C-315/16

WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba) z dnia 30 marca 2017 r. ( ) „Odesłanie prejudycjalne — Wspólna polityka rolna — Finansowanie przez EFRROW — Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich — Płatności dla obszarów „Natura 2000” — Możliwość otrzymania wsparcia zastrzeżona dla osób prywatnych — Obszar leśny będący w części własnością państwa” W sprawie C‑315/16 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Kúria (sąd najwyższy, Węgry) postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2016 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 czerwca 2016 r., w postępowaniu: József Lingurár przeciwko Miniszterelnökséget vezető miniszter, TRYBUNAŁ (dziesiąta izba), w składzie: M. Berger, prezes izby, A. Borg Barthet i E. Levits (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi przedstawione: — w imieniu rządu węgierskiego przez E.E. Sebestyén, M.Z. Fehéra oraz G. Koósa, działających w charakterze pełnomocników, — w imieniu Komisji Europejskiej przez J. Aquilinę i A. Tokára, działających w charakterze pełnomocników, podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii, wydaje następujący Wyrok Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 42 i 46 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L 277, s. 1). Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Józsefem Lingurárem a Miniszterelnökséget vezető miniszter (ministrem kierującym gabinetem premiera, Węgry) w przedmiocie decyzji odmawiającej wypłacenia temu pierwszemu wsparcia z „Natury 2000” na rzecz należącego do niego obszaru leśnego. Ramy prawne Prawo Unii Artykuł 7 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi: „Państwa członkowskie odpowiadają za realizację programów rozwoju obszarów wiejskich na odpowiednim poziomie terytorialnym, zgodnie z ich wewnętrznymi rozwiązaniami instytucjonalnymi, zgodnie z niniejszym rozporządzeniem”. Artykuł 36 lit. b) ppkt (iv) tego rozporządzenia stanowi, że pomoc przewidziana na rzecz poprawy stanu środowiska naturalnego i terenów wiejskich dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych poprzez płatności dla obszarów „Natura 2000”. Artykuł 42 wspomnianego rozporządzenia, odnoszący się do warunków ogólnych dotyczących środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych, stanowi w ust. 1, co następuje: „Wsparcia, o którym mowa w niniejszej podsekcji, udziela się jedynie na rzecz lasów i obszarów leśnych będących własnością prywatnych właścicieli lub ich stowarzyszeń, lub własnością gmin lub ich stowarzyszeń […]. Niniejsze ograniczenie nie stosuje się do wsparcia przewidzianego w art. 36 lit. b) ppkt (i), (iii), (vi) oraz (vii)”. Artykuł 46 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie: „Wsparcia przewidzianego w art. 36 lit. b) ppkt (iv) udziela się rocznie na hektar lasu prywatnym właścicielom lasów lub ich stowarzyszeniom w celu zrekompensowania poniesionych kosztów i utraconych dochodów wynikających z ograniczeń nałożonych na użytkowanie lasów i innych gruntów zalesionych w związku z wdrożeniem dyrektyw [Rady] 79/409/EWG [z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz.U. 1979, L 103, s. 1)] i 92/43/EWG [z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. 1992, L 206, s. 7] na danym obszarze. Wysokość wsparcia ustala się pomiędzy kwotami minimalnymi i maksymalnymi określonymi w załączniku”. Artykuł 50 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi: „Państwa członkowskie wyznaczają obszary kwalifikujące się do płatności przewidzianych w art. 36 […] lit. b) ppkt (i), (iii), (iv) oraz (vi) […], z uwzględnieniem ust. 2–5 niniejszego artykułu”. Artykuł 30 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1698/2005 (Dz.U. 2006, L 368, s. 15) przewiduje: „Zostają wykluczone z zakresu art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 następujące obszary leśne i zalesione: a) lasy lub inne grunty zalesione należące do władz centralnych lub regionalnych lub do przedsiębiorstw państwowych; b) lasy i inne grunty zalesione będące własnością państwa; c) lasy będące własnością osób prawnych, których co najmniej 50% kapitału należy do jednej z instytucji, o których mowa w lit. a) i b)”. Prawo węgierskie Artykuł 4 Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a Natura 2000 erdőterületeken történő gazdálkodáshoz nyújtandó kompenzációs támogatás részletes szabályairól szóló 41/2012. (IV. 27.) VM rendelet [dekretu 41/2012 ministra rozwoju obszarów wiejskich (IV. 27.) w sprawie szczegółowych warunków