C-331/05

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO VERICY TRSTENJAK przedstawiona w dniu 28 marca 2007 r.(1) Sprawa C‑331/05 P Internationaler Hilfsfonds e. V. przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich Odwołanie – Pozaumowna odpowiedzialność Wspólnoty – Artykuł 288 ust. 2 WE – Odrzucenie wniosku o współfinansowanie działalności NGO – Uchylenie wyroku Sądu Pierwszej Instancji oddalającego skargę – Dopuszczalność zwrotu kosztów adwokackich poniesionych w ramach skargi skierowanej do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Spis treści I –   Wprowadzenie II – Ramy prawne III – Stan faktyczny i postępowanie A –   Okoliczności faktyczne sporu B –   Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie C –   Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron D –   Zarzuty odwołania i argumenty stron IV – Ocena prawna A –   Ocena zarzutów odwołania 1.     Zarzut pierwszy: Dopuszczalność kosztów adwokackich zgłoszonych w skardze o odszkodowanie a)     Wspólnotowe przepisy dotyczące kosztów i)     Regulaminy dotyczące kosztów znajdujące zastosowanie przed sądami wspólnotowymi ii)   Brak przepisów dotyczących kosztów postępowania przed Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich –       Różnice w porównaniu do sądownictwa wspólnotowego –       W przedmiocie braku konieczności korzystania z porad adwokackich b)     Pozaumowna odpowiedzialność Wspólnoty 2.     Zarzut drugi: Nieuwzględnienie orzecznictwa sądów wspólnotowych a)     Wyrok w sprawie Herpels b)     Wyrok w sprawie AFCon Management Consultants i in. przeciwko Komisji 3.     Trzeci zarzut odwołania: związek przyczynowy B –   Wniosek oceny V –   Koszty VI – Wnioski I –    Wprowadzenie 1.        U podstaw niniejszej sprawy leży odwołanie od postanowienia Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich (zwanego dalej „Sądem”) z dnia 11 lipca 2005 r.(2), którym Sąd oddalił skargę wniesioną przez nieuprzywilejowanego skarżącego przeciwko Wspólnocie o naprawienie szkody z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty na podstawie art. 288 ust. 2 WE jako oczywiście bezzasadną. 2.        Wnosząca odwołanie i skarżąca w postępowaniu przed Sądem (zwana dalej „wnoszącą odwołanie”) jest organizacją pozarządową (NGO) prawa niemieckiego, która wspomaga uchodźców, ofiary wojen i katastrof. W pierwotnej skardze wnosiła ona o zwrot poniesionych przez nią kosztów adwokackich powstałych w związku z trzema postępowaniami przed Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich prowadzonymi przeciwko Komisji. Jak wskazuje wnosząca odwołanie, koszty te wynoszą 54 037 EUR. Ostatecznie wnosi ona do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich o dokonanie prawnej kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji. II – Ramy prawne 3.        Artykuł 288 ust. 2 WE stanowi, co następuje: „W dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji”. 4.        Zgodnie z art. 21 ust. 2 WE, każdy obywatel Unii może zwracać się do Rzecznika Praw Obywatelskich, ustanowionego zgodnie z postanowieniami art. 195. 5.        Artykuł 195 ust. 1 WE przewiduje: „Parlament Europejski mianuje Rzecznika Praw Obywatelskich, uprawnionego do przyjmowania od każdego obywatela Unii lub każdej osoby fizycznej bądź prawnej mającej miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim skarg, które dotyczą przypadków niewłaściwego administrowania w działaniach instytucji lub organów wspólnotowych, z wyłączeniem Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji wykonujących swoje funkcje sądowe. Zgodnie ze swoimi zadaniami Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadza dochodzenia, które uważa za uzasadnione, bądź z inicjatywy własnej, bądź na podstawie skarg przedstawionych mu bezpośrednio lub za pośrednictwem członka Parlamentu Europejskiego, chyba że podnoszone fakty są lub były przedmiotem postępowania sądowego. Gdy Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, przekazuje sprawę do danej instytucji, która ma trzy miesiące, aby poinformować go o swoim stanowisku. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich przesyła sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu i danej instytucji. Osoba, która złożyła skargę, jest informowana o wyniku dochodzenia. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Parlamentowi Europejskiemu roczne sprawozdanie z wyników swoich dochodzeń”. 6.        W dniu 9 marca 1994 r., na podstawie dawniejszego art. 138E ust. 4 traktatu WE, Parlament Europejski przyjął decyzję 94/262 EWWiS, WE, Euratom w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich(3). 7.        Zgodnie z art. 2 ust. 6 decyzji 94/262, skargi przedłożone Rzecznikowi Praw Obywatelskich nie mają wpływu na terminy przewidziane dla odwołania w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 7 tej decyzji, w przypadku gdy Rzecznik Praw Obywatelskich w wyniku postępowania sądowego będącego w toku lub zakończonego w związku z przedstawionymi faktami musi uznać skargę za niedopuszczalną lub zakończyć jej rozpoznawanie, wyniki każdego dochodzenia dotychczas przez niego przeprowadzonego zostają zapisane bez dalszych czynności. III – Stan faktyczny i postępowanie A –    Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu 8.        Źródłem niniejszego sporu są wnioski złożone przez wnoszącą odwołanie do Komisji, w których wnosiła ona o współfinansowanie określonych projektów pomocowych. W latach od 1993 r. do 1997 r. złożyła ona do Komisji w sumie sześć wniosków o współfinansowanie projektów. 9.        Podczas analizy pierwszych wniosków służby Komisji uznały, że ponieważ wnosząca odwołanie nie spełnia ogólnych warunków dotyczących współfinansowania projektów, nie kwalifikuje się do korzystania z pomocy przyznawanej na rzecz NGO. Ogólne warunki Komisji dotyczące współfinansowania projektów realizowanych przez europejskie NGO w krajach rozwijających się określają kryteria przyznawania pomocy NGO oraz ustalają, na rzecz projektów, konkretne wymogi dotyczące składania wniosków oraz zawierają wyczerpujące informacje dotyczące warunków finansowania(4). Wnosząca odwołanie została o tym poinformowana pismem z dnia 12 października 1993 r. Pismem z dnia 29 lipca 1996 r. Komisja wyjaśniła główne przyczyny, które skłoniły ją do uznania, że wnosząca odwołanie nie kwalifikuje się do korzystania z pomocy przyznawanej na rzecz NGO. 10.      W dniu 5 grudnia 1996 r. wnosząca odwołanie złożyła Komisji nowy projekt. We wrześniu 1997 r. zmieniona wersja tego projektu została przedłożona Komisji jako nowy wniosek. Komisja nie podjęła decyzji w przedmiocie tych nowych wniosków o współfinansowanie, uznając, że nadal obowiązywała decyzja z dnia 12 października 1993 r. stwierdzająca, że wnosząca odwołanie nie kwalifikuje się do korzystania z pomocy. 11.      Wnosząca odwołanie złożyła w związku z tym trzy skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, jedną w 1998 r. i dwie pozostałe w 2000 r. Skargi te dotyczyły co do zasady dwóch aspektów, to jest kwestii dostępu do akt oraz pytania, czy Komisja w prawidłowy sposób rozpatrzyła wnioski wnoszącej odwołanie. 12.      W odniesieniu do dostępu do akt w decyzji z dnia 30 listopada 2001 r. Rzecznik stwierdził, że lista dokumentów przedłożona wnoszącej odwołanie do konsultacji przez Komisję była niekompletna, że Komisja bezpodstawnie zatrzymała niektóre dokumenty i że w konsekwencji takie działanie Komisji mogło stanowić przypadek niewłaściwego administrowania. Zaproponował on Komisji przyznanie [wnoszącej odwołanie] odpowiedniego dostępu do akt; zostały one udostępnione w pomieszczeniach Komisji w dniu 26 października 2001 r. Ponadto Rzecznik stwierdził przypadek niewłaściwego administrowania w tym, że wnosząca odwołanie nie miała możliwości bycia formalnie wysłuchaną w przedmiocie otrzymanych przez Komisję od osób trzecich informacji, które zostały wykorzystane do wydania decyzji skierowanej przeciwko wnoszącej odwołanie. 13.      W odniesieniu do kwestii, czy wnioski wnoszącej odwołanie były przedmiotem prawidłowej analizy, w dalszej decyzji wydanej także w dniu 30 listopada 2001 r., Rzecznik stwierdził brak takiej analizy w zakresie uwzględnienia przez Komisję określonych informacji pochodzących od osób trzecich. Ponadto w swojej decyzji z dnia 11 lipca 2000 r. Rzecznik krytycznie odniósł się do tego, że Komisja pozwoliła na zbyt długi upływ czasu, zanim dostarczyła na piśmie powody, na podstawie których w 1993 r. doszła do wniosku, że wnosząca odwołanie nie kwalifikuje się do korzystania z pomocy. Wreszcie w odniesieniu do faktu, że Komisja nie podjęła formalnej decyzji w przedmiocie wniosków złożonych przez wnoszącą odwołanie w grudniu 1996 r. i we wrześniu 1997 r., w swojej decyzji z dnia 19 lipca 2001 r. Rzecznik zalecił Komisji rozstrzygnięcie tych wniosków przed dniem 31 października 2001 r. 14.      W celu wykonania zalecenia Rzecznika Komisja wysłała wnoszącej odwołanie pismo z dnia 16 października 2001 r. odrzucające dwa projekty przedstawione w grudniu 1996 r. i we wrześniu 1997 r. z tego względu, że wnosząca odwołanie nie kwalifikuje się do korzystania ze współfinansowania. 15.      Pismem złożonym w dniu 15 grudnia 2001 r. wnosząca odwołanie wniosła skargę do Sądu na pismo z dnia 16 października 2001 r. Wyrokiem z dnia 18 września 2003 r. w sprawie T‑321/01(5) Sąd stwierdził nieważność decyzji Komisji z dnia 16 października 2001 r. w sprawie odrzucenia wniosków wnoszącej odwołanie o współfinansowanie z grudnia 1996 r. i września 1997 r. i obciążył pozwaną kosztami postępowania. 16.      W swojej skardze w sprawie T‑321/01 wnosząca odwołanie wniosła również o zwrot przez pozwaną kosztów poniesionych w postępowaniu przed Rzecznikiem. W swym wyroku Sąd rozstrzygnął, że koszty postępowania przed Rzecznikiem nie są uważane za niezbędne wydatki w rozumieniu art. 91 lit. b) regulaminu Sądu, a zatem nie podlegają zwrotowi. B –    Postępowanie przed Sądem i zaskarżone postanowienie 17.      Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 23 lipca 2004 r., wnosząca odwołanie ponownie wniosła skargę, tym razem powołując się na art. 288 akapit drugi WE, w której wnosi o nakazanie Wspólnocie zapłaty kwoty 54 037 EUR z tytułu naprawienia poniesionej szkody materialnej. 18.      Postanowieniem z dnia 11 lipca 2005 r. Sąd oddalił skargę jako oczywiście bezzasadną, wskazując na brak podstaw dla przyjęcia pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty. 19.      Sąd oparł swoje orzeczenie na licznych argumentach, które zasadniczo sprowadzić można do jednego motywu: braku związku przyczynowego pomiędzy działaniem organu Wspólnoty a podnoszoną szkodą ze względu na to, że reprezentacja przez adwokata w postępowaniu przed Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie była konieczna. 