C-26/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO F.G. JACOBSA przedstawiona w dniu 7 lipca 2005 r.(1) Sprawa C‑26/04 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Hiszpanii 1.     W tej skardze na podstawie art. 226 WE Komisja wnosi o stwierdzenie przez Trybunał, że nie „określając oficjalnie” jako terenów kąpielowych plaż w „A Videira”, w „Niño do Corvo” i w „Canabal” znajdujących się w gminie Moaña, Ría de Vigo, na wybrzeżu galicyjskim i nie przyjmując programu zmniejszenia zanieczyszczeń w Ría de Vigo, Hiszpania uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy odpowiednio art. 4 ust. 1 dyrektywy 76/160/EWG (zwanej dalej „dyrektywą o wodach w kąpieliskach”)(2) oraz art. 5 dyrektywy 79/923/EWG (zwanej dalej „dyrektywą o wodach zasiedlonych przez skorupiaki”)(3).  Naruszenie dyrektywy o wodach w kąpieliskach  Dyrektywa o wodach w kąpieliskach 2.     Celem dyrektywy o wodach w kąpieliskach, zgodnie z motywem pierwszym jej preambuły, jest ochrona środowiska i zdrowia publicznego w drodze zmniejszenia zanieczyszczenia wód w kąpieliskach i ochrona takich wód przed dalszym zanieczyszczeniem. 3.     Artykuł 1 określa jej zakres następująco: „1.   Niniejsza dyrektywa dotyczy jakości wód w kąpieliskach, z wyjątkiem wody przeznaczonej do celów terapeutycznych i wody używanej w basenach. 2.     Dla celów niniejszej dyrektywy: a)      »woda w kąpieliskach« oznacza wszelkie słodkie wody bieżące lub stojące lub ich obszary oraz wodę morską, w której: –       kąpiel jest wyraźnie dozwolona przez właściwe władze każdego państwa członkowskiego, lub –       kąpiel nie jest zabroniona oraz jest tradycyjnie praktykowana przez dużą liczbę kąpiących się; b)      »teren kąpielowy« oznacza każde miejsce, w którym występuje woda do kąpieli; c)      »sezon kąpielowy« oznacza okres, w którym można się spodziewać dużej liczby kąpiących się w świetle miejscowych zwyczajów, wszelkich miejscowych przepisów, które mogą dotyczyć kąpania się oraz warunków pogodowych”. 4.     Załącznik do dyrektywy, który zgodnie z art. 2 stanowi jej integralną część, zawiera tabelę wyszczególniającą szereg parametrów fizycznych, chemicznych i mikrobiologicznych mających zastosowanie do wody w kąpieliskach. Ta tabela zawiera w kolumnie G wartości wskaźnikowe, a w kolumnie I wartości wiążące, zgodnie z którymi wody w kąpieliskach państw członkowskich muszą być przystosowane na mocy art. 3 dyrektywy. 5.     Zgodnie z art. 3 ust. 1 państwa członkowskie ustanawiają dla wszystkich terenów kąpielowych lub dla każdego terenu kąpielowego wartości stosowane do wody w kąpieliskach dla parametrów podanych w załączniku. Artykuł 3 ust. 2 stanowi, że wartości ustanowione przez państwa członkowskie dla ich wód w kąpieliskach „nie mogą być mniej rygorystyczne niż te podane w kolumnie I załącznika”. Artykuł 3 ust. 3 wymaga, aby państwa członkowskie dążyły do przestrzegania wartości w kolumnie G załącznika, które są przeznaczone do służenia jako wytyczne. 6.     Na mocy art. 4 ust. 1 od państw członkowskich wymaga się podjęcia „wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby w ciągu 10 lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy jakość wody w kąpieliskach była zgodna z wartościami dopuszczalnymi określonymi zgodnie z art. 3”. 7.     Zgodność z wiążącymi wartościami ma być oceniana przez państwa członkowskie przy wykorzystaniu procedury próbek, która jest wyraźnie przewidziana w art. 5 i 6. Częstotliwość pobierania próbek i parametry, które państwa członkowskie muszą brać pod uwagę, są wskazane w załączniku do dyrektywy. 8.     Artykuł 8 dyrektywy zawiera wyczerpujący wykaz przypadków, w których odstępstwa od zgodności z tymi parametrami są dopuszczalne. 9.     Zgodnie z art. 13, zmienionym dyrektywą Rady 91/692/EWG z dnia 23 grudnia 1991 r. normalizującą i racjonalizującą sprawozdania w sprawie wykonywania niektórych dyrektyw odnoszących się do środowiska(4), wyniki pobierania próbek mają być wysyłane na koniec każdego sezonu kąpielowego do Komisji, która publikuje sprawozdanie. 10.   Artykuł 395 aktu o przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii(5) nie zawiera żadnego odstępstwa od transpozycji i implementacji dyrektywy o wodach w kąpieliskach w odniesieniu do Hiszpanii. W konsekwencji wody w kąpieliskach hiszpańskich winny były odpowiadać, począwszy od dnia 1 stycznia 1986 r., wiążącym wartościom dopuszczalnym określonym w tej dyrektywie.  Ocena 11.   