C-312/02

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JACOBSA przedstawiona w dniu 17 czerwca 2004 r. (1) Sprawa C-312/02 Królestwo Szwecji przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich 1.        W niniejszej sprawie Szwecja wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji 2002/524/WE z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wyłączenia z finansowania wspólnotowego niektórych wydatków dokonanych przez Państwa Członkowskie w ramach Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (2), w zakresie w jakim decyzja ta wyłączyła z finansowania wspólnotowego wydatek w wysokości 18 555 850 SEK dokonany przez Szwecję. Alternatywnie, Szwecja wnosi do Sądu o obniżenie kwoty wyłączonej z finansowania wspólnotowego do 11 817 748 SEK albo, alternatywnie, do 12 436 091 SEK. 2.        Wydatki te dotyczą nałożonych przez Szwecję opłat za udostępnienie map. Szwedzkie przepisy przewidywały, że wnioskujący o wspólnotową pomoc rolną dla określonego obszaru mieli uiścić opłatę za otrzymanie mapy, którą należało dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy. Komisja uznała, że pobieranie takich opłat było niezgodne z prawem wspólnotowym (3), zgodnie z którym pomoc ma być wypłacana w pełnej wysokości. W związku z powyższym decyzja 2002/524 wyłączyła z finansowania wspólnotowego kwotę w wysokości opłat pobranych za mapy w roku 1999 (4).  Właściwe przepisy prawa 3.        Podstawowe zasady finansowania wspólnej polityki rolnej zawarte były w obowiązującym wówczas rozporządzeniu nr 729/70 (5), zgodnie z którym fundusz finansował wspólne działania zmierzające do osiągnięcia celów przewidzianych w art. 33 ust. 1 lit. a) WE, włącznie z działaniami interwencyjnymi zamierzonymi w celu stabilizacji rynków rolnych, podjętymi zgodnie z przepisami wspólnotowymi w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (6). 4.        Artykuł 5 rozporządzenia nr 729/70 przewidywał rozliczenie rachunków przedłożonych przez organy krajowe upoważnione do dokonywania wydatków w zakresie transakcji kwalifikujących się do finansowania przez Fundusz. Artykuł 5 ust. 2 lit. c) akapit pierwszy wyraźnie stanowił, że Komisja wyłącza ze wspólnotowego finansowania te wydatki, które nie zostały dokonane w zgodności z przepisami wspólnotowymi. 5.        Artykuł 30 a rozporządzenia nr 805/68 w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny (7) stanowi, że kwoty wypłacane zgodnie z tym rozporządzeniem „powinny być dokonane w całości na rzecz beneficjentów”. 6.        Rozporządzenie Rady (WE) nr 1765/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. ustanawiające system wsparcia dla producentów niektórych roślin uprawnych (8) stanowi, że płatności, o których mowa w tym rozporządzeniu „powinny być dokonane w całości na rzecz beneficjentów”. 7.        Artykuł 8 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1663/95 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 729/70 w odniesieniu do procedury rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR (9), stanowi: „W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uzna, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie regułami wspólnotowymi, powiadamia ona Państwo Członkowskie o wynikach kontroli i działaniach korygujących, które mają być podjęte w celu zapewnienia zgodności w przyszłości” [tłumaczenie nieoficjalne].  Stan faktyczny 8.        W dniu 17 kwietnia 1997 r. Szwecja przyjęła Förordningen (rozporządzenie) 1997:183 dotyczące opłat za mapy w związku pomocą rolną (10). Förordningen 1997:183 stanowiło, że wnioskujący o pomoc wspólnotową dla określonego obszaru mieli uiścić opłatę za otrzymanie mapy, którą należało dołączyć do wniosku o przyznanie pomocy. Opłata wynosiła 10 SEK na każdy hektar pola, maksymalnie do 3000 SEK. Förordningen 1997:183 zostało uchylone w dniu 1 lipca 2000 r. i w związku z tym mogło być stosowane jedynie w latach 1998 i 1999. Szacuje się, że w sumie uiszczono 62 291 350 SEK z tytułu opłat za mapy, z czego, jak się zdaje, 31 871 925 SEK przypadło na rok 1998, a 30 419 425 SEK na rok 1999. 