20.      Sąd oddalił skargę jako oczywiście bezzasadną, bowiem kosztów postępowania przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich nie można uznać za koszty niezbędne w rozumieniu art. 91 lit. b) regulaminu Sądu, a zatem nie podlegają one zwrotowi. Wskazał on, że z przepisu tego wynika, że koszty podlegające zwrotowi są ograniczone, po pierwsze, do tych poniesionych dla celów postępowania przed Sądem, a ponadto do tych, które są w tych celach niezbędne. 21.      W przedmiocie postępowania przed Rzecznikiem Sąd wywodził, że, w przeciwieństwie do postępowań wszczynanych przed sądami wspólnotowymi, jest ono skonstruowane w ten sposób, że nie jest konieczne zwracanie się do adwokata. Wystarczy przedstawić w skardze stan faktyczny, natomiast nie ma potrzeby przedkładania argumentacji prawnej. W tych okolicznościach swobodny wybór obywatela co do bycia reprezentowanym przez adwokata w ramach postępowania przed Rzecznikiem oznacza, że powinien on ponieść te koszty osobiście. Właśnie z powodu braku tego swobodnego wyboru w postępowaniach przed sądami wspólnotowymi, gdzie obecność adwokata jest obowiązkowa, postępowanie sądowe obejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów, w tym kosztów adwokackich. 22.      Ponadto Sąd przypomniał, że w wyroku z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 54/77(6) Trybunał rozstrzygnął, że koszty konsultacji adwokata w stadium skarg administracyjnych w fazie przedprocesowej na podstawie art. 90 regulaminu pracowniczego urzędników Wspólnot Europejskich powinny być oddzielone od wynagrodzenia adwokata w postępowaniu sądowym. Jak wywodził Trybunał, wprawdzie nie można zabronić zainteresowanemu zapewnienia sobie już w tym stadium porad adwokackich, jest to jednak jego własny wybór, który w żadnym wypadku nie może obciążać pozwanej instytucji. Trybunał uznał zatem, że pod względem prawnym brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy zarzucaną szkodą, to znaczy kosztami adwokackimi poniesionymi w fazie przedprocesowej, a zachowaniem Wspólnoty, i że w takim przypadku nie tylko należy odrzucić żądanie odszkodowania, ale można je uznać za całkowicie pozbawione podstawy prawnej, a więc wniesione w złej wierze, co należy ewentualnie uwzględnić w rozstrzygnięciu o kosztach. 23.      Z powyższych rozważań Sąd wywnioskował, że koszty adwokackie poniesione przed Rzecznikiem nie podlegają zwrotowi z tytułu szkód w ramach skargi o odszkodowanie. 24.      W odniesieniu do pozostałych przesłanek podnoszonego przeciwko Wspólnocie roszczenia o odszkodowanie z tytułu odpowiedzialności pozaumownej Sąd wskazał w końcu na to, że wnoszącej odwołanie nie udało się wykazać istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym pozwanej bezprawnym działaniem a podnoszoną szkodą. Należy więc uznać, że postępowanie wszczęte przed Rzecznikiem nie wymaga korzystania z pomocy adwokata. W tych okolicznościach swobodny wybór obywatela w zakresie wystąpienia do Rzecznika i bycia reprezentowanym przed nim przez adwokata nie może uchodzić za konieczny i bezpośredni skutek przypadku niewłaściwego administrowania, który ewentualnie należy przypisać instytucjom wspólnotowym. C –    Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron 25.      Pismem z dnia 2 września 2005 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 6 września 2005 r., Internationale Hilfsfonds e.V. wniosła niniejsze odwołanie. 26.      Wnosząca odwołanie wnosi o: –        uchylenie postanowienia Sądu z dnia 11 lipca 2005 r. oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd lub nakazanie stronie przeciwnej zapłaty na rzecz wnoszącej odwołanie kwoty 54 037 EUR, oraz –        obciążenie Komisji kosztami postępowania. 27.      Pismem z dnia 9 listopada 2005 r., które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 10 listopada 2005 r., Komisja złożyła odpowiedź na odwołanie, w której wnosi o: –        oddalenie odwołania oraz –        obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania. 28.      Po przeprowadzeniu procedury pisemnej, w dniu 16 listopada 2006 r. odbyła się rozprawa, na której strony przedstawiły uwagi ustne. D –    Zarzuty odwołania i argumenty stron 29.      Internationale Hilfsfonds e.V. opiera swoje odwołanie na trzech zarzutach kwestionujących trzy główne argumenty Sądu wskazane w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji. 30.      W drodze pierwszego zarzutu odwołania, wobec stwierdzenia Sądu, że koszty postępowania przed Rzecznikiem nie podlegają zwrotowi zgodnie z art. 91 lit. b) regulaminu Sądu, wnosząca odwołanie podnosi znaczenie tej kwestii dla oceny zagadnienia, czy w ramach skargi o naprawienie szkody zgodnie z art. 288 ust. 2 WE można domagać się zwrotu tych kosztów jako szkody. 31.      Ponadto wnosząca odwołanie kwestionuje stwierdzenie sądu, zgodnie z którym postępowanie przed Rzecznikiem, w przeciwieństwie do postępowań wszczynanych przed sądami wspólnotowymi, jest skonstruowane w ten sposób, że nie jest konieczne zwracanie się do adwokata. Jej zdaniem regulaminy i przepisy wykonawcze nie dają podstaw do takiego stwierdzenia. 32.      W swojej replice Komisja przyznaje, że przesłanki prawa do zwrotu kosztów postępowania różnią się od przesłanek prawa do naprawienia szkody, oraz że oba roszczenia są od siebie niezależne. Jednakże nie wyklucza to możliwości porównania obu roszczeń w zakresie, w jakim ich przesłanki są do siebie podobne. Komisja wskazuje, że kwestia „niezbędnych” kosztów reprezentacji przez adwokata ma znaczenie zarówno w ramach prawa do zwrotu kosztów procesowych, jak i w ramach ewentualnego roszczenia o odszkodowanie, o ile to kryterium ma znaczenie dla przyjęcia związku przyczynowego bądź oceny istnienia obowiązku zmniejszenia wymiaru szkody. 33.      Zdaniem Komisji sprzeczne jest, w ramach oceny dotyczącej kosztów postępowania, zaprzeczenie że są one niezbędne a jednocześnie przyjęcie w ramach oceny dotyczącej prawa do odszkodowania, że wnosząca odwołanie mogła uznać dopuszczalność powstania takich kosztów. 34.      Porównanie unaocznia, że wówczas, gdy z mocy prawa koszty reprezentacji przez adwokata uznane są za niezbędne i taka reprezentacja jest przewidziana, to przepisy regulują również kwestię ponoszenia powstałych kosztów. Jednakże w ramach postępowania przed Rzecznikiem przepisy zaprzeczają właśnie, że takie koszty są niezbędne. 35.      W drodze drugiego zarzutu, wnosząca odwołanie podnosi błędną interpretację bądź brak uwzględnienia orzecznictwa sądów wspólnotowych przez Sąd. 36.      Po pierwsze, wnosząca odwołanie kwestionuje możliwość analogicznego stosowania orzeczenia Trybunału w sprawie Herpels przeciwko Komisji(7) w odniesieniu do roszczeń podnoszonych w skardze i uzasadnia w tym względzie, że wyrok ten należy postrzegać jedynie w świetle stosunku służbowego między Wspólnotą a jej pracownikami a tym samym nie pozwala on na odniesienie go do niniejszej sprawy. 37.      Ponadto wnosząca odwołanie wywodzi, że nie uwzględniono wyroku Sądu z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie AFCon Management Consultants i in. przeciwko Komisji(8), na mocy którego Komisja została zobowiązana do naprawienia szkody z tytułu nieprawidłowości przy udzielaniu zleceń. Podnoszona w tej sprawie szkoda obejmowała mianowicie m.in. koszty adwokackie poniesione przez skarżącego w związku z postępowaniem wszczętym na skutek skargi przed Rzecznikiem. Wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o zakwestionowanie tego, że Sąd nie uwzględnił tego wyroku oraz zaniechał dokonania porównania z niniejszą sprawą. 38.      Natomiast Komisja stoi na stanowisku, że orzeczenie w sprawie Herpels w pełni można odnieść do przedmiotowej sprawy. Zdaniem Komisji, fakt, że w sprawie tej chodziło o prawną kwestię stosunku służbowego jest równie mało istotny, jak okoliczność, że między Komisją a jej pracownikami istniał stosunek umowny. Decydującym jest natomiast, że w obu sprawach podnoszono roszczenie odszkodowawcze o zwrot tego samego rodzaju kosztów, mianowicie kosztów reprezentacji przez adwokata w ramach postępowania pozasądowego. Zdaniem Komisji istotne jest również, że w obu sprawach wszczęto postępowanie pozasądowe, dla którego nie jest przewidziany przymus adwokacki, a zatem na jego wszczęcie wnoszący odwołanie zdecydował się z własnej woli i na podstawie własnej oceny kwestii, czy obecność adwokata jest konieczna. 39.      Ponadto Komisja wskazuje na to, że nieuwzględnienie wcześniejszego orzeczenia wydanego w tej samej instancji nie stanowi samo w sobie błędu prawnego, bowiem system sądowy Wspólnot nie opiera się na zasadzie precedensu, zgodnie z którą sądy byłyby prawnie zobowiązane do uwzględniania spraw precedensowych. 40.      Po trzecie, wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd niesłusznie nie stwierdził związku przyczynowego pomiędzy bezprawnym zachowaniem Komisji a poniesioną przez wnoszącą odwołanie szkodą. Zdaniem wnoszącej odwołanie, związek przyczynowy pomiędzy bezprawnym zachowaniem a szkodą istnieje zawsze wtedy, gdy szkoda taka, jak szkoda poniesiona, zgodnie z ogólnym doświadczeniem jest normalnym następstwem działania instytucji. Wynika to z uznanej w niemieckim prawie oraz przez sądy wspólnotowe teorii adekwatnego związku przyczynowego. 41.      Na zakończenie wnosząca odwołanie podnosi, że zasada „równości broni” nakazuje w konkretnym przypadku korzystanie z pomocy adwokata w celu obrony jej interesów ze względu na to, że Komisja korzystała z pomocy swoich służb prawnych już w ww. postępowaniach przed Rzecznikiem. 42.      Komisja przypomina, że w świetle orzecznictwa szkoda musi wyniknąć bezpośrednio z zarzucanego zachowania. To kryterium pokrywa się z podnoszonym przez wnoszącą odwołanie wymogiem adekwatności. Można stąd wywnioskować, że związek przyczynowy nie jest bezpośredni w sytuacji, gdy wystąpienie szkody nie było w ogóle konieczne, ponieważ została ona poniesiona w następstwie swobodnej decyzji poszkodowanego. W postępowaniu skonstruowanym w ten sposób, że wnoszący skargę nie jest zobowiązany do przedstawienia argumentacji prawnej a otwarte kwestie dotyczące okoliczności faktycznych i prawnych w miarę potrzeby podlegają badaniu przez samego Rzecznika, decyzja o zasięgnięciu pomocy adwokata jest jego swobodną decyzją. 43.      Jak wywodzi dalej Komisja, wobec takiej konstrukcji postępowania [przed Rzecznikiem] chybiony jest również argument „równości broni”, bowiem właśnie sam Rzecznik Praw Obywatelskich jest instytucją wspierającą osoby poszkodowane. IV – Ocena prawna 44.      Zgodnie z art. 225 WE, postępowanie odwoławcze przed Trybunałem ograniczone jest do kwestii prawnych. Jako że wnosząca odwołanie zarzuca zasadniczo naruszenie prawa wspólnotowego przez postanowienie wydane w pierwszej instancji, wniesione przez nią odwołanie spełnia tą przesłankę dopuszczalności. 