C-282/24

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba) z dnia 16 października 2025 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Zamówienia publiczne – Dyrektywa 2014/24/UE – Artykuł 72 – Modyfikacja umowy ramowej w trakcie realizacji – Wartość modyfikacji niższa od wartości określonych w art. 72 ust. 2 – Zmiana modelu wynagrodzenia umowy ramowej – Istotna modyfikacja umowy ramowej – Zmiana ogólnego charakteru umowy ramowej W sprawie C‑282/24 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższy sąd administracyjny, Szwecja) postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 kwietnia 2024 r., w postępowaniu: Polismyndigheten przeciwko Konkurrensverket, TRYBUNAŁ (trzecia izba), w składzie: C. Lycourgos (sprawozdawca), prezes izby, O. Spineanu‑Matei, S. Rodin, N. Piçarra i N. Fenger, sędziowie, rzecznik generalny: A. Rantos, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu Polismyndigheten – M. Ehn oraz K. Pedersen, advokater, – w imieniu Konkurrensverket – M. Andersson Müller oraz M. Östman, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu czeskiego – L. Halajová, M. Smolek oraz J. Vláčil, w charakterze pełnomocników, – w imieniu rządu estońskiego – M. Kriisa, w charakterze pełnomocnika, – w imieniu Komisji Europejskiej – A. Biolan, C. Faroghi, L. Malferrari oraz G. Wils, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2025 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 72 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. 2014, L 94, s. 65). Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Polismyndigheten (organem policji, Szwecja) a Konkurrensverket (organem ochrony konkurencji, Szwecja) w przedmiocie wniosku tego ostatniego o nałożenie na organ policji kary pieniężnej za dokonanie zmiany umów ramowych dotyczących holowania pojazdów bez wszczęcia nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Ramy prawne Motywy 107 i 109 dyrektywy 2014/24 mają następujące brzmienie: „(107) Niezbędne jest doprecyzowanie warunków, w jakich modyfikacje umowy w trakcie jej realizacji wymagają przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia, z uwzględnieniem stosownego orzecznictwa Trybunału […]. Nowe postępowanie o udzielenie zamówienia wymagane jest w przypadku istotnych zmian w pierwotnej umowie, w szczególności w odniesieniu do zakresu i treści wzajemnych praw i obowiązków stron, w tym podziału praw własności intelektualnej. Zmiany te wskazują na zamiar stron dotyczący renegocjacji istotnych warunków tej umowy. Ma to miejsce szczególnie w sytuacji, gdy zmienione warunki miałyby wpływ na wynik postępowania, gdyby zostały uwzględnione w pierwotnym postępowaniu. Modyfikacje umowy skutkujące nieznaczną zmianą wartości umowy do określonej wartości powinny być możliwe zawsze, bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia. W tym celu i aby zapewnić pewność prawa, niniejsza dyrektywa powinna przewidywać progi minimalne, poniżej których nowe postępowanie o udzielenie zamówienia nie jest konieczne. Modyfikacje umowy powyżej tych progów powinny być możliwe bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia w zakresie, w jakim są one zgodne z odpowiednimi warunkami określonymi w niniejszej dyrektywie. […] (109) Instytucje zamawiające mogą napotkać okoliczności zewnętrzne, których nie mogły przewidzieć w momencie udzielania zamówienia, w szczególności gdy zamówienie jest wykonywane przez dłuższy czas. W takim przypadku niezbędny jest pewien stopień elastyczności w celu dostosowania umowy do tych okoliczności bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Pojęcie niemożliwych do przewidzenia okoliczności odnosi się do okoliczności, których nie można było przewidzieć pomimo odpowiednio