C-28/03

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO L. A. GEELHOEDA przedstawiona w dniu 10 czerwca 2004 r. (1) Sprawa C-28/03 Epikouriko Kefalaio przeciwko Ypourgos Anaptyxis [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Symvoulio tis Epikrateias(Grecja)] Wykładnia przepisów art. 15 i 16 pierwszej dyrektywy Rady 73/239/EWG z dnia 24 lipca 1973 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz wykładnia przepisów art. 17 i 18 pierwszej dyrektywy Rady 79/267/EWG z dnia 5 marca 1979 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich na życie – Pierwszeństwo przyznawane przez przepisy krajowe, w odniesieniu do funduszu gwarancyjnego, wierzytelnościom z tytułu wynagrodzenia za pracę – Zgodność I –    Wprowadzenie 1.        W niniejszej sprawie Symvoulio tis Epikrateias (grecka rada stanu) zwróciła się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym o zgodność ze wspólnotowymi dyrektywami ubezpieczeniowymi (2) przepisów krajowych przewidujących preferencyjne traktowanie roszczeń pracowników wobec zakładu ubezpieczeń znajdującego się w stanie niewypłacalności w stosunku do roszczeń osób ubezpieczonych w tym zakładzie. Mimo że kwestia ta była przedmiotem regulacji w odrębnej dyrektywie w 2001 r. (3), najwyraźniej nie była ona brana pod uwagę przez sąd, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym, prawdopodobnie dlatego, iż zdarzenia będące podstawą sprawy w postępowaniu głównym poprzedzały przyjęcie tej dyrektywy. II – Ramy prawne A –    Prawo wspólnotowe 2.        Rynek wewnętrzny usług ubezpieczeniowych był tworzony stopniowo, przez trzy generacje dyrektyw dotyczących, z jednej strony, ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie, a z drugiej strony, ubezpieczeń na życie. Regulacja obu tych dziedzin ubezpieczeń opiera się na tych samych podstawowych zasadach. Pierwszą jest zasada jednolitego zezwolenia, na którą składają się dwa aspekty: 1) świadczenie usług ubezpieczeniowych na rynku wewnętrznym uzależnione jest od uzyskania zezwolenia Państwa Członkowskiego, 2) zezwolenie takie jest wystarczające do świadczenia usług ubezpieczeniowych na całym obszarze Wspólnoty. Drugą zasadą jest zasada kontroli kraju pochodzenia, która oznacza, że każdy podmiot świadczący usługi ubezpieczeniowe poddawany jest nadzorowi tylko tego Państwa Członkowskiego, w którym znajduje się jego główna siedziba. 3.        Przepisami dyrektyw ubezpieczeniowych mającymi znaczenie w niniejszej sprawie są te, które mają na celu zagwarantowanie stabilności finansowej zakładów ubezpieczeń: art. 15, 16 i 22 dyrektywy 73/239, zmienione dyrektywą 92/49, oraz analogiczne przepisy art. 17, 18 i 26 dyrektywy 79/267, zmienione dyrektywą 92/96. Ponieważ przepisy obu dyrektyw: o ubezpieczeniach innych niż ubezpieczenia na życie oraz o ubezpieczeniach na życie, mają niemal identyczne brzmienie, a udzielenie odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie zależy od dokładnego brzmienia, ograniczę się do cytowania przepisów tej pierwszej dyrektywy. 4.        Przepisy art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 dyrektywy 73/239 w czasie właściwym dla niniejszej sprawy miały niemal identyczne brzmienie i stanowiły, że Państwo Członkowskie będzie wymagać, aby każdy zakład ubezpieczeń mający główną siedzibę na jego terytorium ustanowił odpowiednie rezerwy techniczno‑ubezpieczeniowe i odpowiedni margines wypłacalności w odniesieniu do całej jego działalności. 5.        Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 zezwolenie udzielone przez właściwe władze Państwa Członkowskiego, na którego terytorium mieści się główna siedziba zakładu ubezpieczeń, może zostać cofnięte w określonych okolicznościach. W wypadku cofnięcia zezwolenia organ nadzoru kraju głównej siedziby m.in. stosuje wszelkie możliwe środki w celu ochrony interesów ubezpieczonych, a w szczególności ogranicza swobodne rozporządzanie aktywami zakładu. 6.        Mimo że nie została wspomniana przez Symvoulio tis Epikrateias, należy powołać dyrektywę 2001/17, gdyż stanowi ona ważny element dla udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne. Przepisy art. 10 i 11 tej dyrektywy stanowią, co następuje: „Artykuł 10 (Postępowanie w sprawie roszczeń ubezpieczeniowych) 1.      Państwa Członkowskie zapewniają, że roszczenia ubezpieczeniowe mają pierwszeństwo przed innymi roszczeniami wobec zakładu ubezpieczeń, zgodnie z jedną lub obiema poniższymi metodami: a)      roszczenia ubezpieczeniowe w odniesieniu do aktywów stanowiących techniczną rezerwę [rezerwę techniczno‑ubezpieczeniową] mają absolutne pierwszeństwo w stosunku do wszelkich innych roszczeń wobec zakładu ubezpieczeń; b)      roszczenia ubezpieczeniowe w odniesieniu do wszystkich aktywów zakładu ubezpieczeń mają pierwszeństwo w stosunku do wszystkich innych roszczeń wobec zakładu ubezpieczeń z jedynymi dopuszczalnymi wyjątkami: i)      roszczeń pracowników wynikających z umowy lub stosunku zatrudnienia; ii) […]. 2.      Bez uszczerbku dla ust. 1 Państwa Członkowskie mogą postanowić, że wszystkie wydatki lub część wydatków wynikających z postępowania likwidacyjnego, zgodnie z przepisami ich prawa krajowego, mają pierwszeństwo przed roszczeniami ubezpieczeniowymi. 3. […]. Artykuł 11 (Przeniesienie do programu gwarancji) Państwo Członkowskie pochodzenia może ustalić, że prawa wierzycieli ubezpieczeniowych zostaną przeniesione do programu gwarancji, roszczenia z tego programu nie podlegają postanowieniom art. 10 ust. 1”. B –    Prawo greckie 7.        Dyrektywy ubezpieczeniowe zostały wprowadzone do greckiego porządku prawnego dekretami prezydenckimi nr 118/1985 i nr 252/1996, zmieniającymi dekret z mocą ustawy nr 400/1970 odnoszący się do ubezpieczeń prywatnych. 8.        Przepis art. 3 dekretu z mocą ustawy zawiera zastrzeżenie, iż prowadzenie zakładu ubezpieczeniowego w Grecji wymaga zezwolenia udzielanego decyzją ministra handlu. Przewiduje również okoliczności, w których zezwolenie może być cofnięte. Zgodnie z ust. 7 tego artykułu „ostateczne cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności przez zakład ubezpieczeń powoduje z urzędu cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności i rozwiązanie zakładu ubezpieczeń”. 9.        Przepis art. 7 dekretu z mocą ustawy stanowi, że zakłady ubezpieczeń z siedzibą główną w Grecji są zobowiązane do utworzenia odpowiednich rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych w odniesieniu do wszelkich ubezpieczeń udzielanych zarówno w Grecji, jak i w innych Państwach Członkowskich za pośrednictwem oddziałów lub w ramach swobody świadczenia usług. Rezerwy techniczno‑ubezpieczeniowe winny mieć pokrycie w aktywach o odpowiedniej wartości lub wyrażonych w tej samej walucie. 10.      Dodatkowo przepis art. 8 ust. 1 dekretu z mocą ustawy zobowiązuje zakłady ubezpieczeń, których główna siedziba znajduje się w Grecji, do ustanowienia funduszu gwarancyjnego, w którym będą lokowane aktywa, w Grecji lub jakimkolwiek innym Państwie Członkowskim Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w celu zabezpieczenia interesów osób uprawnionych do świadczeń na podstawie umowy ubezpieczeniowej. Fundusz gwarancyjny winien zawierać aktywa pokrywające rezerwę techniczno‑ubezpieczeniową, o której mowa w art. 7 dekretu z mocą ustawy, oraz aktywa pokrywające jedną czwartą minimalnej kwoty, o której mowa w art. 20 ust. 2 część A lit. e) dekretu z mocą ustawy. 