45.      Wnosząca odwołanie opiera się na trzech różnych zarzutach odwołania, których zasadność należy poddać analizie, zgodnie z ich kolejnością, w dalszej części opinii. A –    Ocena zarzutów odwołania 1.      Zarzut pierwszy: dopuszczalność kosztów adwokackich zgłoszonych w skardze o odszkodowanie 46.      Na wstępie wnosząca odwołanie kwestionuje argument przytoczony przez Sąd, że uznanie takich wydatków za szkodę byłoby sprzeczne z orzecznictwem Sądu dotyczącym bezzwrotnego charakteru tych wydatków. Wnosząca odwołanie podnosi, że błędne jest podejście Sądu, w ramach którego porównuje on zgłoszone roszczenie odszkodowawcze do zwrotu kosztów procesowych. 47.      Nie podzielam takiego stanowiska. Reprezentuję raczej pogląd, że w tym kontekście Sąd nawiązał do istotnego aspektu, którego nie można przeoczyć w sprawie podlegającej rozstrzygnięciu. Konkretnie chodzi tu o zbieg procesowego roszczenia o zwrot kosztów oraz materialnoprawnego roszczenia o naprawienie szkody, jak również o kwestię, czy to ostatnie może wykraczać poza to, co na podstawie prawa procesowego przysługuje osobie potrzebującej porady prawnej. W celu wyjaśnienia mojego stanowiska chciałabym w pierwszej kolejności przedstawić kilka uwag ogólnych w przedmiocie stosunku wspólnotowych przepisów dotyczących zwrotu kosztów z jednej strony a tych dotyczących naprawienia szkody z drugiej strony. a)      Wspólnotowe przepisy dotyczące kosztów i)      Regulaminy dotyczące kosztów znajdujące zastosowanie przed sądami wspólnotowymi 48.      Fundamentalną zasadą przepisów dotyczących kosztów w postępowaniu przed sądami wspólnotowymi jest tak zwana odpowiedzialność strony przegrywającej, zgodnie z którą strona przegrywająca musi co do zasady zwrócić koszty postępowania, w szczególności niezbędne koszty poniesione przez stronę przeciwną. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału, względnie art. 87 § 2 regulaminu Sądu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. 49.      Jednakże zakres tego tak zwanego procesowego roszczenia o zwrot kosztów, które, jak wynika z przepisów dotyczących kosztów, przysługuje stronie wygrywającej sprawę, zgodnie z przepisami prawa podlega ograniczeniom wynikającym również z oceny przyjętej przez ustawodawcę. 50.      W tym względzie na przykład art. 73 lit. b) regulaminu Trybunału precyzuje art. 69 określając, że do kosztów podlegających zwrotowi zalicza się wydatki konieczne, poczynione przez strony w związku z postępowaniem, w szczególności koszty podróży i pobytu, a także wynagrodzenia adwokatów lub radców prawnych. Przy tym co do zasady należy uwzględnić tylko te koszty, jakich wymagało dane postępowanie sądowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, pod pojęciem „postępowania” w rozumieniu art. 73 lit. b) regulaminu Trybunału należy rozumieć mianowicie tylko postępowanie przed Trybunałem, tzn. stadium postępowania spornego z wyłączeniem fazy je poprzedzającej(9). Zgodnie z art. 91 lit. b) regulaminu Sądu, powyższe znajduje zastosowanie również do postępowania przed Sądem. 51.      Prowadzi to do wniosku, że wydatki poczynione przez strony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym spór nie wchodzą w zakres decyzji dotyczącej kosztów(10). 52.      Ostatecznie z orzecznictwa wynika, że można domagać się zwrotu wydatków poczynionych przed wniesieniem skargi w związku z jej sporządzeniem(11). Natomiast wydatki i wynagrodzenia poniesione w związku z opracowaniem przez doradców opinii na temat szans powodzenia oraz dopuszczalności skargi, nie stanowią kosztów podlegających zwrotowi(12). 53.      W zaskarżonym postanowieniu Sąd słusznie wskazał, że wprowadzając instytucję Rzecznika Traktat otworzył obywatelom Unii alternatywną drogę obrony ich interesów w stosunku do skargi do sądu wspólnotowego. Ta alternatywna droga pozasądowa odpowiada szczególnym kryteriom i ma niekoniecznie ten sam cel, co skarga sądowa. Ponadto, interpretując art. 195 ust. 1 WE oraz art. 2 ust. 6 i 7 decyzji 94/262, Sąd słusznie wywnioskował, że te dwie drogi nie mogą być wykorzystywane jednocześnie. 54.      W moim przekonaniu godną uznania zasługą rozstrzygnięcia Sądu Pierwszej Instancji jest, że uwidoczniło ono, że postępowanie przed Rzecznikiem nie stanowi obligatoryjnego postępowania poprzedzającego postępowanie przed sądami wspólnotowymi, które należy przeprowadzić przed wniesieniem skargi. Z orzeczenia tego można wywnioskować, że postępowanie przed Rzecznikiem nie stanowi części toku instancji przewidzianego przez ustawodawcę w celu zapewnienia przed sądami wspólnotowymi ochrony prawnej przed sprzecznym z prawem wspólnotowym działaniem organów Wspólnoty. W tym kontekście zrozumiałym jest, dlaczego przepisy regulaminu Trybunału i Sądu dotyczące kosztów nie zawierają uregulowań dotyczących dopuszczalności kosztów, które ewentualnie mogłyby powstać w ramach postępowania przed Rzecznikiem. ii)    Brak przepisów dotyczących kosztów postępowania przed Europejskim Rzecznikiem Praw Obywatelskich 55.      Ze względu na brak wewnętrznego związku z sądownictwem wspólnotowym powstaje w następnej kolejności kwestia dotycząca istnienia szczególnych przepisów dotyczących postępowania przed Rzecznikiem, regulujących również analizowane kwestie. Procesowe prawo do zwrotu kosztów przysługujące wnoszącemu odwołanie musiałoby mieć w pierwszym rzędzie odpowiednią podstawę prawną. Jednakże taki przepis dotyczący kosztów nie istnieje, co po bardziej wnikliwej analizie można wytłumaczyć celem postępowania przed Rzecznikiem, jak również jego rolą w ramach instytucjonalnej struktury organizacyjnej Unii Europejskiej spełnianą na podstawie art. 195 ust. 1 WE. –       Różnice w porównaniu do sądownictwa wspólnotowego 56.      Jak już podnosił rzecznik generalny L.A. Geelhoed w swojej opinii w sprawie Lamberts(13), utworzenie instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich jest jednym z elementów, które na mocy traktatu składają się na obywatelstwo unijne. Obywatel ma prawo do wnoszenia skarg na nieprawidłowości w działaniach organów i instytucji Wspólnoty. Instytucja Rzecznika służy zatem ochronie praw obywatelskich. Również z genezy powstania instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich wyraźnie wynika, że u jego podstaw leżał zamysł stworzenia instrumentu służącego ochronie indywidualnych praw obywatelskich. Jednakże jak, moim zdaniem słusznie, zauważył rzecznik generalny L.A. Geelhoed, postępowanie przed Rzecznikiem, nawet jeżeli służy ochronie praw obywatelskich, nie ma na celu zapewnienia takiej ochrony prawnej, jaką można uzyskać przed sądem(14). 57.      Charakterystycznym jest, że postępowanie przed Rzecznikiem nie jest postępowaniem kontradyktoryjnym, podobnym do postępowania sądowego sensu stricte, w ramach którego wnoszący skargę i dana instytucja Wspólnoty są sobie przeciwstawione jako strony a rozstrzygnięcie sporu przekazują bezstronnej osobie trzeciej. Artykuł 3 ust. 5 przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich(15), ani art. 6 przepisów wykonawczych(16), nie przypisują Rzecznikowi roli pojednawczej między stronami. Przeciwnie, z przepisów tych wynika raczej, że w miarę możliwości Rzecznik Praw Obywatelskich wraz z zainteresowaną instytucją lub organem poszukuje rozwiązania w celu wyeliminowania przypadku niewłaściwego administrowania i pozytywnego rozstrzygnięcia złożonej skargi, co przemawia raczej za ściślejszym związkiem Rzecznika z administracją(17). 58.      Dalsze przełamanie zasady postępowania kontradyktoryjnego wynika z kompetencji Rzecznika określonej w art. 3 ust. 1 przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, zgodnie z którym Rzecznik z własnej inicjatywy może przeprowadzić wszelkie dochodzenia, które uważa za uzasadnione do wyjaśnienia wszelkich podejrzeń o niewłaściwe administrowanie w działaniach instytucji i organów wspólnotowych. 59.      Cechy odróżniające od sądownictwa wspólnotowego uwidaczniają się również w tych sytuacjach, w których Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje działania w następstwie złożonej skargi. I tak na przykład dostęp osób fizycznych lub prawnych do postępowania przed Rzecznikiem zapewniony jest na mniej restrykcyjnych zasadach, niż ma to miejsce w przypadku skargi przed sądami wspólnotowymi. Prawo do wniesienia skargi [legitymacja procesowa] jako przesłanka dopuszczalności postępowania sądowego ma zapobiec skargom powszechnym a tym samym zapewnić, że dopuszczone zostaną jedynie skargi tych osób, których niezgodne z prawem działanie instytucji Wspólnoty dotyczy w sposób rzeczywisty i bezpośredni(18). Podczas gdy wniesienie przez osobę fizyczną lub prawną skargi o stwierdzenie nieważności bezprawnego aktu prawa wspólnotowego, którego jest ona adresatem, zgodnie z art. 230 ust. 4 WE zależy od spełnienia przesłanki, że akt ten dotyczy wnoszącego skargę bezpośrednio i indywidualnie, to skarga do Rzecznika nie podlega żadnym szczególnym warunkom dopuszczalności. W konsekwencji do wniesienia skargi przed Rzecznikiem uprawnione są także osoby, których niewłaściwe administrowanie w działaniach instytucji i organów wspólnotowych nie dotyczy (19). 60.      Jako następną osobliwość instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich należy wymienić fakt, że Rzecznik ma wyłącznie obowiązek podjęcia działań, że jest instytucją całkowicie niezależną a ponadto posiada szeroki zakres uznania w odniesieniu do wykonywania swoich funkcji(20). W związku z tym, w celu rozstrzygania sporów między obywatelami a określoną instytucją Wspólnoty, Rzecznik dysponuje szerokimi możliwościami działania. W sytuacji, gdy Rzecznik stwierdzi przypadek niewłaściwego administrowania, poszukuje on w miarę możliwości środków zaradczych i zmierzających do polubownego załatwienia sprawy w sposób zadowalający [na korzyść] skarżącego. W sytuacji, gdy Rzecznik jest zdania, że polubowne załatwienie sprawy nie jest możliwe, lub gdy poszukiwanie możliwości polubownego załatwienia sprawy zakończyło się niepowodzeniem, zamyka on postępowanie w drodze uzasadnionej decyzji, która może zawierać także uwagi krytyczne, lub sporządza sprawozdanie zawierające wstępne zalecenia. Wszelkie środki mają jednak niewiążący charakter, bowiem nie wynika z nich prawne zobowiązanie administracji do zmiany zachowania. Tłumaczy to, dlaczego decyzje wydane przez Rzecznika w toku postępowania jedynie warunkowo mogą stanowić przedmiot postępowania przed sądami wspólnotowymi. Jedynym środkiem prowadzącym do zmiany zachowania instytucji i organów, jakim dysponuje Rzecznik, jest siła jego argumentacji, jak również nacisk opinii publicznej, jaki może on wywołać napiętnowaniem w swoich sprawozdaniach przypadków niewłaściwego administrowania(21). 