C-270/21

WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 2 marca 2023 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ pracowników – Uznawanie kwalifikacji zawodowych w państwie członkowskim – Dyrektywa 2005/36/WE – Prawo wykonywania zawodu nauczyciela wychowania przedszkolnego – Zawód regulowany – Prawo dostępu do zawodu na podstawie dyplomu wydanego w państwie członkowskim pochodzenia – Kwalifikacje zawodowe uzyskane w państwie trzecim W sprawie C‑270/21 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Korkein hallinto‑oikeus (najwyższy sąd administracyjny, Finlandia) postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 27 kwietnia 2021 r., w postępowaniu: A przy udziale: Opetushallitus, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: C. Lycourgos, prezes izby, L.S. Rossi, J.-C. Bonichot (sprawozdawca), S. Rodin i O. Spineanu‑Matei, sędziowie, rzecznik generalny: N. Emiliou, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu rządu fińskiego – M. Pere, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu rządu estońskiego – M. Kriisa, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu rządu hiszpańskiego – L. Aguilera Ruiz, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu rządu niderlandzkiego – K. Bulterman i A. Hanje, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – L. Armati, M. Huttunen, M. Mataija i I. Söderlund, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 8 września 2022 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 ust. 1 lit. a) i art. 3 ust. 3, a także art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, L 255, s. 22; sprostowania: Dz.U. 2007, L 271, s. 18; Dz.U. 2008, L 93, s. 28; Dz.U. 2014, L 305, s. 115; Dz.U. 2015, L 177, s. 60), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz.U. 2013, L 354, s. 132) (zwanej dalej „dyrektywą 2005/36”). Wniosek ten został złożony w ramach zainicjowanego przez A postępowania w przedmiocie decyzji Opetushallitus (rady do spraw szkolnictwa, Finlandia; zwanej dalej „EDUFI”) oddalającej jej wniosek o uznanie kwalifikacji w zawodzie nauczyciela wychowania przedszkolnego. Ramy prawne Prawo Unii Motywy 1 i 14 dyrektywy 2005/36 mają następujące brzmienie: „(1) Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. c) traktatu jednym z celów Wspólnoty jest zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie osób i usług między państwami członkowskimi. Dla obywateli państw członkowskich oznacza to w szczególności możliwość wykonywania zawodu jako osoba pracująca na własny rachunek lub jako pracownik najemny w państwie członkowskim innym niż to, w którym zdobyli kwalifikacje zawodowe. Ponadto art. 47 ust. 1 traktatu przewiduje uchwalenie dyrektyw zmierzających do wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji. […] (14) Mechanizm uznawania ustanowiony w [dyrektywie Rady 89/48/EWG z dnia 21 grudnia 1988 r. w sprawie ogólnego systemu uznawania dyplomów ukończenia studiów wyższych, przyznawanych po ukończeniu kształcenia i szkolenia zawodowego trwających co najmniej trzy lata (Dz.U. 1989, L 19, s. 16)] oraz [dyrektywie Rady 92/51/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie drugiego ogólnego systemu uznawania kształcenia i szkolenia zawodowego, uzupełniającej dyrektywę 89/48/EWG (Dz.U. 1992, L 209, s. 25)] pozostaje niezmieniony […]”. Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2005/36: „Niniejsza dyrektywa ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych (zwane dalej »przyjmującym państwem członkowskim«) uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich (zwanych dalej »rodzimym państwem członkowskim [państwem członkowskim pochodzenia]«), które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu. […]”. Artykuł 2 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi: „1.   Niniejszą dyrektywę stosuje się wobec wszystkich obywateli państw członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, zarówno jako osoba pracująca na własny rachunek, w tym jako osoba wykonująca wolny zawód, jak też jako pracownik najemny. […] 2.   Każde państwo członkowskie może zezwolić obywatelom państwa członkowskiego posiadającym dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, który nie został uzyskany w jednym z państw członkowskich, na wykonywanie na swoim terytorium zawodu regulowanego w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym państwie […]”. Artykuł 3 wspomnianej ustawy stanowi: „1.   