Komisja domaga się orzeczenia, że Hiszpania nie „określiła oficjalnie” trzech plaż, o których mowa, jako kąpielisk zgodnie z dyrektywą o wodach w kąpieliskach. Komisja utrzymuje, bez sprzeciwu ze strony Hiszpanii, że taki obowiązek wynika z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy. 12.   Ani art. 4 ust. 1, ani żaden inny przepis dyrektywy o wodach w kąpieliskach nie wymaga, aby państwa członkowskie uprzednio „określiły” lub „wyznaczyły” w sposób oficjalny lub inny, które z ich krajowych wód mają być uważane za wody w kąpieliskach dla potrzeb dyrektywy. Komisja opiera się jednak na opinii rzecznika generalnego P. Légera w sprawie C‑272/01 Komisja przeciwko Portugalii na poparcie swej interpretacji. Zgodnie z tą opinią taki obowiązek wynika z teleologicznej wykładni dyrektywy o wodach w kąpieliskach(6). W swoim wyroku Trybunał nie zajął się tą kwestią, gdyż orzekał w sprawie na innych podstawach. 13.   Nie jestem przekonany, że obowiązek „oficjalnego określenia” wód w kąpieliskach wynika z przepisów dyrektywy o wodach w kąpieliskach lub że może być wywnioskowany z jej celów. 14.   Dyrektywa o wodach w kąpieliskach, jak stwierdził Trybunał, jest dyrektywą, która wymaga od „państw członkowskich osiągnięcia bardzo precyzyjnych i specyficznych wyników po upływie pewnego okresu”(7). W celu osiągnięcia tych rezultatów nakłada ona na państwa członkowskie zestaw specyficznych i szczegółowych obowiązków. Jednakże obowiązek „oficjalnego określenia” lub nawet „wyznaczenia” odpowiednich wód nie jest wyraźnie zawarty. Brak takiego obowiązku w dyrektywie o wodach w kąpieliskach jest podkreślony faktem, że inne dyrektywy odnoszące się do ochrony środowiska i zdrowia publicznego zawierają wyraźne przepisy wymagające od państw członkowskich „określenia” lub „wyznaczenia” określonych obszarów lub wód przed określonym dniem(8). 15.   W sposób wyraźny realizacja celów wynikających z dyrektywy o wodach w kąpieliskach zakłada, jak wskazał rzecznik generalny P. Léger, wcześniejsze wskazanie przez państwa członkowskie wód w kąpieliskach, do których dyrektywa ma zastosowanie. Tak jest zwłaszcza w przypadku wód w kąpieliskach wspomnianych w art. 1 ust. 2 lit. a), a mianowicie gdzie kąpiel nie jest zabroniona oraz jest tradycyjnie praktykowana przez dużą liczbę kąpiących się. 16.   Jednakże, podczas gdy obowiązek wskazania odpowiednich wód w kąpieliskach objętych dyrektywą można by wywnioskować z przepisów dyrektywy(9), nie jest to równoznaczne z wymaganiem od państw członkowskich, aby „oficjalnie określiły” takie wody. Ten ostatni obowiązek, moim zdaniem, wiązałby się nie tylko z wyznaczeniem przez państwo członkowskie, jakie wody wchodzą w zakres dyrektywy, ale również z przyjęciem formalnego aktu wyraźnie w tym celu. 17.   W braku takiego specyficznego obowiązku określenia lub innej procedury w tym celu w dyrektywie o wodach w kąpieliskach środki, przy pomocy których takie obszary są wyznaczane, pozostawiono uznaniu państw członkowskich, pod warunkiem, oczywiście, że wszystkie wody wchodzące w zakres dyrektywy są przedmiotem pobierania próbek i wyniki przewidziane przez dyrektywę są osiągane. Można sobie wyobrazić sytuację, w której państwo członkowskie nie sporządziło oficjalnego wykazu wód, o które chodzi, ale mimo to wypełniło specyficzne obowiązki zawarte w dyrektywie o wodach w kąpieliskach i osiągnęło normy jakości w niej ustanowione. W tych okolicznościach nie widzę naruszenia dyrektywy wynikającego z braku oficjalnego określenia. 18.   Z akt sprawy wynika, że próbki wód z trzech plaż, o które chodzi, nie były pobierane z wymaganą częstotliwością, co nie jest kwestionowane przez Hiszpanię. Gdyby te plaże, jak twierdzi Komisja, miały wchodzić w zakres dyrektywy o wodach w kąpieliskach w stosownym czasie, naruszenie by wystąpiło nie dlatego, że Hiszpania nie „określiła oficjalnie” trzech plaż, o które chodzi, jako kąpielisk podlegających dyrektywie, ale z powodu braku przeprowadzenia obowiązkowych pobrań próbek(10). 19.   Jednakże Komisja nie wymaga, aby Trybunał to stwierdził. Zważywszy na fakt, że w skardze na podstawie art. 226 WE rolą Trybunału jest orzeczenie, czy dane państwo członkowskie uchybiło nałożonym na nie zobowiązaniom, jak twierdzi Komisja, czy też nie, uważam, że Trybunał powinien oddalić skargę Komisji co do rzekomego naruszenia dyrektywy o wodach w kąpieliskach. 20.   