C-258/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO DÁMASA RUIZA‑JARABA COLOMERA przedstawiona w dniu 9 czerwca 2005 r.1(1) Sprawa C‑258/04 Office national de l’emploi (ONEM) przeciwko Ioannisowi Ioannidisowi [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez cour du travail de Liège (Belgia)] Prawo do swobodnego przemieszczania się i osiedlania się – Osoby poszukujące pracy – Zasiłki dla osób oczekujących na podjęcie pracy – Obywatelstwo Unii – Dyskryminacja ze względu na przynależność państwową I –    Wprowadzenie 1.     Królestwo Belgii przyznaje zasiłki zwane „zasiłkami dla osób oczekujących na podjęcie pracy” dla młodzieży poniżej 30. roku życia, która poszukuje pierwszej pracy lub była zatrudniona przez zbyt krótki okres, aby przysługiwało jej prawo do świadczeń dla bezrobotnych. I. Ioannidisowi odmówiono przyznania tego zasiłku, ponieważ nie ukończył szkoły średniej w placówce szkolnej prowadzonej, finansowanej lub uznanej przez jedną z trzech wspólnot tego państwa, nie posiadał dyplomu lub świadectwa ukończenia takiej szkoły ani też nie był dzieckiem pozostającym na utrzymaniu pracowników migrujących pomimo posiadania przez niego uznanego dyplomu greckiego. 2.     Zgodność takiej odmowy z prawem wspólnotowym stanowi przedmiot pytania prejudycjalnego skierowanego przez cour du travail de Liège. Trybunał Sprawiedliwości już wcześniej zajmował się wspomnianymi zasiłkami w odniesieniu do dzieci pracowników migrujących i obywateli belgijskich, którzy pobierali naukę w innym państwie członkowskim. 3.     Stan faktyczny, którego dotyczy niniejsze postępowanie, stanowi kolejne ogniwo w łańcuchu. Jak napisał Sartre: „Donc recommençons. Cela n’amuse personne […] Mais il faut enfoncer le clou”(2). Z tego to powodu, po przedstawieniu właściwych przepisów prawa, stanu faktycznego i przebiegu postępowania, przejdę do analizy istniejącego orzecznictwa, aby zastosować je do niniejszej sprawy. II – Ramy prawne A –    Prawo wspólnotowe 4.     Artykuł 12 akapit pierwszy WE stanowi, iż w zakresie stosowania traktatu WE i bez uszczerbku dla niektórych przepisów zakazana jest „wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”. 5.     Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 17 WE: „1.      Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego. Obywatelstwo Unii uzupełnia obywatelstwo krajowe, nie zastępując go jednak. 2.      Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”. 6.     Następnie art. 18 WE wymienia różne uprawnienia wynikające z takiego statusu, wskazując na prawo do „przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich” z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i przepisach przyjętych w celu jego wykonania. 7.     W związku z powyższym prawo do równego traktowania ustanowione w art. 12 WE przysługuje wszystkim obywatelom państw tworzących Unię, którzy korzystają także z uprawnień wymienionych w art. 18 WE. 8.     Niemniej jednak istnieją przepisy, które zmierzają do unikania różnic opartych na przynależności państwowej przy migracjach o charakterze zarobkowym, tak jak art. 39 WE, który stanowi: „1.      Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty. 2.      Swoboda ta obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową między pracownikami państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy. 3.      Z zastrzeżeniem ograniczeń uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i zdrowia publicznego swoboda ta obejmuje prawo: a)      ubiegania się o rzeczywiście oferowane miejsca pracy, b)      swobodnego przemieszczania się w tym celu po terytorium państw członkowskich, c)      przebywania w jednym z państw członkowskich w celu podjęcia tam pracy zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi dotyczącymi zatrudnienia pracowników tego państwa, d)      pozostawania na terytorium państwa członkowskiego po ustaniu zatrudnienia na warunkach ustalonych przez Komisję w rozporządzeniach wykonawczych. […]”. 9.     Mobilność siły roboczej już od samego początku była przedmiotem zainteresowania Wspólnoty i wcześnie doprowadziła do przyjęcia zasad zmierzających do zakazania różnic w zatrudnieniu, wynagrodzeniu i innych warunkach pracy, ułatwiając w ten sposób przemieszczanie się w celu świadczenia pracy. Owo zainteresowanie znajduje odzwierciedlenie w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty(3). Zgodnie z art. 7: „1.      Pracownik, będący obywatelem państwa członkowskiego, nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia. 2.      Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi. […]”. B –    Przepisy belgijskie 10.   Dekret królewski z dnia 25 listopada 1991 r. w sprawie przepisów o bezrobociu(4) przewiduje wsparcie dla młodzieży poniżej 30. roku życia poszukującej pierwszej pracy, z którą zostają zrównane te osoby, które co prawda były już zatrudnione, jednakże nie wystarczająco długo, by uzyskać świadczenie z tytułu bezrobocia. 11.   