11.      W przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie spełnia warunków wspomnianego wyżej art. 7 i 8, dotyczących rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych, zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 dekretu z mocą ustawy minister handlu może, w drodze decyzji publikowanej w dzienniku urzędowym i po powiadomieniu o swym zamiarze organów nadzoru Państw Członkowskich, w których zakład działa za pośrednictwem oddziałów lub w ramach swobody świadczenia usług, przenieść część lub wszystkie dostępne aktywa zakładu do funduszu gwarancyjnego, zakazać swobodnego rozporządzania częścią lub całością aktywów zakładu, cofnąć czasowo lub ostatecznie zezwolenie na prowadzenie niektórych lub wszystkich rodzajów działalności oraz zastosować wszelkie inne odpowiednie środki w celu zabezpieczenia interesów ubezpieczonych i innych osób uprawnionych do świadczenia z tytułu ubezpieczenia. 12.      Przepisem, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, jest przepis art. 10 ust. 1 dekretu z mocą ustawy, zmieniony przepisem art. 35 ust. 9 ustawy nr 2496/1997: „Beneficjenci z tytułu umowy ubezpieczenia jak i ich następcy prawni, pod tytułem ogólnym i szczególnym, korzystają z pierwszeństwa w zaspokajaniu swych roszczeń z funduszu gwarancyjnego przed wszelkimi innymi wierzytelnościami uprzywilejowanymi pod tytułem ogólnym czy szczególnym, z wyjątkiem tych, które korzystają z pierwszeństwa na podstawie art. 12a ust. 8, oraz uprzywilejowanych wierzytelności z tytułu wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem wynagrodzeń osób wykonujących prawo administrowania i zarządu zakładem ubezpieczeń”. Przepis art. 12a ust. 8 przewiduje pierwszeństwo dla wynagrodzenia i wydatków nadzorcy likwidacji lub upadłości oraz likwidatora. 13.      Na koniec należy zauważyć, że w 1996 r. kompetencja nadzoru nad zakładami ubezpieczeń została przeniesiona z ministra handlu na ministra rozwoju. III – Okoliczności, postępowanie przed sądem krajowym oraz pytanie prejudycjalne 14.      Epikouriko Kefalaio jest osobą prawną utworzoną zgodnie z greckim prawem prywatnym, która prowadzi działalność pod nadzorem i kontrolą ministra handlu Grecji. Celem tej działalności jest wypłata świadczeń ubezpieczeniowych z tytułu odpowiedzialności cywilnej związanej z wypadkami pojazdów mechanicznych w sytuacji, gdy nie ma ochrony ubezpieczeniowej, m.in. gdy w stosunku do ubezpieczyciela zostało wszczęte postępowanie związane z jego niewypłacalnością lub gdy zostało cofnięte zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej z powodu naruszenia prawa. Po wypłaceniu świadczenia Epikouriko Kefalaio nabywa w drodze wstąpienia w prawa zaspokojonego wierzyciela wszelkie prawa, jakie w wyniku wypadku powstają po stronie osoby, która poniosła szkodę, przeciwko osobie odpowiedzialnej za zapłatę lub jej ubezpieczycielowi. 15.      W 1995 r. grecki minister handlu cofnął w sposób ostateczny zezwolenie na utworzenie i prowadzenie działalności przez zakład ubezpieczeń Intercontinental AE oraz zablokował jego ruchome i nieruchome aktywa w funduszu gwarancyjnym. Następnie, w listopadzie 1998 r. grecki minister rozwoju zwolnił z aktywów tego zakładu m.in. kwotę 28 967 185 GRD „na preferencyjne zaspokojenie roszczeń wynikających ze stosunków pracy”, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 400/1970, zmienionym art. 35 ust. 9 ustawy nr 2496/1997. 16.      