C-287/03

Sprawa C‑287/03 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Królestwu Belgii Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swoboda świadczenia usług – Programy lojalnościowe – Ciężar dowodu Opinia rzecznika generalnego P. Légera przedstawiona w dniu 10 marca 2005 r.  I‑0000 Wyrok Trybunału (druga izba) z dnia 12 maja 2005 r.  I‑0000 Streszczenie wyroku 1.     Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi – Zbyt długi czas trwania – Okoliczność wpływająca na dopuszczalność skargi jedynie w przypadku naruszenia prawa do obrony – Ciężar dowodu (art. 226 WE) 2.     Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dowód uchybienia – Ciężar spoczywający na Komisji – Domniemania – Niedopuszczalność– Skarga dotycząca nie treści, lecz wykonywania przepisu krajowego – Szczególne wymogi dowodowe (art. 226 WE) 1.     Choć w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zbyt długi czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi może stanowić wadę powodującą niedopuszczalność skargi o stwierdzenie uchybienia, to taki wniosek można wyciągnąć jedynie, w przypadku gdy postępowanie Komisji utrudniło odparcie jej argumentów, naruszając tym samym prawo do obrony. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu takiego utrudnienia. (por. pkt 14) 2.     W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu. W odniesieniu w szczególności do skargi dotyczącej wykonywania przepisu krajowego, dla wykazania uchybienia po stronie państwa członkowskiego wymagane jest przedstawienie dowodów mających charakter szczególny w porównaniu z dowodami zwykle uwzględnianymi w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia dotyczącej jedynie treści przepisu krajowego. W tych warunkach uchybienie można wykazać jedynie poprzez wystarczająco udokumentowany i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej krajowej administracji lub sądom krajowym, którą można przypisać danemu państwu członkowskiemu. Ponadto pomimo iż postępowanie państwa polegające na praktyce administracyjnej sprzecznej z wymogami prawa wspólnotowego może stanowić uchybienie w rozumieniu art. 226 WE, taka praktyka administracyjna powinna wykazywać pewien stopień trwałości i powszechności. (por. pkt 27–29) WYROK TRYBUNAŁU (druga izba) z dnia 12 maja 2005 r.(*) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Swoboda świadczenia usług – Programy lojalnościowe – Ciężar dowodu W sprawie C‑287/03 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 3 lipca 2003 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez M. Patakię i N. B. Rasmussena, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Królestwu Belgii, reprezentowanemu przez E. Dominkovits, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez adwokata E. Balate’a, strona pozwana, TRYBUNAŁ (druga izba), w składzie: C. W. A. Timmermans, prezes izby, R. Silva de Lapuerta (sprawozdawca), R. Schintgen, P. Kūris i G. Arestis, sędziowie, rzecznik generalny: P. Léger, sekretarz: L. Hewlett, główny administrator, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 grudnia 2004 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 10 marca 2005 r., wydaje następujący Wyrok 1       Komisja Wspólnot Europejskich w swojej skardze do Trybunału wniosła o stwierdzenie, że stosując w sposób dyskryminujący i nieproporcjonalny warunki „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy” w odniesieniu do produktów i usług nabywanych przez konsumenta, z jednej strony, oraz produktów lub usług udostępnianych nieodpłatnie lub po cenach obniżonych w ramach programu lojalnościowego, z drugiej strony, jako przesłankę wstępną dla prowadzenia takiego programu jako transgranicznego świadczenia usług pomiędzy przedsiębiorstwami, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 49 WE.  Uregulowania krajowe 2       Artykuł 54 ustawy belgijskiej z dnia 14 lipca 1991 r. o praktykach handlowych oraz informowaniu i ochronie konsumenta (Moniteur belge z dnia 29 sierpnia 1991 r., zwanej dalej „ustawą”) zakazuje „wszelkich ofert wiązanych składanych konsumentowi przez sprzedawcę”. Ofertą wiązaną w rozumieniu tego przepisu jest „odpłatne lub nieodpłatne nabywanie produktów, usług, wszelkich innych korzyści lub tytułów uprawniających do ich nabycia, […] związane z nabyciem innych produktów lub usług, nawet takich samych”. Oferta wiązana skierowana do konsumenta jest również zakazana, jeżeli pochodzi od „większej liczby sprzedawców działających we wspólnym zamiarze”. 