Dla celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe definicje: a) »zawód regulowany«: działalność zawodowa lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych […]; b) »kwalifikacje zawodowe«: kwalifikacje potwierdzone dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, poświadczeniem kompetencji, o którym mowa w art. 11 lit. a) ppkt (i), lub doświadczenia zawodowego; c) »dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji«: dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty wydane przez organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa, potwierdzające pomyślne ukończenie kształcenia zawodowego, odbywanego w przeważającej części na terytorium Wspólnoty. W przypadkach, w których nie stosuje się zdania pierwszego niniejszej definicji, dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w ust. 3, traktowany jest jako dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji; […] e) »kształcenie regulowane«: każdy rodzaj kształcenia, które w szczególny sposób przystosowane jest na potrzeby wykonywania określonego zawodu oraz obejmuje kurs lub kursy uzupełnione, w stosownych przypadkach, kształceniem zawodowym albo praktyką w okresie próbnym lub praktyką zawodową. Struktura i poziom kształcenia zawodowego oraz praktyk w okresie próbnym lub praktyk zawodowych określane są w ustawach, przepisach wykonawczych lub administracyjnych danego państwa członkowskiego albo są nadzorowane bądź zatwierdzane przez wyznaczony w tym celu organ; f) »doświadczenie zawodowe«: faktyczne i zgodne z prawem wykonywanie danego zawodu w państwie członkowskim; […] 3.   Potwierdzenie kwalifikacji zawodowych wydane przez państwo trzecie uznawane jest za dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, jeżeli jego posiadacz legitymuje się trzyletnim doświadczeniem zawodowym w danym zawodzie, zdobytym na terytorium państwa członkowskiego, które uznało to potwierdzenie kwalifikacji zawodowych zgodnie z przepisami art. 2 ust. 2, oraz państwo to potwierdziło uzyskane doświadczenie zawodowe”. Zgodnie z art. 4 dyrektywy 2005/36, zatytułowanym „Skutki uznania”: „1.   Uznanie kwalifikacji zawodowych przez przyjmujące państwo członkowskie pozwala beneficjentom na uzyskanie w tym państwie członkowskim dostępu do tego samego zawodu, w odniesieniu do którego posiadają kwalifikacje w rodzimym państwie członkowskim [państwie członkowskim pochodzenia], oraz wykonywanie tego zawodu w przyjmującym państwie członkowskim na tych samych warunkach, jakie obowiązują obywateli przyjmującego państwa członkowskiego. 2.   Dla celów niniejszej dyrektywy zawód, który wnioskodawca pragnie wykonywać w przyjmującym państwie członkowskim, uznaje się za ten sam, do którego wykonywania kwalifikacje wnioskodawca posiada w rodzimym państwie członkowskim [państwie członkowskim pochodzenia], jeżeli […] chodzi o porównywalną działalność. […]”. Artykuł 13 tej dyrektywy, zatytułowany „Warunki uznania”, stanowi: „1.   W przypadku gdy w przyjmującym państwie członkowskim dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie uzależnione są od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych, właściwy organ tego państwa członkowskiego zezwala wnioskodawcom na dostęp do tego zawodu i jego wykonywanie na tych samych warunkach, które stosuje się wobec własnych obywateli, jeśli posiadają oni poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art. 11, wymagany przez inne państwo członkowskie do celów dostępu do danego zawodu i jego wykonywania na terytorium tego państwa. Poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydaje właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego. 2.   Dostęp do zawodu i umożliwienie jego wykonywania, określone w ust. 1, przyznaje się także wnioskodawcom, którzy wykonywali dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich dziesięciu lat w innym państwie członkowskim, które nie reguluje tego zawodu, oraz posiadają przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dowód posiadania kwalifikacji wydane przez inne państwo członkowskie, które nie reguluje tego zawodu. Poświadczenie kompetencji i dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji muszą spełniać następujące warunki: a) są wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego wyznaczony zgodnie z przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi tego państwa członkowskiego; b) poświadczają, że ich posiadacz jest przygotowany do wykonywania danego zawodu. Jednakże nie można wymagać posiadania rocznego doświadczenia zawodowego, o którym mowa w akapicie pierwszym, jeżeli dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy poświadcza ukończenie regulowanego kształcenia lub szkolenia. […]”. Artykuł 59 ust. 1 wspomnianej dyrektywy przewiduje: „1.   