C-239/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 27 kwietnia 2006 r.(1) Sprawa C‑239/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Portugalskiej Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Specjalny obszar ochrony Castro Verde – Budowa autostrady – Oddziaływanie na środowisko – Rozwiązania alternatywne I –    Wprowadzenie 1.     Komisja Wspólnot Europejskich zarzuca Republice Portugalskiej, że w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady między Lizboną a Algarve naruszyła art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory(2) (zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”). W obrębie specjalnego obszaru ochrony ptaków Castro Verde należało zdaniem Komisji poprowadzić autostradę inną trasą. II – Ramy prawne 2.     Zgodnie z art. 4 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa(3) (zwanej dalej „dyrektywą ptasią”) państwa członkowskie klasyfikują określone tereny jako specjalne obszary ochrony ptaków (zwane dalej „SOO”). Początkowo to art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze regulował ochronę tych terenów. 3.     Artykuł 7 dyrektywy siedliskowej zmienił przepisy dotyczące ochrony SOO: „Obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 79/409/EWG w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, gdy ta ostatnia data jest późniejsza”. 4.     Przepis ten jest wyrażony przez motyw siódmy dyrektywy siedliskowej w następujący sposób: „Wszelkie wyznaczone obszary, w tym obszary sklasyfikowane obecnie lub w przyszłości jako obszary specjalnej ochrony zgodnie z dyrektywą Rady 79/409/EWG […], będą musiały zostać włączone do spójnej europejskiej sieci ekologicznej”. 5.     Przepisy art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy siedliskowej mające zastosowanie w niniejszym przypadku stanowią: „3.      Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa. 4.      Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności »Natury 2000«. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję. […]”. 6.     Ponadto motyw dziesiąty dyrektywy siedliskowej stanowi: „[N]ależy dokonać odpowiedniej oceny każdego planu lub programu mogącego mieć istotny wpływ na cele w zakresie ochrony terenu, który został wyznaczony lub też zostanie wyznaczony w przyszłości”. III – Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem krajowym i żądania stron 7.     Zgodnie z informacjami Komisji SOO Castro Verde został zaklasyfikowany jako SOO w dniu 23 września 1999 r. Obejmuje on teren o powierzchni 79 066 hektarów. Jest on siedliskiem co najmniej 17 gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej, w tym pustułeczki (Falco naumanni), błotniaka łąkowego (Circus pygargus), dropia zwyczajnego (Otis tarda), strepeta (Tetrax tetrax), kulona (Burhinus oedicnemus), kraski (Coriacias garrulus), kalandry szarej (Melanocorypha calandra) i skowrończyka krótkopalcowego (Calandrella brachydactyla). 8.     Będąca przedmiotem sporu część autostrady łącząca Aljustrel na północy i Castro Verde na południu przebiega względnie prostoliniowo na odcinku 9–10 kilometrów na zachodnim obrzeżu SOO Castro Verde. Przeważająca część SOO, około 77 000 hektarów, znajduje się na wschód od autostrady, zaś część SOO o powierzchni około 1700 hektarów na zachód od niej, w zasadzie jako pas terenu o szerokości od jednego do dwóch kilometrów rozciągający się wzdłuż autostrady. 9.     Na zachód od autostrady w obrębie SOO lub na jego skraju znajduje się pięć miejscowości: Messejana w północno-zachodnim krańcu pasa terenu i Estação de Ourique w jego południowo-zachodnim krańcu, odległa o około półtora kilometra w kierunku wschodnim sąsiednia miejscowość Aivados, a w środku pasa Conceição oraz miejscowość Alcarias, znajdująca się około półtora kilometra na wschód od Conceição. Autostrada przechodzi w odległości około 700 metrów do Messejana, Alcarias i Aivados, obie pozostałe miejscowości leżą dalej na zachód. Wyznaczony w „Plano de Ordenamento da Albufeira do Monte da Rocha”(4) z 2003 r. znajdujący się wokół sztucznego jeziora obszar rozpoczyna się poza granicami SOO, w odległości około półtora kilometra w kierunku południowo-zachodnim od Estação de Ourique. Zlewnia jeziora jest jednak znacznie większa i przecinają ją wszystkie rozważane trasy. 