C-333/08

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JÁNA MAZÁKA przedstawiona w dniu 8 września 2009 r.(1) Sprawa C‑333/08 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej Swobodny przepływ towarów – Ograniczenia ilościowe w przywozie – Środki o skutku równoważnym – System uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do przygotowania których wykorzystano takie środki pochodzące z innych państw członkowskich – Brak uzasadnienia lub nieprzestrzeganie zasady proporcjonalności 1.        Komisja Wspólnot Europejskich wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając nieprzestrzegający zasady proporcjonalności system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z innych państw członkowskich, w których są one legalnie produkowane lub sprzedawane, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE. I –    Ramy prawne A –    Prawo wspólnotowe 2.        Środki pomocnicze w przetwarzaniu jako takie nie są przedmiotem horyzontalnej harmonizacji na poziomie wspólnotowym. Prawo wspólnotowe harmonizuje jedynie pewne kategorie środków pomocniczych w przetwarzaniu (2) oraz wykorzystywanie środków pomocniczych w przetwarzaniu w produkcji pewnych środków spożywczych(3). 3.        Krajowe przepisy dotyczące środków pomocniczych w przetwarzaniu są częścią prawa żywnościowego, w konsekwencji muszą więc spełniać wymogi wynikające z rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności(4). Rozporządzenie to wymienia pośród ogólnych zasad prawa żywnościowego zasadę analizy ryzyka i zasadę ostrożności. B –    Francuskie przepisy dotyczące środków pomocniczych w przetwarzaniu 4.        Reżim prawny dotyczący środków pomocniczych w przetwarzaniu ustanowiono w dekrecie z dnia 15 kwietnia 1912 r. ustanawiającym przepisy administracyjne w celu stosowania ustawy z dnia 1 sierpnia 1905 r. w sprawie zwalczania nadużyć w sprzedaży towarów i podrabiania środków spożywczych, zmienionym dekretem nr 73‑138 z dnia 12 lutego 1973 r. i dekretem nr 99‑242 z dnia 26 marca 1999 r. (zwanym dalej „dekretem z 1912 r.”). 5.        Dekret z 1912 r. opiera się na systemie uprzedniego zezwolenia. Oznacza to, iż sprzedaż towarów i środków przeznaczonych do spożycia przez ludzi była zakazana, gdy dodano do nich produkty chemiczne(5) lub gdy przy ich przygotowaniu wykorzystano produkty chemiczne. Zakaz ten nie dotyczy produktów chemicznych, których stosowanie uznano za dozwolone w rozporządzeniach wydanych na podstawie dekretu z 1912 r. 6.        Na podstawie dekretu z 1912 r. przyjęto szereg rozporządzeń. Ogólnie określają one dozwoloną substancję oraz wykorzystywanie i środek spożywczy, dla którego jest ona dozwolona. Precyzują one kryteria czystości i inne cechy, jakimi muszą wykazywać się środki pomocnicze w przetwarzaniu oraz określają poza przesłankami stosowania danego środka w procesie produkcji, maksymalne stężenia pozostałości zastosowanych środków pomocniczych w przetwarzaniu w gotowym środku spożywczym. Jedynie cztery z tych rozporządzeń zawierają klauzulę wzajemnego uznania. 7.        Dekret z 1912 r. został uchylony dekretem nr 2001‑725 z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie środków pomocniczych w przetwarzaniu dopuszczonych do stosowania w produkcji środków spożywczych przeznaczonych do spożycia przez ludzi (zwanym dalej „dekretem z 2001 r.”), który wszedł jednak w życie dopiero w dniu 2 grudnia 2006 r. 8.        Artykuł 1 dekretu z 2001 r. zawiera definicję „środków pomocniczych w przetwarzaniu” i określa przedmiotowy zakres zastosowania tego dekretu. Zgodnie z tą definicją środkiem pomocniczym w przetwarzaniu jest: „każda substancja, której nie spożywa się w formie składnika żywności, celowo stosowana w przetwarzaniu surowców, środków spożywczych lub ich składników, w celu spełnienia określonego celu technologicznego podczas obróbki lub przetwarzania, co może skutkować niezamierzonym, lecz technicznie nie do uniknięcia, występowaniem pozostałości tej substancji lub jej pochodnych w gotowym produkcie, pod warunkiem że te pozostałości nie przedstawiają żadnego ryzyka dla zdrowia ani nie wywierają technologicznego wpływu na gotowy produkt”. 