Mimo to zajmę się argumentami przedłożonymi przez Hiszpanię, na wypadek gdyby Trybunał postanowił nie trzymać się powyższego rozumowania i ustalił, zgodnie z twierdzeniem Komisji, że obowiązek „oficjalnego określenia” odpowiednich wód podlegających dyrektywie o wodach w kąpieliskach wynika domyślnie z jej ogólnego układu i celu tkwiącego u jej podstaw. 21.   Po pierwsze, Hiszpania twierdzi, że z uwagi na jej znaczne wysiłki, aby poprawić jakość wód i ograniczyć zanieczyszczenie w tej części wybrzeża, gdzie znajdują się te trzy plaże(11), pozostaje ona w zgodności z głównym celem dyrektywy o wodach w kąpieliskach, a mianowicie przyjęciem środków przeznaczonych do poprawy i odnowy jakości wód w kąpieliskach. 22.   Nie widzę, jak taki argument mógłby mieć jakieś znaczenie w niniejszym postępowaniu, gdyż nie odnosi się on do podstaw, na których Komisja oparła swoją skargę o naruszenie, a mianowicie braku „oficjalnego określenia” wód, o które chodzi. W każdym razie, jak orzekł Trybunał, dyrektywa o wodach w kąpieliskach wymaga od państw członkowskich „zapewnienia, że pewne wyniki są osiągane, i poza przewidzianymi derogacjami nie pozwala im liczyć na szczególne okoliczności, aby usprawiedliwić uchybienie wypełnieniu tego obowiązku”(12). Jeśli, jak utrzymuje Hiszpania, poczyniła ona znaczne wysiłki, aby osiągnąć wyniki wymagane dyrektywą, jest to chwalebne, ale nie wystarczające dla zgodności z wymogami dyrektywy(13). Zatem ten argument powinien być oddalony. 23.   Po drugie, Hiszpania zaprzecza, że dowody przedstawione przez Komisję dowodzą w sposób wystarczający i przekonywający, że naruszyła ona swoje zobowiązania nałożone dyrektywą o wodach w kąpieliskach w październiku 2001 r. i że to naruszenie utrzymywało się we wrześniu 2002 r. 24.   W celu dojścia do wniosku, że trzy plaże, o które chodzi, podlegają definicji w art. 1 ust. 2 lit. a) wód, w których „kąpiel nie jest zabroniona oraz jest tradycyjnie praktykowana przez dużą liczbę kąpiących się” i dlatego powinny być „oficjalnie określone”, Komisja opiera się na informacji dostarczonej o tych plażach przez „Przewodnik po plażach” (zwany dalej „przewodnikiem”) opublikowany przez hiszpańskie ministerstwo środowiska. Przewodnik podaje ogólne informacje o hiszpańskich plażach, takie jak zdjęcia, mapy dojazdu, główną charakterystykę, okoliczne usługi takie jak szpitale, hotele, miejsca biwakowe itp. Przewodnik również wskazuje poziom uczęszczania każdej plaży. Zgodnie ze stronami załączonymi przez Komisję do jej skargi te trzy plaże, o które chodzi, cieszą się wysokim poziomem uczęszczania. 25.   Hiszpania dowodzi w głównych zarysach, że przewodnik jest jedynie dokumentem informacyjnym i nie wskazuje, kiedy te informacje zostały uzyskane. Strony załączone przez Komisję do jej skargi nie poświadczają, że Hiszpania naruszyła swoje zobowiązania w okresie zarzucanym przez Komisję. 26.   Moim zdaniem, przewodnik, który jest oficjalnie opublikowany przez hiszpańskie ministerstwo środowiska i który podaje stopień uczęszczania plaż, o które chodzi, jako wysoki, stanowi wystarczający dowód, na którym Komisja może polegać w celu ustalenia, że kąpiel jest tradycyjnie praktykowana przez dużą liczbę kąpiących się na plażach, o które chodzi. Ponadto, jak wskazuje Komisja, Trybunał w innych sprawach przyjmował ulotki reklamowe miejsc biwakowych, odnoszące się do pewnych obszarów jako terenów kąpielowych, jako wskazujące na fakt, że te obszary są uczęszczane przez dużą liczbę kąpiących się(14). 27.   W obliczu takiego dowodu powinnością Hiszpanii byłoby dowiedzenie, że jest odwrotnie. Zamiast tego Hiszpania zaledwie podała w wątpliwość wartość dowodu zaprezentowanego przez Komisję, bez dostarczenia Trybunałowi przyczyn, dlaczego wnioskowanie Komisji z jej przewodnika było błędne. W istocie wydaje mi się, że Hiszpanii, jako autorowi przewodnika, było najłatwiej wyjaśnić, kiedy i jak informacje w nim zawarte zostały zdobyte, czyniąc to, mogła odeprzeć argument Komisji. Jednakże Hiszpania tego nie zrobiła. 28.   A zatem, gdyby Trybunał miał stwierdzić, że z dyrektywy o wodach w kąpieliskach wynika domyśny obowiązek „oficjalnego określenia” odpowiednich wód w kąpieliskach, powinien skonkludować, że uchybiając temu w odniesieniu do plaż w „A Videira”, „Niño do Corvo” i „Canabal” znajdujących się w gminie Moaña, Ría de Vigo, na wybrzeżu galicyjskim, Hiszpania uchybiła swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4 ust. 1 tej dyrektywy.  Naruszenie dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki  Dyrektywa o wodach zasiedlonych przez skorupiaki 29.   