9.        W dniu 26 czerwca 2002 r. Komisja zadecydowała o wyłączeniu kwoty 18 555 850 SEK ze wspólnotowego finansowania ze względu na niezgodność z art. 15 rozporządzenia nr 1765/92 i z art. 30 a rozporządzenia nr 805/68 (11). 10.      Bezsporne jest, że wyłączenie dotyczy wydatków dokonanych jedynie w roku 1999, ze względu na stanowisko Komisji, zgodnie z którym opłaty uiszczone w roku 1998 (pierwszy rok stosowania Förordningen 1997:183) mogły zostać uznane za wynagrodzenie za sporządzenie mapy, która byłaby dla rolnika ogólnie użyteczna. Można założyć (jakkolwiek nie wynika to w sposób wyraźny z akt sprawy), że wyłączona kwota, która stanowi jedynie część sumy opłat uiszczonych w roku 1999, odpowiada jedynie opłatom za te mapy, które zostały dostarczone w związku z wnioskami o przyznanie pomocy określonej w przedmiotowych rozporządzeniach. 11.      Szwecja początkowo podniosła jako podstawowy zarzut, że pismo, w którym Komisja po raz pierwszy przedstawiła swe wątpliwości, nie zawierało oszacowania wydatków podlegających wyłączeniu z finansowania wspólnotowego, co było wymagane na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 1663/95 (12), ale przyznała w odpowiedzi, że znajdująca zastosowanie wersja art. 8 ust. 1 (13) nie zawierała już takiego wymogu.  Naruszenie art. 15 rozporządzenia nr 1765/92 i art. 30 a rozporządzenia 805/68 12.      Szwecja twierdzi, że Förordningen 1997:183 nie jest niezgodne z art. 15 rozporządzenia nr 1765/92 ani z art. 30 a rozporządzenia nr 805/68, ponieważ kwoty, do otrzymania których szwedzcy rolnicy byli uprawnieni zgodnie z prawem wspólnotowym, zostały im wypłacone w całości. 13.      Obydwie strony powołują się na wyrok Trybunału w sprawach połączonych Kellinghusen i Ketelsen (14). Sprawy te dotyczyły kwestii zgodności z prawem wspólnotowym przepisów prawa, na podstawie których wymagano uiszczenia opłat administracyjnych od osób składających wnioski o świadczenia wyrównawcze, przewidziane w rozporządzeniach nr 1765/92 i nr 805/68. 14.      Trybunał stwierdził w pierwszej kolejności, że rozporządzenia Wspólnoty muszą być jednakowo stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich i mają wywoływać, tak dalece jak jest to możliwe, ten sam efekt na całym terytorium Wspólnoty (15). Następnie orzekł jak następuje: „Jak słusznie wywiodła Komisja, cel polegający na wyrównaniu straty spowodowanej obniżeniem cen instytucjonalnych może być osiągnięty tylko wówczas, gdy pomoc wyrównawcza zostanie w pełni wypłacona na rzecz rolników dotkniętych konsekwencjami reformy wspólnej polityki rolnej. Gdyby Państwa Członkowskie były uprawnione do zmniejszenia wysokości pomocy wyrównawczej poprzez odliczenie opłat administracyjnych lub poprzez ich pobranie, prowadziłoby to do nierówności w wyrównywaniu strat rolników, zarówno w obrębie tego samego Państwa Członkowskiego, jak również pomiędzy różnymi Państwami Członkowskimi, co mogłoby zakłócić jednolite stosowanie prawa wspólnotowego, jakie jest konieczne w celu uniknięcia nierównego traktowania producentów i handlowców (wyrok w sprawie C-132/95 Jensen i Korn- og Foderstofkompagniet, Rec. str. I-2975, pkt 49). W związku z powyższym przepisy art. 15 ust. 3 rozporządzenia nr 1765/92 i art. 30 a rozporządzenia nr 805/68 w brzmieniu określonym w rozporządzeniu nr 2066/92, zabraniają organom Państw Członkowskich dokonywania odliczeń od płatności, jak również pobierania opłat administracyjnych za opracowanie wniosków, które powodują zmniejszenie kwoty pomocy” (16). 15.      Moim zdaniem orzeczenie to znajduje również zastosowanie w odniesieniu do opłat za mapy, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania. 16.      