Artykuł 36 ust. 1 w sposób alternatywny wymienia przesłanki jego przyznania(5): «[…] 2)      a)     ukończył pełny cykl nauki na poziomie średnim maturalnym lub na poziomie średnim technicznym lub zawodowym w placówce szkolnej prowadzonej, finansowanej albo uznawanej przez jedną ze wspólnot lub(6) b)      otrzymał od właściwego organu wspólnoty dyplom lub świadectwo odpowiadające wykształceniu, o którym mowa w lit. a) lub […] h)      ukończył naukę lub szkolenie w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, o ile spełnione są łącznie następujące warunki: –      przedstawi dokumenty, z których wynika, że nauka lub szkolenie są równoważne i są na takim samym poziomie jak nauka i szkolenie wymienione w literach poprzedzających; –      w chwili składania wniosku o przyznanie zasiłku ubiegający się jest dzieckiem pozostającym na utrzymaniu pracowników migrujących w rozumieniu art. 48 traktatu WE, zamieszkałych w Belgii(7). […]”. III – Stan faktyczny, postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne 12.   Urodzony 23 kwietnia 1976 r. i posiadający obywatelstwo greckie I. Ioannidis zamieszkał w 1994 r. w gminie należącej do aglomeracji miejskiej Liège. Decyzją ministra ds. edukacji, badań i szkolnictwa belgijskiej wspólnoty francuskiej uznano, że świadectwo ukończenia nauki na poziomie średnim uzyskane przez zainteresowanego w Grecji („apolytirion”) było równoważne z uznanym świadectwem ukończenia nauki na poziomie średnim maturalnym, dającym prawo do licencjackich studiów wyższych. 13.   W dniu 29 czerwca 2000 r. po zakończeniu trzyletniego cyklu studiów, I. Ioannidis uzyskał dyplom licencjata z zakresu kinetoterapii wydany przez Haute école de la province de Liège André Vésale. 14.   W dniu 7 lipca 2000 r. I. Ioannidis zarejestrował się jako poszukujący pracy na pełny etat w office communautaire et régional de la formation professionnelle et d’emploi (wspólnotowym i regionalnym urzędzie ds. szkolenia zawodowego i pracy). 15.   Od dnia 10 października 2000 r. do dnia 29 czerwca 2001 r. I. Ioannidis odbył we Francji płatny staż w zakresie rehabilitacji ucha wewnętrznego na podstawie umowy o pracę, którą zawarł ze spółką cywilną lekarzy specjalizujących się w laryngologii uszu i gardła. 16.   Po powrocie do Belgii w dniu 7 sierpnia 2001 r. skierował do Office national de l’emploi wniosek o przyznanie zasiłku dla osób oczekujących na podjęcie pracy, który został oddalony decyzją z dnia 5 października 2001 r. 17.   Wyrokiem z dnia 7 października 2002 r. tribunal du travail de Liège uwzględnił wniesioną przez zainteresowanego skargę od decyzji o odmowie zasiłku. 18.   Organ administracji wniósł odwołanie od tego wyroku do cour du travail de Liège (izba dziewiąta), który zawiesił postępowanie, stwierdzając, że zgodnie z przepisami krajowymi I. Ioannidis nie spełnia przesłanek dla przyznania mu zasiłku(8) oraz że mógłby go uzyskać jedynie na podstawie przepisów europejskich, i skierował do Trybunału Sprawiedliwości następujące pytanie: „Czy prawo wspólnotowe (a w szczególności art. 12 WE, 17 WE i 18 WE) nie sprzeciwia się temu, aby uregulowanie krajowe (takie jak w Belgii dekret królewski z dnia 25 listopada 1991 r. w sprawie przepisów o bezrobociu), które przyznaje osobom poniżej 30. roku życia poszukującym pracy zasiłki zwane zasiłkami dla osób oczekujących na podjęcie pracy pod warunkiem ukończenia przez nie nauki na poziomie średnim, ustanowiło w odniesieniu do ubiegających się będących obywatelami innego państwa członkowskiego, sformułowaną w taki sam sposób, jak w stosunku do własnych obywateli przesłankę, zgodnie z którą zasiłek jest przyznawany jedynie w przypadku ukończenia wymaganej nauki w placówce oświatowej prowadzonej, finansowanej lub uznawanej przez jedną z trzech wspólnot wchodzących w skład zainteresowanego państwa [o czym mowa w art. 36 ust. 1 akapit pierwszy pkt 2 lit. a) dekretu królewskiego], w ten sposób, że odmawia się tego zasiłku młodej osobie poszukującej pracy, która, pomimo że nie jest członkiem rodziny pracownika migrującego, jest jednak obywatelem innego państwa członkowskiego, w którym, przed przemieszczeniem się w obrębie Unii, odbywała i ukończyła naukę na poziomie szkoły średniej, co jest uznawane za równoważne z ukończeniem nauki wymaganej przez państwo, w którym wystąpiono o przyznanie zasiłku?”. IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości 19.   W terminie przewidzianym przez art. 20 statutu WE Trybunału Sprawiedliwości uwagi na piśmie przedstawiły Office national de l’emploi, rząd grecki i Komisja. 20.   Po zamknięciu procedury pisemnej na posiedzeniu ogólnym w dniu 26 kwietnia 2005 r. postanowiono nie przeprowadzać rozprawy, o ile nie wystąpi o to żadna ze stron postępowania przed sądem krajowym w wyznaczonym w tym celu terminie, który upływał w dniu 28 kwietnia 2005 r. Ponieważ strony nie wykazały zainteresowania przeprowadzeniem rozprawy, zgodnie z procedurą należało przystąpić do sporządzenia niniejszej opinii. V –    Ocena pytania prejudycjalnego 21.   Aby udzielić odpowiedzi na pytanie prejudycjalne, należy rozważyć orzecznictwo Trybunału, które dostarcza wystarczających wskazówek, aby rozwiać wątpliwości sądu krajowego. A –    Właściwe orzecznictwo 22.   