10.   Ocenę oddziaływania na środowisko przygotowywano od roku 1998 i przedstawiono w dniu 6 września 1999 r. Z oceny tej wynika, że przedsięwzięcie w istotny sposób oddziałuje na różne gatunki ptaków występujące na terenie SOO. 11.   Pomimo tego w dniu 19 stycznia 2000 r. wydano zezwolenie na realizację przedsięwzięcia. Prace budowlane rozpoczęły się wkrótce po tym i w dniu 21 lipca 2001 r. odcinek autostrady oddano do użytku. 12.   Pismem z dnia 20 października 2000 r. Komisja wezwała rząd portugalski do przedstawienia uwag, a w dniu 11 kwietnia 2001 r. wydała uzasadnioną opinię. 13.   Komisja wnosi o: 1)      stwierdzenie, że realizując przedsięwzięcie polegające na budowie autostrady, której trasa przebiega przez specjalny obszar ochrony Castro Verde, pomimo negatywnej oceny skutków przedsięwzięcia dla środowiska i istnienia rozwiązań alternatywnych w stosunku do wspomnianej trasy, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej; 2)      obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania. 14.   Republika Portugalska wnosi o: 1)      oddalenie skargi; 2)      obciążenie Komisji kosztami postępowania. IV – Ocena 15.   Komisja zarzuca Republice Portugalskiej naruszenie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Przepis ten znajdował zastosowanie dopiero od momentu wyznaczenia SOO Castro Verde, a zatem od dnia 23 września 1999 r. Przed wyznaczeniem obszaru, który ma zostać zaklasyfikowany jako SOO, zastosowanie ma art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, nie zaś art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej(5). 16.   Ponieważ procedura udzielania zezwolenia na budowę omawianego odcinka autostrady rozpoczęła się przed wyznaczeniem SOO, można by powziąć wątpliwości, czy właściwym organom wolno było podczas tej procedury przejść z systemu ochrony przewidzianego w dyrektywie ptasiej do systemu dyrektywy siedliskowej, który choć rzeczywiście jest bardziej liberalny, to jednak ze względu na ocenę oddziaływania(6) jest bardziej rozbudowany pod względem proceduralnym. Zakaz zmiany systemu ochrony utrudniłby niepotrzebnie procedurę udzielania zezwolenia, z praktycznego punktu widzenia nie przyczyniając się do ochrony SOO. W rzeczywistości właściwe organy mogłyby rozpocząć procedurę udzielania zezwolenia na nowo po wyznaczeniu SOO i  zastosować art. 6 ust. 2 i 4 dyrektywy siedliskowej. W takiej sytuacji przerwanie procedury bądź jej dokończenie zgodnie z dyrektywą ptasią byłoby zbędnym formalizmem. 17.   Ponieważ rząd portugalski nie powołuje się na potrzebę oceny planów realizacji zgodnie z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy ptasiej, należy zastosować art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej. A –    W przedmiocie szkód dla SOO Castro Verde 18.   Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy ocena oddziaływania zgodnie z art. 6 ust. 3 jest negatywna, a więc gdy w przypadku oceny przedsięwzięcia właściwe organy nie mogły zagwarantować, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany obszar ochrony. Rząd portugalski kwestionuje ten ostatni argument. 19.   Rząd portugalski słusznie podkreśla, że w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja musi wykazać naruszenie prawa wspólnotowego(7). Rząd portugalski kwestionuje, by oddzielenie 2% powierzchni będącego przedmiotem niniejszej sprawy SOO mogło stanowić dowód na niekorzystny wpływ na obszar w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej. 20.   Tymczasem wyznaczając dane tereny jako część SOO Republika Portugalska potwierdziła, że zapewniają one najbardziej odpowiednie warunki bytowe dla gatunków wymienionych w załączniku I do dyrektywy(8). 21.   Budowa na takich terenach autostrady może co do zasady niekorzystnie wpływać na cechę tych obszarów, którą są najbardziej odpowiednie warunki dla ochrony ptaków. Droga powoduje bezpośrednie straty powierzchni, niepokojenie zwierząt i zanieczyszczenie pobliskich terenów. Zwiększa także ryzyko śmiertelności ptaków w wyniku ruchu pojazdów. Oddziela ona również około 1700 hektarów SOO, a więc około 2% jego powierzchni, od reszty SOO. Wpływ tego oddzielenia zależy od zachowania i wrażliwości danych gatunków. 