Do dnia 18 stycznia 2016 r. państwa członkowskie przekazują Komisji [Europejskiej] wykaz występujących na ich terytorium zawodów regulowanych, wyszczególniający rodzaje działalności składające się na dany zawód, oraz wykaz rodzajów kształcenia i szkolenia regulowanego i rodzajów kształcenia o specjalnym programie, o których mowa w art. 11 lit. c) ppkt (ii). Każda zmiana wprowadzona w tych wykazach jest również bez zbędnej zwłoki zgłaszana Komisji. Komisja ustanawia i prowadzi ogólnodostępną bazę danych dotyczących zawodów regulowanych, zawierającą ogólny opis rodzajów działalności składających się na dany zawód.”. Prawo fińskie Zgodnie z § 1 akapit pierwszy laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych (1384/2015)] ustawa ta reguluje uznawanie kwalifikacji zawodowych i swobodę świadczenia usług zgodnie z dyrektywą 2005/36. W § 6 tej ustawy określono szczegółowe warunki takiego uznawania. Prawo estońskie Wymagania dotyczące kwalifikacji obowiązujące nauczycieli wychowania przedszkolnego w Estonii określono w haridusministri 26. augusti 2002. aasta määrus „Koolieelse lasteasutuse pedagoogide kvalifikatsiooninõuded” (RTL 2002, 96, 1486; RT I, 03.09.2013, 36) (rozporządzeniu ministra edukacji w sprawie wymagań dotyczących kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego) z dnia 26 sierpnia 2002 r. (zwanym dalej „rozporządzeniem w sprawie wymagań dotyczących kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego”). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia: „Pracodawca ocenia zdolność pracownika do pełnienia funkcji oraz zgodność z określonymi w niniejszym rozporządzeniu wymogami dotyczącymi kwalifikacji […]”. Na podstawie § 18 tego rozporządzenia wymagania dotyczące kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego to ukończenie studiów wyższych i kompetencje pedagogiczne. Paragraf 37 tego rozporządzenia przewiduje, że wymagania dotyczące kwalifikacji określone w rozporządzeniu nie mają zastosowania do osób, które pracowały jako nauczyciel wychowania przedszkolnego przed dniem 1 września 2013 r. i które zgodnie z przepisami tego rozporządzenia obowiązującymi przed tą datą posiadają wymagane kwalifikacje lub kwalifikacje uznane za odpowiednie dla podobnych obowiązków zawodowych. Po przystąpieniu Republiki Estońskiej do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. w Vabariigi Valitsuse 6. juuni 2005 a määrus nr 120 „Eesti Vabariigi kvalifikatsioonide ja enne 20. augustit 1991. antud endise NSV Liidu kvalifikatsioonide vastavus” (RT I 2005, 32, 241; RT I, 28.07.2020, 6) (rozporządzeniu rządu nr 120 w sprawie zgodności między dyplomami Republiki Estońskiej i dyplomami byłego ZSRR wydanymi przed dniem 20 sierpnia 1991 r.) z dnia 6 czerwca 2005 r. określono, że kwalifikacje, które zostały uznane przez były Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich i które zostały przyznane przed dniem 20 sierpnia 1991 r., odpowiadają poziomom wykształcenia ogólnego i szkolnictwa wyższego w ramach systemu edukacji Republiki Estońskiej. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne A złożyła w EDUFI wniosek o uznanie kwalifikacji zawodowych nauczyciela wychowania przedszkolnego na podstawie następujących dokumentów: – świadectwo potwierdzające uzyskanie w 1980 r. dyplomu „Koolieelsete lasteasutuste kasvataja” (wczesnej edukacji) w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej; – świadectwo potwierdzające uzyskanie w 2006 r. dyplomu „Rakenduskõrghariduse tasemele vastava hotellimajanduse eriala õppekava” (specjalistycznego programu z zakresu zarządzania hotelami, odpowiadającego poziomowi kształcenia wyższego); – świadectwo o uzyskaniu w 2013 r. dyplomu „Ärijuhtimise Magistri kraad – Turismiettevõtlus ja teeninduse juhtimine (Master of Business Administration – zarządzanie turystyką i usługami); oraz – dokument opatrzony nagłówkiem „Kutsetunnistus »Õpetaja, tase 6«” (zaświadczenie zawodowe „nauczyciel, stopień 6”) wydane przez estońskie stowarzyszenie nauczycieli w 2017 r. Ponadto bezsporne jest, że A wykonywała zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego w latach 1980–1984 w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej, a następnie na nowo w latach 2016–2017 w prywatnym żłobku w Finlandii. Decyzją z dnia 8 marca 2018 r. EDUFI oddaliła złożony przez A wniosek. Orzeczeniem z dnia 18 kwietnia 2019 