W postępowaniu przed Symvoulio tis Epikrateias Epikouriko Kefalaio domaga się uchylenia tej ostatniej decyzji. Podnosi, że zwolnienie z funduszu gwarancyjnego zakładu kwoty 28 967 185 GRD na preferencyjne zaspokojenie roszczeń pracowników zakładu wynikających ze stosunków pracy zmniejsza aktywa dostępne na zaspokojenie jej własnych roszczeń przeciwko Intercontinentalowi AE. Według Epikouriko Kefalaio jest to sprzeczne z celem dyrektyw ubezpieczeniowych, jakim jest ochrona interesów osób ubezpieczonych. 17.      Symvoulio tis Epikrateias doszedł do wniosku w przedmiocie zgodności art. 35 ust. 9 ustawy nr 2496/1997 z dyrektywami ubezpieczeniowymi. W swym wyroku podkreślił, że efektywna ochrona osób ubezpieczonych stanowi fundamentalny cel ustawodawstwa wspólnotowego oraz implementującego go ustawodawstwa krajowego, a także, że obowiązek ustanowienia rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych stanowi najważniejszą gwarancję zabezpieczającą prawa tych osób. W związku z tym stanął na stanowisku, że przepis art. 35 ust. 9 ustawy nr 2496/1997, zgodnie z którym roszczenia wynikające ze stosunku pracy z zakładem ubezpieczeń są zaspokajane z funduszu gwarancyjnego tego zakładu w sposób preferencyjny w stosunku do roszczeń osób uprawnionych do świadczeń ubezpieczeniowych i ich następców prawnych co do wszystkich lub niektórych praw, jest sprzeczny z odpowiednimi przepisami wspólnotowych dyrektyw ubezpieczeniowych oraz że zaskarżona decyzja, oparta na przepisie art. 35 ust. 9, winna zostać uchylona. Jednakże, biorąc pod uwagę, że wobec takiej wykładni mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości, Symvoulio tis Epikrateias postanowił odroczyć ostateczne orzeczenie i zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Mając na względzie przepisy art. 15 i 16 pierwszej dyrektywy Rady 73/239/EWG w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie, uzupełnionej i zmienionej drugą dyrektywą Rady 88/357/EWG i trzecią dyrektywą Rady 92/49/EWG oraz art. 17 i 18 pierwszej dyrektywy Rady 79/267/EWG w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich na życie, zmienionej i uzupełnionej drugą dyrektywą Rady 90/619/EWG i trzecią dyrektywą Rady 92/96/EWG, czy ustawodawca krajowy może ustanowić przepisy przewidujące, iż w przypadku upadłości, likwidacji czy innej sytuacji równoznacznej z niewypłacalnością zakładu ubezpieczeń, z aktywów zgromadzonych w postaci rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych zakładu ubezpieczeń są zaspokajane z zachowaniem pierwszeństwa wobec wierzytelności ubezpieczonych i ich następców prawnych pod tytułem ogólnym i szczególnym wierzytelności pracowników tego zakładu z tytułu wynagrodzenia za pracę?”. 18.      Pisemne uwagi zostały złożone przez Epikouriko Kefalaio, rządy grecki i Zjednoczonego Królestwa oraz przez Komisję. Rząd grecki i Komisja były reprezentowane na rozprawie, która odbyła się dnia 6 maja 2004 r. IV – Odpowiedź na pytanie prejudycjalne 19.      Przede wszystkim należy stwierdzić, że dyrektywy ubezpieczeniowe nie zawierają żadnych wyraźnych zasad odnoszących się do zakładów ubezpieczeń w stanie niewypłacalności. Takie zasady zostały wprowadzone na poziomie Wspólnoty wraz z przyjęciem dyrektywy 2001/17. Motyw drugi preambuły tej dyrektywy stwierdza wprost, że „dyrektywy dotyczące ubezpieczenia nie zawierają zasad koordynujących w przypadku postępowania likwidacyjnego” oraz, że „w interesie właściwie funkcjonującego rynku wewnętrznego i w celu ochrony wierzycieli leży”, aby takie zasady zostały ustanowione. Można łatwo dojść do wniosku, a contrario, że dyrektywy ubezpieczeniowe nie stoją na przeszkodzie przyjęciu i stosowaniu przepisów krajowych w tej kwestii. 