starannego przygotowania pierwotnego postępowania o udzielenie zamówienia przez instytucję zamawiającą, z uwzględnieniem dostępnych jej środków, charakteru i cech tego konkretnego projektu, dobrych praktyk w danej dziedzinie oraz konieczności zagwarantowania odpowiedniej relacji pomiędzy zasobami wykorzystanymi na przygotowanie postępowania a jego przewidywalną wartością. Nie może to jednak mieć zastosowania w sytuacjach, w których modyfikacja powoduje zmianę charakteru całego zamówienia, na przykład przez zastąpienie zamawianych robót budowlanych, dostaw lub usług innym przedmiotem zamówienia lub przez całkowitą zmianę rodzaju zamówienia, ponieważ w takiej sytuacji można zakładać hipotetyczny wpływ na wynik”. Artykuł 72 tej dyrektywy stanowi: „1.   Zamówienia i umowy ramowe można modyfikować bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z niniejszą dyrektywą w dowolnym z poniższych przypadków: a) gdy modyfikacje, niezależnie od ich wartości pieniężnej, zostały przewidziane w pierwotnych dokumentach zamówienia w jasnych, precyzyjnych i jednoznacznych klauzulach przeglądowych, które mogą obejmować klauzule zmiany ceny lub opcje. Tego rodzaju klauzule podają zakres i charakter możliwych modyfikacji lub opcji, a także warunki, na jakich można je stosować. Nie mogą one przewidywać modyfikacji ani opcji, które zmieniłyby ogólny charakter umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej; […] c) gdy spełnione są wszystkie następujące warunki: (i) konieczność modyfikacji spowodowana jest okolicznościami, których instytucja zamawiająca, działająca z należytą starannością, nie mogła przewidzieć; (ii) modyfikacja nie zmienia ogólnego charakteru umowy w sprawie zamówienia; (iii) ewentualny wzrost ceny nie jest wyższy niż 50 % wartości pierwotnej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej. W przypadku wprowadzania kilku kolejnych modyfikacji ograniczenie to ma zastosowanie do wartości każdej z nich. Takie kolejne modyfikacje nie mogą mieć na celu obejścia przepisów niniejszej dyrektywy; […] e) gdy modyfikacje, niezależnie od ich wartości, są nieistotne w rozumieniu ust. 4. […] 2.   Ponadto i bez konieczności sprawdzania, czy warunki określone w ust. 4 lit. a)–d) zostały spełnione, umowy można również modyfikować bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia zgodnie z niniejszą dyrektywą, gdy wartość modyfikacji jest niższa niż obie następujące wartości: (i) progi określone w art. 4; oraz (ii) 10 % pierwotnej wartości umowy w przypadku zamówień na usługi i dostawy oraz niższa niż 15 % wartości pierwotnej umowy w przypadku zamówień na roboty budowlane. Niemniej jednak modyfikacje nie mogą zmieniać ogólnego charakteru umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej. W przypadku gdy wprowadzanych jest kilka kolejnych modyfikacji, wartość tę należy oszacować na podstawie łącznej wartości netto kolejnych modyfikacji. […] 4.   Modyfikację umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej w okresie ich obowiązywania uznaje się za istotną w rozumieniu ust. 1 lit. e), jeżeli powoduje ona, że charakter umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej zmienia się w sposób istotny w stosunku do charakteru pierwotnie zawartej umowy. W każdym przypadku, bez uszczerbku dla przepisów ust. 1 i 2, modyfikację uznaje się za istotną, jeżeli spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków: a) modyfikacja wprowadza warunki, które, gdyby były częścią pierwotnego postępowania o udzielenie zamówienia, umożliwiłyby dopuszczenie innych kandydatów niż ci, którzy zostali pierwotnie zakwalifikowani, lub przyjęcie oferty innej niż pierwotnie przyjęta albo zainteresowałyby dodatkowych uczestników postępowania o udzielenie zamówienia; b) modyfikacja zmienia równowagę ekonomiczną umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej na korzyść wykonawcy w sposób nieprzewidziany w pierwotnej umowie lub umowie ramowej; c) modyfikacja znacznie rozszerza zakres umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej; d) gdy nowy wykonawca zastępuje wykonawcę, któremu instytucja zamawiająca pierwotnie udzieliła zamówienia, w przypadkach innych niż przewidziane w ust. 1 lit. d). 