3       Artykuł 57 tej ustawy dotyczy wyjątków od tego zakazu i wskazuje korzyści, jakie konsument może uzyskać dzięki tytułom oferowanym nieodpłatnie wraz z produktem podstawowym lub usługą podstawową. Ustępy 1–3 tego artykułu wskazują wyjątki, na które podmiot gospodarczy może się powołać tylko wtedy, gdy jest uprawnionym z tytułu rejestracji uzyskanej uprzednio w ministerstwie spraw gospodarczych zgodnie z art. 59 tej ustawy. Wyjątki te dotyczą rabatów ze względu na ilość nabytych produktów lub usług (ust. 1), korzyści takich jak kolorowe obrazki, naklejki i obrazki o nieznacznej wartości handlowej oraz dokumenty uprawniające do udziału w objętych zezwoleniem losowaniach lub loteriach (ust. 2) i rabatów gotówkowych (ust. 3). 4       Artykuł 57 ust. 4 ustawy przewiduje wyjątek od zakazu ofert wiązanych, z którego może skorzystać również podmiot gospodarczy, który nie jest uprawnionym z tytułu rejestracji. Przepis ten ma brzmienie następujące: „Dozwolone jest również nieodpłatne oferowanie wraz z podstawowymi produktem lub usługą: […] 4)      tytułów w postaci dokumentów uprawniających po nabyciu określonej ilości produktów lub usług do oferty nieodpłatnej lub obniżki ceny przy nabyciu podobnego produktu lub usługi, o ile korzyść taka zostanie przyznana przez tego samego sprzedawcę i nie przekracza ona jednej trzeciej ceny uprzednio nabytych produktów lub usług. […]”. 5       Oferowanie nieodpłatne tytułów niezgodnych z tymi przepisami jest uznane za sprzeczne z prawem. Na wniosek ministerstwa spraw gospodarczych, zainteresowanego podmiotu gospodarczego lub prywatnych organizacji ochrony praw konsumenckich taka oferta może stanowić przedmiot nakazu zaniechania wydanego przez sąd gospodarczy.  Okoliczności powstania sporu 6       W następstwie zawiadomienia złożonego przez przedsiębiorstwo z siedzibą w Niderlandach Komisja, pismem z dnia 31 marca 1999 r., wezwała rząd belgijski do usunięcia uchybienia w zakresie zgodności ww. przepisów z art. 49 WE. Rząd belgijski odpowiedział na nie pismem z dnia 2 czerwca 1999 r. 7       Uznając tę odpowiedź za niesatysfakcjonującą, Komisja skierowała do Królestwa Belgii w dniu 1 sierpnia 2000 r. uzasadnioną opinię, wzywając to państwo członkowskie do podjęcia środków niezbędnych do zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od daty jej doręczenia. 8       Królestwo Belgii odpowiedziało na tę uzasadnioną opinię pismem z dnia 16 października 2000 r., w którym wyraziło swoją gotowość do zmiany ustawy, uważając jednak, że bardziej wskazane byłoby poczekanie na inicjatywy Komisji dotyczące harmonizacji wspólnotowej w przedmiotowej dziedzinie. 9       W tych warunkach Komisja wniosła niniejszą skargę.  W przedmiocie skargi  W przedmiocie dopuszczalności  Argumentacja stron 10     Rząd belgijski podnosi, że skarga jest niedopuszczalna z powodu zbyt długiego czasu trwania postępowania poprzedzającego jej wniesienie. Od chwili odpowiedzi na uzasadnioną opinię do chwili wniesienia skargi do Trybunału minęły bowiem prawie trzy lata. Takie opóźnienie jest niezgodne z zasadami pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań. 11     Rząd belgijski wyjaśnia, że w uzasadniony sposób mógł sądzić, że jego odpowiedź na uzasadnioną opinię mogła być uważana za satysfakcjonującą ze względu na brak jej zakwestionowania ze strony Komisji, jak również ze względu na fakt, że nie pojawiła się żadna nowa okoliczność. 12     Komisja wskazuje w tym względzie, że po udzieleniu przez władze belgijskie odpowiedzi na uzasadnioną opinię miały miejsce regularne kontakty pomiędzy właściwymi służbami obu stron. W konsekwencji uważa ona, że Królestwo Belgii zostało poinformowane o utrzymaniu jej stanowiska w trakcie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. 13     Wobec powyższego Komisja uważa, że władze belgijskie nie wykazały, w jaki sposób czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi naruszył prawo do obrony.  