22.   Nie ma zatem potrzeby szukania kolejnych dowodów wskazujących na niekorzystny wpływ na SOO(9). Wręcz przeciwnie, na Republice Portugalii spoczywa wykazanie, że przedsięwzięcie nie ma niekorzystnego wpływu na SOO(10). 23.   Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi, że dowód ten winien zasadniczo zostać przedstawiony w formie odpowiedniej oceny skutków przedsięwzięcia dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. Dokonanie takiej oceny oznacza w związku z tym określenie, zgodnie z najlepszą wiedzą naukową w tej dziedzinie, wszystkich aspektów planu lub przedsięwzięcia mogących osobno lub w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami oddziaływać na założenia ochrony terenu(11). Jeśli zatem z naukowego punktu widzenia nie ma racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia niekorzystnych skutków przedsięwzięcia dla SOO, na przedsięwzięcie to można udzielić zezwolenia bez potrzeby sięgania do art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej(12). 24.   Komisja podkreśla, że zgodnie z badaniem wpływu na środowisko(13) spośród gatunków ptaków żyjących na ocenianym terenie 17 gatunków wymienionych jest w załączniku I do dyrektywy ptasiej, osiem to gatunki zagrożone lub rzadkie w Portugalii(14), a 16 gatunków należy do zagrożonych lub rzadkich w Europie(15). Portugalia, powołując się na opinię Instituto da Conservação da Natureza, ocenia, że jedynie dla ośmiu gatunków wymienionych w załączniku I: dropia zwyczajnego, pustułeczki i strepeta, które są gatunkami priorytetowymi w świetle prawa portugalskiego, jak również błotniaka łąkowego, kulona, kraski, skowrończyka krótkopalcowego i kalandry szarej, sporny obszar stanowi miejsce rozrodu. 25.   Już ta sprzeczność między badaniem a argumentacją Republiki Portugalskiej budzi poważne wątpliwości co do jakości oceny skutków dla środowiska, ponieważ musi ona celem dokonania oceny skutków przedsięwzięcia wskazać, dla jakich gatunków dane tereny są rzeczywiście siedliskiem. Lektura badania wpływu na środowisko potwierdza te wątpliwości. 26.   Badanie to zawiera jedynie nieprecyzyjne odniesienie dotyczące występujących w SOO gatunków. W szczególności wzmianka o znajdującym się w odległości sześciu kilometrów miejscu godów bardzo wrażliwego na niepokojenie(16) dropia zwyczajnego pozwala stwierdzić, że problematyczne obszary są wykorzystywane do wychowania piskląt(17). Gatunek ten uchodzi za zagrożony (wrażliwy) w skali światowej(18). 27.   Badanie wpływu na środowisko wspomina także o znajdujących się w pobliżu trasy koloniach lęgowych pustułeczek. Jedna kolonia znajduje się bezsprzecznie w odległości około 80 metrów od autostrady (Quinta da Golipa), kolejne cztery w odległości 800–1000 metrów (Montes da Mosquetana, do Álamo, da Ribeira oraz do Pardieiro). W odniesieniu do tego gatunku badanie wpływu na środowisko oparte jest na założeniu średniej wrażliwości gatunku na niepokojenie, lecz zarazem dużej wrażliwości na rozczłonkowanie jego siedlisk(19). 28.   Brakuje konkretnych danych odnoszących się do omawianych obszarów w odniesieniu do innych gatunków, pomimo faktu, że niniejszej sprawie rząd portugalski wskazuje na występowanie tam innych gatunków wymienionych w załączniku I. Brakuje zarówno udokumentowanych konkretnych obserwacji, jak i jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie do wykorzystania tych terenów przez różne gatunki i konkretnego wpływu na nie przedsięwzięcia(20). 29.   Z powodu braków badanie to nie pozwala na wykazanie, że budowa autostrady nie wpływa niekorzystnie na SOO Castro Verde. Stanowi ono jednakże dodatkową wskazówkę, która pokazuje, że taki niekorzystny wpływ był do przewidzenia, ponieważ już na podstawie swoich fragmentarycznych wyników stwierdza ono istotny niekorzystny wpływ (impacto negativo elevado)(21). 30.   W chwili obecnej, w ramach postępowania sądowego, Republika Portugalska twierdzi, że populacje dropia zwyczajnego i pustułeczki zwiększyły się, a sytuacja strepeta poprawia się dzięki kolejnym – wspieranym przez Wspólnotę – działaniom. Do chwili obecnej nie udowodniono jakiegokolwiek niekorzystnego wpływu w odniesieniu do pozostałych omawianych gatunków. 31.   Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej dla uzasadnienia zezwolenia na realizację przedsięwzięcia nie wystarcza późniejsze wykazanie, że przedsięwzięcie nie miało negatywnych skutków. Wręcz przeciwnie, to przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację przedsięwzięcia nie może ono budzić, z naukowego punktu widzenia, żadnych racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia szkodliwych skutków(22). W związku z tym argument rządu portugalskiego nie pozwala na wyłączenie stosowania art. 6 ust. 4. 32.   Ponadto argumenty przedstawione przez rząd portugalski nie pozwalają również na udowodnienie nieszkodliwości przedsięwzięcia. W odniesieniu do wielu gatunków stwierdza się bez wskazania jakichkolwiek dodatkowych danych, że nie został wykazany żaden negatywny skutek. 33.   W szczególności w odniesieniu do podnoszonego przez rząd portugalski wzrostu populacji pustułeczki i dropia zwyczajnego nie można w żaden możliwy sposób przyjąć, że w odniesieniu do tych gatunków przedsięwzięcie budowy autostrady nie miało niekorzystnego wpływu na SOO Castro Verde. Bez znajomości przyczyn wzrostu populacji wzrost ten nie pozwala w rzeczywistości na wykluczenie, iż przedsięwzięcie drogowe miało niekorzystny wpływ na obszar(23). 34.   W niniejszym przypadku Republika Portugalska sama podnosi, że na rozwój ten wpływ miały między innymi środki kompensujące oraz realizacja planu ochrony SOO Castro Verde, który w tym zakresie wskazuje na dalsze działania ochrony strepeta, które powinny zrekompensować ewentualne szkody, których doświadcza ten gatunek. Jeśli jednak wzrost populacji wynika ze środków kompensujących, to nie może on stanowić dowodu braku negatywnych skutków ze strony przedsięwzięcia budowy autostrady. 35.   W istocie w świetle art. 6 dyrektywy siedliskowej wpływ na obszar i środki kompensujące winny być ściśle rozdzielone(24). Zgodnie z systemem regulacji dyrektywy siedliskowej należy w miarę możliwości unikać pogarszania warunków bytowych. W tym celu należy w miarę możliwości wykluczyć jakiegokolwiek ryzyko wywołania szkody lub przyjąć odpowiednie środki mające na celu zmniejszenie lub uniknięcie szkód(25). Natomiast środki kompensujące mogą być rozważane jedynie wówczas, gdy z powodów o charakterze zasadniczym uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym oraz w przypadku braku rozwiązania alternatywnego szkoda musi być tolerowana. W istocie ochrona istniejących dóbr naturalnych musi mieć preferencje względem środków kompensujących, ponieważ skuteczność tych ostatnich rzadko kiedy można z pewnością przewidzieć. 36.   W zakresie w jakim rząd portugalski przywołuje środki mające na celu zmniejszenie szkód, środki te stanowią w szczególności działania towarzyszące budowie oraz działania służące ochronie roślinności. Nie pozwalają one jednak zapobiec prawdopodobnym szkodliwym skutkom wynikającym z istnienia drogi i korzystania z niej. 37.   Wymienione częściowo w tym kontekście działania polegające na obserwacji mogą z pewnością stanowić istotny element planu zmniejszenia i kompensacji szkód. Jednakże działania te same w sobie również nie mogą zapobiec szkodom. 38.   W związku z powyższym Komisja słusznie wychodzi z założenia, że zezwolenie na budowę tego odcinka autostrady nie powinno było być udzielone na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej, lecz co najwyżej na podstawie jej art. 6 ust. 4. B –    W przedmiocie braku rozwiązań alternatywnych 39.   Zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej przedsięwzięcie może być zrealizowane mimo negatywnych wyników oceny skutków dla danego terenu, jeśli istnieją ku temu powody o charakterze zasadniczym uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, w tym interesu mającego charakter społeczny lub gospodarczy. W takim przypadku państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności programu „Natura 2000”. 40.   W niniejszej sprawie spór między stronami nie dotyczy ani tego, czy budowa autostrady (jako takiej) była uzasadniona względami o charakterze zasadniczym, ani koniecznych środków mających na celu zapewnienie ochrony spójności programu „Natura 2000”. Jednakże Komisja zarzuca Republice Portugalskiej, że budując autostradę, w istotny sposób wpłynęła niekorzystnie na SOO Castro Verde, mimo istnienia rozwiązań alternatywnych do wybranej trasy. 