Zgodnie z tym, co wskazałem powyżej, istnieje wiele orzeczeń dotyczących belgijskich zasiłków dla osób oczekujących na podjęcie pracy. Szczególne znaczenie mają wyrok z dnia 20 czerwca 1985 r. w sprawie 94/84 Deak, Rec. str. 1873, ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii i wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑224/98 D’Hoop, Rec. str. I‑6191(9). Ostatnio Trybunał wydał w dniu 23 marca 2004 r. wyrok w sprawie C‑138/02 Collins, Rec. str. I‑2703, dotyczący brytyjskich zasiłków na rzecz osób poszukujących pracy, który dostarcza argumentów mających duże znaczenie dla niniejszej sprawy. W związku z powyższym należy szczegółowo przedstawić owe orzeczenia, ponieważ zawierają one klucz umożliwiający udzielenie odpowiedzi sądowi krajowemu. Ponadto w uwagach stron postępowania wywiązała się dyskusja nad zakresem uzasadnienia tych orzeczeń. 1.      Wyrok w sprawie Deak(10) 23.   W wyroku tym udzielona została odpowiedź na pytanie prejudycjalne również skierowane przez cour du travail de Liège w ramach postępowania pomiędzy J. Deakiem, młodym obywatelem węgierskim, którego matka była Włoszką i jednocześnie pracownikiem migrującym i rezydentem w Belgii, a Office national de l’emploi, który odmówił mu zasiłku, ponieważ nie posiadał obywatelstwa jednego z państw członkowskich. 24.   Trybunał Sprawiedliwości dokonał kilku spostrzeżeń. Po pierwsze, odmowa przyznania nie była sprzeczna z rozporządzeniem nr 1408/71(11), o którego wykładnię wystąpiono, ponieważ sporny zasiłek był przywilejem socjalnym, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, obejmującym wszystkie przywileje, które niezależnie od ich związku z umową o pracę są przyznawane pracownikom krajowym ze względu na ich obiektywny status jako takich lub z tego tylko powodu, że zamieszkują w tym kraju. Po drugie, zasada równego traktowania przy przyznawaniu tych korzyści zakazuje dyskryminacji ze szkodą dla osób pozostających na utrzymaniu pracownika. Wreszcie przynależność państwowa nie może mieć wpływu na przyznanie lub odmowę przyznania zasiłku młodym osobom, które poszukują swojej pierwszej pracy i są dziećmi migrujących pracowników wspólnotowych. 2.      Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Belgii(12) 25.   W omawianej sprawie Komisja zarzucała Królestwu Belgii naruszenie art. 39 WE oraz art. 3 i 7 rozporządzenia nr 1612/68 poprzez utrzymanie w mocy, po pierwsze, art. 36 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r., który uzależniał otrzymanie zasiłku od tego, czy młode osoby poszukujące pierwszej pracy ukończyły naukę na poziomie średnim w placówce oświatowej prowadzonej, finansowanej lub uznanej przez państwo belgijskie lub przez jedną z jej wspólnot, oraz, po drugie, poprzez to, że jednocześnie zachęcało ono pracodawców do zatrudniania osób korzystających z tego zasiłku, przejmując obowiązek zapłaty odpowiednich opłat i składek w ramach programów likwidacji bezrobocia. 26.   W opinii do tej sprawy poruszyłem dwie kwestie, aczkolwiek w sprawie I. Ioannidisa znaczenie ma jedynie pierwsza z nich. Po tym, jak przypomniałem, że w wyroku w sprawie Deak włączono ów zasiłek do zakresu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 (pkt 22–30), zaznaczyłem, że ewentualna dyskryminacja ze względu na przynależność państwową nie była tak oczywista, skoro osoby korzystające określane były w oparciu o inne kryterium niż przynależność państwowa (pkt 31), aczkolwiek w sposób pośredni pracownicy migrujący i ich potomkowie znajdowali się w gorszej sytuacji niż pracownicy krajowi (pkt 32), ponieważ obowiązek ukończenia nauki w Belgii oznaczał wcześniejszy obowiązek zamieszkiwania, stawiając w korzystniejszej sytuacji młodzież belgijską, której o wiele łatwiej było spełnić te warunki (pkt 33–43). Wreszcie podniosłem, że „skutek zniechęcający wobec dzieci w sposób logiczny odbija się na ich rodzicach […], pozbawiając ich w ten sposób przywilejów socjalnych, zazwyczaj przyznawanych rodzinom belgijskim. Pracownicy, których dzieci zakończyły naukę na poziomie szkoły średniej w swoim kraju pochodzenia i poszukują pracy, napotykają większe trudności przy przemieszczeniu się do państwa członkowskiego, w którym odmawia się ich potomkom tego, co przyznaje się potomkom pracowników krajowych: zasiłku dla osób poszukujących pracy, który dodatkowo wiąże się z kwalifikowaną preferencją w dostępie do niektórych stanowisk pracy” (pkt 44). W związku z tym zaproponowałem stwierdzenie naruszenia prawa wspólnotowego. 27.   Trybunał Sprawiedliwości przyjął tę tezę, potwierdzając klasyfikację zasiłków dla osób poszukujących pracy jako jednego z przywilejów, o których mowa w rozporządzeniu nr 1612/68, również w przypadku gdy młode osoby „pozostające na utrzymaniu pracowników migrujących zamieszkałych w Belgii nie ukończyły nauki w Belgii, lecz w kraju pochodzenia, a nawet w innym państwie członkowskim” (pkt 25 i 26). Po przypomnieniu orzecznictwa dotyczącego zakazu dyskryminacji, wskazując między innymi, że „w szczególności są zakazane stosowane bez różnicy przesłanki, które mogą być o wiele łatwiej spełnione przez pracowników krajowych niż przez pracowników migrujących” (pkt 27 i 28), Trybunał stwierdził, że sporny przepis przypominający „przesłankę wcześniejszego zamieszkiwania” uprzywilejowywał Belgów, pomimo że przepis ten stosowany jest również wobec tych, którzy ukończyli naukę na poziomie średnim poza granicami swego kraju (pkt 29 i 30), tak jak to było w sprawie D’Hoop. W związku z powyższym w tej kwestii Trybunał stwierdził zarzucane przez Komisję uchybienie. 