61.      W sytuacjach wystąpienia nieprawidłowości o mniejszej wadze Rzecznik może, korzystając z szerokiego zakresu uznania, zrezygnować z podejmowania działań kierowanych do danego organu, co z kolei, ze względu na zagwarantowane w prawie wspólnotowym prawo do skutecznej ochrony prawnej, nie jest możliwe w toku postępowania przed sądami wspólnotowymi(22). W odniesieniu do osoby składającej skargę prowadzi to konkretnie do skutku, że Rzecznik nie może zagwarantować pomyślnego załatwienia jej sprawy(23). 62.      Te fundamentalne różnice uwidaczniają, że indywidualna ochrona prawna nie jest głównym celem postępowania przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich. 63.      W sytuacji, gdy istotę działań Rzecznika stanowi optymalizacja administracji Wspólnoty a nie indywidualna ochrona prawna, to konsekwencją jest brak przepisów dotyczących pokrywania kosztów. Natomiast wydaje się, że słuszne jest, aby koszty ponosiła osoba korzystająca z możliwości złożenia skargi. Taki wniosek pozostaje w zgodzie z przyjętym przez ustawodawcę celem, jakim jest umożliwienie obywatelom, aby za pomocą niedrogiego i elastycznego środka mogli zwrócić uwagę opinii publicznej na nieprawidłowe działania administracji(24). 64.      Z powyższego wynika, że nie istnieje żadna podstawa prawna, w oparciu o którą wnosząca odwołanie mogłaby złożyć skargę o zwrot poniesionych przez nią kosztów adwokackich. –       W przedmiocie braku konieczności korzystania z porad adwokackich 65.      Ze względu na brak przepisów ustawowych w wyraźny sposób przewidujących obowiązek reprezentacji osób fizycznych i prawnych przez adwokata w postępowaniu przed Rzecznikiem, tak jak jest to określone w art. 19 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości, należy uznać, że co najmniej nie ma obowiązku takiej reprezentacji. 66.      Ogólnie przyjęte jest, że z porad adwokata korzysta się jedynie w sprawach prawnych(25). Głównym zadaniem adwokata jest mianowicie udzielanie osobom potrzebującym porady prawnej informacji o przepisach dotyczących ich problemu prawnego oraz czuwanie nad zabezpieczeniem dowodów stanowiącym najważniejszy warunek każdego pomyślnego załatwienia sprawy. 67.      Już w opinii w sprawie Lamberts rzecznik generalny L.A. Geelhoed wskazał na utrwalone orzecznictwo Trybunału w przedmiocie pojęcia sądu występującego w art. 234 WE i stwierdził przy tym, że postępowanie przed Rzecznikiem nie spełnia wszystkich cech tego pojęcia(26). Moim zdaniem, kwestia konieczności korzystania z pomocy adwokata zależy przede wszystkim od odpowiedzi na pytanie, czy istotą postępowania przed Rzecznikiem jest rozwiązywanie problemów prawnych. W tym zakresie niezbędne jest dokonanie interpretacji pojęcia „niewłaściwego administrowania” w rozumieniu art. 195 akapit pierwszy WE, bowiem pojęcie to określa zakres rzeczowej właściwości Rzecznika Praw Obywatelskich. 68.      Definicja zaproponowana ‑ ze względu na brak legalnej definicji w prawie pierwotnym ‑ przez ówczesnego Rzecznika Praw Obywatelskich Jacoba Södermanna w sprawozdaniu rocznym przedstawionym Parlamentowi Europejskiemu w 1997 r. i znajdująca do tej pory zastosowanie, brzmi w sposób następujący: „Niewłaściwe administrowanie występuje wówczas, gdy instytucja publiczna działa niezgodnie ze zobowiązującymi ją regułami lub zasadami.” Z definicji tej można wywnioskować, że pod pojęciem niewłaściwego administrowania należy rozumieć co do zasady nie tylko naruszenie obowiązujących przepisów prawa, lecz także każde naruszenie zasad dobrej praktyki administracyjnej, które ze względu na ich niezobowiązujący charakter prawny można zakwalifikować jako tak zwane „soft law”. Powyższa definicja pozostaje w zgodzie z postanowieniem art. 195 WE oraz z art. 2 ust. 7 decyzji 94/262, które odgraniczają właściwość Rzecznika Praw Obywatelskich od właściwości sądownictwa oraz w dorozumiany sposób uznają, że Rzecznik może zajmować się również, nawet jeżeli nie wyłącznie, sprawami prawnymi(27). 69.      O ile dokonanie powyższego rozróżnienia przez osobę nieposiadającą kwalifikacji prawniczych, która złożyła skargę, może okazać się w konkretnym przypadku trudne, to jednak w praktyce rozgraniczenie to nie ma dla niej znaczenia, tym bardziej że Rzecznik zobowiązany jest do wyjaśnienia stanu faktycznego nie tylko z własnej inicjatywy, korzystając z pomocy składającego skargę oraz danej instytucji lub organu, lecz w konieczny sposób również do zbadania ewentualnych kwestii prawnych. W ten sposób Rzecznik odciąża składającego skargę w zakresie jego starań o ochronę własnych interesów, które na tę ochronę zasługują. 70.      W odpowiedzi na argument wnoszącej odwołanie, jakoby udział adwokata był konieczny dla zapewnienia „równości broni”, bowiem dla podjęcia obrony Komisja Europejska korzystała z pomocy swoich służb prawnych, należy zauważyć, że służby prawne Komisji, mimo konieczności dokonania prawnej analizy konkretnej sprawy, nie koniecznie spełniają tę samą rolę, co w postępowaniu przed sądami wspólnotowymi. I tak [ocena dokonana przez służby] musi uwzględniać fakt, że w myśl wyżej wymienionych przepisów starania Rzecznika oraz Komisji w trakcie postępowań w przedmiocie skarg powinny zmierzać do polubownego załatwienia sprawy. Ponadto należy uwzględnić, że nie wszystkie skargi na Komisję dotyczą kwestii prawnych. Służby prawne zobowiązane są do wypracowania polubownego rozwiązania sprawy oraz przedstawienia tego rozwiązania w należytym kształcie prawnym(28). W tym zakresie należy stwierdzić, że poszanowane zostało prawo wnoszącej odwołanie do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami państwa prawa. 71.      Ze względu na przedstawione różnice [między postępowaniem przed Rzecznikiem a] postępowaniem przed sądami wspólnotowymi, w szczególności ze względu na pozasądowy i w przeważającej mierze nieprawny charakter postępowania przed Rzecznikiem, jak również ze względu na spełnianą przez Rzecznika szczególną rolę, korzystanie z pomocy adwokata nie jest moim zdaniem ani obligatoryjne, ani niezbędne. b)      Pozaumowna odpowiedzialność Wspólnoty 72.      Samoistny porządek prawny Wspólnoty opiera się na tradycjach prawnych wspólnych dla państw członkowskich, które z kolei w myśl art. 6 ust. 2 UE zobowiązane są do poszanowania zasady państwa prawa. Stąd obowiązek działania w myśl zasady państwa prawa zalicza się również do ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Istotnym wyrazem tej zasady jest zasada odpowiedzialności za działania administracji(29), na podstawie której w państwach członkowskich Unii Europejskiej gwarantuje się przyznanie odszkodowania za bezprawne wyrządzenie szkody przez organy władzy(30). Centralnym przepisem regulującym odpowiedzialność za działania administracji jest art. 288 akapit drugi WE, zgodnie z którym w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Wspólnota powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Na podstawie tej kompetencji do kształtowania prawa Trybunał wypracował przesłanki odrębnej podstawy odpowiedzialności w prawie wspólnotowym(31). 73.      Pozaumowna odpowiedzialność Wspólnoty w rozumieniu art. 288 akapit drugiWE znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy kumulatywnie spełnione są trzy przesłanki ‑ bezprawne działanie Wspólnoty, powstanie rzeczywistej i bezsprzecznej szkody oraz związek przyczynowy między bezprawnym działaniem a podnoszoną szkodą(32). Ta podstawa odpowiedzialności uległa doprecyzowaniu w wyniku kształtowania prawa przez sądy wspólnotowe(33) w takim zakresie, że działanie organu można uznać za niezgodne z prawem wspólnotowym tylko wówczas, gdy naruszenie prawa jest szczególnie istotne. W konsekwencji nie każde naruszenie prawa wspólnotowego jest podstawą odpowiedzialności za działanie administracji w myśl art. 288 akapit drugi WE(34). 74.      Przy niespełnieniu choćby jednej z powyższych przesłanek odpowiedzialności, skargę należy w pełnym zakresie oddalić bez potrzeby badania pozostałych przesłanek odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty(35). 75.      Prawne pojęcie szkody obejmuje utratę majątku sensu stricte, a także umniejszenie majątku, jak np. brak powiększenia majątku, do którego doszłoby bez wystąpienia zdarzenia prowadzącego do szkody. Naprawienie szkody ma na celu doprowadzenie do takiego stanu majątku osoby poszkodowanej, w jakim majątek ten znajdowałby się bez nastąpienia naruszenia prawa lub co najmniej zbliżenie wartości tego majątku do wartości, jaką posiadałby on bez nastąpienia tego naruszenia. Te ogólne zasady nie ograniczają się jedynie do dziedziny prawa cywilnego, lecz znajdują zastosowanie także do odpowiedzialności [za zachowanie] władzy publicznej, a w szczególności do pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty(36). 76.      Z czysto formalnego punktu widzenia i bez jeszcze dokładniejszej analizy podlegających ocenie aspektów przyczynowości i normatywnego przypisania [skutku], uszczerbek w majątku wnoszącej odwołanie, którego doznała ona w toku postępowania przed Rzecznikiem w formie kosztów adwokackich, mógłby spełniać obiektywnie przesłanki naturalnego umniejszenia majątku. Jednakże inną kwestią jest, czy w świetle prawa wspólnotowego, w szczególności prawa procesowego, taki uszczerbek w majątku może zostać uznany za szkodę w rozumieniu przepisów prawa regulującego kwestie odpowiedzialności [państwa]. Biorąc pod uwagę, że podniesione w skardze żądanie wnoszącej odwołanie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami wspólnotowymi dotyczącymi kosztów, jest moim zdaniem wątpliwe, czy można przyznać jej materialnoprawne roszczenie na zasadach dotyczących naprawienia szkody, które w ostateczności prowadzi do takiego samego skutku. 77.      Jak już stwierdzono powyżej, wspólnotowe prawo procesowe Wspólnoty przyznaje prawo do naprawienia szkody obejmujące tylko określone koszty mające co do zasady związek z podejmowaniem czynności procesowych. Procesowe roszczenie o zwrot kosztów jest wyrazem oceny przyjętej przez ustawodawcę, i należy je rozumieć jako ograniczenie możliwości przypisania skutku w ten sposób, że ochrona praw w stadium przedprocesowym należy do własnego zakresu obowiązków danej strony. Z przepisów proceduralnych można zatem wywnioskować zobowiązanie danej strony do samodzielnego ponoszenia wydatków na pozaprocesową ochronę swoich praw. Stanowi to ryzyko związane nierozłącznie z prowadzeniem procesu i ponoszone przez daną stronę. 78.      