Szwecja twierdzi, że opłaty te nie zostały pobrane w celu pokrycia wydatków administracyjnych władz Szwecji, lecz jako wynagrodzenie za doręczenie map, i że suma zebranych opłat była mniejsza od kosztu wytworzenia map. Poza tym uiszczenie opłaty nie było przesłanką rozpatrzenia wniosku o udzielenie pomocy. Mapy zostały wysłane do wszystkich rolników, których to dotyczyło, a rachunki w zakresie tych opłat zostały wystawione później. Sprawdzanie wniosków o udzielenie pomocy i samo udzielenie pomocy odbywało się niezależnie od tego, czy opłata za mapę została uiszczona. 17.      Nie jestem przekonany o tym, że te okoliczności są istotne. Jak wskazuje Komisja, wnioskodawcy byli w każdym razie zobowiązani do złożenia mapy i do uiszczenia opłaty za tę mapę w chwili złożenia wniosku o pomoc. Jak już stwierdziłem w opinii w sprawie Kellinghusen i Ketelsen, „jeżeli zakaz odliczeń ma być skuteczny, nie może on być interpretowany w czysto formalny sposób, tak że obejmowałby jedynie odliczenia faktycznie dokonane przy wypłacie. Dlatego też zakaz jakichkolwiek odliczeń powinien obejmować wszystkie obciążenia, które są bezpośrednio i nierozłącznie związane z wypłacanymi kwotami” (17). 18.      Komisja wskazuje na pismo szwedzkiego ministerstwa rolnictwa do dyrektora generalnego DG VI (obecnie DG ds. Rolnictwa), datowane na 2 lutego 1998 r., odpowiadające na zapytanie o informacje dotyczące wprowadzenia w Szwecji zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla pewnych systemów pomocy wymaganego zgodnie z rozporządzeniem nr 3508/92 (18). W piśmie tym (19) rząd Szwecji wyjaśnia, że rozporządzenie to wymaga użycia systemu identyfikacyjnego działek rolnych jako podstawy rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy obszarowej. Ponieważ dostępne mapy były nieodpowiednie, utworzony został system identyfikacji oparty o bloki ujęte w specjalnych, ponumerowanych mapach. Wobec faktu, że właściwe organy używają tych map przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy, powinny one być użyte przez wnioskodawców. Sporządzenie map spowodowało powstanie sporego jednorazowego wydatku. Szwecja rozważyła różne możliwości sfinansowania systemu, decydując się ostatecznie na wprowadzenie opłat za mapy. 19.      W związku z powyższym wprowadzenie opłat za mapy zostało zamierzone w celu sfinansowania systemu identyfikacji działek wprowadzonego przez Szwecję zgodnie z rozporządzeniem nr 3508/92 i, co za tym idzie, w celu pokrycia wydatków administracyjnych organów Szwecji.  Opłaty za mapy obszarów upraw pastewnych 20.      Alternatywnie Szwecja twierdzi, że opłaty za mapy obszarów upraw pastewnych nie mogą być wyłączone z finansowania Wspólnoty, ponieważ pismo Komisji z dnia 24 października 2000 r., zatytułowane „powiadomienie wydane na podstawie art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1663/95”, wskazywało jedynie zakaz odliczeń od pomocy w zakresie roślin uprawnych. Obszary upraw pastewnych należą jednakże do sytemu dopłat do inwentarza zwierzęcego. Dopiero w drugim powiadomieniu, wydanym na podstawie art. 8 ust. 1, doręczonym w dniu 6 sierpnia 2001 r., Komisja stwierdziła, że opłaty za mapy dotyczące obszarów upraw pastewnych mają być także wyłączone z finansowania Wspólnoty. 21.      Komisja wskazuje, że dopiero w maju 2001 r. uzyskała od Szwecji dokładne informacje dotyczące wypłaconej pomocy w zakresie obszarów upraw pastewnych. Ponieważ Komisja nie była zobowiązana do zawarcia w pierwszym powiadomieniu z dnia 24 października 2000 r. oszacowania wydatków przewidzianych do wyłączenia (20), fakt uwzględnienia w tym pierwszym powiadomieniu jedynie pomocy w zakresie roślin uprawnych nie czyni go wadliwym. Szwecja nie może również podnosić, że nie mogła z tego powodu określić właściwych środków naprawczych, skoro w dniu 1 lipca 2000 r. zniosła opłaty za mapy, zarówno w zakresie roślin uprawnych, jak i pastewnych. 22.      Z uwagi na powyższe okoliczności wniosek Szwecji powinien moim zdaniem zostać oddalony.  Opłaty za mapy obszarów, co do których wnioskowano również o pomoc rolno-środowiskową lub regionalną. 23.      