28.   Niemniej jednak Trybunał oddalił skargę w zakresie dotyczącym dostępu do specjalnych programów dopuszczenia i ponownego dopuszczenia do pracy, ponieważ ze względu na ich charakterystyczne cechy zachowują one związek z bezrobociem i wychodzą poza dziedzinę dostępu do pracy (pkt 39). Tymczasem przepisy wspólnotowe dotyczące swobody przepływu pracowników mają zastosowanie do osób, które już weszły na rynek pracy z uwagi na rzeczywiste i etatowe zatrudnienie, które przyznało im status pracownika, co nie nastąpiło w przypadku młodej osoby poszukującej pierwszej pracy (pkt 40). 29.   W celu dostosowania przepisów krajowych do treści wyroku Trybunału Królestwo Belgii przyjęło dekret królewski z dnia 13 grudnia 1996 r. zmieniający dekret z dnia 25 listopada 1991 r., dodając do art. 36 ww. lit. h) w celu umożliwienia przyznania zasiłków dzieciom pracowników migrujących. 3.      Wyrok w sprawie D’Hoop(13) 30.   W odróżnieniu do wyżej przedstawionego przypadku zainteresowana ukończyła naukę na poziomie średnim we Francji, gdzie uzyskała dyplom, który został uznany przez Królestwo Belgii, państwo, którego była obywatelem, za równoważny świadectwu ukończenia nauki na poziomie średnim maturalnym umożliwiające rozpoczęcie kolejnego szczebla nauki. Po ukończeniu studiów uniwersyteckich w ostatnim z wymienionych państw ubiegała się ona o zasiłek dla osób oczekujących na podjęcie pracy, którego jej odmówiono, ponieważ nie spełniała przesłanek z art. 36 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r. 31.   Tribunal du travail de Liège skierował pytanie prejudycjalne dotyczące zastosowania do opisanego przypadku art. 39 WE i art. 7 rozporządzenia nr 1612/68. 32.   W wyroku Trybunał Sprawiedliwości, potwierdzając opinię rzecznika generalnego(14), oparł się na podwójnej podstawie prawnej: po pierwsze, na wyżej przytoczonych przepisach, i po drugie, na pojęciu obywatelstwa Unii. 33.   Jeżeli chodzi o pierwszą podstawę, to Trybunał odmówił M.N. D’Hoop możliwości powoływania się na przywileje przyznane przez traktat lub prawo wtórne pracownikom migrującym i członkom ich rodzin (pkt 20). Trybunał stwierdził, że przepisy wspólnotowe dotyczące swobody przepływu pracowników w zakresie ubezpieczenia z tytułu bezrobocia mogą być powoływane przez daną osobę, o ile osoba ta „weszła już na rynek pracy”, która to okoliczność nie zachodzi w przypadku osób, które poszukują swojej pierwszej pracy (pkt 18). Ponadto w czasie, gdy wnioskodawczyni pobierała naukę we Francji, jej rodzice nadal zamieszkiwali w Belgii (pkt 19). 34.   Odnośnie do drugiej podstawy Trybunał wyszedł z założenia, że ponieważ obywatelom Unii we wszystkich państwach członkowskich przyznaje się ten sam status prawny co status, który został przyznany obywatelom danego państwa znajdującym się w porównywalnej sytuacji, to sprzeczne z prawem do swobodnego przepływu byłoby stosowanie w państwie członkowskim pochodzenia traktowania mniej korzystnego niż traktowanie, z którego korzystaliby, gdyby nie skorzystali z możliwości przyznanych w tej dziedzinie przez traktat (pkt 30), które to spostrzeżenie jest „szczególnie ważne w dziedzinie szkolnictwa” (pkt 32). Po stwierdzeniu, że uregulowanie belgijskie traktuje w odmienny sposób osoby, które ukończyły naukę na poziomie szkoły średniej w tym państwie, oraz osoby, które korzystając ze swobodnego przepływu, uzyskały dyplom w innym państwie członkowskim (pkt 33), Trybunał orzekł, iż taka różnica jest „sprzeczna z zasadami, na których opiera się status obywatela Unii” (pkt 35). Niemniej jednak przyznał on, że może ona być uzasadniona, o ile będzie oparta na obiektywnych powodach, niezależnych od przynależności państwowej danych osób i proporcjonalnych do celu, do którego słusznie dąży prawo krajowe (pkt 36). W tym zakresie po uznaniu, iż zasiłki mają na celu ułatwić młodym osobom przejście od nauki do rynku pracy, Trybunał przyjął za słuszne, że „ustawodawca krajowy chce upewnić się co do istnienia rzeczywistego związku pomiędzy osobą ubiegającą się o ten zasiłek a danym geograficznym rynkiem pracy” (pkt 38). Niemniej jednak orzekł, że jedyna przesłanka miejsca uzyskania dyplomu ma zbyt ogólny i wyłączający charakter, uprzywilejowuje niesłusznie element, który niekoniecznie świadczy o faktycznym i rzeczywistym stopniu takiego powiązania, a także wykracza poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu (pkt 39). 35.   Państwo, którego bezpośrednio dotyczył wyrok, zmieniło art. 36 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r., dodając dekretem królewskim z dnia 11 lutego 2003 r. nową możliwość przyznania zasiłków – literę j), która nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, jako że wyrok ten nie był jeszcze prawomocny w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy(15). 4.      Wyrok w sprawie Collins(16) 36.   W postępowaniu w sprawie pomiędzy B. F. Collins a Secretary of State for Work and Pensions dotyczącej odmowy przyznania zasiłku dla osób poszukujących pracy przewidzianego przez przepisy Zjednoczonego Królestwa Social Security Commissioner skierował kilka pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni rozporządzenia nr 1612/68 i dyrektywy Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r.