Zgodnie z pierwszym i drugim motywem jej preambuły celami dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki są ochrona wód, włącznie z wodami zasiedlonymi przez skorupiaki, przed zanieczyszczeniami oraz ochrona niektórych populacji skorupiaków przed zróżnicowanymi szkodliwymi skutkami wynikającymi ze zrzucania substancji zanieczyszczających do morza. 30.   Artykuł 1 stanowi, że „[n]iniejsza dyrektywa dotyczy jakości wód zasiedlonych przez skorupiaki i odnosi się do wód przybrzeżnych i słonawych, które przez państwa członkowskie zostały określone jako wymagające ochrony lub poprawy w celu umożliwienia życia i wzrostu skorupiakom […], przyczyniając się w ten sposób do wysokiej jakości produktów ze skorupiaków spożywanych bezpośrednio przez ludzi”. 31.   Artykuł 3 ust. 1 postanawia, że „[d]la wód określonego przeznaczenia, państwa członkowskie ustalają wartości parametrów wymienionych w kolumnie G lub I załącznika, tak aby były zgodne z umieszczonymi w tych kolumnach komentarzami”. Artykuł 3 ust. 2 wymaga, aby państwa członkowskie nie ustalały wartości mniej restrykcyjnych niż te podane w kolumnie I załącznika i zachęcały do przestrzegania wartości z kolumny G, które są wskaźnikowe, a nie wiążące. 32.   Artykuł 5 postanawia, że „[p]aństwa członkowskie tworzą programy w celu redukcji zanieczyszczeń i zapewniają w ciągu sześciu lat od określenia przeznaczenia wód zgodnie z art. 4 spełnienie zarówno warunków ustanowionych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 3, jak i komentarzy znajdujących się w kolumnach G oraz I załącznika”. 33.   Artykuł 6 stanowi, że „w celach wykonania art. 5 wody określonego przeznaczenia uważa się za spełniające przepisy niniejszej dyrektywy, jeżeli ich próbki pobierane z minimalną podaną w Załączniku częstotliwością w tym samym punkcie i w ciągu 12 miesięcy wykazują spełnianie zarówno wartości ustanowionych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 3, jak i komentarzy z kolumn G oraz I Załącznika”, co się tyczy specyficznych procentów próbek dla każdego z parametrów wymienionych w załączniku. 34.   W załączniku w pozycji 10 parametrów „Bakterie kałowe/100 ml” wartość wskaźnikowa „≤ 300 w mięsie i płynie międzyskorupowym skorupiaka” jest ustanowiona. Mimo że wartość ta pojawia się w kolumnie G, przypis do niej postanawia, że „w oczekiwaniu na przyjęcie dyrektywy o ochronie konsumentów produktów ze skorupiaków zasadnicze znaczenie ma przestrzeganie tej wartości w wodach zasiedlonych przez skorupiaki spożywane bezpośrednio przez ludzi”, w ten sposób nadaje tej wartości charakter wiążący na okres przejściowy. 35.   Artykuł 395 aktu o przystąpieniu Hiszpanii i Portugalii(15) nie zawiera żadnego odstępstwa od transpozycji i implementacji dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki w odniesieniu do Hiszpanii. W konsekwencji programy, których dotyczy art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, winny były zostać stworzone najpóźniej do dnia 30 października 1987 r.  Inne właściwe przepisy wspólnotowe 36.   Dyrektywa o ochronie konsumentów produktów ze skorupiaków powołana w pkt 34 powyżej (zwana dalej „dyrektywą o ochronie konsumentów skorupiaków”) została przyjęta przez Radę w dniu 15 lipca 1991 r.(16). Rozdział I jej załącznika wymaga, aby właściwe organy ustaliły różne obszary produkcyjne, włączając te obszary, z których skorupiaki mogą być zbierane z przeznaczeniem do bezpośredniego spożycia przez ludzi. Takie skorupiaki muszą spełniać wymagania określone w rozdziale V załącznika, który określa warunki, zgodnie z którymi żywe małże (do których nawiązuję rodzajowo jako „skorupiaki”) mogą być przeznaczone do „natychmiastowego” spożycia przez ludzi. Te wymagania odnoszą się głównie do fizycznej charakterystyki oraz do chemicznego i bakteriologicznego składu skorupiaków.  Ocena 37.   Komisja uważa, że nie przyjmując programu zmniejszenia zanieczyszczeń dla Ría de Vigo, Hiszpania uchybiła swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki. 38.   Komisja stwierdza, bez sprzeciwu ze strony Hiszpanii, że Ría de Vigo została wyznaczona przez Hiszpanię jako wody zasiedlone przez skorupiaki. Dlatego Ría de Vigo wchodzi w zakres art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki i w konsekwencji musi być ustanowiony program dla zmniejszenia zanieczyszczenia i zapewnienia, że jej wody są zgodne ze standardami wymaganymi przez dyrektywę. Ponieważ o takim programie nie była nigdy powiadomiona Komisja, pomimo jej formalnych żądań, wywnioskowała ona, iż program nigdy nie został przyjęty. 