5.   Nowe postępowanie o udzielenie zamówienia zgodnie z niniejszą dyrektywą jest wymagane w przypadku modyfikacji przepisów umowy w sprawie zamówienia publicznego lub umowy ramowej w okresie ich obowiązywania, innych niż modyfikacje przewidziane na mocy ust. 1 i 2”. Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne W 2020 r. organ policji wszczął postępowanie przetargowe o udzielenie zamówienia na usługi holowania pojazdów, w ramach którego oferty miały być oceniane w oparciu o kryterium najniższej oferowanej ceny. Oferenci byli zobowiązani do podania stałej ceny za usługi, w przypadku których punkt odbioru pojazdu znajdował w promieniu 10 km od miejsca, do którego pojazd miał zostać dostarczony, a w przypadku przewozu poza tym promieniem – dodatkową cenę za kilometr pozostałej trasy. Zgodnie z dokumentami dotyczącymi tego przetargu w okresie obowiązywania umowy w sprawie zamówienia ceny powinny pozostać niezmienione. Wspomniany przetarg doprowadził do zawarcia na początku 2021 r. dwóch umów ramowych, w tym jednej ze spółką Lidköpings Biltjänst Hyr AB. W 2021 r. organ policji uzgodnił z dwoma odnośnymi zwycięskimi oferentami zmianę warunków wynagrodzenia przewidzianych w tych dwóch umowach ramowych w celu zrównoważenia podziału kosztów między różnymi strefami policji, nie zwiększając ogólnej wartości umownej tych dwóch umów ramowych. Po pierwsze, promień usług, za które należna była jedynie stała cena, został zwiększony z 10 do 50 km. Po drugie, pierwotnie uzgodnione ceny uległy zmianom. Dokładniej rzecz ujmując, jeśli chodzi o Lidköpings Biltjänst Hyr, stała cena za usługę wzrosła z 0 do 4500 koron szwedzkich (SEK) (z około 0 EUR do 400 EUR), a cena za kilometr w przypadku niektórych przewozów została obniżona ze 185 SEK do 28 SEK (z około 16,5 EUR do 2,5 EUR), a w przypadku innych z 275 SEK do 55 SEK (z około 24,5 EUR do 5 EUR). Organ policji uznał, że zastosowanie tego nowego modelu wynagrodzenia spowodowało marginalne obniżenie całkowitego wynagrodzenia Lidköpings Biltjänst Hyr w porównaniu z wynagrodzeniem, które zostałoby wypłacone zgodnie z pierwotnie przewidzianym modelem wynagrodzenia. Organ ochrony konkurencji wystąpił do Förvaltningsrätten i Stockholm (sądu administracyjnego w Sztokholmie, Szwecja) z wnioskiem o nałożenie na organ policji kary pieniężnej za dokonanie zmiany umów ramowych dotyczących holowania pojazdów bez wszczęcia nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Sąd ten uwzględnił ten wniosek i nałożył na organ policji karę pieniężną w wysokości 1200000 SEK (około 106650 EUR), uzasadniając to tym, że gdyby zmiany rozpatrywane w postępowaniu głównym zostały uwzględnione w pierwotnym przetargu, mogłyby one doprowadzić do udziału innych oferentów lub do wyboru innej oferty, w związku z czym zmiany te należy uznać za istotne. Z tego samego powodu sąd ten uznał, że zmiany te doprowadziły do zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej zawartej z Lidköpings Biltjänst Hyr. Organ policji wniósł apelację od wyroku sądu administracyjnego do Kammarrätten i Stockholm (apelacyjnego sądu administracyjnego Sztokholmie, Szwecja). Sąd ten oddalił tę apelację, utrzymując w istocie w mocy uzasadnienie wspomnianego wyroku. Organ policji wniósł skargę kasacyjną do Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższego sądu administracyjnego, Szwecja), który jest sądem odsyłającym, podnosząc w szczególności, że kryterium przyjęte w wyroku Kammarrätten i Stockholm (administracyjnego sądu apelacyjnego w Sztokholmie) nie było odpowiednie dla oceny istnienia zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej zawartej z Lidköpings Biltjänst Hyr. Sąd odsyłający stwierdza, że zgodnie z obliczeniem dokonanym przez organ policji wartość modyfikacji wprowadzonych do tej umowy ramowej jest niższa od wartości przewidzianych w art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24. Konieczne jest zatem ustalenie, czy można uznać, że modyfikacje te zmieniły ogólny charakter wspomnianej umowy ramowej. Sąd ten uważa, że o ile w orzecznictwie Trybunału znajdują się wyjaśnienia dotyczące pojęcia „istotnej modyfikacji” umowy w sprawie zamówienia, o tyle Trybunał nie zbadał jeszcze systemu modyfikacji o niewielkiej wartości przewidzianego w tym art. 72 ust. 2, który nie ma źródła w tym orzecznictwie, a w szczególności nie wypowiedział się w przedmiocie pojęcia zmiany ogólnego charakteru umowy. W tych okolicznościach Högsta förvaltningsdomstolen (najwyższy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy zmiana modelu wynagrodzenia w umowie ramowej pierwotnie udzielonej w oparciu o kryterium najniższej oferowanej ceny – w przypadku gdy dochodzi do zmiany punktu ciężkości między ceną stałą a zmienną i koryguje się poziomy tych cen w takim stopniu, że całkowita wartość umowy nie zmienia się bardziej niż w stopniu marginalnym – oznacza, że należy uznać, iż doszło do zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej w rozumieniu art. 72 ust. 2 [dyrektywy 2014/24]?”. W przedmiocie pytania prejudycjalnego Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że zmianę metody wynagrodzenia przewidzianej w umowie ramowej, która została zawarta na podstawie kryterium najniższej ceny, w przypadku gdy dochodzi do zmiany punktu ciężkości między ceną stałą a zmienną i koryguje się poziomy tych cen w takim stopniu, aby całkowita wartość tej umowy ramowej uległa jedynie marginalnej zmianie, należy uznać za zmianę ogólnego charakteru tej umowy ramowej w rozumieniu tego przepisu. Artykuł 72 ust. 5 dyrektywy 2014/24 przewiduje, że nowe postępowanie o udzielenie zamówienia jest wymagane w przypadku modyfikacji przepisów umowy ramowej w okresie jej obowiązywania innych niż modyfikacje przewidziane w art. 72 ust. 1 i 2 tej dyrektywy. Artykuł 72 ust. 1 dyrektywy 2014/24 wymienia pięć przypadków, w których umowy ramowe mogą być modyfikowane bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia. W szczególności art. 72 ust. 1 lit. e) tej dyrektywy zezwala na taką modyfikację, jeżeli, niezależnie od jej wartości, nie jest ona istotna w rozumieniu art. 72 ust. 4 wspomnianej dyrektywy. Artykuł 72 ust. 2 tej dyrektywy stanowi, że bez konieczności sprawdzania, czy spełnione zostały warunki określone w art. 72 ust. 4 lit. a)–d) tej dyrektywy, umowy ramowe można również modyfikować bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia, jeżeli wartość modyfikacji jest niższa od dwóch wartości określonych w art. 72 ust. 2 ppkt (i) i (ii). Wspomniany art. 72 ust. 2 stanowi jednak w akapicie drugim, że taka modyfikacja nie może zmieniać ogólnego charakteru danej umowy ramowej. W celu ustalenia zakresu pojęcia zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej w rozumieniu art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 należy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, dokonać wykładni tego przepisu z uwzględnieniem nie tylko jego brzmienia, lecz także jego kontekstu oraz celów regulacji, której część on