(17). 37.   Pozostawiwszy na marginesie argumentację dotyczącą dyrektywy, to, co jest istotne w tym wyroku, dotyczy dwóch zagadnień: pojęcia pracownika w rozumieniu art. 7 i nast. rozporządzenia nr 1612/68 oraz znaczenia pojęcia obywatelstwa Unii dla sprawy. 38.   Rozważyłem oba te zagadnienia w opinii przedstawionej w dniu 10 lipca 2003 r. 39.   W odniesieniu do pierwszego z nich podkreśliłem różnicę pomiędzy tytułem I (art. 1–6) rozporządzenia, którego przepisy dotyczą wszystkich obywateli państwa członkowskiego, a tytułem II (art. 7–9), który dotyczy wyłącznie „pracowników”, to znaczy, osób, które przez pewien czas wykonują na rzecz innej osoby i pod jej kierownictwem określone świadczenia w zamian za wynagrodzenie(18). W związku z powyższym jednakowe traktowanie pod względem przywilejów socjalnych ustanowione w art. 7 ust. 2 nie byłoby stosowane zgodnie z wyrokiem w sprawie Lebon(19) do osób, które przemieszczają się w poszukiwaniu pracy (pkt 22–35). 40.   Rozważając drugie zagadnienie, wykazałem, że zgodnie z orzecznictwem przeznaczeniem zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową ustanowionej w art. 12 WE, jest jej niezależne stosowanie jedynie w przypadkach uregulowanych przez prawo wspólnotowe, dla których traktat nie przewiduje zasad szczególnych. W ten sam sposób art. 18 WE, który ustanawia w sposób ogólny prawo każdego obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium tworzących ją państw, znajduje swój szczególny wyraz w art. 39 WE w odniesieniu do swobody przepływu pracowników, a co za tym idzie znajdzie on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy dany stan faktyczny nie należy do zakresu ostatniego z wymienionych przepisów. Przyznałem, że warunek zamieszkiwania, ukierunkowany na sprawdzenie zadomowienia się w danym państwie oraz powiązania z krajowym rynkiem pracy może być uzasadniony zarówno zamiarem uniknięcia zjawiska, które zwykło się określać mianem „turystyki socjalnej”, dotyczącej osób, które przemieszczają się z jednego państwa do drugiego w celu skorzystania z zasiłków nieskładkowych, jak i zamiarem uniknięcia nadużyć (pkt 55–76). 41.   Również i w tym przypadku Trybunał przyjął stanowisko zaproponowane przez rzecznika generalnego. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na konieczność rozróżnienia pomiędzy obywatelami państw członkowskich, którzy jeszcze nie byli zatrudnieni w państwie członkowskim przyjmującym, w którym poszukują pracy, a obywatelami, którzy tam pracowali lub którzy pracowali i zakończyli stosunek pracy, lecz są uważani za pracowników. Pierwsza kategoria korzysta jedynie z zasady równego traktowania w dostępie do pracy(20), podczas gdy drugiej kategorii umożliwia się „ubieganie się na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 o te same przywileje społeczne i podatkowe co pracownicy krajowi” (pkt 30 i 31). 42.   Po rozważeniu wpływu art. 39 WE na przepisy krajowe (pkt 55–59) Trybunał stwierdził, że aby ustalić zakres prawa do równego traktowania osób poszukujących pracy, należy zasadę tę interpretować w świetle innych przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności w świetle art. 12 WE (pkt 60). 43.   Opierając się na tych założeniach, Trybunał doszedł do wniosku, że prawo brytyjskie, wprowadzając odmienne traktowanie oparte na miejscu zamieszkania w Zjednoczonym Królestwie, uprzywilejowywało swych obywateli, ponieważ o wiele łatwiej spełniali tę przesłankę (pkt 65). Następnie, w celu sprawdzenia, czy istniał jakikolwiek słuszny powód owego odmiennego traktowania, Trybunał przywołał wyrok w sprawie D’Hoop, potwierdzając, iż wymóg zamieszkiwania gwarantuje istnienie rzeczywistego związku pomiędzy osobą poszukującą pracy a rynkiem pracy danego państwa, o ile nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu (pkt 67–72)(21). B –    Ocena sprawy przed sądem krajowym 44.   Aby udzielić odpowiedzi na pytanie skierowane przez cour du travail de Liège należy przejść przez trzy etapy: ustalić prawo właściwe, stwierdzić istnienie odmiennego traktowania oraz sprawdzić, czy jest ono uzasadnione. 1.      Właściwe prawo wspólnotowe a)      Przedstawienie 45.   W pierwszej kolejności należy ustalić właściwe przepisy prawa pierwotnego zarówno poświęcone obywatelstwu Unii, jak i dotyczące dziedziny zatrudnienia. 46.   Artykuł 17 WE, w celu utworzenia „status civitatis” Europejczyków, ustanawia „obywatelstwo Unii”, które przysługuje osobom mającym przynależność państwa członkowskiego (ust. 1), które to osoby korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w traktacie (ust. 2). 47.   Z uwagi na to, iż art. 12 WE zakazuje wszelkiej dyskryminacji opartej na przynależności państwowej, należy stwierdzić, że ów przejaw zasady równego traktowania znajduje się wśród praw Europejczyków, a jego zakres uległ znacznemu poszerzeniu, ponieważ jedyne ograniczenie stanowi przesłanka ustalenia powiązania wspólnotowego pomiędzy ową subiektywną cechą i ocenianą sytuacją(22). 48.   