C-320/15

WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba) z dnia 14 września 2017 r. ( *1 ) Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/271/EWG – Oczyszczanie ścieków komunalnych – Artykuł 4 ust. 1 i 3 – Wtórne lub inne równie skuteczne oczyszczanie W sprawie C‑320/15 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 26 czerwca 2015 r., Komisja Europejska, reprezentowana przez G. Zavvosa oraz E. Manhaevego, działających w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, przeciwko Republice Greckiej, reprezentowanej przez E. Skandalou, działającą w charakterze pełnomocnika, strona pozwana, popieranej przez: Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez C. Brodie i J. Kraehling, działające w charakterze pełnomocników, interwenient, TRYBUNAŁ (dziesiąta izba), w składzie: M. Berger, prezes izby, A. Borg Barth i (sprawozdawca) i E. Levits, sędziowie, rzecznik generalny: M. Bobek, sekretarz: R. Schiano, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 25 stycznia 2017 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 marca 2017 r., wydaje następujący Wyrok W drodze skargi Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Grecka, poprzez brak zapewnienia odpowiedniego poziomu oczyszczania ścieków komunalnych z aglomeracji Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Galatista, Desfina i Chanioti, których równoważna liczba mieszkańców (zwana dalej „RLM”) wynosi 2000–10 000, jak również z Polychrono, której RLM wynosi 10 000–15 000, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. 1991, L 135, s. 40), zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1137/2008 z dnia 22 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 311, s. 1) (zwanej dalej „dyrektywą 91/271”). Ramy prawne Zgodnie z art. 1 dyrektywy 91/271: „Niniejsza dyrektywa dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu. Celem niniejszej dyrektywy jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków”. Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi: „Do celów niniejszej dyrektywy: 1) »ścieki komunalne« oznaczają ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi lub wodami opadowymi; […] 5) »system zbierania« oznacza system przewodów i kanałów, przez który gromadzone i odprowadzane są ścieki komunalne; 6) »1 RLM (równoważna liczba mieszkańców)« oznacza ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu [na tlen] (BZT5) w ilości 60 g tlenu na dzień; […] 8) »oczyszczanie wtórne« oznacza oczyszczanie ścieków komunalnych głównie w procesie biologicznego oczyszczania z wtórnym osadzaniem lub w innym procesie, spełniającym wymagania podane w tabeli 1 załącznika I; […]”. Artykuł 4 omawianej dyrektywy przewiduje: „1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby ścieki komunalne przed odprowadzeniem były poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu w następujących okresach: […] – najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do zrzutów z aglomeracji o RLM 10 000–15 000, – najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do zrzutów do wód słodkich i estuariów z aglomeracji o RLM 2000–10 000. […] 3.   Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych opisane w ust. 1 i 2 spełniają odpowiednie wymagania sekcji B załącznika I. […]”. Załącznik I do dyrektywy 91/271, zatytułowany „Wymagania dotyczące ścieków komunalnych”, ma następujące brzmienie: „[…] B. Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych do wód, do których odprowadzane są ścieki […] 1. Oczyszczalnie ścieków komunalnych są tak zaprojektowane lub zmodernizowane, aby reprezentatywne próbki dopływających ścieków i ścieków oczyszczonych można było uzyskiwać przed zrzutem do wód, do których odprowadzane są ścieki. 2. Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych poddane oczyszczaniu zgodnie z art. 4 i 5 spełniają wymagania podane w tabeli 1. […] D. Metody referencyjne monitorowania i oceny wyników 1. Państwa członkowskie zapewniają, aby stosowana była metoda monitorowania odpowiadająca co najmniej poziomowi wymagań opisanemu poniżej. Metody alternatywne wobec podanych w ust. 2–4 mogą być stosowane wówczas, gdy można wykazać, że dają równoważne wyniki. […] 2. Próbki proporcjonalne do przepływu lub próbki pobierane w określonych 24-godzinnych odstępach czasu pobierane są [Próbki pobiera się w ciągu 24-godzinnego okresu, proporcjonalnie do przepływu bądź w regularnych odstępach czasu] w tym samym, dokładnie określonym punkcie wylotu, a w miarę potrzeby u wlotu do oczyszczalni, w celu monitorowania zgodności z wymaganiami dla odprowadzanych ścieków ustanowionymi w niniejszej dyrektywie. […] 3. Minimalna liczba próbek w ciągu roku ustalona