stanowi (zob. wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck, 292/82, EU:C:1983:335, pkt 12; z dnia 1 sierpnia 2025 r., Tradeinn Retail Services, C‑76/24, EU:C:2025:593, pkt 25). Co się tyczy w pierwszej kolejności brzmienia art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24, należy, po pierwsze, podkreślić, że nie zawiera on definicji pojęcia zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej. W związku z tym, ponieważ żaden inny przepis tej dyrektywy nie zawiera takiej definicji, należy ustalić znaczenie i zakres tego wyrażenia zgodnie z jego zwykłym znaczeniem w języku potocznym (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lipca 2020 r., AFMB i in., C‑610/18, EU:C:2020:565, pkt 52; a także z dnia 19 czerwca 2025 r., CeramTec, C‑17/24, EU:C:2025:455, pkt 53). Wyrażenie „ogólny charakter”, rozumiane w jego zwykłym znaczeniu, wskazuje na to, że prawodawca Unii zamierzał odnieść się wyłącznie do zmian umów ramowych o takim zakresie, że prowadzą one do przekształcenia umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej jako całości. Po drugie, art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 stanowi, że przepis ten ma zastosowanie „bez konieczności sprawdzania, czy warunki określone w ust. 4 lit. a)–d) zostały spełnione”. W tym względzie należy zauważyć, że modyfikację spełniającą jeden z tych warunków należy, zgodnie z art. 72 ust. 4 tej dyrektywy, uznać za istotną. W związku z tym dodanie w art. 72 ust. 2 wspomnianej dyrektywy uściślenia, o którym mowa w poprzednim punkcie, wskazuje, że prawodawca Unii uznał, iż kwestia, czy modyfikacja umowy ramowej jest bądź nie jest istotna, nie jest decydująca dla ustalenia, czy modyfikacja ta zmienia „ogólny charakter” tej umowy ramowej w rozumieniu akapitu drugiego tego ostatniego przepisu. W szczególności, zważywszy, że art. 72 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2014/24 odnosi się w szczególności do modyfikacji wprowadzających warunki, które gdyby zostały włączone do pierwotnego postępowania o udzielenie zamówienia, umożliwiłyby dopuszczenie innych kandydatów niż ci, którzy zostali pierwotnie wybrani, lub przyjęcie oferty innej niż ta, która została pierwotnie przyjęta, lub przyciągnęłyby większą liczbę uczestników postępowania o udzielenie zamówienia, okoliczność, że modyfikacja wprowadzałaby takie warunki do umowy ramowej, nie mogłaby, logicznie rzecz biorąc, stać na przeszkodzie temu, by modyfikacja ta została dokonana na podstawie art. 72 ust. 2 tej dyrektywy. Co się tyczy w drugiej kolejności kontekstu, w jaki wpisuje się art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24, należy zauważyć, że z art. 72 ust. 5 tej dyrektywy wynika, iż ów art. 72 ust. 2 stanowi odstępstwo od zasady, zgodnie z którą umowa ramowa nie może podlegać modyfikacjom bez przeprowadzenia nowego postępowania o udzielenie zamówienia, a zatem możliwość modyfikacji wyrażona w tymże art. 72 ust. 2 powinna być interpretowana ściśle [zob. analogicznie wyroki: z dnia 4 czerwca 2009 r., Komisja/Grecja, C‑250/07, EU:C:2009:338, pkt 35; a także z dnia 28 października 2022 r., Generalstaatsanwaltschaft München (Ekstradycja i ne bis in idem), C‑435/22 PPU, EU:C:2022:852, pkt 120]. Po pierwsze jednak, prawdą jest, iż motyw 107 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24 stanowi, że nowe postępowanie o udzielenie zamówienia wymagane jest w przypadku istotnych zmian w pierwotnej umowie, w szczególności jeżeli zmiany te wprowadzają warunki, które gdyby zostały włączone do pierwotnego postępowania, miałyby wpływ na jego wynik. Prawodawca Unii odniósł się zatem w sposób dorozumiany do rozwiązania przyjętego w orzecznictwie Trybunału, odnoszącego się do sytuacji sprzed