Niemniej jednak, tak jak to wyjaśniłem w opinii w sprawie Collins, zgodnie z ustalonym orzecznictwem zasada jednakowego traktowania ustanowiona w art. 12 WE ust. 1 jest skuteczna w zakresie zastosowania traktatu, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych, które odnoszą się do uregulowań szczególnych(23), co świadczy o tym, że zasada ta jest przeznaczona do samodzielnego stosowania wówczas, gdy prawo wspólnotowe nie przewiduje regulacji szczególnych(24). 49.   Zasada swobodnego przepływu pracowników oraz związany z nią zakaz dyskryminacji opartej na przynależności państwowej zostały rozwinięte przede wszystkim w rozporządzeniu nr 1612/68 i rozporządzeniu nr 1408/71(25), a co za tym idzie, należy zbadać, czy przepisy tych rozporządzeń znajdują zastosowanie w sprawie I. Ioannidisa. b)      Brak właściwości zasady jednakowego traktowania pracowników 50.   Aby osoba zamierzająca skorzystać z zasiłku dla bezrobotnych przewidzianego w prawie krajowym mogła się powoływać na zasady dotyczące swobodnego przepływu pracowników, zgodnie z wyrokiem w sprawie Komisja przeciwko Belgii, wymaga się, aby wcześniej weszła na rynek pracy. Według przytaczanego już wielokrotnie wyroku w sprawie Collins pojęcie „pracownik” w rozumieniu art. 39 WE jest pojęciem z zakresu prawa wspólnotowego i nie można go interpretować w sposób zawężający. 51.   Należy dodać, że Trybunał Sprawiedliwości orzekł niedawno, że charakter sui generis stosunku pracy, produktywność zainteresowanego, pochodzenie wynagrodzenia oraz jego ograniczony poziom nie „mogą mieć żadnych konsekwencji odnośnie do statusu pracownika”(26), z którego dana osoba korzysta, gdy faktycznie i rzeczywiście wykonuje daną działalność w ramach stażu na rzecz innej osoby w zamian za wynagrodzenie(27), tak jak to ma miejsce w przypadku umowy podpisanej przez zainteresowanego we Francji(28), w której posiada on zatem status pracownika. 52.   Z kolei w Belgii, gdzie pozostaje poza rynkiem pracy, zainteresowany ten nie posiada tego statusu, a zatem nie może wnosić na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 o przyznanie tych samych przywilejów co przywileje przyznawane pracownikom krajowym, wśród których od czasu wyroku w sprawie Deak znajduje się zasiłek dla osób oczekujących na podjęcie pracy(29), pomimo iż wcześniej wykonywali oni pracę w innym państwie(30). 53.   W ten sposób rozwiana zostaje jedna z wątpliwości przedstawionych przez sąd krajowy w tym znaczeniu, że ponieważ należy wyłączyć możliwość zastosowania przepisów szczególnych dotyczących równości w dziedzinie zatrudnienia, w pełnym zakresie zastosowanie znajdzie zakaz dyskryminacji z art. 12 WE w związku z art. 17 WE. 2.      Istnienie dyskryminacji ze względu na przynależność państwową 54.   Powołaniem statusu obywatela Unii jest przekształcenie się w podstawowy status obywateli państw członkowskich, umożliwiając osobom znajdującym się w tej samej sytuacji otrzymanie niezależnie od ich przynależności państwowej i z zastrzeżeniem wyraźnie przewidzianych wyjątków jednakowego traktowania pod względem prawa(31). 55.   W niniejszej sprawie przesłanki przyznania zasiłków dla osób oczekujących na podjęcie pracy wydają się być sformułowane w sposób obiektywny, poprzez odniesienie do czynników, które ogólnie rzecz biorąc, nie są związane z przynależnością państwową. 56.   Niemniej jednak wymóg, aby nauka odbyła się w placówce szkolnej prowadzonej, finansowanej albo uznawanej przez jedną z belgijskich wspólnot [art. 36 ust. 1 akapit pierwszy pkt 2 lit. a) dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r.] lub też wymóg uzyskania dyplomu lub świadectwa ukończenia nauki odpowiadającej takiej edukacji [lit. b)] oznacza obowiązek wcześniejszego zamieszkiwania, który o wiele łatwiej jest spełniany przez obywateli tego państwa członkowskiego niż przez obywateli innych państw członkowskich(32). 57.   Wypada wspomnieć o możliwości zawartej w pkt 2 lit. h), wprowadzonej w następstwie wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii, który pomimo iż dopuszcza ukończenie nauki w innych państwach członkowskich, to jednak wymaga jednocześnie, aby nauka ta była równoważna nauce belgijskiej oraz aby wnioskodawca był dzieckiem pozostającym na utrzymaniu pracowników migrujących. 58.   Żadna z przedstawionych możliwości nie przewiduje ewentualności, aby z wnioskiem wystąpiła osoba, która nie będąc pracownikiem ani nie posiadając rodziców pracujących w tym kraju, uzyskała świadectwo równoważne z wykształceniem belgijskim umożliwiające jej uzyskanie zasiłku. 59.   W związku z powyższym stwierdzam istnienie odmiennego traktowania ze szkodą dla osób, które tak jak I. Ioannidis, znalazły się w opisanej sytuacji, ponieważ ze względu na odbycie edukacji w innym kraju Wspólnoty pozbawia się je zasiłków ułatwiających wejście na rynek pracy. 60.   Stwierdzenie odmiennego traktowania wiąże się z koniecznością rozważenia możliwości jej uzasadnienia. 3.      Uzasadnienie odmiennego traktowania 61.   