Uznanie prawa do zwrotu kosztów, tzn. materialnoprawnego roszczenia o zwrot kosztów na podstawie przepisów prawa wspólnotowego regulującego kwestie odpowiedzialności, wykraczającego poza zakres przyznany stronie na mocy przepisów proceduralnych mających na celu naprawienie szkody, niesie ze sobą w moim przekonaniu ryzyko, że pozbawiona zostanie wszelkiego znaczenia ocena przyjęta przez ustawodawcę za podstawę przepisów dotyczących kosztów. Opierająca się na pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty, skarga o zwrot kosztów, które de lege lata [zgodnie z dotychczasowym stanem prawnym] nie podlegają zwrotowi, w konsekwencji może tylko prowadzić do obejścia obowiązujących przepisów prawnych(37). 79.      W związku z tym, Sąd słusznie nawiązał najpierw w pkt 50 swego postanowienia do przepisów dotyczących kosztów i powołując się na orzecznictwo nie uznał opartego na nich procesowego roszczenia o zwrot kosztów adwokackich, aby następnie w pkt 51 wskazać sprzeczność, jaka wyniknęłaby w razie uznania identycznego z nim pod względem zakresu roszczenia odszkodowawczego. 80.      Rozważania Sądu w przedmiocie istoty postępowania przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich zmierza do podkreślenia różnic między tym postępowaniem, a postępowaniem przed sądami wspólnotowymi. Rozważania Sądu mają na celu uwydatnienie, że nie stanowi ono postępowania przygotowawczego w ramach procedury sądowej. Wskazując również na okoliczność, że postępowanie przed Rzecznikiem jest skonstruowane w ten sposób, że obecność adwokata nie jest konieczna, Sąd ponownie nawiązuje do przesłanki przepisów dotyczących kosztów, zgodnie z którą koszty muszą być niezbędne. 81.      Powyższa analiza wskazuje na to, że Sąd słusznie dokonał oceny zagadnień dotyczących zbiegu procesowych i materialnoprawnych roszczeń o zwrot kosztów oraz, nie uznając tego ostatniego, zaproponował rozwiązanie odpowiadające przypuszczalnemu zamiarowi ustawodawcy uwzględniającego spójność prawa wspólnotowego. Ze względu na to, że Sąd nie naruszył w tym względzie prawa, należy oddalić pierwszy zarzut odwołania. 2.      Zarzut drugi: nieuwzględnienie orzecznictwa sądów wspólnotowych a)      Wyrok w sprawie Herpels(38) 82.      W ramach odpowiedzi na zarzut wnoszącej odwołanie, w którym kwestionuje ona powołanie się Sądu na wyrok w sprawie Herpels, należy użyć takich samych argumentów. Obok znaczenia tego orzeczenia w dziedzinie prawa dotyczącego służby publicznej, z orzeczenia tego można wyprowadzić kryteria służące rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. W punktach 45 i 49 orzeczenie to wskazuje na fazę przedprocesową określoną w art. 90 regulaminu pracowniczego urzędników, która nie przewiduje żadnych szczególnych warunków formalnych, zwłaszcza żadnego prawnego obowiązku urzędnika do bycia reprezentowanym przez adwokata. Możliwe jest, że Sąd próbował tutaj stworzyć analogię do postępowania przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich, które, jak już przedstawiono powyżej, nie wymaga reprezentacji przez adwokata. 83.      Ze względu na brak przymusu adwokackiego w fazie przedprocesowej Sąd najwyraźniej przyjął, że wnoszący odwołanie podjął decyzję na własne ryzyko. Wyraźna jest przy tym próba wprowadzenia kryterium przypisania [skutku] jako dodatkowej przesłanki odpowiedzialności w prawie wspólnotowym, które było przedmiotem rozważań już w związku z przepisami dotyczącymi kosztów, oraz do którego ‑ w celu lepszego zrozumienia ‑ należy bliżej nawiązać w ramach analizy związku przyczynowego. b)      Wyrok w sprawie AFCon Management Consultants i in. przeciwko Komisji(39) 84.      W odniesieniu do stanowiska wnoszącej odwołanie, zgodnie z którym z wyroku w sprawie AFCon Management Consultants i in. przeciwko Komisji wynikają skutki prawne w odniesieniu do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wyrok ten nie zobowiązuje Sądu ani Trybunału do dokonania określonej wykładni prawa wspólnotowego. Jako niezależne organy sądownictwa w instytucjonalnym systemie Unii Europejskiej podlegają one jedynie prawu. Wynika to z art. 220 WE, zgodnie z którym sądy wspólnotowe, w zakresie swojej właściwości, czuwają nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu niniejszego traktatu. Pojęcie „prawo” w rozumieniu tego postanowienia obejmuje wszelkie skodyfikowane i niepisane normy prawa wspólnotowego bądź prawa Unii o skutku zobowiązującym. W ich zakres wchodzą, oprócz prawa pierwotnego i pochodnego, także ogólne zasady prawa i prawo zwyczajowe(40). Jednak wyroki sądów wspólnotowych nie należą do źródeł prawa wspólnotowego. Wyroki są wyrazem wykładni prawa dokonanej przez sądy wspólnotowe, jednakże nie można ich mylić z samym prawem(41). 85.      Cechą charakterystyczną unijnego wymiaru sprawiedliwości nie jest precedensowy skutek orzeczeń(42). Chociaż sądy wspólnotowe w interesie pewności prawa oraz jednolitej wykładni prawa wspólnotowego co do zasady starają się dokonywać spójnej wykładni prawa, to jednak ogólna struktura zarówno wspólnotowego systemu prawa jak i sądownictwa sprzeciwiają się związaniu sądów wspólnotowych ich wcześniejszym orzecznictwem. Geneza takiego stanu rzeczy pozwala wytłumaczyć to faktem, że pierwotnie Wspólnota ustanowiona została przez państwa należące do kontynentalnego systemu prawnego „civil law”, wskutek czego stworzony przez nie ponadnarodowy porządek prawny wykazuje odpowiadające temu systemowi prawnemu cechy(43). Ponadto wynika to z okoliczności, że pierwotnie Trybunał ustanowiony został jako sąd pierwszej i najwyższej instancji, zanim jeszcze na podstawie decyzji Rady ustanawiającej Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich powstał nowy organ sądownictwa(44). Przejęcie precedensowego skutku wyroków w rozumieniu [systemu prawnego] „common law” byłoby nieodpowiednie z tego względu, ze odejście od linii orzecznictwa przyjętej w prawomocnych wyrokach Trybunału byłoby możliwe jedynie w drodze zmiany traktatów założycielskich. Na tle związanych z tym konstytucyjnoprawnych trudności w poszczególnych państwach członkowskich, Trybunałowi należało zapewnić możliwość ewentualnej zmiany dotychczasowego orzecznictwa i kształtowania prawa wspólnotowego w odmiennym kierunku(45). 86.      Do przestrzegania powyższych zasad zobowiązany jest również powstały w późniejszym okresie Sąd. W konsekwencji nie można odmówić Sądowi możliwości dystansowania się od jego wcześniejszego orzecznictwa(46). Jest to oczywiste, bowiem w przeciwnym przypadku ścisłe związanie wcześniejszym wyrokiem uczyniłoby zbędnym wnoszenie odwołania do Trybunału. Sytuację taką, jak w niniejszej sprawie, w której należy spodziewać się odejścia od dotychczasowego orzecznictwa Sądu, można traktować tylko jako wniosek złożony do Trybunału o zobowiązujące i ostateczne rozstrzygnięcie wymagającej wyjaśnienia kwestii. 87.      Z przytoczonych tu względów, odstąpienie Sądu od jego wcześniejszego wyroku nie może stanowić wyłącznej podstawy zarzutu odwołania. W związku z powyższym należy oddalić także drugi zarzut odwołania. 3.      Trzeci zarzut odwołania: związek przyczynowy 88.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podstawę pozaumownej odpowiedzialności Wspólnoty na podstawie art. 288 akapit drugi WE może stanowić jedynie bezpośredni związek przyczynowy między rzekomym bezprawnym zachowaniem danej instytucji a podnoszoną szkodą. Na wnoszącej odwołanie spoczywa ciężar dowodu na istnienie takiego związku przyczynowego(47). 89.      Nie można kwestionować zarzutu wnoszącej odwołanie podnoszącego takie istotne naruszenie prawa. Prawomocnym wyrokiem z dnia 18 września 2003 r. Sąd rozstrzygnął, że Komisja niedokonując oceny, czy wnoszący odwołanie spełnił wymagane warunki współfinansowania, naruszyła spoczywający na niej obowiązek należytego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosków o współfinansowanie projektów z 1996 i 1997 r.(48). Komisja zdała się na przekazane jej przez osoby trzecie informacje dotyczące zachowania wnoszącego odwołanie bez formalnego przyznania mu możliwości ustosunkowania się w tym zakresie. Już wcześniej to naruszenie prawa do bycia wysłuchanym przysługującego osobie składającej wniosek Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich, uznał za przypadek nieprawidłowej administracji(49). Oczywiste jest zatem, że postępowanie przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich oraz Sądem wszczęte zostało na skutek bezprawnego zachowania Komisji. 90.      Jako przyczynę wystąpienia szkody można uznać jedynie takie zachowanie, które, jak wskazuje ogólne doświadczenie, może zazwyczaj wywołać poniesioną szkodę. Taka sytuacja nie zachodzi wówczas, gdy szkoda była zupełnie nieprawdopodobnym skutkiem danego zachowania, jako że zgodnie z ogólnym doświadczeniem nie można było się jej spodziewać. Nieprawidłowe zachowanie danej instytucji musi stanowić bezpośrednią i w szczególności główną przyczynę tej szkody(50), z czego wynika, że Wspólnocie nie można przypisać skutków nieprawdopodobnych(51). 91.      Zgodnie z ogólnym doświadczeniem, związek przyczynowy nie istnieje pomiędzy bezprawnym działaniem instytucji Wspólnoty a szkodą, jeżeli sam zainteresowany przyczynił się do powstania szkody(52). Na nim spoczywa mianowicie obowiązek powzięcia wszelkich dostępnych w jego zakresie środków mających na celu zapobieżenie lub pomniejszenie szkody. Naprawieniu podlega jedynie ta szkoda, która powstała po stronie osoby działającej w rozsądny sposób(53). W sytuacji, gdy poszkodowany nie wykazał należnej staranności, Wspólnota nie jest odpowiedzialna za poniesioną szkodę lub jest ona odpowiedzialna tylko w części(54). 92.      W niniejszej sprawie, wnosząca odwołanie wszczęła postępowanie przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich i korzystała z reprezentacji przez adwokata, chociaż, jak przedstawiono powyżej, nie była ona zobowiązana do reprezentacji, ani reprezentacja ta nie była konieczna. Reprezentacja ta polegała zatem na swobodnej decyzji, a odpowiedzialnością za jej skutki nie można obarczać Wspólnoty. W wyroku w sprawie Herpels, na który powołuje się również Sąd w swym postanowieniu, Trybunał w sposób oczywisty przyjmuje za podstawę oceny ten sam zasadniczy argument uzasadniając, że zainteresowanej osobie nie można wprawdzie zakazać korzystania z doradztwa adwokata, jest to jednak jej własna decyzja, za którą nie można obarczać odpowiedzialnością danej instytucji. W sprawie Herpels Trybunał stwierdził, że w takiej sytuacji z prawnego punktu widzenia między rzekomą szkodą a zachowaniem Komisji nie istnieje jakikolwiek związek przyczynowy(55). 93.      Podstawą wspólnotowego systemu prawnego, jak również systemów prawnych państw członkowskich Wspólnoty, jest mianowicie idea wolności i działania jednostki na własne ryzyko. Wspólne dla tych idei jest, że kwestię najskuteczniejszego sposobu ochrony interesów jednostki pozostawiają one jej decyzji. Konsekwencją tej wolności w zakresie ochrony własnych praw jest zasada dyspozycyjności jako procesowy odpowiednik materialnoprawnej autonomii woli jednostki. Ta zasada, uznana również w prawie procesowym Unii Europejskiej, stanowi, że decyzja o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz o zmianie przedmiotu sporu spoczywa wyłącznie w gestii stron(56). Na zasadzie a fortiori wolność ta znajduje zastosowanie w fazie przygotowawczej postępowania. 