r. Helsingin hallinto‑oikeus (sąd administracyjny w Helsinkach, Finlandia) oddalił skargę A na decyzję EDUFI. Sąd orzekł, że kwalifikacje A i jej doświadczenie zawodowe nie spełniają wymagań pozwalających na uznanie kwalifikacji zawodowych na podstawie ustawy o uznawaniu kwalifikacji zawodowych (1384/2015). A zaskarżyła ten wyrok do sądu odsyłającego, Korkein hallinto‑oikeus (najwyższego sądu administracyjnego, Finlandia). W pierwszej kolejności sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego jest w Estonii „zawodem regulowanym” w rozumieniu dyrektywy 2005/36. Sąd ten zauważa, że szereg elementów zdaje się wskazywać na to, iż zawód ten jest w Estonii zawodem regulowanym. Wymagania dotyczące kwalifikacji, które musi spełnić nauczyciel wychowania przedszkolnego, określone w rozporządzeniu w sprawie wymagań dotyczących kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego, obejmują bowiem uzyskanie dyplomu ukończenia studiów wyższych i posiadanie kompetencji pedagogicznych. Te ostatnie kompetencje są zaś poświadczane dokumentem wydawanym na wniosek przez estońskie stowarzyszenie nauczycieli w oparciu o akta wnioskodawcy i po przeprowadzeniu rozmowy. Sąd odsyłający wskazuje również, że Republika Estońska zgłosiła zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego do prowadzonej przez Komisję bazy danych zawodów regulowanych. Niemniej inne elementy budzą wątpliwości sądu odsyłającego co do tego, czy zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego jest w Estonii zawodem regulowanym. Sąd ten zauważa, że w przeciwieństwie do prawa fińskiego uregulowanie estońskie nie wymaga, aby dyplom ukończenia studiów wyższych, o którym mowa w pkt 21 niniejszego wyroku, został uzyskany w dziedzinie wczesnej edukacji. Ponadto zauważa on, że pracodawca przy zatrudnieniu takiego nauczyciela posiada swobodę w zakresie oceny, czy kandydat na stanowisko nauczyciela wychowania przedszkolnego spełnia wymagania określone w rozporządzeniu w sprawie wymagań dotyczących kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego. W szczególności zaświadczenie dotyczące kompetencji pedagogicznych pozostaje fakultatywne i nie wiąże pracodawcy. Ten ostatni ocenia w sposób autonomiczny, czy kandydat posiada wymagane kompetencje pedagogiczne. W związku z tym zdaniem sądu odsyłającego dwóch odrębnych pracodawców może dokonać odmiennej oceny kompetencji pedagogicznych tego samego kandydata. W tych okolicznościach sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy przepisy estońskie faktycznie zastrzegają wykonywanie zawodu nauczyciela wychowania przedszkolnego dla osób, które spełniają określone wymagania, i zakazują dostępu do tego zawodu innym osobom. W drugiej kolejności, przyjmując założenie, że rozpatrywany zawód zostanie uznany za regulowany w Estonii, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zaświadczenie wydane A przez estońskie stowarzyszenie nauczycieli w 2017 r., o którym mowa w pkt 15 niniejszego wyroku, można uznać za poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji w rozumieniu art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36, chociaż poświadczone w tym zaświadczeniu doświadczenie zawodowe zostało zdobyte w czasie, gdy państwo członkowskie pochodzenia było socjalistyczną republiką radziecką. W trzeciej kolejności, co się tyczy dyplomu uzyskanego przez A w 1980 r. w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej oraz zdobytego tam w latach 1980–1984 doświadczenia, sąd odsyłający docieka, czy ten dyplom i to doświadczenie należy uznać za potwierdzenie kwalifikacji zawodowych uzyskanych w państwie trzecim w rozumieniu art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 i czy w konsekwencji kwalifikacje te mogłyby zostać uznane jedynie pod warunkiem, że zainteresowana wykaże ponadto trzyletnie doświadczenie zawodowe zdobyte w państwie członkowskim pochodzenia po odzyskaniu przez to państwo niepodległości. Sąd odsyłający zauważa jednak, że estońska ustawa z 2005 r. zrównała dyplomy uzyskane w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej z dyplomami uzyskanymi w Estonii po odzyskaniu przez to państwo do niepodległości. W tych okolicznościach Korkein hallinto-oikeus (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy [2005/36] należy interpretować w ten sposób, że za zawód regulowany należy uważać zawód, w odniesieniu do którego z jednej strony wymagania dotyczące kwalifikacji są określone w rozporządzeniu wydanym przez ministra edukacji państwa członkowskiego, zakres