20.      Jednakże fakt, iż kwestia ta została uregulowana na poziomie Wspólnoty na późniejszym etapie, nie wyklucza możliwości przyjęcia takiej wykładni dyrektyw, zgodnie z którą uniemożliwiają one Państwom Członkowskim przyjęcie środków takich jak będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym. W istocie sąd, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym, doszedł do takiego właśnie wniosku, uznając, że skoro dyrektywy ubezpieczeniowe mają na celu ochronę interesów osób ubezpieczonych, każda zasada krajowa stawiająca interesy innych kategorii osób ponad tymi interesami musi być niezgodna z tymi dyrektywami. 21.      W celu rozstrzygnięcia, czy możliwe jest dokonanie wykładni dyrektyw ubezpieczeniowych w powyższy sposób, należy mieć na uwadze cele tych dyrektyw, a w szczególności zakres harmonizacji, jaki zamierzają osiągnąć. Z motywu pierwszego preambuły do dyrektyw ubezpieczeniowych wynika jasno, że ich naczelnym celem jest utworzenie wewnętrznego rynku usług ubezpieczeniowych oraz ułatwienie zakładom ubezpieczeń utworzonym na obszarze Wspólnoty pokrycia ryzyk i zobowiązań powstających we Wspólnocie. Albo też, jak to stwierdził Trybunał, zostały przyjęte „w celu zapewnienia swobody oferowania produktów ubezpieczeniowych […] na obszarze Wspólnoty” (4). Aby cel ten został osiągnięty, dyrektywy zmierzają do „doprowadzenia do harmonizacji w zakresie podstawowym, koniecznym i wystarczającym do stworzenia możliwości wzajemnego uznawania zezwoleń oraz mechanizmów kontroli ostrożnościowej, umożliwiając przez to udzielanie jednolitego zezwolenia ważnego w całej Wspólnocie oraz stosowanie zasady sprawowania nadzoru przez rodzime Państwo Członkowskie” (5). Powyższe wskazuje, że zakres harmonizacji, jaką mają realizować dyrektywy, ograniczony jest do tego, co niezbędne dla zapewnienia dostępu do rynku ubezpieczeniowego na obszarze Wspólnoty, a więc nie obejmuje on aspektów pozostających bez wpływu na dostęp do rynku. 22.      Jednym z głównych elementów, który miał być przedmiotem harmonizacji w powyższym zakresie, były przepisy krajowe mające na celu zagwarantowanie finansowej i ekonomicznej stabilności zakładów ubezpieczeń. Jak wyjaśnił Trybunał w sprawie Komisja przeciwko Niemcom (6), biorąc pod uwagę wrażliwość sektora ubezpieczeniowego z punktu widzenia konsumenta jako posiadacza polisy i osoby ubezpieczonej, wszystkie Państwa Członkowskie wprowadziły przepisy poddające zakłady ubezpieczeń obowiązkowym zasadom zarówno dotyczącym ich sytuacji finansowej, jak i stosowanych przez nie warunków ubezpieczeń, oraz stałemu nadzorowi w celu zapewnienia, by zasady te były przestrzegane. Tego rodzaju zasady, mogące ograniczać swobodę świadczenia usług, mogły jednak być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego, pod warunkiem że zasady obowiązujące w państwie siedziby zakładu nie byłyby odpowiednie dla osiągnięcia koniecznego poziomu ochrony, a wymogi państwa, w którym usługa jest świadczona, nie wykraczały ponad to, co jest niezbędne w tym zakresie (7). W  tej sytuacji rynek wewnętrzny w sektorze ubezpieczeniowym mógłby zostać stworzony tylko, jeżeli zróżnicowane środki krajowe, uzasadnione w świetle prawa wspólnotowego i tym samym w dalszym ciągu ograniczające swobodę świadczenia usług, zostałyby ujednolicone w drodze harmonizacji. 23.      