Ocena Trybunału 14     Należy przypomnieć, że wprawdzie zbyt długi czas trwania postępowania poprzedzającego wniesienie skargi może stanowić wadę powodującą niedopuszczalność skargi o stwierdzenie uchybienia, jednak z orzecznictwa wynika, że taki wniosek można wyciągnąć jedynie, w przypadku gdy postępowanie Komisji utrudniło odparcie jej argumentów, naruszając tym samym prawo do obrony, i że do zainteresowanego państwa członkowskiego należy dostarczenie dowodu takiego utrudnienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 1991 r. w sprawie C‑96/89 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑2461, pkt 15 i 16, oraz z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawie C‑207/97 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑275, pkt 24 i 25). 15     W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że Królestwo Belgii nie przedstawiło żadnego szczególnego argumentu, który mógłby wykazać, że okres, jaki upłynął między jej odpowiedzią na uzasadnioną opinię, a wniesieniem skargi do Trybunału naruszył wykonywanie jego prawa do obrony. 16     Wobec powyższego skargę należy uznać za dopuszczalną.  Co do istoty sprawy  Argumentacja stron 17     Komisja podnosi, że warunki „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy” przewidziane przez ustawę stanowią ograniczenie swobody świadczenia usług. Wprowadzenie w życie takich warunków miało bowiem skutek niekorzystny i dyskryminujący w szczególności wobec przedsiębiorstw zagranicznych, które chciały wejść na rynek belgijski. 18     Komisja uważa, że ta ustawa sprzeciwia się zasadniczo temu, żeby przedsiębiorstwo oferowało w sposób wiązany, za pomocą swojego programu lojalnościowego, produkty lub usługi, które nie są podobne do sprzedanych produktów lub usług podstawowych. Niemniej jednak w praktyce zasada ta była często obchodzona i jedynie przedsiębiorstwa mające siedzibę w Belgii oraz dysponujące swoją własną siecią dystrybucji mogły z niej korzystać i rozszerzać swoje programy lojalnościowe na inne sektory lub kanały dystrybucji. Poza tym nieprzestrzeganie wspomnianej zasady było ułatwione przez orzecznictwo belgijskie, zgodnie z którym oferta wiązana odpowiada warunkowi podobieństwa, jeżeli produkty lub usługi podstawowe i produkty lub usługi oferowane nieodpłatnie lub po cenie obniżonej są zwykle wprowadzane do sprzedaży przez tę samą branżę działalności przemysłowej lub handlowej. 19     Odnośnie do ewentualnego uzasadnienia tych ograniczeń Komisja stwierdza, że sam fakt, iż dwa produkty lub dwie usługi należą do tej samej branży przemysłu lub handlu, nie wystarcza do zagwarantowania przejrzystości cen tych produktów lub usług. To samo dotyczy warunku, aby produkty lub usługi wiązane były oferowane przez tego samego sprzedawcę. 20     Komisja uznaje również, że warunki „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy” nie są konieczne dla zagwarantowania ochrony konsumenta lub uczciwości transakcji handlowych. 21     Rząd belgijski utrzymuje, że ustawa i jej stosowanie nie zabraniają i nie zakłócają działalności usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim ani nie czynią jej mniej atrakcyjną. 22     Rząd ten podkreśla, że każde przedsiębiorstwo, które zamierza stosować promocję handlową taką jak opisana przez Komisję w uzasadnieniu jej skargi, znajduje się w takiej samej sytuacji, niezależnie od tego, czy ma siedzibę na terytorium belgijskim czy poza nim. W tym względzie wykładnia warunków „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy” nie zmienia się w zależności od miejsca siedziby przedsiębiorstwa. 23     Co się tyczy uzasadnienia przedmiotowej regulacji, rząd belgijski utrzymuje, że zakazy, które ona przewiduje, oparte są zasadniczo na przejrzystości rynku. Celem tej regulacji jest zapobieżenie wprowadzaniu konsumenta w błąd co do rzeczywistych cen i wykorzystywaniu go za pomocą praktyki ofert wiązanych.  Ocena Trybunału 24     Na wstępie należy wskazać, że niniejsza skarga o stwierdzenie uchybienia, jak wynika z przedstawionych w niej żądań, nie ma na celu podważania zgodności brzmienia art. 57 ust. 4 ustawy z art. 49 WE, lecz ogranicza się do kwestii stosowania warunków wskazanych w tym przepisie przez właściwe władze belgijskie. 25     W odpowiedzi na pytanie zadane przez Trybunał podczas rozprawy Komisja potwierdziła ponadto wyraźnie, że skarga dotyczy jedynie stosowania regulacji krajowej w rzeczywistości rynkowej, a nie samej regulacji. 