41.   Udzielenie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej stanowi wyjątek od zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 ust. 3 zdanie drugie, zgodnie z którą zgoda na realizację przedsięwzięcia udzielana jest tylko wtedy, gdy przedsięwzięcie to nie wpływa niekorzystnie na chroniony obszar. Jak wskazuje również Komisja, to na państwie członkowskim powołującym się na ww. wyjątek spoczywa obowiązek wykazania spełnienia przesłanek tego derogacyjnego przepisu(26). W konsekwencji Komisja, wbrew opinii rządu portugalskiego, nie jest zobowiązana do udowodnienia istnienia trasy alternatywnej, a jedynie do podzielenia się racjonalnymi wątpliwościami(27) odnośnie do spełnienia przez Republikę Portugalską wymogów art. 6 ust. 4. 42.   Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej pozwala na udzielanie zezwoleń na realizację przedsięwzięć jedynie w przypadku braku rozwiązań alternatywnych. Ten poprzedzający udzielenie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia warunek ma na celu zapobieżenie niekorzystnemu wpływowi na obszar chroniony, gdy cele przedsięwzięcia mogą zostać spełnione także w sposób, którego wpływ na obszar chroniony jest mniejszy lub żaden(28). Brak rozwiązań alternatywnych odpowiada tym samym etapowi oceny proporcjonalności, w ramach którego jeśli istnieje wybór miedzy kilkoma właściwymi środkami, należy uciec się do środka o charakterze najmniej uciążliwym(29). 43.   Braku rozwiązań alternatywnych nie można stwierdzić po sprawdzeniu tylko kilku rozwiązań, a jedynie po tym, gdy wszystkie rozwiązania alternatywne zostały wykluczone. Wymogi mające zastosowanie do wykluczenia rozwiązań alternatywnych zaostrzają się wraz ze stopniem, w jakim owe rozwiązania mogą prowadzić – przy braku racjonalnych wątpliwości – do realizacji celów przedsięwzięcia bez oczywistych niewspółmiernych szkód. 44.   W odniesieniu do wybranych w ten sposób rozwiązań alternatywnych nie jest niezbędne, by wybór dotyczył rozwiązania, którego wpływ na dany obszar jest najmniej niekorzystny(30). Wybór ten wymaga bowiem raczej wyważenia pomiędzy niekorzystnym wpływem na SOO i właściwym powodem o charakterze zasadniczym uzasadnionym nadrzędnym interesem publicznym. 45.   Konieczność wyważenia wynika w szczególności z pojęcia „nadrzędności”, a także „charakteru zasadniczego”. Powody uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas mogą być w sposób zasadniczy nadrzędne wobec ochrony obszaru, gdy mają większe znaczenie. Zasadę tę odnaleźć można w badaniu proporcjonalności, zgodnie z którym wyrządzone szkody nie powinny być niewspółmierne do założonych celów(31). 46.   Decydującą kwestią jest zatem ustalenie, czy powody o charakterze zasadniczym uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym wymagają realizacji właśnie tego rozwiązania alternatywnego, czy też możliwa jest ich realizacja także w drodze innego – mającego mniej niekorzystny wpływ na SOO – rozwiązania alternatywnego(32). Porównanie to pociąga za sobą konieczność zbadania, na podstawie porównywalnych standardów naukowych, wybranych rozwiązań pod kątem ich wpływu na dany obszar i pod kątem właściwych istniejących powodów uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym(33). 47.   Władze portugalskie zbadały i odrzuciły liczne rozwiązania alternatywne. Niektóre z tych rozwiązań przewidywały przebieg trasy bardziej na wschód w obrębie SOO, niektóre bardziej na zachód, a zatem w sposób mający mniej niekorzystny wpływ na SOO. Zarzuty Komisji nie dotyczą wyboru dokonanego spośród tych rozwiązań alternatywnych, lecz braku badania dodatkowych rozwiązań alternatywnych na zachód od SOO. 48.   Skarga Komisji jest zatem uzasadniona, w zakresie w jakim te rozwiązania alternatywne przewidujące trasę na zachód od SOO powinny były być zbadane, i gdy nie można wykluczyć, że jedno z nich powinno było być preferowane bardziej niż zrealizowany przebieg trasy. 49.   