Podczas gdy różnice pomiędzy krajowymi zasadami mającymi na celu zapobieganie sytuacjom powstawania niewypłacalności, takimi jak obowiązek ustanowienia rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych i marginesu wypłacalności, mogą mieć wpływ na uzyskanie dostępu do rynków ubezpieczeniowych innych Państw Członkowskich, to zróżnicowane krajowe zasady dotyczące niewypłacalności lub likwidacji nie mogą prima facie zostać uznane za wywierające taki skutek, co zostało również wskazane przez Zjednoczone Królestwo w uwagach pisemnych. Jest to samo w sobie jasną wskazówką, że zasady postępowania w wypadku niewypłacalności nie wchodzą w zakres ratione materiae dyrektyw ubezpieczeniowych, tak więc Państwa Członkowskie zachowują kompetencje do ustanawiania rozwiązań w tej materii. 24.      Stanowisko sądu zwracającego się z pytaniem oraz Epikouriko Kefalaio opiera się na argumencie, że skoro ustanowienie rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych ma ostatecznie na celu ochronę interesów posiadaczy polis i osób ubezpieczonych, to gdy zakład ubezpieczeń znajdzie się w stanie niewypłacalności, ich roszczenia o zapłatę winny posiadać uprzywilejowany status przy zaspokajaniu z aktywów pokrywających rezerwy techniczno‑ubezpieczeniowe. Mimo że stanowisko to wydaje się całkowicie logiczne i akceptowalne, pozostaje faktem, że nie znajduje ono oparcia ani w brzmieniu, ani w celach dyrektyw ubezpieczeniowych. Podczas gdy ustawodawstwo krajowe, które było przedmiotem harmonizacji, w istocie służyło ochronie interesów konsumenta w sektorze ubezpieczeniowym, a dyrektywy w konsekwencji również starały się zagwarantować wystarczający poziom ochrony na obszarze Wspólnoty, to jednak podstawową funkcją dyrektyw na tym etapie procesu harmonizacji było, powtarzam, usunięcie przeszkód w świadczeniu usług ubezpieczeniowych w ramach swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Podstawa prawna dyrektyw – przepisy art. 57 ust. 2 Traktatu EWG (obecnie, po zmianie, art. 47 ust. 2 WE) i art. 66 Traktatu EWG (obecnie, po zmianie, art. 55 WE), upoważniające Radę do wydawania dyrektyw w celu ułatwiania podejmowania i wykonywania działalności prowadzonej na własny rachunek (jak również przez osoby prawne), tj., innymi słowy, w celu ułatwienia dostępu do rynku, również wskazują na ten kierunek. 25.      Rząd grecki twierdzi, że dyrektywy ubezpieczeniowe mają na celu ochronę osób ubezpieczonych, lecz tylko w okresie, w którym zakład ubezpieczeń działa normalnie. Ten pogląd nie wydaje mi się prawidłowy. Obowiązek zakładu ubezpieczeń ustanowienia odpowiednich rezerw techniczno‑ubezpieczeniowych oraz marginesu wypłacalności ma w sposób oczywisty charakter środka zapobiegawczego, chroniącego interesy m.in. osób ubezpieczonych w tym zakładzie, zwłaszcza wówczas, gdy zakład znajdzie się w sytuacji, w której nie jest w stanie wykonywać swych zobowiązań. Funkcja ta nie ma jednak wpływu na klasyfikację roszczeń różnych kategorii wierzycieli. Mimo że ochrona interesów konsumentów leży u podstaw dyrektyw ubezpieczeniowych, nie wyklucza to ochrony interesów innych kategorii wierzycieli w razie powstania niewypłacalności. 26.      Przyjęcie dyrektywy 2001/17 potwierdza powyższy punkt widzenia. Dyrektywa ta nie tylko wprowadza w art. 10 wyraźne przepisy dotyczące klasyfikacji roszczeń wobec zakładu ubezpieczeń w wypadku jego likwidacji, lecz w preambule stwierdza, że dyrektywy ubezpieczeniowe „nie zawierają zasad koordynujących w przypadku postępowania likwidacyjnego” (8). To jednoznaczne oświadczenie prawodawcy wspólnotowego dotyczące zakresu dyrektyw ubezpieczeniowych prowadzi nieuchronnie do wniosku, że przed przyjęciem dyrektywy 2001/17 regulacja tej materii należała do domeny Państw Członkowskich. 27.      