stosowania dyrektywy 2014/24, z którego wynikało, że instytucja zamawiająca nie mogła wprowadzić do postanowień umowy w sprawie zamówienia zmian takiego rodzaju, iż postanowienia te charakteryzowałyby się cechami w sposób istotny odbiegającymi od postanowień pierwotnej umowy w sprawie zamówienia i że byłoby tak w szczególności w przypadku, gdyby planowane zmiany były tego rodzaju, że można by ze względu na nie zakwestionować udzielenie zamówienia, w tym sensie, iż gdyby zmiany te zostały ujęte w dokumentacji pierwotnej procedury udzielania zamówienia, przyjęto by inną ofertę bądź też można by było dopuścić innych oferentów (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 czerwca 2008 r., pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, pkt 34, 35; a także z dnia 7 września 2016 r., Finn Frogne, C‑549/14, EU:C:2016:634, pkt 28). Jednakże o ile z motywu 107 akapit pierwszy dyrektywy 2014/24 wynika, że prawodawca Unii zamierzał uwzględnić orzecznictwo Trybunału, o tyle nie wynika z niego, że zamierzał on to orzecznictwo systematycznie skodyfikować. Tymczasem akapit drugi tego motywu precyzuje wzmiankę zawartą w jego akapicie pierwszym, przypomnianą w pkt 26 niniejszego wyroku, uściślając, że „[m]odyfikacje umowy skutkujące nieznaczną zmianą wartości umowy do określonej wartości powinny być możliwe zawsze, bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia”. Prawodawca Unii wyraził zatem wolę wprowadzenia w szerokim zakresie możliwości dokonywania w sposób uproszczony modyfikacji, które normalnie wymagałyby przeprowadzenia takiego nowego postępowania, o ile modyfikacje te pozostają poniżej określonych progów wartości, podczas gdy taka możliwość nie wynika z orzecznictwa Trybunału odnoszącego się do sytuacji sprzed stosowania dyrektywy 2014/24. Po drugie, motyw 109 tej dyrektywy, dotyczący modyfikacji uregulowanych w jej art. 72 ust. 1 lit. c), które są uzależnione od wymogu niezmieniania ogólnego charakteru danej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, wymienia jako przykład modyfikacje „powoduj[ące] zmianę charakteru całego zamówienia” przez zastąpienie zamawianych robót budowlanych, dostaw lub usług innym przedmiotem zamówienia oraz zasadniczą zmianę rodzaju danego zamówienia. W tym względzie należy zauważyć, że o ile przykłady przytoczone w ten sposób przez prawodawcę Unii są pozbawione wyczerpującego charakteru, o tyle jednak dotyczą one wyłącznie modyfikacji przekształcających daną umowę w sprawie zamówienia, których zakres wykracza w ten sposób poza zakres istotnych modyfikacji, o których mowa w art. 72 ust. 4 dyrektywy 2014/24. Ponadto o ile motyw 109 tej dyrektywy przedstawia te przykłady jako stanowiące przypadki, w których można domniemywać, że odnośna modyfikacja może ewentualnie wpłynąć na wynik danego zamówienia, o tyle nie można z tego wywnioskować, że każdą modyfikację mającą taki skutek należy uznać za pociągającą za sobą zmianę ogólnego charakteru umowy w sprawie tego zamówienia. Po trzecie, z porównania art. 72 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2014/24 wynika, że prawodawca Unii zdecydował się na użycie odrębnych wyrażeń w celu odniesienia się z jednej strony do modyfikacji zmieniających ogólny charakter umowy ramowej, a z drugiej strony do istotnych modyfikacji tej umowy. Ponadto z uwagi na strukturę art. 72 dyrektywy 2014/24 wykładnia tego przepisu, która utożsamiłaby pojęcia istotnych modyfikacji i modyfikacji zmieniających ogólny charakter umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, pozbawiałaby wszelkiej skuteczności (effet utile) art. 72 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 72 ust. 2 tej dyrektywy. Po pierwsze bowiem, z art. 72 ust. 1 lit. e) dyrektywy 