W odniesieniu do zaproponowanych przez Komisję rozwiązań alternatywnych przewidujących trasę na zachód od SOO Republika Portugalska zasadniczo podnosi zastrzeżenia związane szkodami, jakie zostałyby wyrządzone obszarom znalezisk archeologicznych, i utrudnieniami związanymi z położeniem miejscowości wzdłuż drogi IC1. Argumenty te nie są jednak przekonywające. W żaden sposób nie sprecyzowano, czy wszystkie możliwe trasy rzeczywiście kolidują z obszarami znalezisk archeologicznych, jakie jest znaczenie tych obszarów i w jakim stopniu ich wartość naukowa mogłaby zostać zachowana dzięki przeprowadzeniu w odpowiednim czasie wykopalisk. Również utrudnienia związane z położeniem miejscowości wzdłuż drogi IC1 nie są określone, bowiem pomiędzy zachodnim krańcem SOO a owymi miejscowościami znajduje się obszar wystarczający do przeprowadzenia tamtędy autostrady. 50.   Jednakże wszystkie rozwiązania alternatywne proponowane na zachód od SOO mogłyby zostać wykluczone ze względu na małą szerokość pasa terenu (szerokości około półtora kilometra) między sztucznym jeziorem a miejscowością Estação de Ourique. Wspomniane trasy alternatywne należałoby poprowadzić albo względnie prostoliniowo przez ten wąski pas terenu, albo skierować na wschód przed Estação de Ourique i poprowadzić łukiem na północ od SOO i południe od Aivados. Obydwa warianty powodują oczywiste problemy, jednakże rząd portugalski nie wykazał, że zostały one zbadane w wystarczający sposób, pozwalający na wykluczenie danych tras alternatywnych. 51.   Trasa pomiędzy sztucznym jeziorem a Estação de Ourique nie miałaby niekorzystnego wpływu na SOO, należałoby jednak liczyć się z oddziaływaniami na jezioro sztuczne, a więc w szczególności na zaopatrzenie w wodę, i na miejscowość w postaci hałasu, zanieczyszczenia powietrza i skutków oddzielenia. Ponadto konieczne byłyby dwa przecięcia z drogą IC1. Dostępne informacje pozostawiają niejasną kwestię, czy problemy te można rozwiązać środkami technicznymi(34). 52.   Trasa, która przechodzi przez Messejana i Conceição od strony zachodniej, by skręcić potem na wschód i prowadzić łukiem od strony północnej i wschodniej obok Aivados, została natomiast już zbadana i odrzucona z powodu jej bliskiego położenia względem tych miejscowości. Nie wykazano dotychczas, że podobne trasy, bardziej odległe od miejscowości, zostały wykluczone wskutek większych kosztów lub problemów związanych z ruchem drogowym. Również w tym przypadku jest niejasne, czy przeanalizowano środki techniczne mające na celu zmniejszenie obciążeń, a także czy taka lokalizacja trasy rzeczywiście dotknęłaby SOO mniej negatywnie niż trasa zbudowana. 53.   W związku z tym Portugalia nie wyjaśniła w wystarczający sposób, że sprawdzone zostały wszystkie rozwiązania alternatywne. 54.   Ponadto niewystarczające ustalenie niekorzystnego wpływu przedsięwzięcia na SOO utrudnia całościową ocenę rozwiązań alternatywnych(35). Nie wykazano, że zbadane zostały konkretne szkody(36) i środki mające na celu zmniejszenie szkód spowodowanych korzystaniem z autostrady(37). W związku z tym brakuje także sklasyfikowania szkód w całościowym kontekście programu „Natura 2000”, w szczególności w zakresie wpływu owych szkód na stan ochrony danych gatunków. Nie jest również jasne, czy perspektywy skuteczności środków kompensujących, mających na celu zapewnienie ochrony całościowej spójności programu „Natura 2000” zostały zawczasu zbadane, co miałoby znaczenie dla wyważenia tych środków i szkód. W związku z tym nie jest również możliwe wyważenie niekorzystnego wpływu na SOO i podnoszonych przez rząd portugalski powodów uzasadnionych interesem publicznym. 55.   Nie można wykluczyć, że rzetelne badanie wszystkich rozwiązań alternatywnych z uwzględnieniem ww. elementów pozwoliłoby na wybranie trasy, której przebieg odpowiadałby wymogom art. 6 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej. Wielkość danego SSO i oczywisty sukces środków kompensujących pozwalają przypuszczać, że niekorzystny wpływ na SOO był stosunkowo niewielki. Ponadto wady związane z poprowadzeniem trasy w sposób omijający SOO lub mający mniej niekorzystny wpływ na SOO są istotne. Rząd portugalski nie dostarczył jednak wymaganego dowodu wskazującego, iż wszystkie te aspekty zostały zbadane i wyważone. 56.   W konsekwencji tego zaniedbania procesowego należy również stwierdzić, że właściwe organy portugalskie nie sprawdziły wszystkich rozwiązań alternatywnych. 