39.   Hiszpania wysuwa dwa argumenty w swojej obronie. Twierdzi, po pierwsze, że Ría de Vigo nie wchodzi w zakres dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, a po drugie, jeśli wchodzi, to Hiszpania alternatywnie dowodzi, że w każdym przypadku wypełniła zobowiązania wynikające z art. 5. 40.   Co się tyczy pierwszego głównego argumentu, Hiszpania twierdzi, że zgodnie z art. 1 dyrektywa o wodach zasiedlonych przez skorupiaki ma zastosowanie tylko do tych wód, które są przeznaczone do produkcji skorupiaków do „bezpośredniego” spożycia przez ludzi. Ponieważ zgodnie z ostatnią klasyfikacją z 1998 r. skorupiaki zbierane w wodach zasiedlonych przez skorupiaki w Ría de Vigo są przedmiotem dalszej obróbki, zanim zostaną umieszczone na rynku spożywczym dla ludzi, wody te nie mieszczą się w tej kategorii. Hiszpania ponadto spiera się, że kilka wspólnotowych środków reguluje produkcję i sprzedaż produktów ze skorupiaków, wyróżniając rozmaite obszary produkcji w zależności od tego, czy produkty ze skorupiaków w nich zbieranych są przeznaczone do bezpośredniego spożycia przez ludzi, czy do dalszej obróbki przed spożyciem. W interesie jednakowej wykładni i w celu uniknięcia wewnętrznych rozbieżności pomiędzy aktami wspólnotowymi dotyczącymi pokrewnych przedmiotów dyrektywa o wodach zasiedlonych przez skorupiaki powinna być interpretowana w świetle tych pokrewnych wspólnotowych środków. Hiszpania nawiązuje do rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi,(17) a w szczególności do jego załącznika II opisującego urzędowe kontrole, którym skorupiaki przeznaczone do spożycia przez ludzi muszą być poddane. 41.   Te uwagi moim zdaniem powinny zostać odrzucone. 42.   Co się tyczy zakresu dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, jest prawdą, że nawiązując do celu przyczyniania się do wysokiej jakości „produktów ze skorupiaków spożywanych bezpośrednio przez ludzi”, art. 1 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki tworzy niejasność co do jej dokładnego zakresu. Jednak zgadzam się z Komisją, że na podstawie wykładni systematycznej trzeba wywnioskować, że jej zakres obejmuje wszystkie wody zasiedlone przez skorupiaki, a nie tylko te, w których wytwarzane są produkty ze skorupiaków bezpośrednio spożywane przez ludzi(18). 43.   Przede wszystkim zakres dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki jest określony ogólnie w art. 1 jako mający zastosowanie do wszystkich „wód przybrzeżnych i słonawych, które przez państwa członkowskie zostały określone jako wymagające ochrony lub poprawy w celu umożliwienia życia i wzrostu skorupiakom”. Odniesienie do „życia i wzrostu skorupiaków” pozostaje bez dalszego sprecyzowania. Wyrażenie „przyczyniając się w ten sposób do wysokiej jakości produktów ze skorupiaków spożywanych bezpośrednio przez ludzi” nie ogranicza moim zdaniem zakresu dyrektywy do tego celu, ale raczej wskazuje inny cel, który może być osiągnięty tymi samymi środkami. Użycie wyrażenia przysłówkowego „w ten sposób” jest pod tym względem znaczące. 44.   Po drugie, nic w preambule dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki nie wskazuje na zamiar wspólnotowej władzy ustawodawczej ograniczenia zakresu tej dyrektywy w sensie argumentowanym przez Hiszpanię. W rzeczy samej preambuła odnosi się zawsze do wód zasiedlonych przez skorupiaki w sposób rodzajowy(19) i nigdzie tam się nie znajdzie odniesienia do wód, w których „produkty ze skorupiaków bezpośrednio spożywane przez ludzi” są zbierane. Jest to prawdziwe również w odniesieniu do tytułu dyrektywy, która odnosi się rodzajowo do jakości wód zasiedlonych przez skorupiaki. 45.   Po trzecie, zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 5 od państw członkowskich wymaga się zgodności z komentarzami zawartymi w obu kolumnach G oraz I załącznika. W załączniku w pozycji nr 10 parametrów „Bakterie kałowe/100 ml” wartość wskaźnikowa „≤ 300 w mięsie i płynie międzyskorupowym skorupiaka” jest ustanowiona. Mimo że wartość ta pojawia się w kolumnie G, przypis do niej postanawia, że „w oczekiwaniu na przyjęcie dyrektywy o ochronie konsumentów produktów ze skorupiaków zasadnicze znaczenie ma przestrzeganie tej wartości w wodach zasiedlonych przez skorupiaki spożywane bezpośrednio przez ludzi”. 46.   