dotyczących rekompensat z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przyznanych na eksploatację rolną obszarów leśnych „Natura 2000”, Magyar Közlöny 2012/51. (IV. 27.)] stanowi: „[…] (4)   Ze wsparcia nie mogą korzystać działki leśne, które spełniając przesłanki określone w ust. 1, stanowią własność państwa lub gminy. (5)   Wsparcie nie przysługuje gminom, organom budżetowym ani przedsiębiorstwom, w których państwo węgierskie posiada co najmniej 50% udziałów. […]”. Artykuł 16 ust. 6 erdőről, az erdő védelméről és az erdőgazdálkodásról szóló 2009. évi XXXVII. törvény [ustawy XXXVII z 2009 r. o ochronie lasów i zarządzaniu lasami, Magyar Közlöny 2009/71. (V.25.)] stanowi: „Położona na zalesionych obszarach gminnych działka leśna stanowi podstawową jednostkę w zakresie czynności zarządzania lasami podejmowanych przez dyrekcję ds. lasów oraz w rejestrze lasów, która to jednostka rozciąga się w sposób ciągły i może zostać uznana za jednolitą na podstawie cech istniejącego tam ekosystemu leśnego i cech prowadzonej tam zrównoważonej działalności leśnej”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne W dniu 13 maja 2013 r. skarżący w postępowaniu głównym wystąpił do urzędu rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich z wnioskiem o wypłatę rekompensaty dla lasów na obszarach „Natura 2000” na rzecz 29 działek leśnych odpowiadających 82 hektarom. Wniosek ten został oddalony z tego względu, że własność części tych działek, odpowiadająca 0,182% całkowitej powierzchni, przysługiwała państwu węgierskiemu. Skarżący w postępowaniu głównym wniósł skargę na decyzję tego urzędu do Budapest Környéki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sądu administracyjnego i pracy dla okręgu Budapeszt, Węgry), a ten ją oddalił. Sąd odsyłający, który rozpatruje odwołanie od wyroku sądu pierwszej instancji, ma wątpliwości co do zgodności wykładni przepisów prawa krajowego transponujących art. 46 rozporządzenia nr 1698/2005, przyjętej przez sąd pierwszej instancji, z celem przypisywanym temu przepisowi. W tych okolicznościach Kúria (sąd najwyższy, Węgry) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 – mając również na uwadze art. 46 – należy interpretować w ten sposób, że nie wyklucza on całkowicie osób prywatnych z otrzymywania wsparcia ukierunkowanego na zrównoważone użytkowanie gruntów leśnych, jeżeli dany obszar stanowi w części własność państwa? 2) Jeżeli wsparcie nie jest całkowicie wyłączone, to czy art. 46 rozporządzenia nr 1698/2005 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku danych gruntów – które stanowią w części własność państwa – prywatnemu posiadaczowi lasu lub prywatnemu właścicielowi przysługuje wsparcie w wysokości proporcjonalnej do posiadanego przezeń udziału we własności?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych Zadając te pytania, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie całkowitemu wykluczeniu obszaru leśnego „Natura 2000” z możliwości otrzymania wsparcia przewidzianego w art. 36 lit. b) ppkt (iv) tego rozporządzenia z tego względu, że niewielka część tego obszaru stanowi własność państwa, bez względu na stosunek między powierzchnią tego obszaru należącego do państwa a powierzchnią obszaru należącego do osoby prywatnej. Zważywszy, że rząd węgierski twierdzi, iż przepisy wymienione w poprzednim punkcie upoważniają go do przyjęcia środków dotyczących oszacowania kwoty wsparcia z „Natury 2000” poprzez określenie w szczególności skutków w przypadku własności mieszanej – prywatnej i państwowej – obszaru leśnego „Natura 2000”, w pierwszej kolejności należy zbadać istnienie takiego uprawnienia. W tym względzie należy przypomnieć, że chociaż przepisy rozporządzeń mają z reguły, ze względu na sam swój charakter i funkcję w systemie źródeł prawa Unii, bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe, wprowadzenie w życie niektórych ich przepisów może jednakże wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych (wyroki: z dnia 25 października 2012 r., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 35; z dnia 15 maja 2014 r., Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, pkt 54; z dnia 7 lipca 2016 r., Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, pkt 34). Ponadto nie ma wątpliwości co do tego, że państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz określają korzystanie z zakresu uznania przyznanego im na mocy tego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (wyroki: z dnia 25 października 2012 r., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 36; z dnia 15 maja 2014 r., Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, pkt 55; z dnia 7 lipca 2016 r., Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, pkt 35). Należy więc odwołać się do właściwych przepisów rozpatrywanego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w szczególności w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu (wyroki: z dnia 25 października 2012 r., Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, pkt 37; z dnia 7 lipca 2016 r., Občina Gorje, C‑111/15, EU:C:2016:532, pkt 36). W niniejszym przypadku przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 1974/2006 nie określają zasad wypłaty wsparcia przewidzianego w art. 36 lit. b) ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, gdy obszar leśny „Natura 2000” należy jednocześnie do państwa i osób prywatnych. Artykuł 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 ustanawia bowiem zasadę udzielenia wsparcia w drodze płatności z „Natury 2000” na rzecz lasów i obszarów leśnych będących własnością osób prywatnych lub ich stowarzyszeń lub własnością gmin lub ich stowarzyszeń. Artykuł 30 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1698/2005 wprowadza ograniczenia tej zasady, ponieważ stanowi, że z zakresu stosowania wspomnianego art. 42 ust. 1 zostają wykluczone lasy lub inne grunty zalesione należące do władz centralnych, do władz regionalnych lub do przedsiębiorstw państwowych. Mając na względzie okoliczność, po pierwsze, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 1698/2005 państwa członkowskie odpowiadają za realizację programów rozwoju obszarów wiejskich, a po drugie, że stosownie do art. 50 ust. 1 i 7 tego rozporządzenia obszary leśne „Natura 2000” korzystające ze wsparcia przewidzianego w art. 36 lit. b) ppkt (iv) rzeczonego rozporządzenia zostają wyznaczone, zgodnie z dyrektywami 79/409 i 92/43, przez państwa członkowskie, należy ustalić, czy uregulowanie krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym ogranicza się do określenia zasad ustalania kwot wsparcia przewidzianego w tym przepisie, jak podnosi rząd węgierski. W niniejszym przypadku wykładnia art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005, która wynika z przepisów krajowych prowadzi – w szczególności w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym – do odwrócenia stosunku między zasadą przewidzianą w tym przepisie a wyjątkiem wynikającym z art. 30 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1974/2006. Zasadą przewidzianą w art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 jest bowiem wypłata wsparcia z „Natury 2000” osobom prywatnym i ich stowarzyszeniom. Natomiast ze względu na to, że w okolicznościach sprawy w postępowaniu głównym jedynie niewielka część przedmiotowego obszaru leśnego jest własnością państwa, odmowa wypłaty wsparcia w całości na rzecz osoby prywatnej, która posiada większą część tego obszaru, prowadzi do tego, że wyjątek staje się zasadą. W konsekwencji wykładnia tych przepisów, która prowadziłaby do całkowitego wyłączenia obszaru leśnego z systemu pomocy „Natura 2000” z tego względu, że część tego obszaru jest własnością państwa, byłaby sprzeczna z samym brzmieniem art. 42 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, który wprowadza zasadę udzielenia wsparcia na rzecz lasów i obszarów leśnych będących własnością osób prywatnych lub ich stowarzyszeń. Poza tym jak wynika z art. 30 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1974/2006, lasy i inne grunty zalesione należące między innymi do państwa są wykluczone z zakresu stosowania art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005. Ponieważ jednak zastosowanie przepisów krajowych pozwalających na wdrożenie tego art. 30 ust. 4 lit. a) prowadzi do wykluczenia z zakresu stosowania tego art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze całego obszaru leśnego „Natura 2000”, mimo iż prawie cały ów obszar jest objęty wspomnianym zakresem stosowania, taka wykładnia skutkuje podważeniem samej definicji rzeczonego zakresu stosowania. Zważywszy, że tak radykalna konsekwencja mieszanego charakteru obszaru leśnego „Natura 2000” nie jest wyraźnie przewidziana w przepisach rozporządzeń nr 1698/2005 i nr 1974/2006, taki środek nie wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu przy realizacji płatności dla obszarów „Natura 2000”. W drugiej kolejności, jeśli chodzi o konsekwencje, jakie trzeba wyciągnąć z mieszanego charakteru danego obszaru leśnego „Natura 2000”, należy przypomnieć, po pierwsze, że zgodnie z art. 46 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcie z „Natury 2000” ma na celu zrekompensowanie poniesionych kosztów i utraconych dochodów w związku z ograniczeniami w zakresie użytkowania lasów i innych gruntów zalesionych wynikającymi z wdrożenia dyrektyw 79/409 i 92/43. Tymczasem okoliczność, że część działki gospodarstwa leśnego na obszarze „Natura 2000” nie jest objęta zakresem stosowania wsparcia z „Natury 2000” z tego względu, że jest ona własnością państwa, nie skutkuje ustaniem konieczności zrekompensowania ograniczeń w zakresie użytkowania działek tego gospodarstwa należących do osoby prywatnej ze względu na wdrożenie wymogów przewidzianych w tych dyrektywach. W związku z tym całkowite wyłączenie danego obszaru leśnego „Natura 2000” z zakresu stosowania art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005, gdy ów obszar należy jednocześnie do osoby prywatnej i do państwa, pozbawia bezwzględnie system płatności dla obszarów „Natura 2000” celu wyrównawczego. Po drugie, przepisy krajowe przyjęte w ramach wykonywania przez państwo członkowskie przysługującej mu kompetencji do stosowania uregulowań Unii powinny przestrzegać ogólnych zasad prawa Unii, w szczególności zasady proporcjonalności (zob. podobnie, jeśli chodzi o zwalczanie nadużyć finansowych, wyrok z dnia 28 października 2010 r., SGS Belgium i in., C‑367/09, EU:C:2010:648, pkt 40). Tymczasem jeśli przepisy krajowe będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym oraz ich wykładnia, przewidując wykluczenie obszarów należących do państwa z możliwości otrzymania wsparcia z „Natury 2000”, wdrażają skutecznie wyjątek przewidziany w art. 30 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1974/2006, całkowite wyłączenie obszaru leśnego z możliwości otrzymania wsparcia z „Natury 2000” ze względu na obecność działki należącej do państwa, bez względu na jej powierzchnię, nie odzwierciedla w sposób proporcjonalny tego, jak faktycznie przedstawiają się stosunki właścicielskie. Z postanowienia odsyłającego wynika, że chociaż 99,818% obszaru leśnego będącego przedmiotem sporu w postępowaniu głównym objęte jest zakresem stosowania art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005, cały ten obszar jest pozbawiony płatności dla obszarów „Natura 2000” z tego względu, że 0,182% wspomnianego obszaru nie jest objęte jego zakresem. Aby uzasadnić taką konsekwencję, rząd węgierski podnosi w tym względzie niepodzielny charakter obszaru leśnego „Natura 2000”. Tymczasem art. 46 rozporządzenia nr 1698/2005 stanowi, że płatności dla obszarów „Natura 2000” są dokonywane rocznie na hektar lasu. Poza tym art. 16 ust. 6 ustawy XXXVII z 2009 r. przewiduje, że podstawową jednostkę w zakresie czynności zarządzania lasami stanowi działka leśna. W konsekwencji ograniczenie wykluczenia obszaru leśnego kwalifikującego się do uzyskania wsparcia z „Natury 2000” z możliwości otrzymania rekompensaty w ramach takiego wsparcia wyłącznie do działki lub wyłącznie do hektara, którego część należy do państwa, a nawet całkowity brak wykluczenia, gdy wspomniana cześć jest niewielka, jest zgodne z zasadą proporcjonalności, w przeciwieństwie do całkowitego wykluczenia tego obszaru, z kompletnym pominięciem stosunku między powierzchnią tego obszaru należącego do państwa a powierzchnią obszaru należącego do osoby prywatnej. Z całości powyższych rozważań wynika, że na zadane pytania należy odpowiedzieć, iż art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1698/2005 powinien być interpretowany w ten sposób, że gdy obszar leśny kwalifikujący się do uzyskania wsparcia z „Natury 2000” należy w części do państwa, a w części do osoby prywatnej, w celu obliczenia kwoty wsparcia, jaka ma zostać wypłacona osobie prywatnej, trzeba uwzględnić stosunek między powierzchnią tego obszaru należącego do państwa a powierzchnią obszaru należącego do tej osoby prywatnej. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:   1) Artykuł 42 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) powinien być interpretowany w ten sposób, że gdy obszar leśny kwalifikujący się do uzyskania wsparcia z „Natury 2000” należy w części do państwa, a w części do osoby prywatnej, w celu obliczenia kwoty wsparcia, jaka ma zostać wypłacona osobie prywatnej, trzeba uwzględnić stosunek między powierzchnią tego obszaru należącego do państwa a powierzchnią obszaru należącego do tej osoby prywatnej.   Podpisy ( ) * Język postępowania: węgierski.