jest odpowiednio do wielkości oczyszczalni, a próbki pobierane są w regularnych odstępach czasu, dla równoważnej liczby mieszkańców [Minimalna liczba próbek do pobrania w regularnych odstępach czasu w ciągu roku ustalona jest odpowiednio do wielkości oczyszczalni]: – RLM od 2000 do 9999: próbek podczas pierwszego roku i po 4 próbki w następnych latach, jeśli można wykazać, że wody w ciągu pierwszego roku spełniały przepisy dyrektywy; jeśli jedna próbka na cztery nie spełnia tego warunku, w następnym roku musi być pobrane 12 próbek. – RLM od 10000 do 49999: próbek […]”. Tabela 1 załącznika I do dyrektywy 91/271 zawiera wymagania dotyczące zrzutów z oczyszczalni ścieków komunalnych podlegających między innymi przepisom art. 4 niniejszej dyrektywy. Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi Pismem z dnia 29 maja 2007 r. Komisja wezwała władze greckie do przedstawienia jej w terminie sześciu miesięcy danych – w odniesieniu do roku 2007 – dotyczących przestrzegania między innymi ciążących na nich obowiązków oczyszczania ścieków komunalnych przewidzianych w art. 4 dyrektywy 91/271. Choć władze te nie zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie, przekazały one jednak żądane dane dwa lata później w związku z przesłanym im kwestionariuszem dotyczącym roku 2009. Jako że przekazane dane skłoniły Komisję do uznania, że 62 aglomeracje greckie naruszają art. 4 dyrektywy 91/271, pismem z dnia 5 października 2010 r. zażądała ona od władz greckich dokonania pewnych uściśleń. Zbadawszy informacje przedstawione przez władze greckie w ich odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2010 r., Komisja wystosowała do Republiki Greckiej w dniu 17 czerwca 2011 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym uznała, że państwo to uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na podstawie art. 4 dyrektywy 91/271 w odniesieniu do owych 62 aglomeracji, i w związku z tym wezwała ją do przedstawienia uwag. Republika Grecka odpowiedziała na to wezwanie do usunięcia uchybienia w dniu 11 sierpnia 2011 r., przekazując informacje dotyczące wspomnianych aglomeracji. W dniu 1 czerwca 2012 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej uzasadnioną opinię, w której stwierdziła, że nadal narusza ona przepisy dyrektywy 91/271. Wezwała ona to państwo do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uzasadnionej opinii. Pismami z dnia 20 lipca 2012 r. i z dnia 20 marca 2013 r. Republika Grecka odpowiedziała na wspomnianą uzasadnioną opinię, twierdząc, że cztery aglomeracje będą czynić zadość wymogom przewidzianym w dyrektywie 91/271 w chwili zakończenia różnych projektów finansowanych przez program operacyjny „Środowisko i zrównoważony rozwój”, zaś osiem innych aglomeracji dysponuje operacyjną oczyszczalnią ścieków, których dane wyjściowe są zgodne z wymogami tej dyrektywy. W dniu 21 lutego 2014 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej uzupełniającą uzasadnioną opinię z tego względu, że osiem aglomeracji, a mianowicie Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia, Desfina, Galatista, Polychrono i Chanioti, nadal naruszało wymogi dyrektywy 91/271. W odpowiedzi z dnia 22 kwietnia 2014 r. na uzupełniającą uzasadnioną opinię Republika Grecka przyznała, że cztery spośród ośmiu aglomeracji będących przedmiotem sporu będą czynić w pełni zadość wspomnianym wymogom dopiero wtedy, gdy zostaną zakończone współfinansowane projekty. W odniesieniu do pozostałych czterech aglomeracji państwo to zauważyło, że aglomeracje te, mimo iż dysponują oczyszczalniami ścieków eksploatowanymi zgodnie z przepisami dyrektywy 91/271, nie przesłały zadowalającej liczby próbek zgodnie z tą dyrektywą, tak że „nie można było ocenić aktualnych danych operacyjnych”. Ponieważ Komisja uznała udzielone przez Republikę Grecką wyjaśnienia za niezadowalające, postanowiła wnieść skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. W przedmiocie skargi W swojej skardze Komisja zarzuca Republice Greckiej, że uchybiła ona zobowiązaniom, które ciążą na niej na podstawie art. 4 ust. 1 i 3 dyrektywy 91/271, gdyż państwo to nie zapewniło oczyszczania wtórnego lub innego równie skutecznego oczyszczania ścieków komunalnych odprowadzanych z jednej aglomeracji o RLM wynoszącej 10 000–15 000 i z siedmiu aglomeracji o RLM wynoszącej 2000–10 000. W powyższym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ocena wystąpienia uchybienia powinna być dokonywana według stanu faktycznego w państwie członkowskim w chwili upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., Komisja/Włochy, C‑85/13, niepublikowany, EU:C:2014:251, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). W niniejszym przypadku z powyższego wynika, że z uwagi na fakt, iż w uzupełniającej uzasadnionej opinii – przekazanej Republice Greckiej w dniu 21 lutego 2014 r. i otrzymanej przez to państwo członkowskie w tym samym dniu – państwu temu został wyznaczony termin dwóch miesięcy od dnia otrzymania tej opinii, aby zastosowało się do spoczywających na nim obowiązków wynikających z dyrektywy 91/271, istnienie domniemanego uchybienia należy oceniać na dzień 21 kwietnia 2014 r. W konsekwencji w celu zbadania zasadności rozpatrywanej skargi należy ocenić, czy we wskazanym powyżej dniu można było uznać za udowodnione, że Republika Grecka – jak twierdzi Komisja – nie przestrzegała wymogów wynikających z art. 