Jak zauważa Komisja, specyfikacja dokonana przez ten przypis oznacza, że wartość wyrażona w załączniku pozostaje wartością referencyjną dla wszystkich wód zasiedlonych przez skorupiaki, innych niż te, „w których żyją skorupiaki bezpośrednio spożywane przez ludzi” i że w konsekwencji zakres dyrektywy jest szerszy, niż utrzymuje Hiszpania. 47.   W odniesieniu do argumentu Hiszpanii dotyczącego wykładni dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki w świetle późniejszych środków wspólnotowych regulujących produkcję i sprzedaż produktów ze skorupiaków chciałbym zauważyć, że z preambuły do dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki(20) wynika, że jej głównym celem jest raczej ochrona środowiska, a nie konsumentów. To, że niektóre aspekty dotyczące ochrony konsumentów produktów ze skorupiaków są regulowane dyrektywą, jest dodatkiem do jej głównego celu. Te przepisy miały być jedynie przejściowe do czasu przyjęcia specyficznej dyrektywy zajmującej się ochroną konsumentów w tym obszarze, mianowicie dyrektywy o ochronie konsumentów skorupiaków(21). 48.   To właśnie ta druga dyrektywa określa warunki sanitarne dla produkcji i umieszczania na rynku skorupiaków przeznaczonych albo do „natychmiastowego” spożycia przez ludzi, albo do dalszej obróbki przed spożyciem przez ludzi. Chociaż te dwie dyrektywy są ściśle pokrewne, pozostają różnymi częściami ustawodawstwa dążącymi do różnych, chociaż uzupełniających się celów. Tak więc, podczas gdy celem dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki jest głównie jakość wód, w których skorupiaki żyją i wzrastają, specyficznym celem dyrektywy o ochronie konsumentów skorupiaków jest jakość samych skorupiaków, aby nadawały się do spożycia przez ludzi albo bezpośrednio, albo po dalszej obróbce. To wyraźnie wynika z faktu, że parametry, wartości i sposoby badań zawarte w ich odpowiednich przepisach i załącznikach, choćby nawet niektóre z nich mogły się zgadzać, w znacznym stopniu się różnią. 49.   To samo rozumowanie ma zastosowanie do innych przepisów wspólnotowych przyjętych w pokrewnych dziedzinach, włącznie z rozporządzeniem nr 854/2004, które jest cytowane przez Hiszpanię dla poparcia jej stanowiska(22). Głównym celem tego rozporządzenia jest organizacja urzędowych kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego, m.in., skorupiaków, a nie jakość samych wód zasiedlonych przez skorupiaki. 50.   Wreszcie nie widzę żadnego przepisu w dyrektywie o ochronie konsumentów skorupiaków ani w rozporządzeniu nr 854/2004 na poparcie argumentu, że zamiarem władzy ustawodawczej była zmiana lub modyfikacja zakresu dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki w znaczeniu dowodzonym przez Hiszpanię. 51.   Hiszpania wydaje się mylić cele, zakres i obowiązki tych różnych przepisów wspólnotowych. To rozdział I załącznika do dyrektywy o ochronie konsumentów skorupiaków i załącznik II do rozporządzenia nr 854/2004 wymagają, aby właściwe organy krajowe rozróżniły obszary produkcji skorupiaków w zależności od tego, czy produkowane skorupiaki są przeznaczone do natychmiastowego spożycia przez ludzi, czy też nie. Tak więc jedynie w odniesieniu do wdrożenia tych przepisów wspólnotowych taka klasyfikacja według obszarów nabiera znaczenia. 52.   Z uwagi na powyższe jestem zdania, że zakres dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki nie jest ograniczony do tych wód zasiedlonych przez skorupiaki, z których zebrane produkty ze skorupiaków są przeznaczone do bezpośredniego spożycia przez ludzi, ale obejmuje wszystkie wody określone przez państwa członkowskie jako wody zasiedlone przez skorupiaki zgodnie z art. 1 tej dyrektywy. Skoro Hiszpania nie zaprzecza, że wody w Ría de Vigo mają być sklasyfikowane jako wody zasiedlone przez skorupiaki, to dyrektywa o wodach zasiedlonych przez skorupiaki ma do nich zastosowanie. 53.   Alternatywnie Hiszpania twierdzi, że w każdym razie przyjęła ona środki dla zgodności z wymaganiami art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, a mianowicie Plan General de Saneamiento de Galicia na lata 2000–2015 oraz ustawę nr 8/2001 Comunidad Autónoma de Galicia dotyczącą ochrony jakości wód w Rías de Galicia i regulację usług publicznych uzdatniania ścieków miejskich. 54.   Muszę rozpocząć od wskazania, że z akt sprawy wynika, iż Hiszpania nie poinformowała Komisji o tych środkach, które rzekomo ona przyjęła, wdrażając art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, pomimo żądań Komisji, ani nie odpowiedziała na uzasadnioną opinię Komisji. Te uchybienia mogły już usprawiedliwić skargę Komisji(23). 