9.        Dekret z 2001 r., podobnie jak dekret z 1912 r., opiera się na systemie uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu. Z art. 2 dekretu z 2001 r. wynika, iż ministrowie właściwi do spraw ochrony konsumenta, rolnictwa, zdrowia i przemysłu wydają rozporządzenie określające po pierwsze wykaz środków pomocniczych w przetwarzaniu, których stosowanie jest dozwolone, oraz w danym wypadku, warunki ich stosowania oraz maksymalnie dopuszczalne poziomy pozostałości, po drugie kryteria identyczności i czystości, jakim muszą one odpowiadać, oraz, po trzecie, reguły dotyczące substancji wykorzystywanych jako produkty wspierające lub do rozcieńczania. 10.      Artykuł 3 dekretu z 2001 r. dotyczy możliwości zmiany rozporządzenia przewidzianego w art. 2. Ma on następujące brzmienie: „Wnioski w sprawie zmiany lub uzupełnienia przepisów rozporządzenia przewidzianego w art. 2 może wnieść każda osoba fizyczna lub prawna. Kieruje się je do direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes [dyrekcji generalnej ds. konkurencji, ochrony konsumenta i zwalczania nadużyć], dołączając dokumentację niezbędną dla ich zbadania, w celu przekazania ich Agence française de sécurité sanitaire des aliments [francuskiemu urzędowi ds. bezpieczeństwa żywności]. Rozporządzenie ministrów właściwych do spraw ochrony konsumenta, rolnictwa, zdrowia i przemysłu określa reguły dotyczące zawartości dokumentacji. Gdy dokumentacja jest kompletna, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes potwierdza ich odbiór i zapewnia przekazanie Agence française de sécurité sanitaire des aliments. Agence ma czteromiesięczny termin od odbioru wniosku na wydanie opinii. Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes powiadamia wnioskodawcę o opinii tej instytucji oraz o umotywowanej decyzji ministra wydanej w następstwie tej opinii. Powiadomienia dokonuje się w terminie miesiąca od wydania opinii”. 11.      Artykuł 6 dekretu z 2001 r. przewiduje zakaz posiadania, wystawiania na widok publiczny w celu sprzedaży, wystawiania na sprzedaż, sprzedaży lub bezpłatnego dystrybuowania środków pomocniczych w przetwarzaniu nieodpowiadających przepisom art. 2 dekretu z 2001 r. oraz środków przeznaczonych do spożycia przez ludzi, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu nieodpowiadające przepisom art. 2 dekretu z 2001 r. 12.      Artykuł 6 dekretu z 2001 r. przewiduje jednak klauzulę wzajemnego uznania o następującym brzmieniu: „Przepisy te nie stoją jednak na przeszkodzie zasadzie swobodnego przepływu: a)       środków wymienionych w pkt 1 niniejszego artykułu pochodzących z innych państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej lub innych umawiających się stron Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, o ile państwa te ustanowiły metodę oceny ryzyka, jakie przedstawia stosowanie środków pomocniczych w przetwarzaniu umożliwiającą zapewnienie poziomu bezpieczeństwa równoważnego z poziomem gwarantowanym przez niniejszy dekret; b)      środków pomocniczych w przetwarzaniu pochodzących z innych państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej lub innych umawiających się stron Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, wykazujących odmienne kryteria czystości aniżeli te określone w rozporządzeniu przewidzianym w art. 2, gdy kryteria te zostały określone przez jedno z tych państw lub były przedmiotem pozytywnej urzędowo opublikowanej opinii właściwego organu w jednym z tych państw”. 13.      Dekret z 2001 r. zgodnie z jego art. 7 wszedł w życie dopiero w dniu opublikowania rozporządzenia przewidzianego w jego art. 2. Zważywszy, iż rozporządzenie to, a mianowicie rozporządzenie w sprawie stosowania środków pomocniczych w przetwarzaniu w produkcji pewnych środków spożywczych (zwane dalej „rozporządzeniem z 2006 r.”) zostało przyjęte w dniu 19 października 2006 r. i opublikowane w Journal officiel de la République française (dzienniku urzędowym Republiki Francuskiej) z dnia 2 grudnia 2006 r., dekret z 2001 r. wszedł w życie w dniu 2 grudnia 2006 r. II – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania stron 14.      