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do aglomeracji Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia i Galatista, jak również wymogów wynikających z art. 4 ust. 3 tejże dyrektywy w odniesieniu do aglomeracji Polychrono, Chanioti i Desfina. W swoich pismach procesowych Republika Grecka wskazała, że nie kwestionuje, iż w dniu wyznaczonym w uzupełniającej uzasadnionej opinii odprowadzanie ścieków komunalnych z aglomeracji Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia i Galatista nie było zgodne z wymogami określonymi w art. 4 ust. 1 dyrektywy, o której mowa. Niemniej zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału to właśnie do Trybunału należy ustalenie, czy zarzucane państwu uchybienie istnieje, czy też nie, i to nawet w zakresie, w jakim dane państwo nie kwestionuje uchybienia (wyrok z dnia 10 marca 2016 r., Komisja/Hiszpania, C‑38/15, niepublikowany, EU:C:2016:156, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo). W powyższym względzie należy przypomnieć, że w art. 4 ust. 1 tiret drugi i trzeci dyrektywy 91/271 nałożono na państwa członkowskie precyzyjny obowiązek rezultatu, sformułowany w jasny i niedwuznaczny sposób, zgodnie z którym to obowiązkiem ścieki komunalne wprowadzane do systemów zbierania powinny zostać poddane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu bądź to przed każdym zrzutem, gdy pochodzą z aglomeracji o RLM wynoszącej 10 000–15 000, bądź to przed zrzutem do wód słodkich i estuariów, gdy pochodzą z aglomeracji o RLM wynoszącej 2000–10 000. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 3 wspomnianej dyrektywy owo wtórne oczyszczanie lub inne równie skuteczne oczyszczanie powinno zostać zapewnione przez oczyszczalnie ścieków, których zrzuty spełniają wymagania określone w sekcji B załącznika I do owej dyrektywy. Tymczasem w niniejszym przypadku, jak przyznała Republika Grecka w swoich pismach procesowych, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że w dniu wyznaczonym w uzupełniającej uzasadnionej opinii w aglomeracjach wymienionych w pkt 20 niniejszego wyroku roboty konieczne do budowy lub ulepszenia oczyszczalni ścieków nie były jeszcze zakończone oraz że w związku z tym zrzuty ścieków komunalnych pochodzących z tych aglomeracji nie były poddawane wtórnemu oczyszczaniu lub innemu równie skutecznemu oczyszczaniu wymaganemu zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy 91/271. Z tego wynika, że w dniu wyznaczonym w uzupełniającej uzasadnionej opinii zrzuty ścieków komunalnych z aglomeracji Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia i Galatista nie były zgodne – jak przyznała sama Republika Grecka – z przepisami art. 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy. Jeśli chodzi o aglomeracje Polychrono, Chanioti i Desfina, z pism procesowych przedstawionych przez strony wynika, że Republika Grecka dostarczyła Komisji, w nieregularnych odstępach czasu i w różnej liczbie, wiele próbek w odniesieniu do lat 2011–2014. Jeśli chodzi o wyniki tych próbek, Komisja podniosła w odniesieniu do aglomeracji Polychrono, że z 84 próbek dostarczonych w związku z latami 2012 i 2013, w siedmiu dopuszczalne wartości były przekroczone, że próbki pobrane dla aglomeracji Chanioti w latach 2012–2014 nie mają wartości dowodowej z powodu nieregularności w ich pobieraniu oraz że z 14 próbek pobranych w nieregularnych odstępach czasu w latach 2011–2013 w odniesieniu do aglomeracji Desfina w dwóch ustalone wartości były przekroczone. Wprawdzie w odpowiedzi na pytanie Trybunału w tej kwestii Komisja wyraźnie wskazała na rozprawie, że rezygnuje z żądania, by pobranie 12 próbek, czyli jednej próbki na miesiąc, miało miejsce podczas całego roku, aby można było ustalić zgodność danych instalacji z wymogami określonymi w art. 4 ust. 3 dyrektywy 91/271 w związku z pkt B załącznika I do tej dyrektywy, jednak w toku rozprawy instytucja ta oświadczyła, że próbki dostarczone przez Republikę Grecką nie są reprezentatywne