kompetencji pedagogicznych wymaganych od nauczyciela wychowania przedszkolnego jest zdefiniowany przez standard zawodowy, a dane państwo członkowskie zawnioskowało o wpisanie zawodu nauczyciela wychowania przedszkolnego do prowadzonej przez Komisję bazy danych zawodów regulowanych, lecz w stosunku do którego z drugiej strony – zgodnie z brzmieniem rozporządzenia dotyczącego wymagań dotyczących kwalifikacji wymaganych do wykonywania tego zawodu – pracodawcy przysługuje swoboda w ocenie spełnienia wymagań dotyczących kwalifikacji, w szczególności w odniesieniu do wymogu posiadania kompetencji pedagogicznych, a charakter dowodu posiadania kompetencji pedagogicznych nie jest uregulowany ani w tym rozporządzeniu, ani w innych ustawach, rozporządzeniach czy przepisach administracyjnych? 2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego pochodzenia zaświadczenie dotyczące kwalifikacji zawodowych, którego uzyskanie wymaga doświadczenia w danym zawodzie, można uznać za poświadczenie kompetencji lub inny dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji w rozumieniu art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36, jeżeli doświadczenie zawodowe, na którym opiera się świadectwo, zostało zdobyte z jednej strony w państwie członkowskim pochodzenia w okresie, w którym to państwo członkowskie było socjalistyczną republiką radziecką, zaś z drugiej strony w przyjmującym państwie członkowskim, ale nie w państwie członkowskim pochodzenia po odzyskaniu przez to państwo niepodległości? 3) Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że kwalifikacje zawodowe oparte na dyplomie uzyskanym w instytucji edukacyjnej położonej na terytorium geograficznym państwa członkowskiego w czasie, gdy to państwo członkowskie istniało nie jako niepodległe państwo, lecz jako socjalistyczna republika radziecka, oraz oparte na doświadczeniu zawodowym zdobytym na podstawie tego dyplomu we wspomnianej socjalistycznej republice radzieckiej przed odzyskaniem niepodległości przez to państwo członkowskie należy uznać za kwalifikacje zawodowe uzyskane w państwie trzecim, skutkiem czego uznanie tych kwalifikacji zawodowych wymaga dodatkowo trzyletniego doświadczenia zawodowego w państwie członkowskim pochodzenia po odzyskaniu przez to państwo niepodległości?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych Uwagi wstępne Jak wynika z motywu 1 dyrektywy 2005/36, celem tej dyrektywy jest wspieranie uznawania kwalifikacji zawodowych, aby umożliwić obywatelom państw członkowskich wykonywanie zawodu jako pracownik najemny lub jako osoba pracująca na własny rachunek w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe, przyczyniając się w ten sposób do swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii. Na podstawie art. 1 i 2 tej dyrektywy ma ona zastosowanie tylko wtedy, gdy dany zawód jest regulowany w przyjmującym państwie członkowskim. W niniejszej sprawie z informacji przekazanych przez sąd odsyłający wynika, że zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego jest w Finlandii zawodem regulowanym. W konsekwencji dostęp w tym państwie członkowskim do tego zawodu i jego wykonywanie przez obywateli innego państwa członkowskiego są regulowane przepisami dyrektywy 2005/36. W przypadku gdy rozpatrywany zawód jest regulowany również w państwie członkowskim pochodzenia, przyjmujące państwo członkowskie powinno na podstawie art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36 zezwolić na dostęp do tego zawodu i jego wykonywanie na tych samych warunkach co te, które stosuje wobec własnych obywateli, obywatelom innych państw członkowskich posiadającym poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wymagany w ich państwie członkowskim pochodzenia. W sytuacji przeciwnej, gdy dany zawód nie jest regulowany w państwie członkowskim pochodzenia, z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36 wynika, że dostęp do zawodu i jego wykonywanie powinny być dozwolone w przyjmującym państwie członkowskim, jeżeli wnioskodawca wykonywał dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich 10 lat w innym państwie członkowskim oraz posiada przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydany przez państwo członkowskie pochodzenia. Niemniej art. 13 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2005/36 przewiduje, że wymogu dotyczącego doświadczenia zawodowego nie stosuje się, jeżeli dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy poświadcza ukończenie kształcenia regulowanego. W związku z tym złożony