Uznawszy, iż Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 28 WE, wprowadzając system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, przy których opracowaniu zastosowano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z innych państw członkowskich, gdzie są one legalnie produkowane lub sprzedawane oraz, tytułem ewentualnym, nie ustanawiając wystarczająco jasnej, łatwo dostępnej, przejrzystej i odpowiadającej wymogom pewności prawa procedury w celu uzyskania zezwoleń na stosowanie środków pomocniczych w przetwarzaniu, Komisja zgodnie z art. 226 WE wysłała Republice Francuskiej w dniu 18 października 2005 r. wezwanie do usunięcia uchybienia(6). 15.      Nieusatysfakcjonowana uwagami Republiki Francuskiej, zawartymi w odpowiedzi z dnia 16 lutego 2006 r.(7), Komisja skierowała doń w dniu 4 lipca 2006 r. uzasadnioną opinię, w której wezwała władze francuskie do powzięcia niezbędnych kroków w terminie dwóch miesięcy. 16.      Pomimo argumentów przedstawionych przez władze francuskie w dniu 8 września 2006 r. w ich odpowiedzi na uzasadnioną opinię Komisja wniosła niniejszą skargę, w której domaga się, by Trybunał orzekł, iż wprowadzając nieprzestrzegający zasady proporcjonalności system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z innych państw członkowskich, w których są one legalnie produkowane lub sprzedawane, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE, oraz domaga się, by Trybunał obciążył Republikę Francuską kosztami postępowania. 17.      Opierając się na argumentach przedstawionych w odpowiedzi na skargę i w duplice Republika Francuska żąda, aby Trybunał oddalił skargę i obciążył Komisję kosztami postępowania. III – Ocena A –    System uprzedniego zezwolenia jako środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi 18.      W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu przewidziany zarówno w dekrecie z 1912 r., jak też w dekrecie z 2001 r. stanowi sam w sobie środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi. 19.      Trybunał miał już okazję zbadać system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu ustanowiony w dekrecie z 1912 r. dla witamin i minerałów. W wyroku z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(8) Trybunał orzekł, iż przepisy wymagające, aby sprzedaż środków spożywczych wzbogaconych w witaminy i minerały była uzależniona od uprzedniego wpisu tych substancji odżywczych do „pozytywnego wykazu”, czyniły sprzedaż tych środków trudniejszą i bardziej kosztowną i w konsekwencji stanowiły środek o skutku równoważnym z ograniczeniami ilościowymi w rozumieniu art. 30 traktatu. 20.      W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers i Andibel(9) Trybunał potwierdził i uogólnił to orzecznictwo, przyznając, iż przepisy wymagające, aby sprzedaż niektórych towarów uzależniona była od uprzedniego ich wpisu do „pozytywnego wykazu”, czynią ich sprzedaż trudniejszą i bardziej kosztowną i w rezultacie utrudniają wymianę handlową między państwami członkowskimi. 21.      Moim zdaniem orzecznictwo to można odnieść do niniejszej sprawy. Zarówno dekret z 1912 r., jak też dekret z 2001 r. opierają się na systemie uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu, który, wymagając, aby sprzedaż środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocniczye w przetwarzaniu, uzależniona była od uprzedniego wpisania środków pomocniczych w przetwarzaniu do „pozytywnego wykazu”, czyni trudniejszą i bardziej kosztowną sprzedaż środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z innych państw członkowskich, gdzie są one legalnie produkowane lub sprzedawane, a więc w konsekwencji system ten utrudnia wymianę handlową między państwami członkowskimi. 22.      