94.      Wspólnotowy porządek prawny pozostawia obywatelowi wybór, czy chce on zdecydować się na wszczęcie postępowania przed sądami wspólnotowymi, czy też przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Od każdego obywatela można co do zasady oczekiwać, że zasięgnie on wstępnej informacji o szczegółach danego postępowania, jak np. przymusie adwokackim, oraz że podejmie on w tym zakresie odpowiednie działania. W konsekwencji powyższego obywatel ponosi konsekwencje naruszenia obowiązku zachowania staranności. O wyborze właściwego trybu postępowania rozstrzyga zawsze zamierzony nim cel. W sytuacji, gdy obywatel zmierza do prawnego zobowiązania instytucji Wspólnoty, będzie on zmuszony do zwrócenia się o ochronę prawną do sądów wspólnotowych(57). Natomiast skarga do Rzecznika Praw Obywatelskich umożliwia obywatelowi w pierwszym rzędzie uzyskanie środków zaradczych w przypadkach, w których nie ma on możliwości złożenia skargi lub taka skarga nie prowadziłaby do rozsądnego rozwiązania. Skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich należy zatem uznać za uzupełnienie zapewniającego ochronę prawną właściwego postępowania(58). 95.      Z powyższego wynika, że nie istnieje związek przyczynowy między działaniem Komisji a wydatkami wnoszącej odwołanie w postaci kosztów adwokackich poniesionych w postępowaniu przed Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Kierując się oceną normatywno-wartościującą, kosztami tymi należy raczej obciążyć wnoszącą odwołanie. W rezultacie Sąd słusznie zaprzeczył istnieniu związku przyczynowego. Mając na uwadze powyższe, również trzeci zarzut należy oddalić. 96.      Powyższy wniosek, na zakończenie mojej oceny przepisów prawa dotyczącego odpowiedzialności, jest zgodny ze wspólnotowymi przepisami proceduralnymi i przepisami dotyczącymi kosztów oraz, w mojej opinii, stanowi jedyne możliwe rozwiązanie niniejszej sprawy w kontekście zasady jedności wspólnotowego porządku prawnego. Przyznanie odszkodowania prowadziłoby do obejścia istotnych uregulowań także w kontekście instytucjonalnym, bowiem mogłoby to zachęcać jednostki do składania skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich poprzedzających wniesienie skargi do sądów wspólnotowych w celu skorzystania z dodatkowej instancji kontrolnej. Nie byłby one obciążone ryzykiem ponoszenia kosztów, bowiem mogłyby one żądać zwrotu zwykle niepodlegających zwrotowi kosztów adwokackich w trybie skargi o odszkodowanie za zachowania administracji. Postępowanie przed Rzecznikiem przyjęłoby zatem formę pewnego rodzaju postępowania wstępnego poprzedzającego wniesienie skargi do sądu wspólnotowego, co nie może być skutkiem zamierzonym przez ustawodawcę unijnego. B –    Wniosek oceny 97.      W świetle powyższych rozważań stwierdzam, że Sąd słusznie oddalił skargę o naprawienie szkody złożoną przez Internationaler Hilfsfonds e. V. przeciwko Wspólnocie jako oczywiście bezzasadną. Odwołanie należy zatem oddalić. V –    Koszty 98.      Zgodnie z art. 122 regulaminu, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał orzeka wyrokiem kończącym postępowanie w sprawie, to Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 69 § 2 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 118 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania, a wnosząca odwołanie przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. VI – Wnioski 99.      Proponuję, aby Trybunał: –        orzekł o oddaleniu odwołania; –        obciążył Internationaler Hilfsfonds e. V. kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: niemiecki. 2 – Postanowienie Sądu z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie T‑294/04 Internationaler Hilfsfonds e. V. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑2719. 3 – Dz.U. L 113, str. 15. 4 – W 2000 r. przyjęto nową wersję ogólnych warunków. Ogólne warunki nie zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym, możne je jednak uzyskać od Komisji. 5 – Wyrok w sprawie Internationaler Hilfsfonds e.V. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3225. 6 – Wyrok w sprawie Herpels przeciwko Komisji, Rec. str. 585, pkt 45–50. 7 – Wyżej wymienione w przypisie 6. 8 – Wyrok w sprawie T‑160/03, Zb.Orz. str. II‑981. 9 – Postanowienia Trybunału: z dnia 6 stycznia 2004 r. w sprawie C‑104/89 DEP J.M. Mulder i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I‑1, pkt 45, z dnia 15 marca 1994 r. w sprawie C‑107/91 DEP Empresa Nacional de Urânio SA przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 21, i z dnia 30 listopada 1994 r. w sprawie C‑294/90 DEP British Aerospace przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5423, pkt 12. 10 – Jako niepodlegające zwrotowi uznaje się również wydatki poniesione w związku z wymianą uwag ze służbami Komisji po wydaniu decyzji zaskarżonej w postępowaniu głównym i przed wniesieniem skargi (zob. postanowienie z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie T‑251/00 DEP Lagardère SCA i Canal+ SA przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑4217, pkt 22). Ma to zastosowanie również do odbywania posiedzeń z danymi organami, niezależnie od faktu, że przedmiotem spornego w tym przypadku spotkania mogło być uniknięcie postępowania przed Sądem (zob. ww. postanowienie w sprawie Lagardère SCA i Canal+ SA przeciwko Komisji, pkt 22). Także w postępowaniu przed Sądem nie istnieje roszczenie o zwrot kosztów poniesionych przez wnoszącego odwołanie w ramach postępowania administracyjnego lub w postępowaniu poprzedzającym właściwy spór sądowy (zob. w tym zakresie wyrok z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie T‑25/95 Cimenteries CBR i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑491, pkt 5133 i 5134. 11 – Postanowienie z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawach połączonych T‑177/94, T‑377/94 i T‑99/95 Altmann i in. przeciwko Komisji, RecFP str. I‑A‑299 i II‑833, pkt 21. 12 – Postanowienie z dnia 23 października 1998 r. w sprawie T‑25/96 Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen i Hapag-Lloyd Fluggesellschaft przeciwko Komisji, niepublikowane w Zbiorze, pkt 34. 13 – Opinia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie C‑234/02 P, Rec. str. I‑2803, pkt 55. 14 – Ibidem, pkt 56. 15 – Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (Dz.U. L 113, str. 15), zmieniona decyzją z dnia 14 marca 2002 r. przyjętą w celu usunięcia art. 12 i 16 (Dz.U. L 92, str. 13). 16 – Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ustanawiająca przepisy wykonawcze, przyjęta w dniu 8 lipca 2002 r. i zmieniona decyzją Rzecznika z dnia 5 kwietnia 2004 r., (dostępną na stronie internetowej http://www.ombudsman.europa.eu/lbasis/de/provis.htm). 17 – Wyżej wymieniona opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Lamberts, pkt 63. 18 – Zobacz M. Borowski, Die Nichtigkeitsklage gem. Artykuł230 Abs. 4 EGV [Skarga o stwierdzenie nieważności na podst. art. 230 ust. 4 TWE], Europarecht, 2006, Heft 6, str. 893. Opinia rzecznika generalnego M. Lagrange’a z dnia 20 listopada 1962 r. w sprawach połączonych 16/62 i 17/62 Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes i in. przeciwko Radzie (wyrok z dnia 14 grudnia 1962 r.), Rec. str. 901, oraz od 19/62 do 22/62 Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes i in. przeciwko Radzie (wyrok z dnia 14 grudnia 1962 r.), Rec. str. 943. 19 – Zobacz S. Cadeddu, The proceedings of the European Ombudsman, Law and contemporary problems, Vol. 68, 2004, nr 1, str. 165 i 166; U. Karkowska, Concept, Function and Effectiveness of the European Ombudsman (Part 1), Human Rights within the European Union, Berlin 2004, str. 192; J. Rzeznik, Concept, Function and Effectiveness of the European Ombudsman (Part 2), Human Rights within the European Union, Berlin 2004, str. 199, i M.P. Chiti, Il mediatore europeo e la buona ammistrazione communitaria, Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, anno X (2000), n. 2, str. 323, porównują skargę przed Rzecznikiem z actio popularis [skargą powszechną]. 20 – Wyrok z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie C‑234/02 P Lamberts, Rec. str. I‑2803, pkt 50. 21 – Zobacz J. Rzeznik, Concept, Function and Effectiveness of the European Ombudsman (Part 2), Human Rights within the European Union, Berlin 2004, str. 215. 22 – Zobacz S. Cadeddu, ww. w przypisie 19, str. 169. [Swobodny] dostęp do wymiaru sprawiedliwości należy do ogólnie uznanych praw podstawowych. To samo dotyczy uznanego w prawie międzynarodowym zakazu odmowy zapewnienia ochrony prawnej (denial of trial lub déni de justice). Jak wynika z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 21 lutego 1975 r. w sprawie Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Application nr 4451/70, seria A, nr 18, pkt 35, art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy interpretować w świetle powyższych zasad. Z zasad tych Wspólnota Europejska skonstruowała prawo do skutecznej ochrony prawnej jako podstawową ogólną zasadę prawa. Zobacz ostatnio opinię rzecznik generalnej C. Stix-Hackl z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie C‑467/01 Ministero delle Finanze przeciwko Eurico Italia (wyrok z dnia 19 czerwca 2003 r.), Rec. str. I‑6471, pkt 52, jak również opinię rzecznika generalnego P. Légera z dnia 8 kwietnia 2003 r. w sprawie C‑224/01 Köbler przeciwko Austrii (wyrok z dnia 30 września 2003 r.), Rec. str. I‑10239, pkt 67. 23 – Zobacz G. Garzón Clariana, Holding the administration accountable in respect of its discretionary powers: the roles and approaches of the Court, the Parliament and the European Ombudsman, The European Ombudsman – Origins, establishment, evolution, Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary of the institution, Chapter 12, str. 209. 24 – J. Söderman, The Citizen, the Administration and Community Law – General report prepared by The European Ombudsman for the 1998 FIDE congress in Stockholm, Sweden, 3 czerwca 1998 r., str. 28: „Access to the Ombudsman is normally easy to obtain, direct and free of costs”, str. 35: „It should be obvious that the judiciary is the basic upholder of Community law at the national as well as at the Community level. Court proceedings are normally the first choice when a company or business wants to obtain its rights under Community law. The situation for a citizen who has a problem with the national administration in a Community law issue is different. Court proceedings can be time consuming and costly and are not a practical possibility in many cases”; G. Garzón Clariana, ww. w przypisie 23, str. 209. Wnosząca odwołanie podniosła w trakcie rozprawy, że niskie koszty postępowania przed Rzecznikiem były jednym z decydujących powodów, dla których wystąpiła ona do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, a nie do sądów wspólnotowych. 