2014/24 wynika, że każda nieistotna modyfikacja, niezależnie od jej wartości, może zostać dokonana bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Po drugie, z samego brzmienia art. 72 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 72 ust. 2 tej dyrektywy wynika, że przepisy te nie mają zastosowania do modyfikacji zmieniających ogólny charakter danej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej. W związku z tym, gdyby ten ostatni wymóg należało rozumieć w ten sposób, że stosowanie tych ostatnich przepisów pozwala jedynie na wprowadzenie modyfikacji pozbawionych istotnego charakteru, te ostatnie przepisy pozwoliłyby wyłącznie na modyfikacje umów w sprawie zamówienia lub umów ramowych, które mogłyby i tak zostać dokonane na podstawie art. 72 ust. 1 lit. e) wspomnianej dyrektywy. Taka wykładnia byłaby tym bardziej niespójna ze strukturą art. 72 tej dyrektywy, że art. 72 ust. 1 lit. a) i c) oraz art. 72 ust. 2 tej dyrektywy ustanawiają, każdy z nich, szczególne przesłanki dodatkowe w stosunku do braku zmiany ogólnego charakteru danej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, które byłyby pozbawione wszelkiej użyteczności, gdyby przyjąć tę wykładnię. Co się tyczy, w trzeciej kolejności, celów dyrektywy 2014/24, z orzecznictwa Trybunału wynika, że art. 72 tej dyrektywy, określając warunki, na jakich można modyfikować obowiązujące umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowe, ma na celu zapewnienie przestrzegania zasad równego traktowania i przejrzystości przy jednoczesnym wprowadzeniu pewnej elastyczności w stosowaniu przepisów dotyczących umów w sprawie zamówień i umów ramowych, aby umożliwić instytucjom zamawiającym pragmatyczną reakcję na sytuacje, z którymi borykają się w trakcie realizacji umów w sprawie zamówień i umów ramowych (zob. podobnie wyroki z dnia 3 lutego 2022 r., Advania Sverige i Kammarkollegiet, C‑461/20, EU:C:2022:72, pkt 32, 37; a także z dnia 7 grudnia 2023 r., Obshtina Razgrad, C‑441/22 i C‑443/22, EU:C:2023:970, pkt 61). Ponadto z wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zamówień publicznych z dnia 20 grudnia 2011 r. [COM(2011) 896 wersja ostateczna], który doprowadził do przyjęcia dyrektywy 2014/24, wynika, że przyjęcie zasad ustanowionych obecnie w art. 72 tej dyrektywy miało na celu w szczególności umożliwić wdrożenie „pragmatyczne[go] podejści[a] do nieprzewidzianych okoliczności wymagających dostosowania umowy w sprawie zamówienia publicznego w okresie jej obowiązywania”. Otóż, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 28 opinii, przypadki wymienione w art. 72 ust. 1 lit. a) i c) oraz w art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 charakteryzują się tym, że dotyczą one szczególnych sytuacji, w których planowana modyfikacja może w mniejszym stopniu wpływać na przestrzeganie zasad równego traktowania i przejrzystości, w związku z czym można do nich zastosować reżim charakteryzujący się większą elastycznością. Z rozważań tych wynika, że pojęcie zmiany ogólnego charakteru umowy ramowej jest odrębne od pojęcia istotnej modyfikacji tej umowy i że to pierwsze pojęcie dotyczy jedynie najważniejszych istotnych modyfikacji, które wiążą się z fundamentalną zmianą przedmiotu umowy ramowej lub rodzaju danej umowy ramowej lub z zasadniczą zmianą jej równowagi, w związku z czym można je uznać za mające taki zakres, że prowadzą do przekształcenia umowy ramowej jako całości. Wynika z tego, że sama okoliczność, iż modyfikacja mogłaby mieć wpływ na wynik pierwotnego postępowania dotyczącego danej umowy ramowej, gdyby została włączona do dokumentów regulujących to postępowanie, która to okoliczność odpowiada przesłance określonej w art. 72 ust. 4 lit. a) dyrektywy 