Uważam, iż stwierdzenie to byłoby wykluczone, jeżeli system uprzedniego zezwolenia zawierałby klauzulę wzajemnego uznania usuwającą negatywne skutki systemu w odniesieniu do środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z innych państw członkowskich, w których są one legalnie produkowane lub sprzedawane. Nie ma to jednak miejsca w niniejszym przypadku. 23.      Jeżeli chodzi o dekret z 1912 r., klauzulę wzajemnego uznania zawierały jedynie cztery z rozporządzeń przyjętych na jego podstawie. Jeżeli chodzi o dekret z 2001 r., zawiera on wprawdzie klauzulę wzajemnego uznania, jak jednak wynika to z jego brzmienia, ogranicza się ona do zagwarantowania swobody przepływu środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z państw zapewniających poziom bezpieczeństwa równoważny z poziomem gwarantowanym przez przepisy francuskie. B –    Uzasadnienie systemu uprzedniego zezwolenia 24.      Chociaż system uprzedniego zezwolenia stanowi środek o skutku równoważnym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą być koniecznie sprzeczne z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą one być uzasadnione względami interesu ogólnego wymienionymi w art. 30 WE lub wymogami nadrzędnymi(10). 25.      Zważywszy, że system uprzedniego zezwolenia na zastosowanie środków pomocniczych w przetwarzaniu znajduje według rządu francuskiego uzasadnienie w wymogu ochrony zdrowia publicznego wyraźnie przewidzianym w art. 30 WE, należy zbadać, czy spełnione są przesłanki pozwalające odstąpić od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 WE. 26.      Komisja jest w tym względzie zdania, iż ogólny system uprzedniego zezwolenia na zastosowanie środków pomocniczych w przetwarzaniu nie może być uzasadniony celem ochrony zdrowia publicznego, ponieważ jest on nieproporcjonalny w stosunku do ewentualnego ryzyka, jakie środki pomocnicze w przetwarzaniu mogą przedstawiać dla zdrowia ludzkiego. Nie wyklucza ona zasadniczo, aby pewne kategorie środków pomocniczych w przetwarzaniu mogły wymagać uprzedniego zezwolenia, pod warunkiem jednakże, iż wykorzystanie takiego systemu ma ograniczony zasięg i szczegółowe uzasadnienie w podstawach naukowych dla każdej kategorii środków pomocniczych w przetwarzaniu. 27.      Rząd francuski podnosi na swą obronę, iż środki pomocnicze w przetwarzaniu mogą przedstawiać potencjalne ryzyko dla zdrowia publicznego związane z obecnością pozostałości samych środków pomocniczych w przetwarzaniu lub produktów reakcji w gotowych produktach. Na poparcie jego twierdzenia powołuje się on na komunikat Agence française de sécurité sanitaire des aliments (zwanej dalej „AFSSA”) z dnia 13 sierpnia 2008 r., w którym AFSSA streściła bilans ośmiu lat ocen wniosków o zezwolenie na zastosowanie środków pomocniczych w przetwarzaniu stosowanych w przemyśle rolno‑spożywczym, a po drugie na przeprowadzone przez AFSSA studium wpływu procesów produkcji środków spożywczych na tworzenie się produktów reakcji z kwietnia 2007 r. 28.      Rząd francuski podkreśla, że zgodnie z zasadą ostrożności, jeżeli występuje niepewność dotycząca istnienia lub zakresu ryzyka dla zdrowia ludzi, możliwe jest przyjęcie środków ochronnych bez konieczności oczekiwania, aż rzeczywistość i powaga tego ryzyka zostaną w pełni wykazane. Rząd francuski wnioskuje z tego, że w celu uzasadnienia systemu uprzedniego zezwolenia w świetle wymogów zdrowia publicznego nie musi stwierdzić dokładnie i naukowo istnienia ryzyka, jakie przedstawiają środki pomocnicze w przetwarzaniu. Należy do niego natomiast ustalenie ryzyka, jakie może przedstawiać ich używanie. 29.      Komisja nie kwestionuje w tym względzie, iż system uprzedniego zezwolenia jest odpowiedni dla ochrony zdrowia publicznego. Powstaje pytanie, czy taka ochrona zdrowia jest konieczna lub innymi słowy czy środki pomocnicze w przetwarzaniu jako całość przedstawiają ryzyko dla zdrowia publicznego takiego stopnia, iż konieczne jest czuwanie nad jego ochroną poprzez system uprzedniego zezwolenia. 30.      