55.   W sprawie Komisja przeciwko Niemcom(24) Komisja twierdziła, m.in., że nie przedstawiając programów wymaganych przez art. 5 dyrektywy o wodach słodkich(25) i art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, Niemcy uchybiły wypełnieniu swoich zobowiązań wynikających z tych przepisów. Trybunał stwierdził, że „wynika jasno ze sformułowania art. 5 [dyrektyw] 78/659 i 79/923, jak również ze szczegółowych ustaleń dla monitorowania jakości wody ustanowionych przez [te dyrektywy], że państwa członkowskie mają obowiązek ustanowić szczególne programy zmierzające do zmniejszenia zanieczyszczenia […] wód zasiedlonych przez skorupiaki w ciągu […] sześciu lat […]”(26). 56.   Trybunał odrzucił argument Niemiec, że ogólne programy oczyszczania wody mogły być uważane za stanowiące odpowiednią transpozycję art. 5 dyrektywy o wodach słodkich. Stwierdził również, że cel zmniejszenia zanieczyszczenia wody spowodowanego przez ścieki, do którego dążą takie ogólne programy, niekoniecznie odpowiada bardziej szczegółowemu celowi dyrektywy o wodach słodkich, którym jest poprawa jakości wód słodkich w celu zachowania życia ryb(27). 57.   Choćby nawet te stwierdzenia były wygłoszone w związku z art. 5 dyrektywy o wodach słodkich, wnioski Trybunału mogłyby być postrzegane jako mające na równi zastosowanie w niniejszym kontekście, biorąc pod uwagę praktycznie identyczne sformułowanie przepisów. Dla mnie środki wdrażające zaproponowane przez Hiszpanię nie są zgodne z wymaganiami dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki. Zarówno Plan General de Saneamiento de Galicia, jak i ustawę nr 8/2001 moim zdaniem cechuje brak wymaganej precyzji dla spełnienia wymagań z art. 5 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, zinterpretowanego przez Trybunał. Jak słusznie stwierdza Komisja, żaden z tych środków nie został przyjęty specjalnie dla wypełnienia obowiązków wynikających z dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, ale raczej dla wdrożenia innych dyrektyw wspólnotowych w dziedzinie uzdatniania wody i jakości wód(28). 58.   Co ważniejsze, jak wskazuje Komisja, bez sprzeciwu ze strony Hiszpanii, żaden z tych środków nie zawiera precyzyjnych przepisów dla zapewnienia, że jakość wód galicyjskich, a w szczególności w Ría de Vigo, jest zgodna ze szczegółowymi i precyzyjnymi fizycznymi i chemicznymi parametrami ustanowionymi w załączniku do dyrektywy, co ponadto powinno być osiągnięte do października 1987 r. Jak stwierdziłem przy wcześniejszej okazji, podczas gdy takie ogólne środki mogą pośrednio przyczyniać się do poprawy czystości wód, nie jest oczywiste, przynajmniej bez potwierdzenia, że z konieczności będą one miały skutek żądany przez dyrektywę o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, a mianowicie umożliwienia życia i wzrostu skorupiakom(29).  Wnioski 59.   W konsekwencji wnioskuję, że Trybunał powinien: 1)      stwierdzić, że uchybiając przyjęciu przed wyznaczoną datą programu zmniejszenia zanieczyszczenia dla Ría de Vigo, Hiszpania uchybiła swoim zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie art. 5 dyrektywy Rady 79/923/EWG z dnia 30 października 1979 r. w sprawie wymaganej jakości wód, w których żyją skorupiaki; 2)      w pozostałym zakresie oddalić skargę Komisji; 3)      nakazać każdej ze stron pokrycie kosztów własnych. 1 – Język oryginału: angielski. 2 – Dyrektywa Rady z dnia 8 grudnia 1975 r. dotycząca jakości wody w kąpieliskach (Dz.U.1976, L 31, str. 1). 3 – Dyrektywa Rady z dnia 30 października 1979 r. w sprawie wymaganej jakości wód, w których żyją skorupiaki (Dz.U.  L 281, str. 47). 4 – Dz.U.  L 377, str. 48. 5 – Dz.U. 1985, L 302, str. 32. 6 – „[Cele dyrektywy o wodach w kąpieliskach] nie zostałyby osiągnięte, gdyby kąpieliska […], w których kąpiel nie jest wyraźnie dozwolona, ale nie jest również zabroniona […], i w których istnieje praktyka kąpieli, nie były wyznaczone jako kąpieliska zgodnie z dyrektywą, a tym samym były wyłączone spod kontroli Komisji”, opinia w sprawie C‑272/01 Komisja przeciwko Portugalii (wyrok z dnia 15 lipca 2004 r., str. I‑6767), pkt 34. 7 – Wyrok z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie C‑60/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑5679, pkt 28 i orzecznictwo tam cytowane. 