Dodałbym do tego, co zauważyłem wyżej, iż zasady dotyczące niewypłacalności zakładów ubezpieczeń nie wpływają na dostęp do rynku, że dyrektywa 2001/17 nie służy temu celowi jako takiemu. Jawi się ona raczej jako środek podjęty w interesie „właściwie funkcjonującego” rynku wewnętrznego (9). Innymi słowy, nie wydaje mi się, aby przyjęcie tej dyrektywy stało w sprzeczności ze spostrzeżeniem, jakie uczyniłem w pkt 23 niniejszej opinii. 28.      Co się tyczy rzekomego pierwszeństwa roszczeń posiadaczy polis i osób ubezpieczonych, to istotne jest, że dyrektywa 2001/17 w motywie drugim preambuły odnosi się do ochrony „wierzycieli” w ogólności i że dwa systemy klasyfikacji przewidziane w art. 10 dyrektywy, opisane jako „w znacznym stopniu równoważne” również respektują prawa innych kategorii wierzycieli, w tym pracowników zakładu ubezpieczeń. Zatem, podczas gdy pierwszy system w pełni uprzywilejowuje roszczenia ubezpieczeniowe w odniesieniu tylko do aktywów stanowiących rezerwę techniczno‑ubezpieczeniową, drugi system daje roszczeniom ubezpieczeniowym relatywne uprzywilejowanie polegające na tym, że zyskują one pierwszeństwo w odniesieniu do wszystkich aktywów zakładu z wyłączeniem roszczeń czterech innych kategorii wierzycieli, w tym roszczeń pracowników zakładu ubezpieczeń. V –    Wnioski 29.      Jestem zatem zdania, że odpowiedź na pytanie prejudycjalne zadane przez Symvoulio tis Epikrateias powinna być następująca: „Przepisy art. 15 i 16 pierwszej dyrektywy Rady 73/239/EWG w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie, uzupełnionej i zmienionej drugą dyrektywą Rady 88/357/EWG i trzecią dyrektywą Rady 92/49/EWG oraz art. 17 i 18 pierwszej dyrektywy Rady 79/267/EWG w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich na życie, zmienionej i uzupełnionej drugą dyrektywą Rady 90/619/EWG i trzecią dyrektywą Rady 92/96/EWG, winny być interpretowane jako niestanowiące przeszkody dla przyjęcia w ustawodawstwie krajowym, że w przypadku upadłości, likwidacji lub innym podobnym przypadku niewypłacalności zakładu ubezpieczeń roszczenia wynikające ze stosunku pracy z tym zakładem są zaspokajane z aktywów objętych rezerwą techniczno‑ubezpieczeniową przed roszczeniami osób uprawnionych do świadczeń z tytułu ubezpieczenia lub ich następców prawnych co do wszystkich lub niektórych praw”. – Język oryginału: angielski. 2 – Dyrektywa Rady 73/239/EWG z dnia 24 lipca 1973 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie (Dz.U. L 228, str. 3), zmieniona drugą dyrektywą Rady 88/357/EWG z dnia 22 czerwca 1988 r. (Dz.U. L 172, str. 1) i trzecią dyrektywą Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. (Dz.U. L 228, str. 1) oraz dyrektywa Rady 79/267/EWG z dnia 5 marca 1979 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do podejmowania i prowadzenia działalności w dziedzinie ubezpieczeń bezpośrednich na życie (Dz.U. L 63, str. 1), zmieniona drugą dyrektywą Rady 90/619/EWG z dnia 8 listopada 1990 r. (Dz.U. L 330, str. 50) i trzecią dyrektywą Rady 92/96/EWG z dnia 10 listopada 1992 r. (Dz.U. L 360, str. 1) (zwane dalej „dyrektywami ubezpieczeniowymi”). 3 – Dyrektywa 2001/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 marca 2001 r. w sprawie reorganizacji i likwidacji zakładów ubezpieczeń (Dz.U. L 110, str. 28) (zwana dalej „dyrektywą 2001/17”). 4 – Wyrok w sprawie C‑59/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑1759, pkt 26. 5 – Motyw piąty preambuły dyrektyw 92/49 i 92/96. 6 – Wyrok z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie C‑205/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. 3755. 7 – Punkty 30–33 wyroku. 8 – Motyw drugi preambuły. 9 – Motyw drugi preambuły.