Zanim rozpocznę analizę, czy ryzyko ze strony środków pomocniczych w przetwarzaniu dla zdrowia publicznego było udowodnione, pragnę podkreślić, iż konieczne jest dokonać rozróżnienia między analizą proporcjonalności systemu uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu jak w niniejszej sprawie oraz analizą proporcjonalności konkretnych wydanych na podstawie tego systemu decyzji zakazujących sprzedaży towarów, jak np. w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(11). Ocena dowodu istnienia ryzyka dla zdrowia publicznego musi bowiem być w tych dwóch przypadkach odmienna. 31.      Należy zaznaczyć również, że skarga Komisji nie dotyczy decyzji wydanych na podstawie systemu uprzedniego zezwolenia, których przedmiotem jest zakaz sprzedaży konkretnego produktu. Wręcz przeciwnie, dotyczy ona jedynie samego systemu uprzedniego zezwolenia. 32.      Z orzecznictwa Trybunału wynika, że wobec braku harmonizacji oraz w stopniu, w jakim na obecnym poziomie badań naukowych wciąż istnieje niepewność, do państw członkowskich należy podjęcie decyzji o poziomie ochrony zdrowia i życia osób, który chcą zapewnić, oraz o wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia na sprzedaż środków spożywczych, przy uwzględnieniu wymagań wynikających ze swobodnego przepływu towarów we Wspólnocie(12). 33.      Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że do władz krajowych powołujących się na art. 30 WE należy w każdym przypadku udowodnienie, że w świetle krajowych zwyczajów żywieniowych i z uwzględnieniem wyników międzynarodowych badań naukowych ich przepisy są niezbędne dla zapewnienia skutecznej ochrony interesów określonych w tym artykule, a w szczególności, że sprzedaż danych produktów stanowi rzeczywiste ryzyko dla zdrowia publicznego(13). 34.      Wydawać mogłoby się, iż istnieje niezgodność między powyższymi zasadami wypracowanymi przez orzecznictwo. Podczas gdy z jednej strony do celów analizy uprzedniego zezwolenia na sprzedaż środków spożywczych wystarczy dowieść istnienia niepewności przy obecnym stanie badań naukowych, z drugiej strony konieczne jest dowieść każdorazowo, biorąc pod uwagę wyniki międzynarodowych badań naukowych, że sprzedaż omawianych produktów przedstawia rzeczywiste ryzyko dla zdrowia publicznego. 35.      To w tym kontekście dokonać należy rozróżnienia między systemem uprzedniego zezwolenia oraz konkretnymi decyzjami zakazującymi sprzedaży towarów wydanymi na podstawie tego systemu. Moim zdaniem w przypadku systemu uprzedniego zezwolenia wystarczy dowieść istnienia niepewności przy obecnym stanie badań naukowych, podczas gdy w przypadku konkretnych decyzji zakazujących sprzedaży towarów należy każdorazowo dowieść, biorąc pod uwagę wyniki międzynarodowych badań naukowych, że sprzedaż omawianych produktów przedstawia rzeczywiste ryzyko dla zdrowia publicznego. 36.      W konsekwencji uważam, że rząd francuski wywiązał się ze spoczywającego na nim ciężaru dowodu. Komunikat AFSSA z dnia 13 sierpnia 2008 r. oraz studium AFSSA z kwietnia 2007 r. stanowią wystarczające dowody. Dowodzą one, że przy obecnym stanie badań naukowych nie ma pewności, czy środki pomocnicze w przetwarzaniu są nieszkodliwe dla zdrowia publicznego. 37.      Jeśli chodzi o argument Komisji, zgodnie z którym jedynie niektóre kategorie środków pomocniczych w przetwarzaniu mogą wymagać uprzedniego zezwolenia, pod warunkiem jednakże, iż wykorzystanie takiego systemu ma ograniczony zasięg i szczegółowe uzasadnienie w podstawach naukowych dla każdej kategorii środków pomocniczych w przetwarzaniu, przyłączam się do argumentacji rządu francuskiego, według której ze względu na ciągłą ewolucję procesów produkcji trudno jest przewidzieć, jakie substancje mogą być wykorzystane jako środki pomocnicze w przetwarzaniu, oraz zidentyfikować z góry kategorie nieszkodliwych środków pomocniczych w przetwarzaniu. 38.      Podsumowując, uważam że system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu jest uzasadniony względami ochrony zdrowia publicznego. C –    Procedura pozwalająca zmieniać pozytywny wykaz dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu 39.      