Tak jak to podkreśliłem powyżej, celem belgijskich zasiłków dla osób oczekujących na podjęcie pracy jest ułatwienie młodym osobom przejścia od nauki do rynku pracy. Podczas gdy zamiar zagwarantowania istnienia związku z krajowym rynkiem pracy jest słuszny, to jednak trudno go osiągnąć za pomocą jedynej przesłanki dotyczącej miejsca zakończenia odpowiedniej nauki lub też wydania właściwego dyplomu, tak jak została ona ujęta w art. 36 ust. 1 akapit pierwszy pkt 2 lit. a) i b) dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r. Przesłanka ta nie dość, że posiada zbyt ogólny i wyczerpujący charakter, to na dodatek nie odzwierciedla rzeczywistego i faktycznego stopnia powiązania, co zostało stwierdzone w wyroku w sprawie D’Hoop, który w całości ma zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że tym razem sprawa nie dotyczy obywatela belgijskiego, ponieważ przynależność państwowa wnioskodawcy nie ma tu znaczenia, w przeciwnym razie oznaczałoby to dyskryminację bezpośrednią. 62.   Z drugiej strony odmiennego traktowania nie uzasadnia również możliwość przewidziana w lit. h) tego przepisu. Pomimo że uznanie ważności wykształcenia otrzymanego w którymkolwiek z państw członkowskich odpiera zarzuty dotyczące treści lit. a) i b), to jednak dodatkowy warunek, że wnioskodawca musi być dzieckiem pozostającym na utrzymaniu pracowników migrujących zamieszkałych w Belgii oznacza bardzo restrykcyjny subiektywny wymóg dotyczący miejsca zamieszkania, ponieważ nie obejmuje on przypadku samodzielnych obywateli Unii, którzy poszukują swojej pierwszej pracy. Ograniczenie to wykracza poza to, co jest konieczne dla stwierdzenia istnienia związku pomiędzy osobą ubiegającą się o zasiłek a rynkiem pracy, na który chce wstąpić. 63.   W związku z powyższym okoliczność, że przepisy belgijskie nie przewidują sytuacji takiej jak ta, w której znalazł się I. Ioannidis, powoduje odmienne traktowanie sprzeczne z porządkiem prawnym Unii. VI – Wnioski 64.   W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział na pytanie prejudycjalne skierowane przez cour du travail de Liège w następujący sposób: Prawo wspólnotowe, a w szczególności art. 12 ust. 1 WE sprzeciwia się uregulowaniu państwa członkowskiego, które umożliwia odmowę przyznania zasiłków dla osób oczekujących na podjęcie pracy obywatelowi innego państwa członkowskiego poszukującemu swojej pierwszej pracy, ponieważ odbył naukę w państwie, którego jest obywatelem, i nie jest dzieckiem pozostającym na utrzymaniu pracownika migrującego. – Język oryginału: hiszpański. 2 – Cytat z M. Luby, Journal du droit international, 1997, nr 2, str. 542, przy omawianiu wyroku z dnia 12 września 1996 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑4307, do którego odniosę się w dalszej części opinii. 3 – Dz.U. L 257, str. 2. 4 – Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1991 r., str. 29888. 5 – Przytaczam jedynie te przesłanki, które mają znaczenie w niniejszej sprawie. 6 –      Brzmienie lit. a) zostało zmienione dekretem królewskim z dnia 11 lutego 2003 r. (Moniteur belge z dnia 19 lutego 2003 r., str. 8026) w zakresie wzmianki o nauce na poziomie średnim technicznym i zawodowym. 7 –      Brzmienie lit. h) wynika z dekretu królewskiego z dnia 13 grudnia 1996 r. (Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1996 r., str. 32265), przyjętego w następstwie ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Belgii, który szczegółowo omówię w dalszej części. Dekret królewski z dnia 11 lutego 2003 r., ww. w poprzednim przypisie, zastąpił słowa „członek Unii Europejskiej” słowami „członek Europejskiego Obszaru Gospodarczego” i dodał dwie nowe litery o następującej treści: „i) uzyskał w placówce szkolnej prowadzonej, finansowanej lub uznawanej przez jedną ze wspólnot świadectwo ukończenia nauki na poziomie średnim maturalnym technicznym, artystycznym lub zawodowym drugiego stopnia lub”; „j) posiada dyplom lub tytuł uprawniający do podjęcia studiów wyższych; litera ta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy ubiegający się odbył wcześniej przynajmniej sześć lat nauki w placówce szkolnej prowadzonej, uznanej lub finansowanej przez jedną ze wspólnot”; ostatnie z wymienionych zmian nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ wniosek został złożony przed wejściem w życie nowego tekstu. 8 – Zdaniem sądu krajowego zainteresowany nie ukończył cyklu nauki na poziomie średnim maturalnym w placówce szkolnej prowadzonej, finansowanej lub uznanej przez jedną ze wspólnot belgijskich [art. 36 ust. 1 akapit pierwszy pkt 2 lit. a) dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r.] ani też nie uzyskał od właściwego organu dyplomu lub świadectwa odpowiadającego takiemu wykształceniu [lit. b)]; i wreszcie, pomimo że uznano za równorzędną naukę odbytą przez niego w Grecji [lit. h) tiret pierwsze], to jednak nie wykazał, że jego rodzice byli pracownikami migrującymi [lit. h tiret drugie)]. 9 – Wcześniej wyrok z dnia 1 grudnia 1977 r. w sprawie 66/77 Kuyken, Rec. str. 2311, zajmował się uregulowaniem owych świadczeń przez art. 124 dekretu królewskiego z dnia 20 grudnia 1963 r., poprzednika art. 36 dekretu królewskiego z dnia 25 listopada 1991 r. – w kwestii wpływu i skutków wyroku w sprawie Deak na orzecznictwo Trybunału zob. pkt 46–59 opinii przedstawionej przeze mnie w sprawie Komisja przeciwko Belgii – w wyroku z dnia 31 stycznia 1991 r. w sprawie C‑18/90 Kziber, Rec. str. I‑199, Trybunał oceniał odmowę przyznania pomocy kobiecie marokańskiej, która mieszkała ze swoim ojcem, również narodowości marokańskiej, który przeszedł na emeryturę w Belgii po tym, jak świadczył pracę na rzecz osoby trzeciej w tym kraju. 