przez A w przyjmującym państwie członkowskim, czyli w Republice Finlandii, wniosek o uznanie jej kwalifikacji zawodowych nauczyciela wychowania przedszkolnego należy oceniać, jeżeli zawód ten jest regulowany w państwie członkowskim pochodzenia, a mianowicie w Republice Estońskiej – w świetle warunków ustanowionych w art. 13 ust. 1 dyrektywy 2005/36, a jeżeli nie jest on tam regulowany – w świetle warunków określonych w art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36. W przedmiocie pytania pierwszego Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że za zawód regulowany w rozumieniu tego przepisu należy uznać zawód, w odniesieniu do którego uregulowanie krajowe nakazuje spełnienie wymagań dotyczących kwalifikacji koniecznych do podjęcia i wykonywania tego zawodu, ale pozostawia pracodawcom swobodę w zakresie oceny, czy wymagania te zostały spełnione. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 „zawód regulowany” oznacza „działalność zawodową lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych”. Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że określony zawód należy uważać za regulowany w rozumieniu dyrektyw 89/48 i 92/51, jeżeli dostęp do działalności zawodowej, na której ten zawód polega, lub jej wykonywanie uregulowane jest poprzez przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne ustanawiające system, którego skutkiem jest wyraźne zastrzeżenie tej działalności zawodowej dla osób, które spełniają określone warunki, i zamknięcie dostępu dla osób, które tych warunków nie spełniają (wyroki: z dnia 1 lutego 1996 r., Aranitis, C‑164/94, EU:C:1996:23, pkt 19; z dnia 8 maja 2008 r., Komisja/Hiszpania, C‑39/07, EU:C:2008:265, pkt 33). W świetle definicji zawartych w dyrektywach 89/48 i 92/51 oraz zważywszy na motyw 14 dyrektywy 2005/36, orzecznictwo to ma w drodze analogii zastosowanie do pojęcia „zawodu regulowanego” w rozumieniu tej dyrektywy. W niniejszym wypadku należy stwierdzić, że w Estonii rozporządzenie w sprawie wymagań dotyczących kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego stanowi w § 1 ust. 1, że „[p]racodawca ocenia zdolność pracownika do pełnienia funkcji oraz zgodność z określonymi w niniejszym rozporządzeniu wymogami dotyczącymi kwalifikacji”. Jak zauważył sąd odsyłający i czemu nie zaprzeczył rząd estoński, § 1 ust. 1 tego rozporządzenia przyznaje pracodawcy swobodę w zakresie oceny, czy spełnione są warunki dotyczące kwalifikacji konieczne do uzyskania dostępu do zawodu nauczyciela wychowania przedszkolnego, a w szczególności warunek dotyczący kompetencji pedagogicznych, wobec czego na podstawie tego przepisu kwestia, czy ten sam wnioskodawca spełnia wspomniane warunki, mogłaby zostać oceniona przez dwóch odrębnych pracodawców w sposób odmienny. Prawdą jest, że rząd estoński wyjaśnił przed Trybunałem, iż w sytuacji gdy pracodawcy okazano zaświadczenie wydane przez estońskie stowarzyszenie nauczycieli, nie ma on żadnego powodu, by podawać w wątpliwość kompetencje pedagogiczne kandydata. Jednak, jak przypomniał rzecznik generalny w pkt 60 opinii, rząd ten wskazał, że przepisy estońskie nie przewidują żadnych zasad w tym względzie. Potwierdza to zatem dokonaną przez sąd odsyłający wykładnię § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących kwalifikacji nauczycieli wychowania przedszkolnego, zgodnie z którą to do pracodawcy należy ocena, czy warunki dotyczące kwalifikacji zostały spełnione. Taką swobodę należy odróżnić od uprawnienia pracodawcy w zakresie zatrudnienia lub niezatrudniania osoby spełniającej warunki uzyskania dostępu do danego zawodu oraz w zakresie wyboru między dwoma kandydatami spełniającymi te warunki. Sytuacja wynikająca z takiej swobody może zatrzeć różnicę między osobami posiadającymi kwalifikacje zawodowe wymagane przez przepisy krajowe dla wykonywania danego zawodu a osobami, które ich nie posiadają. W tych okolicznościach prawo estońskie nie gwarantuje, że dostęp do rozpatrywanego zawodu i jego wykonywanie będą zastrzeżone dla osób posiadających szczególne kwalifikacje zawodowe. W rezultacie zawodu nauczyciela wychowania przedszkolnego w postaci, w jakiej jest on uregulowany w Estonii, nie można uznać za „zawód regulowany” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36. Oceny tej nie podważają okoliczności, że Republika Estońska uznaje zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego za „regulowany”, że wpisała ten zawód do przekazanego Komisji wykazu istniejących zawodów regulowanych oraz że wspomniany zawód