Komisja podnosi zarzut, iż system uprzedniego zezwolenia na zastosowanie środków pomocniczych w przetwarzaniu nie spełnia ustalonych w orzecznictwie Trybunału wymogów w tej dziedzinie, zgodnie z którymi procedura umożliwiająca przedsiębiorcom uzyskanie wpisu środków pomocniczych w przetwarzaniu do krajowego pozytywnego wykazu dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu powinna być łatwo dostępna, powinna być zakończona w rozsądnym terminie i jeśli prowadzi do odmowy, od decyzji tej powinien przysługiwać środek zaskarżenia. 40.      W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy wymagające, aby sprzedaż pewnych towarów uzależniona była od uprzedniego ich wpisu do pozytywnego wykazu, są zgodne z prawem wspólnotowym jedynie, gdy spełnione są liczne przesłanki(14). Jedna z tych przesłanek przewiduje, że przepisom tym towarzyszyć powinna procedura umożliwiająca przedsiębiorcom uzyskanie wpisu towarów do krajowego pozytywnego wykazu towarów dozwolonych. Procedura ta powinna być łatwo dostępna, co zakłada, że zostanie ustanowiona w akcie o charakterze generalnym i powinno być możliwe zakończenie jej w rozsądnym terminie, jak też, jeżeli kończy się wydaniem odmowy wpisu, która powinna być uzasadniona, od decyzji tej powinien przysługiwać środek zaskarżenia(15). 41.      Według mnie powyższe przesłanki zaliczają się do kryteriów pozwalających ocenić proporcjonalność danych przepisów krajowych. 42.      Jak wskazałem to w pkt 19 niniejszej opinii, Trybunał miał już okazję zbadać system uprzedniego zezwolenia na zastosowanie omawianych środków ustanowiony w dekrecie z 1912 r. W wyroku z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(16) Trybunał orzekł, iż jeżeli chodzi o dekret z 1912 r., procedura umożliwiająca przedsiębiorcom uzyskanie wpisu towarów do krajowego pozytywnego wykazu towarów dozwolonych nie spełnia przesłanek przypomnianych w pkt 35 niniejszej opinii. 43.      Jeżeli chodzi o ustanowiony w dekrecie z 2001 r. system uprzedniego zezwolenia na zastosowanie omawianych środków, Komisja kładzie nacisk na okoliczność, iż chociaż wprowadza on procedurę pozwalającą na zmianę lub uzupełnienie wykazu środków pomocniczych w przetwarzaniu, procedura ta z wielu powodów nie spełnia wymogów ustanowionych w orzecznictwie Trybunału w tej dziedzinie. 44.      Komisja wskazuje po pierwsze, że wnioski o wpis do wykazu dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu są traktowane w ten sam sposób, bez względu na to, czy chodzi o substancję pochodzenia krajowego niemającą jeszcze zezwolenia, czy o substancję legalnie wyprodukowaną lub sprzedawaną jako środek pomocniczy w przetwarzaniu w innym państwie członkowskim. Rząd francuski nie zakwestionował tej okoliczności. Twierdził on natomiast, iż okoliczność, że substancja była sprzedawana w innym państwie członkowskim, nie może zwolnić jej z badania przez AFSSA oraz właściwe władze francuskie. 45.      Nie uważam, aby preferencyjne traktowanie nowych substancji legalnie produkowanych lub sprzedawanych jako środki pomocnicze w przetwarzaniu w innym państwie członkowskim w ramach procedury zezwolenia było jedną z przesłanek, jakich należy przestrzegać w celu zapewnienia zgodności z prawem wspólnotowym przepisów, zgodnie z którymi sprzedaż pewnych towarów uzależniona jest od uprzedniego zezwolenia. W przeciwnym wypadku sprzeciwiałoby się to samemu systemowi uprzedniego zezwolenia. 46.      Po drugie(17), Komisja zwraca uwagę na okoliczność, iż niezgodnie z wymogiem dostępności procedury zezwolenia rozporządzenie ministerialne precyzujące zawartość dokumentacji dołączanej do wniosków o wpis nie zostało dotychczas wydane. Rząd francuski odpowiada na to, iż w dniu 2 lipca 2003 r. AFSSA opublikował na jego stronie internetowej dokument zatytułowany „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine” (wytyczne w sprawie zawartości dokumentacji dotyczącej zastosowania środków pomocniczych w przetwarzaniu w środkach przeznaczonych do spożycia przez ludzi), który stanowi poradnik dla celów przedstawiania wniosków o zezwolenie. 47.      