8 – Zobacz na przykład, art. 4 ust. 1 dyrektywy o wodach zasiedlonych przez skorupiaki, ww. w przypisie 3; art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 78/659/EWG z dnia 18 lipca 1978 r. w sprawie jakości słodkich wód wymagających ochrony lub poprawy w celu zachowania życia ryb (Dz.U. L 222, str. 1); art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. dotyczącej ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego (Dz.U L 375, str. 1). Zobacz również art. 5 ust. 1 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.  L 135, str. 40). 9 – Warto zauważyć, że w ww. w przypisie 6 sprawie Komisja przeciwko Portugalii Komisja zakwestionowała brak wyznaczenia przez Portugalię wszystkich odpowiednich wód śródlądowych, a nie brak „oficjalnego określenia” ich jak w niniejszej sprawie. 10 – Niedotrzymanie minimalnej częstotliwości pobierania próbek przewidzianej w dyrektywie stanowi naruszenie zobowiązań nałożonych dyrektywą, nawet wtedy, gdy to naruszenie ma ograniczony zakres i jego praktyczne konsekwencje są bez znaczenia: wyrok z dnia 30 stycznia 2003 r. w sprawie C‑226/01 Komisja przeciwko Danii, Rec. str.I‑1219, pkt 32 i 33; zobacz również wyrok z dnia 8 czerwca 1999 r. w sprawie C‑198/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3257, pkt 46. 11 – Hiszpania odnosi się w tym względzie do Plan General de Saneamiento de Galicia na lata 2000–2015, przyjętego przez Xunta de Galicia w listopadzie 2000 r., jednym z jego celów jest przeprowadzenie niezbędnych inwestycji dla zapewnienia, że bezpieczna kąpiel jest możliwa na galicyjskich plażach, i dla nowego systemu osuszania gminy Moaña, w której te trzy plaże się znajdują, które były wdrażane, gdy skarga została wniesiona, i które zostały ukończone w lipcu 2003 r. 12 – Wyżej wymieniony w przypisie 10 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 35. 13 – Ibidem oraz orzecznictwo tam cytowane. Zobacz ostatnio ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 34. 14 – Wyrok z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie C‑307/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑3933, pkt 32. 15 – Wyżej wymieniony w przypisie 5. 16 – Dyrektywa 91/492/EWG ustanawiająca warunki zdrowotne dotyczące produkcji i wprowadzania do obrotu żywych małży (Dz.U. L 268, str. 1). 17 – Dz.U.  L 139, str. 206. 18 – Można zauważyć, że art. 1 oryginalnego aktu wdrażającego dyrektywę o wodach zasiedlonych przez skorupiaki w Hiszpanii, dekret królewski 38/1989, odnosił się tylko do skorupiaków spożywanych przez ludzi, bez sprecyzowania skorupiaków „bezpośrednio” spożywanych. Dopiero podczas wdrażania dyrektywy o ochronie konsumentów skorupiaków dekret królewski 345/1993 (Normas de calidad de las aguas y de la producción de moluscos y otros invertebrados marinos vivos, BOE no 74 z dnia 27 marca 1993 r.) wprowadził takie rozróżnienie, zgodnie z wymaganiami tej ostatniej dyrektywy. Ten dekret królewski uchylił dekret królewski 38/1989 i scalił przepisy tego ostatniego ze swoim tekstem, konsolidując oba akty prawne. Skonsolidowany tekst był utrzymany, gdy dyrektywa Rady 97/61/WE z dnia 20 października 1997 r., zmieniająca załącznik do dyrektywy 91/492/EWG ustanawiającej warunki zdrowotne dotyczące produkcji i wprowadzania do obrotu żywych małży dwuskorupowych (Dz.U. L 295, str. 35) została wdrożona. Ta dyrektywa została wdrożona dekretem królweskim 571/1999 z dnia 9 kwietnia (BOE nr 86z dnia 10 kwietnia 1999 r.). 19 – Zobacz na przykład motywy pierwszy, trzeci, siódmy i dziesiąty. 20 – Zobacz motywy pierwszy, drugi i dziesiąty. 21 – Wyżej wymieniona w przypisie 16. 22 – Wyżej wymienione w przypisie 17. – Zobacz wyrok z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie C‑456/03 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I‑5335, pkt 27 i orzecznictwo tam cytowane. 24 – Wyrok z dnia 12 grudnia w sprawie C‑298/95, Rec. str. I‑6747. 25 – Dyrektywa Rady 78/659 26 – Wyżej wymieniony w przypisie 24 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 24. 27 – Ibidem, pkt 25 i 26. Zobacz również moją opinię w tej samej sprawie, pkt 17 i 18. 28 – Z jej własnego sformułowania wynika, że Plan General de Saneamiento de Galicia był głównie przyjęty w celu wykonania obowiązków wynikających z dyrektywy 91/271/EWG. Ustawa nr 8/2001 choćby nawet ustalała cele jakościowe dla wód galicyjskich Rías, generalnie dotyczy regulacji i kontroli wypuszczania miejskich i przemysłowych ścieków do galicyjskich rías. 29 – Zobacz moją ww. w przypisie 24 opinię w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, pkt 17 i 18. Zobacz również pkt 26 wyroku w tej samej sprawie.