26     Wynika z tego, że Trybunał powinien zbadać, czy stosowanie art. 57 ust. 4 powołanej ustawy przez władze krajowe, to znaczy zarówno organy administracyjne, jak i sądy, stanowi naruszenie art. 49 WE. 27     W tym względzie należy najpierw przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do sprawdzenia przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyroki: z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie 96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. 1791, pkt 6; z dnia 20 marca 1990 r. w sprawie C‑62/89 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑925, pkt 37; z dnia 29 maja 1997 r. w sprawie C‑300/95 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑2649, pkt 31 oraz z dnia 9 września 1999 r. w sprawie C‑217/97 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑5087, pkt 22). 28     W odniesieniu w szczególności do skargi dotyczącej wykonywania przepisu krajowego i, jak podkreśla rzecznik generalny w pkt 41 i 43 swojej opinii, dla wykazania uchybienia po stronie państwa członkowskiego wymagane jest przedstawienie dowodów mających charakter szczególny w porównaniu z dowodami zwykle uwzględnianymi w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia dotyczącej jedynie treści przepisu krajowego. W tych warunkach uchybienie można wykazać jedynie poprzez wystarczająco udokumentowany i szczegółowy dowód praktyki zarzucanej krajowej administracji lub sądom krajowym, którą można przypisać danemu państwu członkowskiemu. 29     Należy dodać w tej kwestii, że pomimo iż postępowanie państwa polegające na praktyce administracyjnej sprzecznej z wymogami prawa wspólnotowego może stanowić uchybienie w rozumieniu art. 226 WE, taka praktyka administracyjna powinna wykazywać pewien stopień trwałości i powszechności (zob. wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑387/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3773, pkt 42 i z dnia 26 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑494/01 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. str. I‑3331, pkt 28). 30     Tak więc należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała istnienia w Belgii praktyki administracyjnej przejawiającej cechy wymagane zgodnie z orzecznictwem Trybunału. Komisja odnosi się bowiem jedynie do zawiadomienia złożonego przez przedsiębiorstwo organizujące program lojalnościowy, nie dostarczając dowodu „dyskryminującego i nieproporcjonalnego” stosowania warunków „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy”, o których mowa w art. 57 ust. 4 ustawy. 31     Odnośnie do kwestii, czy wobec powołanej zasady ciężaru dowodu istnieje w Belgii orzecznictwo, z którego wynikałaby wykładnia ww. przepisu niezgodna z art. 49 WE, należy stwierdzić, że Komisja nie przytoczyła również żadnych rozstrzygnięć, z których wynikałoby, że sądy krajowe interpretowały pojęcia „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy” jako zakładające, że produkty lub usługi podstawowe lub produkty lub usługi, które są oferowane nieodpłatnie lub po cenie obniżonej, są zwykle wprowadzane do sprzedaży przez ten sam kanał dystrybucji lub należą do tej samej branży działalności przemysłowej lub handlowej. 32     W konsekwencji należy stwierdzić, że Komisja nie dostarczyła dowodu na to, że Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 49 WE, stosując w sposób dyskryminujący i nieproporcjonalny warunki „podobieństwa” i „jednego sprzedawcy” w odniesieniu do produktów i usług nabywanych przez konsumenta, z jednej strony, i produktów lub usług udostępnianych nieodpłatnie lub po cenach obniżonych w ramach programu lojalnościowego, z drugiej strony, jako przesłanki wstępnej dla prowadzenia takiego programu jako transgranicznego świadczenia usług pomiędzy przedsiębiorstwami. 33     Wobec powyższego skargę Komisji należy oddalić.  W przedmiocie kosztów 34     Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Królestwo Belgii wniosło o obciążenie kosztami postępowania Komisji, a Komisja sprawę przegrała, należy ją obciążyć kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje: 1)      Skarga zostaje oddalona. 2)      Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy * Język postępowania: francuski.