2014/24, nie może sama w sobie wystarczyć do wykazania, że modyfikacja ta zmienia ogólny charakter tej umowy ramowej. Co się tyczy w szczególności zmiany metody wynagrodzenia umowy ramowej, należy podkreślić, że art. 72 ust. 1 lit. a) i c) dyrektywy 2014/24 wyraźnie przewiduje możliwość modyfikacji ceny umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, o ile taka modyfikacja nie zmienia ogólnego charakteru danej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej. W związku z tym, ponieważ przepisy te wyraźnie wykluczają modyfikacje cen prowadzące do zmiany ogólnego charakteru danej umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, uznanie, że ograniczona modyfikacja ceny umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej stanowi w każdych okolicznościach taką zmianę, pozbawiłoby wszelkiej skuteczności mechanizmy dostosowania tej ceny wyraźnie ustanowione we wspomnianych przepisach przez prawodawcę Unii. Ponadto o ile art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 nie odnosi się wyraźnie do możliwości modyfikacji ceny umowy w sprawie zamówienia lub umowy ramowej, o tyle przepis ten zezwala jedynie na modyfikacje o ograniczonej wartości, co pozwala na ograniczenie skutków modyfikacji tej ceny dla równowagi danej umowy ramowej. Tymczasem zmiana metody wynagrodzenia umowy ramowej, pociągająca za sobą marginalną zmianę całkowitej wartości tej umowy ramowej, nie może w żadnym razie pociągać za sobą zasadniczej zmiany przedmiotu wspomnianej umowy ramowej lub, co do zasady, rodzaju danej umowy ramowej. Natomiast nie można całkowicie wykluczyć, że w wyjątkowych okolicznościach zmiana metody wynagrodzenia pociągająca za sobą marginalną zmianę całkowitej wartości umowy ramowej, tak jak drastyczna zmiana punktu ciężkości między ceną stałą a zmienną, może prowadzić do zasadniczej zmiany równowagi tej umowy ramowej, a zatem do zmiany jej ogólnego charakteru. Będzie tak w przypadku, gdy zmiana metody wynagrodzenia danej umowy ramowej pociąga za sobą zmianę jej systematyki, prowadzącą do postawienia wykonawcy lub wykonawców tej umowy ramowej w sytuacji znacznie korzystniejszej niż ta, która wynikałaby z zastosowania pierwotnie uzgodnionej metody wynagradzania, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności. W świetle całości powyższych rozważań odpowiedź na zadane pytanie powinna brzmieć tak, iż art. 72 ust. 2 dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, że zmiany metody wynagrodzenia przewidzianej w umowie ramowej, która została zawarta na podstawie kryterium najniższej ceny, w przypadku gdy dochodzi do zmiany punktu ciężkości między ceną stałą a zmienną i koryguje się poziomy tych cen w takim stopniu, aby całkowita wartość tej umowy ramowej uległa jedynie marginalnej zmianie, nie należy uznawać za zmianę ogólnego charakteru tej umowy ramowej w rozumieniu tego przepisu, chyba że zmiana metody wynagrodzenia tej umowy ramowej prowadzi do zasadniczej zmiany jej równowagi. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:   Artykuł 72 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE   należy interpretować w ten sposób, że:   zmiany metody wynagrodzenia przewidzianej w umowie ramowej, która została zawarta na podstawie kryterium najniższej ceny, w przypadku gdy dochodzi do zmiany punktu ciężkości między ceną stałą a zmienną i koryguje się poziomy tych cen w takim stopniu, aby całkowita wartość tej umowy ramowej uległa jedynie marginalnej zmianie, nie powinno się uznawać za zmianę ogólnego charakteru tej umowy ramowej w rozumieniu tego przepisu, chyba że zmiana metody wynagrodzenia tej umowy ramowej prowadzi do zasadniczej zmiany jej równowagi.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: szwedzki.