Szwecja twierdzi ponadto, że opłaty za mapy nie były bezprawne w przypadku map tych obszarów, co do których wnioskowano o pomoc rolno-środowiskową lub regionalną. Artykuł 15 rozporządzenia nr 1765/92 i art. 30 a rozporządzenia nr 805/68 nie dotyczą pomocy rolno-środowiskowej ani regionalnej. W przypadku gdy ten sam obszar był przedmiotem wniosku o pomoc dotyczącą obszarów ornych lub inwentarza zwierzęcego i jednocześnie o pomoc rolno-środowiskową i regionalną, opłata za odpowiednią mapę była taka sama jak w przypadku wniosku o pomoc dotyczącą jedynie roślin uprawnych lub inwentarza żywego. Komisja proponuje jednakże wyłączenie opłat za mapy obejmujące obszary, które były przedmiotem obydwu rodzajów pomocy (z jednej strony pomocy rolno-środowiskowej lub regionalnej i z drugiej strony pomocy dotyczącej roślin uprawnych lub inwentarza żywego). 24.      Nie dostrzegam, w jaki sposób argument ten ma pomóc Szwecji. Komisja wyłączyła kwotę odpowiadającą opłatom za mapy uiszczone przez osoby składające wnioski o pomoc dotyczącą roślin uprawnych lub inwentarza żywego na tej podstawie, że takie płatności stanowią odliczenia objęte zakazem wyrażonym w art. 15 rozporządzenia nr 1765/92 i art. 30 a rozporządzenia nr 805/68. Powyżej wskazałem, że moim zdaniem prawidłowa jest wykładnia tych przepisów dokonana przez Komisję. Okoliczność, że wnioskodawcy ci wnieśli również o przyznanie innych rodzajów pomocy nie może mieć znaczenia w kwestii naruszeń art. 15 i 30 a lub w kwestii konsekwencji tych naruszeń.  Wnioski 25.      Mając na uwadze powyższe, uważam, że Trybunał powinien: 1.      oddalić skargę; 2.      obciążyć stronę skarżącą kosztami. – Język oryginału: angielski. – Dz.U. L 170, str. 77. 3 – Zobacz pkt 5 i 6 poniżej. 4 – Zobacz npkt 10 poniżej. 5 – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 729/70 z dnia 21 kwietnia 1970 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 94, str. 13), zmienione w szczególności przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1287/95 z dnia 22 maja 1995 r. (Dz.U. L 125, str. 1). Rozporządzenie nr 729/70 zostało zastąpione, ze skutkiem dla wydatków od dnia 1 stycznia 2000 r. rozporządzeniem Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160, str. 103). 6 – Artykuł 1 ust. 3 i art. 3 ust. 1. – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 805/68 z dnia 27 czerwca 1968 r. (Dz.U. L 148, str. 24), zmienione w szczególności rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2066/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. (Dz.U. L 215, str. 49). 8 – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1765/92 z dnia 30 czerwca 1992 r. (Dz.U. L 181, str. 12). 9 – Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1663/95 z dnia 7 lipca 1995 r. (Dz.U. L 158, str. 6), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2245/1999 z dnia 22 października 1999 r. (Dz.U. L 273, str. 5). 10 – Förordningen (1997:183) om kartavgift i ärenden om jordbruksstöd. 11 – Decyzja powołuje się na art. 30 rozporządzenia nr 805/68; jest jednakże oczywiste, a Szwecja to akceptuje, że chodzi o art. 30 a. 12 – Wskazane w przypisie 9. 13 – Artykuł 8 ust. 1 został zastąpiony ze skutkiem na dzień 30 października 1999 r. rozporządzeniem nr 2245/1999, wskazanym w przypisie 9; pismo Komisji było datowane na dzień 24 października 2000 r. 14 – Wyrok z dnia 22 października 1998 r. w sprawach połączonych C-36/97 i C-37/97 Kellinghusen i Ketelsen, Rec. str. I-6337. 15 – Punkt 16 wyroku, powołujący się na wyrok z dnia 14 stycznia 1981 r. w sprawie 819/79 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. 21, pkt 10. 16 –      Punkt 19–21 wyroku. 17 – Punkt 13 opinii. 18– Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3508/92 z dnia 27 listopada 1992 r. ustanawiające zintegrowany system zarządzania i kontroli pewnych systemów pomocy Wspólnoty (Dz.U. L 355, str. 1). 19 – Załączonym przez Komisję do odpowiedzi na skargę. 20 – Zobacz pkt 11 powyżej.