium oceny w zależności od tego, czy ocena zgodności z prawem opiera się na przepisach krajowych, czy też na przepisach prawa Unii. 27. Otóż postanowienia karty „mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii […] oraz do państw członkowskich […] w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii” (art. 51). W związku z tym orzecznictwo zawarte w sprawie Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych) odnosi się zarówno do państw (w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii), jak i do instytucji i organów Unii (w każdym przypadku). 28. Ponadto Trybunał orzekł, że „[…] akt normatywny [Unii], którego zastosowanie prowadzi do ograniczeń prawa własności […], co wyrządza niewspółmierną i niedopuszczalną szkodę w zakresie samej istoty [tego prawa] z braku przewidzenia w danym przypadku odszkodowania odpowiedniego dla uniknięcia lub skorygowania rzeczonej szkody, mógłby prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej [Unii Europejskiej]” ( ). 29. W niniejszej sprawie, w której zakaz posiadania broni na amunicję ślepą, bez żadnej możliwej alternatywy, prowadzi do jej natychmiastowej konfiskaty, ograniczenie wpływa na istotę prawa [własności] z maksymalną intensywnością. Wiąże się ono z pozbawieniem, bez odszkodowania, przedmiotu włączonego zgodnie z prawem do majątku jego właściciela. Przepis, który ustanowił to pozbawienie [własności] (dyrektywa 91/477), powinien był przewidywać odpowiednie odszkodowanie. 30. Podsumowując, do prawodawcy Unii należało ustanowienie odszkodowania na rzecz właścicieli broni podlegającej konfiskacie na podstawie art. 7 ust. 4a dyrektywy 91/477. III. Wnioski 31. W świetle powyższego podtrzymuję moją propozycję odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Cour constitutionnelle (trybunał konstytucyjny, Belgia), do której dodaję, że do prawodawcy Unii należało ustanowienie odszkodowania na rzecz właścicieli broni podlegającej konfiskacie na podstawie art. 7 ust. 4a dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/853 z dnia 17 maja 2017 r. ( ) Język oryginału: hiszpański. ( ) Dyrektywa Rady z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz.U. 1991, L 256, s. 51). ( ) EU:C:2022:929 (zwaną dalej „pierwszą opinią”). ( ) To znaczy posiadaczy broni sklasyfikowanej w kategoriach A.6–A.8, z jednej strony, oraz posiadaczy broni sklasyfikowanej w kategorii A.9, z drugiej strony. ( ) Rada nie udzieliła wyraźnej odpowiedzi na to pytanie: jej zdaniem niejednolitość przepisów krajowych dotyczących konieczności uzyskania pozwolenia na broń na amunicję ślepą uzasadniała potrzebę podjęcia działań harmonizujących, które ponad indywidualnymi sytuacjami zapewniłyby ogólne rozwiązania w świetle względów interesu publicznego, które uzasadniały reformę. ( ) Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2017 r. zmieniająca dyrektywę Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz.U. 2017, L 137, s. 22). Argumentując w ten sposób, obie instytucje odeszły od tego, co stanowiło rzeczywiste sedno pytania. ( ) Wydaje się, że Komisja podzielała ten pogląd na rozprawie, gdy stwierdziła, że warunki oceny art. 17 ust. 1 i art. 20 karty są odmienne. Podczas gdy w art. 20 porównuje się sytuacje dwóch grup w świetle kryteriów ustanawiających odmienne traktowanie, w art. 17 ust. 1 bierze się pod uwagę sytuację podmiotu w stosunku do władz publicznych. W tym kontekście porównanie sytuacji różnych grup nie byłoby decydujące. ( ) Jeden z uczestników rozprawy wątpił, czy w rzeczywistości doszło do wywłaszczenia broni. Nie zamierzam się wdawać w tę dyskusję (dotkniętą pewnym nominalizmem), ponieważ pytanie piąte zadane przez Trybunał opiera się na założeniu, że doszło do rzeczywistego wywłaszczenia, i skupia się wyłącznie na tym, kto powinien zapewnić odszkodowanie. ( ) Wyrok Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C‑235/17, EU:C:2019:432; zwany dalej „wyrokiem Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych)”. ( ) Wyrok Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), pkt 126. ( ) Wyrok z dnia 9 września 2008 r., FIAMM i in./Rada i Komisja (C‑120/06 P i C‑121/06 P, EU:C:2008:476), pkt 184.