57.   W związku z powyższym Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, z tego powodu że zrealizowała projekt budowy autostrady, której odcinek wiódł przez specjalny obszar ochrony Castro Verde, bez sprawdzenia wszystkich rozwiązań alternatywnych dla trasy tego odcinka. V –    W przedmiocie kosztów 58.   Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Wobec wygrania niniejszej sprawy przez Komisję, kosztami postępowania należy obciążyć Republikę Portugalską. VI – Wnioski 59.   Mając na uwadze powyższe, proponuję, aby Trybunał orzekł następująco: 1.       Republika Portugalska realizując przedsięwzięcie polegające na budowie autostrady, której trasa przebiega przez specjalny obszar ochrony Castro Verde, pomimo negatywnej oceny skutków przedsięwzięcia dla środowiska, bez sprawdzenia wszystkich rozwiązań alternatywnych dla trasy tego odcinka, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 6 ust. 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory w brzmieniu dyrektywy 97/62/WE z dnia 27 października 1997 r. 2.      Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: niemiecki. 2 – Dz.U. L 206, str. 7, zmieniona dyrektywą Rady 97/62/WE z dnia 27 października 1997 r. (Dz.U. L 305, str. 42). 3 – Dz.U. L 103, str. 1. 4 – Uchwała portugalskiej rady ministrów nr 154/2003 z dnia 4 września 2003 r., http://www.inag.pt/inag2004/port/divulga/legisla/pdf_nac/POA/RCM154_2003.pdf. 5 – Wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C‑374/98 Komisja przeciwko Francji [Basses Corbières], Rec. str. I‑10799, pkt 47 i 57; zob. także: moja opinia z dnia 27 października 2005 r. w sprawie C‑209/04 Komisja przeciwko Austrii [Lauteracher Ried], Zb.Orz. str. I‑2755, pkt 46 i nast. 6 – Wyrok w sprawie Basses Corbières, przywołany w przypisie 5, pkt 50 i nast. oraz pkt 56, i uważniej wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C‑44/95 Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Rec. str. I‑3805, pkt 37. 7 – Zobacz miedzy innymi wyroki z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 1791, pkt 6, z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑434/01 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑13239, pkt 21, oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑194/01 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑4579, pkt 34. 8 – Zobacz wyrok z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie C‑57/89 Komisja przeciwko Niemcom [Leybucht], Rec. str. I‑883, pkt 20. 9 – Zobacz wyroki w sprawie: Leybucht, przywołany w przypisie 8, pkt 20 i nast., oraz z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C‑355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii [Bagniska Santoña], Rec. str. I‑4221, pkt 36, w których Trybunał uznał, że ograniczenia powierzchni mają istotny niekorzystny wpływ na SOO. 10 – Zobacz wyrok z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie C‑209/02 Komisja przeciwko Austrii [Tereny golfowe Wörschach], Rec. str. I‑1211, pkt 26, oraz opinia rzecznika generalnego P. Légera z dnia 6 listopada 2003 r., pkt 40, zgodnie z którymi w przypadku udowodnionego w naukowy sposób niekorzystnego wpływu państwo członkowskie musi wykazać skuteczność środków kompensujących. 11 – Wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑127/02 Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee], Rec. str. I‑7405, pkt 53 i nast. 12 – Wyrok w sprawie Waddenzee, przywołany w przypisie 11, pkt 59. 13 – Tom II/V, str. 63 i nast. (str. 198 i nast. załączników do skargi). 14 – Według Cabral i in., Livro Vermelho dos Vertebrados de Portugal, 1989. 15 – Według Heath and Tucker, Birds in Europe, 1994. 16 – Zobacz przypis 13, str. 64 (str. 199 załączników do skargi). 17 – Zobacz przypis 13, str. 68 i nast. (str. 203 i nast.). 18 – Birdlife International (Papazoglou i in.), Birds in the European Union – a status assessment, 2004, str. 32, http://www.birdlife.org/action/science/species/birds_in_europe/index.html, zobacz także: H.P. Kollar, Action Plan for the Great Bustard (Otis Tarda) in Europe, http://europa.eu.int/comm/environment/nature/directive/birdactionplan/otistarda.htm. 19 – Zobacz przypis 13, str. 64 (str.  199 załączników do skargi). 