jest wymieniony w bazie danych zawodów regulowanych prowadzonej przez Komisję na podstawie art. 59 dyrektywy 2005/36. Po pierwsze bowiem, definicja „zawodu regulowanego” zawarta w art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 nie czyni odesłania do prawa krajowego państw członkowskich. Stąd pojęcie to w rozumieniu dyrektywy jest wyłącznie pojęciem prawa Unii (wyrok z dnia 21 września 2017 r., Malta Dental Technologists Association i Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo). W konsekwencji okoliczność, że Republika Estońska uznaje zawód nauczyciela wychowania przedszkolnego za „regulowany” i że umieściła go na przekazanym Komisji wykazie istniejących zawodów regulowanych, nie wystarcza, aby uznać ten zawód za „zawód regulowany” w rozumieniu dyrektywy 2005/36. Po drugie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 45 opinii, art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 nie zawiera też odniesienia do zawartości prowadzonej przez Komisję bazy danych, o której mowa w pkt 48 niniejszego wyroku. Ta ostatnia ma zatem jedynie charakter orientacyjny. W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze winna brzmieć: art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że za „zawód regulowany” w rozumieniu tego przepisu nie uznaje się zawodu, w odniesieniu do którego uregulowanie krajowe nakazuje spełnienie wymagań dotyczących kwalifikacji koniecznych do podjęcia i wykonywania tego zawodu, lecz pozostawia pracodawcom swobodę w zakresie oceny, czy wymagania te zostały spełnione. W przedmiocie pytania drugiego Pytanie drugie zostało wyraźnie zadane na wypadek, gdyby rozpatrywany zawód był regulowany w państwie członkowskim pochodzenia w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36 i gdyby w konsekwencji odpowiedź na pytanie pierwsze była twierdząca. Z uwagi na to, że odpowiedź na pytanie pierwsze jest przecząca, nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie. W przedmiocie pytania trzeciego Pytanie trzecie zostało zadane na wypadek, gdyby omawiany zawód nie był regulowany w państwie członkowskim pochodzenia. Jak zostało przypomniane w pkt 36 niniejszego wyroku, z art. 13 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2005/36 wynika, że w takiej sytuacji przyjmujące państwo członkowskie powinno zezwolić na dostęp do zawodu i jego wykonywanie, jeżeli wnioskodawca wykonywał dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok (lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy) w okresie ostatnich 10 lat w innym państwie członkowskim oraz posiada przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydany przez państwo członkowskie pochodzenia. Jednakże art. 13 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 2005/36 przewiduje, że warunek dotyczący rocznego doświadczenia zawodowego zdobytego w innym państwie członkowskim w okresie ostatnich 10 lat nie jest wymagany, jeżeli dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wnioskodawcy poświadcza ukończenie kształcenia regulowanego. W niniejszym wypadku, wbrew temu, czego wymaga art. 13 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2005/36, A w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku nie wykonywała zawodu nauczyciela wychowania przedszkolnego w państwie członkowskim innym niż przyjmujące państwo członkowskie. W tych okolicznościach sąd odsyłający docieka, czy dyplom z zakresu wczesnej edukacji uzyskany przez A w 1980 r. w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej można uznać za dokument potwierdzający ukończenie kształcenia regulowanego w rozumieniu art. 13 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy. Na podstawie art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 bowiem „[p]otwierdzenie kwalifikacji zawodowych wydane przez państwo trzecie uznawane jest za dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji, jeżeli jego posiadacz legitymuje się trzyletnim doświadczeniem zawodowym w danym zawodzie, zdobytym na terytorium państwa członkowskiego, które uznało to potwierdzenie kwalifikacji zawodowych zgodnie z przepisami art. 2 ust. 2, oraz państwo to potwierdziło uzyskane doświadczenie zawodowe”. Z powyższego wynika, że należy uznać, iż poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten ma zastosowanie, w sytuacji gdy dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji przedstawiony w przyjmującym państwie członkowskim został uzyskany na terytorium innego państwa członkowskiego w okresie, w którym to państwo członkowskie istniało