10 – Wyrok wymieniony w pkt 22. 11 – Rozporządzenie Rady (EWG) z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U. L 149, str. 2). 12 – Wyrok wymieniony w przypisie 2. 13 – Wyrok wymieniony w pkt 22. A. Iliopoulo i H. Toner w „A new approach to discrimination against free movers? D’Hoop v. Office National de l’Emploi”, w: European Law Review, 2003, str. 389 i nast. 14 – Przedstawiona w dniu 21 lutego 2002 r. przez rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda. 15 – Zobacz przypis 7 niniejszej opinii. 16 – Wyrok wymieniony w pkt 22. 17 – Dyrektywa Rady 68/360/EWG z dnia 15 października 1968 r. w sprawie zniesienia ograniczeń w przemieszczaniu się i pobycie pracowników państw członkowskich i ich rodzin we Wspólnocie. 18 – Ta sama definicja stosunku pracy znajduje się w wyrokach: z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85 Lawrie‑Blum, Rec. str. 2121, pkt 16 i 17, z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑85/96 Martínez Sala, Rec. str. I‑2691, pkt 32, oraz z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑413/01 Ninni‑Orasche, Rec. str. I‑13187, pkt 34. 19 – Wyrok z dnia 18 czerwca 1987 r. w sprawie 316/85, Rec. str. 2811. 20 – Artykuł 5 rozporządzenia nr 1612/68 stanowi konkretny wyraz tego postulatu, przyznając prawo do otrzymywania tej samej pomocy z urzędów pracy. 21 – W tym ostatnim kierunku wyroki: z dnia 15 stycznia 1998 r. w sprawie C‑15/96 Schöning‑Kougebetopoulou, Rec. str. I‑47, pkt 21; oraz z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie C‑274/96 Bickel i Franz, Rec. str. I‑7637, pkt 27. W wyroku z dnia 17 września 2002 r. w sprawie C‑413/99 Baumbast i R., Rec. str. I‑7091, stwierdzono odnośnie do prawa do zamieszkiwania obywateli Unii, o którym mowa w art. 18 WE, że jego wykonywanie „może zostać podporządkowane słusznym interesom państw członkowskich” (pkt 90), dodając, że „niemniej jednak stosowanie tych ograniczeń i warunków powinno następować z poszanowaniem granic ustanowionych przez prawo wspólnotowe oraz w zgodzie z jego podstawowymi zasadami, w szczególności w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Oznacza to, że przepisy krajowe przyjęte w tym względzie powinny być odpowiednie i konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu” (pkt 91). 22 – M. Requejo Isidro w „Estrategias para la »comunitarización«: descubriendo el potencial de la ciudadanía europea”, w: La Ley, 2003, nr 5903, str. 1 i nast. Tak jak to wynika z  ww. wyroku w sprawie Martínez Sala, pkt 63, oraz wyroków: z dnia 20 września 2001 r. w sprawie C‑184/99 Grzelczyk, Rec. str. I‑6193, pkt 32; z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie C‑209/03 Bidar, Rec. str. I‑2119, pkt 32, można powoływać się na art. 12 WE w państwie przyjmującym, w którym zamieszkuje się zgodnie z prawem „we wszystkich sytuacjach, które należą do dziedziny stosowania ratione materiae prawa wspólnotowego”. 23 – Wyrok z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑55/00 Gottardo, Rec. str. I‑413, pkt 21. 24 – Wyroki: z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑193/94 Skanavi i Chryssanthakopoulos, Rec. str. I‑929, pkt 20, z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie C‑131/96 Mora Romero, Rec. str. I‑3659, pkt 10, oraz z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawie C‑100/01 Oteiza Olazabal, Rec. str. I‑10981, pkt 25. 25 – Wyroki: z dnia 28 czerwca 1978 r. w sprawie 1/78 Kenny, Rec. str. 1489, pkt 9, oraz z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie C‑336/96 Gilly, Rec. str. I‑2793, pkt 38. 26 – Wyroki: z dnia 21 czerwca 1988 r. w sprawie 197/86 Brown, Rec. str. 3205, pkt 21; z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie 344/87 Bettray, Rec. str. 1621, pkt 15 i 16; z dnia 26 lutego 1992 r. w sprawie C‑357/89 Raulin, Rec. str. I‑1027, pkt 10, oraz w sprawie C‑3/90 Bernini, Rec. str. I‑1071, pkt 14–17; z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie C‑188/00 Kurz, Rec. str. I‑10691, pkt 32. 27 – Wyżej wymienione wyroki w sprawach: Laweiw‑Blum, pkt 19–21; Bernini, pkt 15 i 16 oraz Kurz, pkt 33 i 34. 28 – Nikłe informacje dostarczone w tym względzie uniemożliwiają, jak podnosi Komisja w swoich uwagach na piśmie, rozciągnięcie oceny pytania prejudycjalnego na kwestie takie jak zastosowanie rozporządzenia nr 1408/71. 29 – Wyżej wymienione wyroki w sprawach: Lebon, pkt 26; Komisja przeciwko Belgii, pkt 39 i 40 oraz Collins, pkt 31 i 58. 30 – Należy przypomnieć, na co zwraca uwagę krajowy cour du travail, że zasiłki są przyznawane młodym osobom, które poszukują pierwszej pracy, a także tym, którzy po ukończeniu nauki świadczyli pracę na rzecz osoby trzeciej przez zbyt krótki okres, aby nabyć prawo do zasiłku dla bezrobotnych. 31 – Wyrok z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑148/02 García Avello, Rec. str. I‑11613, pkt 22 i 23; oraz ww. wyroki w sprawach: Grzelczyk, pkt 31; D’Hoop, pkt 28; Collins, pkt 61 oraz Bidar, pkt 31. 32 – Między innymi wyroki: z dnia 23 maja 1996 r. w sprawie C‑237/94 O’Flynn, Rec. str. I‑2617, pkt 18; z dnia 16 stycznia 2003 r. w sprawie C‑388/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑721, pkt 13 i 14; ww. wyrok w sprawie Collins, pkt 65.