20 – W szczególności badanie wpływu na środowisko nie zawiera oceny różnych związków przyczynowo-skutkowych odnoszących się w szczególności do zmniejszenia powierzchni, skutków oddzielenia, hałasu, zanieczyszczenia powietrza lub ryzyka związanego z ruchem drogowym. Tym samym nie odpowiada ono wymogom dyrektywy siedliskowej; zobacz wyrok w sprawie Waddenzee, przywołany w przypisie 11, pkt 54. Komisja nie podnosi jednak tego naruszenia. 21 – Tom III/V, str. 78 (str. 222 załączników do skargi). 22 – Wyrok w sprawie Waddenzee, przywołany w przypisie 11, pkt 59. 23 – Trybunał odrzucił podobne argumenty bez dalszego uzasadnienia w wyroku w sprawie Tereny golfowe Wörschach, przywołanym w przypisie 10, pkt 27. 24 – Rozdział między ust. 3 i 4 art. 6 dyrektywy siedliskowej został wyraźnie stwierdzony w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑441/03 Komisja przeciwko Niderlandom [Zgodność], Rec. str. I‑3043, pkt 26 i 28. 25 – Zobacz wyrok w sprawie Tereny golfowe Wörschach, przywołany w przypisie 10, pkt 26, opinia rzecznika generalnego P. Légera, przywołana w przypisie 10, pkt 40, oraz moja opinia z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie C‑127/02 Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging [Waddenzee], Rec. str. I‑7405, pkt 108. 26 – Zobacz podobnie wyroki z dnia 8 listopada 1979 r. w sprawie 251/78 Denkavit, Rec. str. 3369, pkt 24, i z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie C‑128/89 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑3239, pkt 23, na temat przepływu towarów, wyrok z dnia 23 października 1997 r. w sprawie C‑157/94 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑5699, pkt 51, odnośnie do art. 88 ust. 2 WE, oraz wyroki z dnia 28 marca 1996 r. w sprawie C‑318/94 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑1949, pkt 13, i z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawach połączonych C‑20/01 i C‑28/01 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3609, pkt 58, odnośnie do zamówień publicznych. Odnośnie do art. 6 ust. 4 zobacz moja opinia w sprawie Lauteracher Ried, przywołana w przypisie 5, pkt 68. 27 – Trybunał posłużył się już pojęciem uzasadnionych wątpliwości w kontekście art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej w wyroku w sprawie Waddnenzee, przywołanym w przypisie 11, pkt 59. 28 – Pod tym względem mylący jest również wyrok Komisja przeciwko Niderlandom [Zgodność], przywołany w przypisie 24, pkt 27, zgodnie z którym „brak rozwiązań alternatywnych lub istnienie powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego mają umożliwić państwu członkowskiemu zastosowanie wszelkich środków kompensujących […]”. 29 – Wyroki z dnia 10 marca 2005 r. w sprawach połączonych C‑96/03 i C‑97/03 Tempelman i van Schaijk, Rec. str. I‑1895, pkt 47, z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie C‑220/01 Lennox, Rec. str. I‑7091, pkt 76, z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie C‑112/00 Schmidberger, Rec. str. I‑5659, pkt 79, z dnia 12 marca 2002 r. w sprawach połączonych C‑27/00 i C‑122/00 Omega Air i in., Rec. str. I‑2569, pkt 62, i z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in., Rec. str. I‑5689, pkt 81, oraz moja opinia w sprawie Waddenzee, przywołana w przypisie 25, pkt 106. 30 – W ten sposób można by jednak zrozumieć wytyczne Komisji zawarte w dokumencie Natura 2000 – Zarządzanie obszarami, wymogi art. 6 dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk, Luksemburg 2000, str. 47 i nast. 31 – Zobacz orzecznictwo przywołane w przypisie 29. 32 – Zobacz: moja opinia w sprawie Lauteracher Ried, przywołana w przypisie 5, pkt 72, oraz opinia z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie C‑6/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [Zgodność], Zb.Orz. str. I‑9017, pkt 46. 33 – Zobacz: moja opinia z dnia 3 lutego 2005 r. w sprawie C‑441/03 Komisja przeciwko Niderlandom [Zgodność], Rec. str. I‑3043, pkt 15. 34 – Choćby ochrona akustyczna, budowa w korycie, utylizacja ścieków w sposób szczególny itp. 35 – Zobacz: moja opinia w sprawie Lauteracher Ried, przywołana w przypisie 5, pkt 74. 36 – Zobacz pkt 25 i nast. powyżej. 37 – Przykładowo przejścia i wygrodzenia mające na celu unikanie kolizji.