nie jako niepodległe państwo, lecz jako socjalistyczna republika radziecka, i gdy ten dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji został zrównany przez wspomniane państwo członkowskie z dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji wydanym w tym ostatnim państwie po odzyskaniu przez nie niepodległości. Z samego brzmienia art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 wynika, że przepis ten dotyczy każdego dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji wydanego przez państwo trzecie i uznanego przez państwo członkowskie zgodnie z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy. Otóż należy zauważyć, że dyplomu uzyskanego przez A w 1980 r. w Estońskiej Socjalistycznej Republice Radzieckiej nie można uważać za wydany przez państwo trzecie w rozumieniu tego przepisu. Jak wynika bowiem z wyjaśnień przedstawionych Trybunałowi przez sąd odsyłający, dyplom ten został – zgodnie z rozporządzeniem nr 120 rządu z dnia 6 czerwca 2005 r. w sprawie zgodności między dyplomami Republiki Estońskiej i dyplomami byłego ZSRR wydanymi przed dniem20 sierpnia 1991 r. – zrównany przez Republikę Estońską, po odzyskaniu przez to państwo niepodległości i w następstwie przystąpienia przez nie do Unii, z dyplomem uzyskanym w Republice Estońskiej po odzyskaniu przez to państwo członkowskie niepodległości. W konsekwencji, inaczej niż przewiduje to art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36, dyplom ten należy uznać za dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji wydany przez państwo członkowskie, a nie przez państwo trzecie. Z powyższego wynika, że art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 nie znajduje zastosowania w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym. W świetle powyższego art. 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten nie ma zastosowania, w sytuacji gdy dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji przedstawiony w przyjmującym państwie członkowskim został uzyskany na terytorium innego państwa członkowskiego w okresie, w którym to państwo członkowskie istniało nie jako niepodległe państwo, lecz jako socjalistyczna republika radziecka, i gdy ten dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji został przez wspomniane państwo członkowskie zrównany z dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji wydanym w tym ostatnim państwie po odzyskaniu przez nie niepodległości. Taki dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji należy uznać za uzyskany w państwie członkowskim, a nie w państwie trzecim. Należy dodać, że w świetle odpowiedzi udzielonych w pkt 52 i 65 niniejszego wyroku, z których wynika, iż wniosek o uznanie kwalifikacji zawodowych nie jest objęty zakresem stosowania dyrektywy 2005/36, do właściwych organów przyjmującego państwa członkowskiego należy, co wyjaśnił rzecznik generalny w pkt 90–93 opinii, zbadanie sytuacji A w świetle postanowień art. 45 i 49 TFUE, zgodnie z orzecznictwem Trybunału [zob. podobnie wyrok z dnia 3 marca 2022 r., A (Kształcenie medyczne na podstawowym poziomie), C‑634/20, EU:C:2022:149, pkt 38–46 i przytoczone tam orzecznictwo]. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:   1) Artykuł 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r., należy interpretować w ten sposób, że: za „zawód regulowany” w rozumieniu tego przepisu nie uznaje się zawodu, w odniesieniu do którego uregulowanie krajowe nakazuje spełnienie wymagań dotyczących kwalifikacji koniecznych do podjęcia i wykonywania tego zawodu, lecz pozostawia pracodawcom swobodę w zakresie oceny, czy wymagania te zostały spełnione.   2) Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55, należy interpretować w ten sposób, że: przepis ten nie ma zastosowania, w sytuacji gdy dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji przedstawiony w przyjmującym państwie członkowskim został uzyskany na terytorium innego państwa członkowskiego w okresie, w którym to państwo członkowskie istniało nie jako niepodległe państwo, lecz jako socjalistyczna republika radziecka, i gdy ten dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji został przez wspomniane państwo członkowskie zrównany z dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji wydanym w tym ostatnim państwie po odzyskaniu przez nie niepodległości. Taki dokument potwierdzający posiadanie kwalifikacji należy uznać za uzyskany w państwie członkowskim, a nie w państwie trzecim.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: fiński.