z punktu widzenia jakości ze względu na brak próbek, które umożliwiałyby badanie porównawcze, i z uwagi na nieuwzględnienie istotności momentu, w którym powinny zostać pobrane próbki. W powyższym względzie należy przypomnieć, że w odniesieniu do aglomeracji Polychromo, Chanioti i Desfina zarówno w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, jak i w skardze Komisja zarzuciła Republice Greckiej, iż uchybiła ona zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 3 dyrektywy 91/271 z powodu liczby dostarczonych próbek. Natomiast wymóg dotyczący istotności momentu, w którym należy pobrać próbki, nie wynika z wymagań określonych w sekcji B załącznika I do tej dyrektywy i tym samym nie wchodzi w zakres zobowiązań, które ciążą na państwach członkowskich na podstawie art. 4 wspomnianej dyrektywy. W każdym wypadku należy jednak przypomnieć, że w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego postępowanie poprzedzające wniesienie tej skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania się do zobowiązań wynikających z prawa Unii, a po drugie, podjęcia skutecznej obrony przed zarzutami sformułowanymi przez Komisję. Przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 258 TFUE jest w rezultacie ograniczony przez postępowanie poprzedzające jej wniesienie, o którym mowa w tym postanowieniu. Prawidłowy przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi stanowi istotną gwarancję przewidzianą w traktacie FUE nie tylko dla ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, lecz również dla zapewnienia, by ewentualne postępowanie sporne miało jednoznacznie zdefiniowany przedmiot sporu (zob. wyrok z dnia 11 września 2014 r., Komisja/Niemcy, C‑525/12, EU:C:2014:2202, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem w swojej skardze, podobnie jak w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, Komisja zarzuciła Republice Greckiej wyłącznie to, że to państwo członkowskie dostarczyło jej próbki, które nie były reprezentatywne z powodu ich niewystarczającej liczby, nie kwestionując jednak przy tym jakości próbek, które zostały jej przekazane. Z powyższego wynika, że zastrzeżenia dotyczące braku próbek umożliwiających badanie porównawcze i nieuwzględnienia istotności momentu, w którym powinny zostać pobrane próbki, wykraczają poza ramy niniejszego postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w związku z czym należy je odrzucić jako niedopuszczalne. W takich okolicznościach, jako że z badania danych przedstawionych przez Republikę Grecką w jej odpowiedzi na skargę wynika, że państwo to dostarczyło Komisji wiele próbek świadczących o skuteczności wtórnego oczyszczania ścieków komunalnych od momentu oddania do eksploatacji systemów zbierania we wspomnianych aglomeracjach, oraz z uwagi na okoliczność, że Komisja wskazała, iż rezygnuje z żądania, by pobranie 12 próbek, czyli jednej próbki na miesiąc, miało miejsce podczas całego roku, należy uznać, że zostało wykazane, iż zrzuty pochodzące z oczyszczalni w aglomeracjach Polychrono, Chanioti i Desfina spełniały w dniu wyznaczonym w uzupełniającej uzasadnionej opinii wymagania określone w art. 4 ust. 3 dyrektywy 91/271, w związku z czym zarzucane Republice Greckiej uchybienie nie zostało udowodnione w odniesieniu do tych aglomeracji. W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że Republika Grecka, poprzez brak zapewnienia wtórnego oczyszczania lub innego równie skutecznego oczyszczania ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia i Galatista, których RLM wynosi 2000–10 000, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 91/271. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania przed Trybunałem w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Trybunał może orzec o podziale kosztów lub rozstrzygnąć, że każda ze stron pokryje własne koszty. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie skarga Komisji została uwzględniona tylko częściowo, należy orzec, iż każda ze stron pokryje własne koszty.   Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:   1) Republika Grecka, poprzez brak zapewnienia wtórnego oczyszczania lub innego równie skutecznego oczyszczania ścieków komunalnych pochodzących z aglomeracji Prosotsani, Doxato, Eleftheroupoli, Vagia i Galatista, których równoważna liczba mieszkańców wynosi 2000–10 000, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych, zmienionej rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1137/2008 z dnia 22 października 2008 r.   2) W pozostałym zakresie skarga zostaje odrzucona.   3) Komisja Europejska i Republika Grecka pokrywają własne koszty.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: grecki.