25 – Opinia rzecznik generalnej C. Stix-Hackl z dnia 11 maja 2006 r. w sprawie C‑193/05 Komisja przeciwko Luksemburgowi (wyrok z dnia 19 września 2006 r.), Zb.Orz. str. I‑8673, pkt 64. Zgodnie z § 3 Bundesrechtsanwaltsordnung (federalnej ustawy o adwokatach) BGBl. 1959 I, str. 565, ostatnio zmieniona na podstawie art. 42 ustawy z dnia 19 kwietnia 2006 r., [BGBl. str.] I 866, adwokat jest „powołanym i niezależnym doradcą i przedstawicielem we wszelkich sprawach prawnych”. Zgodnie z zasadami wykonywania zawodu przez adwokatów Unii Europejskiej (pierwotnie przyjętymi przez zgromadzenie ogólne Rady Adwokatur i Stowarzyszeń Prawniczych Wspólnoty Europejskiej w dniu 28 października 1988 r., zmienione przez zgromadzenia ogólne w dniach 28 listopada 1998 r. oraz 6 grudnia 2002 r., adwokat „jest w państwie prawa podmiotem niezastąpionym zarówno dla wymiaru sprawiedliwości, jak i dla osób potrzebujących porady prawnej, do których ochrony praw i wolności jest on zobowiązany”. 26 – Wyżej wymieniona w przypisie 13, pkt 57–61. 27 – Zobacz M.P. Chitia, ww. w przypisie 19, str. 314, wywodzi z powyższego, że kompetencje kontrolne Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich obejmują „niezgodne z prawem działania administracji”, jak również te akty przyjęte przez organy i instytucje Wspólnoty, które są wprawdzie zgodne z prawem, jednak ze względu na ich charakter można je określić jako „niestosowne działania administracji”. 28 – Zobacz J.C. Eeckhout i P. Godts, The European Commission’s Internal Procedure for Dealing with the European Ombudsman’s Inquiries, The European Ombudsman – Origins, establishment, evolution, Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary of the institution, Chapter 10, str. 176. 29 – Zobacz A. v. Bogdandy, Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaften, Juristische Schulung, 1990, Heft 1, str. 872; ten sam autor w: Grabitz i Hilf, Das Recht der Europäischen Union, art. 288 TWE, pkt 14 (zestaw uzupełniający styczeń 2001); Borchardt, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Hrsg. M. Dauses, P I. pkt 221; M. Ruffert, Kommentar zum EUV/EGV, 1. Auflage, 1999, art. 288, pkt 1. Wyrok z dnia 5 marca 1996 r. w sprawie C‑46/93 i C‑48/93 Brasserie du Pêcheur i Factortame i in., Rec. str. I‑1029, pkt 29 i 30. 30 – W niektórych państwach członkowskich Unii Europejskiej odpowiedzialność państwa za bezprawne działania jego organów administracji lub jego pracowników zapisana jest w konstytucji, i tak na przykład w art. 26 konstytucji słoweńskiej, art. 34 niemieckiej ustawy zasadniczej, art. 9 ust. 3 konstytucji hiszpańskiej oraz art. 7 konstytucji bułgarskiej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 austriackiej federalnej ustawy konstytucyjnej, federacja, landy, gminy i inne korporacje i zakłady prawa publicznego odpowiadają za szkody wyrządzone komukolwiek w sposób zawiniony przez podmioty działające jako ich organy w ramach wykonywania przepisów ustawowych. To postanowienie konstytucji wdrożone zostało przez przepisy ustawowe w postaci § 1 ust. 1 Amtshaftunggesetz (ustawy o odpowiedzialności za działania administracji) oraz § 1 ust. 1 Organhaftpflichtgesetz (ustawy o odpowiedzialności za działania organów), zob. w przedmiocie prawa dotyczącego odpowiedzialności za działania administracji w niektórych państwach członkowskich F. Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage, Münich 1998, str. 10; E. García de Enterría, La responsabilidad patrimonial del Estado legislador en el Derecho español, Cizur Menor 2005, str. 71; K. Schrameyer, Die Amtshaftung des bulgarischen Staates, Osteuropa-Recht, 51. Jahrgang (2005), Heft 2, str. 167; P. Schwarzenegger, Staatshaftung – Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben und ihre Auswirkungen auf nationales Recht, Wien 2001, str. 245 i nast. W kilku innych państwach członkowskich należących do systemu prawnego „common law” stosuje się zasady ogólnego prawa dotyczącego odpowiedzialności, tak jak na przykład w Zjednoczonym Królestwie (D. Fairgrieve, State liability in tort – A comparative law study, Oxford 2003, str. 16; A. Gromitsaris, Die methodologische Herausforderung des Europarechts: Zum Verhältnis von Rechtsdogmatik, Rechtsgeschichte, Rechtsvergleichung und Rechtstheorie am Beispiel des Staatshaftungsrechts, Theorie des Rechts und der Gesellschaft: Festschrift für Werner Krawietz zum 70. Geburtstag,, 2003, str. 20). W kilku innych porządkach prawnych, jak na przykład francuskim, stosuje się zasady wypracowane przez sądy lub ustawy szczególne przewidujące odpowiedzialność państwa (G. Braibant i B. Stirn, Le droit administratif français, 6eédition, Paris 2002, str. 315‑363). 31 – K. Lenaerts, D. Arts i I. Maselis, Procedural Law of the European Union, 2nd edition, London 2006, pkt 11‑001, wskazują na to, że te ogólne zasady prawa Trybunał uznaje jedynie za źródło inspiracji na drodze ku wypracowaniu odrębnej dziedziny prawa dotyczącej odpowiedzialności za działania administracji; F. Schockweiler, G. Wivenes i J.M. Godart, Le régime de la responsabilité extra-contractuelle du fait d´actes juridiques dans la Communauté européenne, Revue trimestrielle de droit européenne, styczeń-marzec 1990, str. 74; M. Gellermann, EUV/EGV, Münich 2003, Hrsg. R. Streinz, str. 2397, pkt 1 i 8; R. Baratta, Trattati dell´Unione Europea e della Comunità Europea, Milano 2004, ed. A. Tizzano, str. 1291. 32 – K. Lenaerts, D. Arts i I. Maselis, op.cit., pkt 11‑024; H.J. Schütz, T. Bruha i D. König, Casebook Europarecht, Monachium 2004, str. 377. Zobacz opinię rzecznika generalnego M. Poiaresa Madura z dnia 7 września 2006 r. w sprawie C‑243/05 P Agraz i in. przeciwko Komisji (wyrok z dnia 9 listopada 2006 r.), Zb.Orz. str. I‑10833, pkt 1. 33 – Wyroki: z dnia 8 kwietnia 1992 r. w sprawie C‑55/90 Cato przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2533, pkt 18, z dnia 5 marca 1996 r. w sprawie Brasserie du Pêcheur i Factortame i. in, ww. w przypisie 29, z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5291, pkt 41 i 42, z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. I‑11355, pkt 53, z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie C‑472/00 P Komisja przeciwko Fresh Marine Company, Rec. str. I‑7541, pkt 25, z dnia 23 marca 2004 r. w sprawie C‑234/02 P Lamberts, Rec. str. I‑2803, pkt 49, oraz z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑243/05 P Agraz i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. I‑10833, pkt 26. K. Lenaerts, D. Arts i I. Maselis, ww. w przypisie 31, pkt 11–024, oraz P. Schwarzenegger, Staatshaftung ‑ Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben und ihre Auswirkungen auf nationales Recht, Wien 2001, str. 90 i nast., ilustrują rozwój orzecznictwa, które prowadziło do rozszerzenia podstawowych przesłanek odpowiedzialności. 34 – Przeciwnie, naruszony przepis wspólnotowego prawa pierwotnego lub pochodnego dotyczącego odpowiedzialności z tytułu bezprawnych działań administracji nie może realizować wyłącznie celu ochrony ogółu, lecz musi służyć ‑ co najmniej również ‑ interesom skarżącego. Zobacz wyrok w sprawie Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, ww. w przypisie 33, pkt 42. C. Koenig, M. Pechstein i C. Sander, EU-/EG-Prozessrecht, 2. Auflage, Tübingen 2002, pkt 727, odsyłają do roli tego wymogu, jako ograniczenia zakresu odpowiedzialności; K. Lenaerts, D. Arts i I. Maselis, ww. w przypisie 31, pkt 11‑037, uznają to kryterium za wyraz wypracowanej w niemieckim porządku prawnym „Schutznormtheorie” [teorii przepisu chroniącego jednostkę], którą można spotkać obecnie w systemach prawnych niektórych państw członkowskich Unii Europejskiej, jak w Danii, Grecji, we Włoszech, Portugalii i Niderlandach. W odniesieniu do kryterium szczególnie istotnego naruszenia („sufficiently serious breach”) takie naruszenie występuje ich zdaniem wówczas, gdy dana instytucja Wspólnoty w sposób oczywisty i istotny przekroczyła zakres przyznanego jej uznania, pkt 11‑039. 35 – Wyrok w sprawie C‑104/97 P z dnia 14 października 1999 r. Atlanta i. in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑6983, pkt 65. 36 – Opinia rzecznika generalnego F. Capotortiego z dnia 12 września 1979 r. w sprawie 238/78 Ireks-Arkady przeciwko Radzie i Komisji (wyrok z dnia 4 października 1979 r.), Rec. str. 2955, 2998 i 2999. 37 – Zgodnie z § 91 Zivilprozessordnung (niemieckiego kodeksu postępowania cywilnego, zwanego dalej „ZPO”, w brzmieniu z dnia publikacji 5.12.2005 r. BGBl. I, str. 3202, ostatnio zmienionego ustawą z dnia 22.12.2006 r. BGBl. I, str. 3416), strona przegrywająca sprawę ponosi koszty sporu, w szczególności zobowiązane jest ona do zwrotu kosztów poniesionych przez stronę przeciwną, o ile były one konieczne do celowego dochodzenia prawa lub podejmowania celowej obrony. Poniesione przez stronę wygrywającą honorarium adwokata w określonej ustawowo wysokości podlega zwrotowi w każdym procesie, jednakże koszty podróży adwokata niedopuszczonego do reprezentacji przed sądem, przed którym odbywa się proces, i który nie ma tam miejsca zamieszkania, podlegają zwrotowi w zakresie, w jakim skorzystanie z jego pomocy było konieczne dla celowego dochodzenia prawa lub podejmowania celowej obrony. Tak jak we wspólnotowym prawie procesowym koszty adwokata podlegają zwrotowi, jeżeli są one „niezbędne”. Środki podjęte w fazie przedprocesowej co do zasady nie podlegają zwrotowi, tak jak wskazuje pojęcie „sporu prawnego”, który obejmuje całe postępowanie od wniesienia pozwu bądź wniosku do doręczenia wyroku lub innej decyzji kończącej postępowanie rozpoznawcze. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Bundesgerichtshof [sądu najwyższej instancji w sprawach cywilnych i karnych], obok tego procesowego roszczenia o zwrot kosztów istnieje autonomiczne roszczenie materialnoprawne, które może obejmować większy zakres i wykraczać poza zakres roszczenia procesowego w ten sposób, że w drodze wyjątku obejmuje ono również koszty powstałe w fazie przedprocesowej, w tym także koszty adwokackie. Koszty wymienione jako ostatnie można zgłosić wówczas, gdy skorzystanie z pomocy adwokata było z natury rzeczy niezbędne. U podstaw tego orzecznictwa leży ogólne przekonanie prawne, że sprawca szkody nie jest zobowiązany do zwrotu po prostu wszystkich poniesionych przez poszkodowanego kosztów dochodzenia prawa wynikających w sposób adekwatny ze zdarzenia wywołującego szkodę, lecz jedynie koszty, których poniesienie z punktu widzenia poszkodowanego było niezbędne i celowe dla ochrony jego praw, w szczególności dla usunięcia szkody [BGHZ (Zbiór Orzeczeń Bundesgerichtshof w sprawach cywilnych) Band 127, str. 350]. Jako kryterium oceny punktu widzenia poszkodowanego przyjmuje się perspektywę osoby rozsądnej i działającej w oparciu o kryteria ekonomiczne (BGHZ Band 111, str. 178). Podjęta przez Bundesgerichtshof wartościująca ocena opiera się na powszechnym przekonaniu, że tak zwana staranność w podejmowaniu decyzji, towarzysząca ochronie praw w stadium pozasądowym, stanowi co do zasady obowiązek strony (BGHZ Band 66, str. 114). Zgodnie z tą oceną, korzystanie z pomocy adwokata w prostych sprawach można uznać za niekonieczne, a zatem związane z nią wydatki za niepodlegające zwrotowi. Jednakże niedoświadczenie handlowe strony lub choroba mogą prowadzić do innej oceny. 38 – Wyżej wymieniony w przypisie 6. 39 – Wyrok w sprawie T‑160/03 z dnia 17 marca 2005 r. AFCon Management Consultants i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑981. Sąd przyznał skarżącym prawo do naprawienia szkody powstałej w ramach postępowania przetargowego w następstwie bezprawnej decyzji Komisji. Skarżący wnosili o naprawienie szkody w postaci strat powstałych wskutek wzięcia udziału w postępowaniu przetargowym. Przy tym chodziło tu o koszty złożenia oferty daremnie poniesione przez AFCon oraz koszty związane ze złożeniem skarg do Komisji i Rzecznika Praw Obywatelskich. Sąd uznał koszty adwokackie poniesione w toku postępowania przed Komisją i Rzecznikiem za część kosztów postępowania prowadzonego w celu stwierdzenia niezgodności z prawem postępowania przetargowego. 40 – Zobacz H.W. Rengeling, A. Middeke i M. Gellermann, Handbuch des Rechtsschutzes in der Europäischen Union, Münich 2003, pkt 4, str. 38. 41 – Zobacz A. Arnull, Interpretation and Precedent in European Community Law, European Community Law in the English Courts, ed. M. Andenas i F. Jacobs, Oxford 1998, str. 130. 42 – Zobacz ww. A. Arnull, str. 126; ten sam autor: Owning up to fallibility: precedent and the Court of Justice, Common Market Law Review, vol. 30, 1993, str. 248. 43 – A. Stone Sweet i M. McCown, Discretion and Precedent in European Law, Judicial Discretion in European Perspective, ed. O. Wiklund, Stockholm 2003, str. 109. 44 – Decyzja Rady 88/591/EWWiS, EWG, Euratom z dnia 24 października 1988 r. ustanawiająca Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich, Dz.U. L 319, str. 1–8, oraz Dz.U. 1989 L 241, str. 4.. Na mocy traktatu z Nicei, nadającego nowe brzmienie postanowieniom art. 220 WE, 224 WE, 225 WE oraz 225a WE, Sądowi Pierwszej Instancji przyznana została nowa rola określona w przepisach o randze prawa pierwotnego. 45 – N. Colneric, Auslegung des Gemeinschaftsrechts und gemeinschaftsrechts-konforme Auslegung, Zeitschrift für europäisches Privatrecht, 13. Jahrg. (2005), Heft 2, str. 229, wskazuje na stosowaną przez Trybunał praktykę cytowania swojego wcześniejszego orzecznictwa w interesie pewności i jednolitego stosowania prawa. Zdaniem autorki, nie można jednak uniknąć konieczności sporadycznej korekty własnego orzecznictwa przez Trybunał. Ten krok podejmowany jest jednak tylko wtedy, gdy istnieją ku temu poważne względy. Obecnie Trybunał zamieszcza wyraźne wskazówki dotyczące zmiany swojego orzecznictwa. A. Arnull, ww. w przypisie 41, str. 126; ten sam autor: Owning up to fallibility: precedent and the Court of Justice, ww. w przypisie 43, str. 248. J. Barceló, Precedent in European Community Law, Interpreting precedents ‑ A comparative study, ed. N.Mac Cormick i R. Summers, Vermont 1997, str. 420, wskazuje na istniejącą w doktrynie w dużej mierze zgodność co do tego, że Trybunał nie jest związany swoimi własnymi orzeczeniami. Wprawdzie Trybunał powołuje się na swoje wcześniejsze orzeczenia, jednakże nie jest on do tego zobowiązany. 46 – Jak twierdzi A. Arnull, Owning up to fallibility: precedent and the Court of Justice, ww. w przypisie 45, str. 262, nie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, że Sąd Pierwszej Instancji nie jest związany swoim wcześniejszym orzecznictwem. Znajduje to zastosowanie również do orzeczeń potwierdzonych przez Trybunał. Podkreśla on, że nie istnieją żadne pisane normy określające takie związanie i zadziwiające byłoby, gdyby sąd, którego członkowie w głównej mierze pochodzą z państw należących do systemu prawa „civil law”, czułby się zobowiązany do rozstrzygania zgodnie z orzeczeniem, które, w jego ocenie, nie prowadziłoby w konkretnej sprawie do właściwego rozwiązania. 47 – Wyroki: z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawach połączonych od 197/80 do 200/80, 243/80, 245/80 i 247/80 Ludwigshafener Walzmühle i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. 3211, pkt 51–56, z dnia 15 marca 1984 r. w sprawie 310/81 Ente Italiano di Servizio Sociale przeciwko Komisji, Rec. str. 1341, pkt 16 i 17, postanowienie Sądu z dnia 17 grudnia 2003 r. w sprawie T‑346/03 Krikorian i in. przeciwko Parlamentowi Europejskiemu, Radzie i Komisji, Rec. str. II‑6037, pkt 23. 48 – Wyrok z dnia 18 września 2003 r. w sprawie T‑321/01 Internationaler Hilfsfonds przeciwko Komisji, Rec. str. II‑3225, pkt 61. 49 – Ibidem,, pkt 13. 50 – Postanowienia Sądu z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie T‑614/97Aduanas Pujol Rubio i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2387, pkt 19; z dnia 16 czerwca 2000 r. w sprawie T‑611/97, T‑619/97 i T‑627/97 Transfluvia i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2405, pkt 17, oraz z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie T‑201/99 Royal Olympic Cruises i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑4005, pkt 26, w drodze odwołania potwierdzone postanowieniem Trybunału z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie C‑49/01 P Royal Olympic Cruises i in. przeciwko Radzie i Komisji, niepublikowane w Zbiorze. M. Ruffert, Kommentar zum EUV/EGV, 1. Auflage (1999), art. 288, pkt 20. 51 – Wyroki: z dnia 19 maja 1982 r. w sprawach połączonych 64/76 i 113/76, 167/78 i 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79 Dumortier frères i in. przeciwko Radzie, Rec. pkt 19 i nast., z dnia 8 października 1986 r. w sprawach połączonych 169/83 i 136/84 Leussink-Brummelhuis przeciwko Komisji, Rec. str. 2801, pkt 22, oraz z dnia 16 września 1997 r. w sprawie C‑362/95 P Blackspur DIY Ltd. i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. I‑4775, pkt 43. 52 – Wyrok Sądu z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie T‑28/03 Holcim przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑1357, pkt 123. Wyroki Trybunału: z dnia 29 września 1982 r. w sprawie 26/81 S.A. Oleifici Mediterranei przeciwko Europejskiej Wspólnocie Gospodarczej, Rec. str. 3057, pkt 24, oraz z dnia 4 lutego 1975 r. w sprawie 169/73 Compagnie Continentale, Rec. str. 117, pkt 22 i nast. Wielu autorów wskazuje na to, że związek przyczynowy między bezprawnym działaniem instytucji wspólnotowej a poniesioną szkodą mógłby zostać w całości lub w części przerwany w następstwie (zawinionego) zachowania osoby poszkodowanej. Ich zdaniem związek przyczynowy nie istnieje przede wszystkim w tych sytuacjach, w których szkoda nastąpiła co najmniej również w następstwie nierozsądnego postępowania oraz braku przewidywania na podstawie dostępnych informacji, błędów kalkulacyjnych lub ogólnie nieostrożności i niewłaściwego zarządzania przez podmiot rynkowy. Powyższy wniosek polega na argumencie, że świadomie podjętym ryzykiem ekonomicznym nie można automatycznie obciążać Wspólnoty w sytuacji, gdy to ryzyko nastąpiło (zob. w tym zakresie A.G. Toth, The concepts of damage and causality as elements of non-contractual liability, The Action for Damages in Community Law, Haaga 1997, str. 193. A. Arnull i in., Wyatt and Dashwood's European Union law, 4th edition, London 2000, str. 496; P. Craig, G. De Búrca, EU law: text, cases, and materials, 3rd edition, str. 569; M. Gellermann, EUV/EGV, Hrsg. R. Streinz, Münich 2003, str. 2397, pkt 27; W. Berg, EU-Kommentar, Hrsg. J. Schwarze, Baden-Baden 2000, str. 2299, pkt 64; P. Gilsdorf, Niejahr, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden 2004, art. 288 WE, pkt 76 i 81; R. Bieber, A. Epiney i M. Haag, Die Europäische Union ‑ Europarecht und Politik, 6. Auflage, Baden-Baden 2004, pkt 119 i 120, K. Lenaerts, D. Arts i I. Maselis, ww. w przypisie 31, pkt 11–059; R. Baratta, Trattati dell´Unione Europea e della Comunità Europea, ed. A. Tizzano, Milano 2004, str. 1293; Borchardt, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, Hrsg. M. Dauses, P. I. pkt 255. 53 – Wyrok Trybunału z dnia 16 grudnia 1963r. w sprawie 36/62 Société des Aciéries du Temple przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 585. 54 – Wyroki Trybunału z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawach połączonych 14/60, 16/60, 17/60, 20/60, 24/60, 26/60, 27/60 i 1/61 Meroni i in. przeciwko Wysokiej Władzy, Rec. str. 347, z dnia 12 grudnia 1967 r. w sprawie 4/67 Muller przeciwko Komisji, Rec. str. 499, z dnia 4 lutego 1975 r. w sprawie 169/73 Compagnie Continentale przeciwko Radzie, Rec. str. 117, pkt 22 i 23. Wyrok Sądu z dnia 6 lipca 1993 r. w sprawie T‑572/93 Odigitria przeciwko Radzie i Komisji, Rec. str. II‑2025, oraz z dnia 15 marca 1995 r. w sprawie T‑514/93 Cobrecaf przeciwko Komisji, Rec. str. II‑621. Zobacz A.G. Toth, The concepts of damage and causality as elements of non-contractual liability, The Action for Damages in Community Law, Den Haag 1997, str. 195. 55 – Wyrok w sprawie Herpels, ww. w przypisie 6, pkt 45–49. 56 – T. Lennarz, Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Gerichts erster Instanz zu prozessualen Fragen des Verfügungsgrundsatzes und der Fristen, Frankfurt am Main 2004, str. 21. 57 – N. Diamandouros, Reflections on the Future Role of the Ombudsman in a Changing Europe, The European Ombudsman – Origins, establishment, evolution, Commemorative volume published on the occasion of the 10th anniversary of the institution, Chapter 14, str. 236: „The right to seek a judicial remedy is fundamental and wherever the rule of law exists, the courts are its most essential guarantors. Where ombudsmen also exist, citizens can choose the non-judicial ombudsman remedy as an alternative to going to court. It is important to underline that this does not involve duplication of roles, nor the possibility of inconsistent interpretation and application of the law, primarily because the decisions and recommendations of ombudsmen are not legally binding”. 58 – Opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Lamberts, ww. w przypisie 13, pkt 65.