W pełni podzielam ocenę, iż możliwość dostępu do informacji dotyczących zawartości dokumentacji dołączanej do wniosku o wpis ma wpływ na dostępność procedury zezwolenia. Ponadto terminy, jakie przewiduje dekret z 2001 r. dla wydania decyzji w przedmiocie wpisania substancji do wykazu dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu, rozpoczynają bieg w dniu, w którym dokumentacja dołączana do wniosku jest kompletna. 48.      Bez konieczności analizowania treści „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine” podzielam punkt widzenia Komisji, zgodnie z którym dokument ten nie może w żadnym wypadku zastąpić przewidzianego w art. 3 dekretu z 2001 r. rozporządzenia ministerialnego mającego ustalić reguły dotyczące zawartości dokumentacji dołączanej do wniosków. 49.      Osoba składająca wniosek o umieszczenie substancji w wykazie dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu nie ma bowiem styczności z AFSSA, który jest autorem „Lignes directrices pour la constitution d’un dossier relatif à l’emploi d’un auxiliaire technologique en alimentation humaine”. Zgodnie z art. 3 dekretu z 2001 r. wnioskodawca składa wniosek w direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, który to organ ostatecznie wydaje decyzję w sprawie tego wniosku. Z punktu widzenia wnioskodawcy AFSSA jest jedynie organem konsultacyjnym. Z tego powodu dokument AFSSA nie ma i nie może mieć skutku wiążącego wobec osób składających wniosek o wpis substancji do wykazu dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu. 50.      Po trzecie, Komisja uważa, iż czas trwania procedury, który wynosi co najmniej około pięciu miesięcy, powinien zostać znacząco ograniczony w odniesieniu do substancji pochodzących z innych państw członkowskich, w których zostały one już dozwolone jako środki pomocnicze w przetwarzaniu. Czas trwania badania dokumentacji przez administrację nie jest w każdym razie uzasadniony. Według rządu francuskiego procedura trwająca około pięciu miesięcy, z których cztery przeznaczone są na ocenę przez AFSSA, nie jest nadmiernie długotrwała. 51.      Wydaje mi się, iż wymóg ograniczenia czasu trwania procedury zezwolenia w przypadku nowych substancji legalnie wyprodukowanych lub sprzedawanych jako środki pomocnicze w przetwarzaniu w innym państwie członkowskim, podobnie jak wymóg preferencyjnego traktowania takich substancji, jest bezzasadny. 52.      Należy jednak zbadać, czy czas trwania procedury zezwolenia można uznać za „rozsądny termin” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału(18). 53.      Zgodnie z art. 3 dekretu z 2001 r. procedura zezwolenia może zakończyć się w najlepszym wypadku w terminie pięciu miesięcy. Jednakże brzmienie tego artykułu i przede wszystkim sposób obliczania terminu nie wykluczają przekroczenia tego terminu. 54.      Ponadto termin rozpoczyna bieg w dniu, w którym dokumentacja dołączana do wniosku o zezwolenie jest kompletna. Z uwagi na niepewność co do zawartości dokumentacji chwila rozpoczęcia biegu terminu wydaje się niepewna. 55.      Po czwarte, Komisja podkreśla, że środki zaskarżenia w przypadku decyzji odmawiającej wpisu nie są przewidziane w dekrecie z 2001 r. Rząd francuski nie podważa powyższego. Utrzymuje on jednak, iż decyzja odmawiająca wpisu może być zaskarżona, nawet jeżeli dekret z 2001 r. nie określa środków zaskarżenia takiej decyzji. Ponadto w prawie francuskim istnieje ogólny obowiązek informowania podmiotów prawa o dostępnych środkach zaskarżenia, oraz o warunkach ich wykonywania. 56.      Zgadzam się w tym względzie z argumentem rządu francuskiego, zgodnie z którym wymóg możliwości zaskarżenia decyzji odmawiającej wpisu nie oznacza, że środki zaskarżenia takiej decyzji powinny były zostać przewidziane w dekrecie z 2001 r. Rząd francuski wykazał istnienie przepisów ogólnych, a mianowicie Code de justice administrative (kodeksu postępowania przed sądami administracyjnymi), który gwarantuje ogólną możliwość zaskarżenia każdej decyzji administracyjnej. 57.      Podsumowując, uważam więc, iż z uwagi na brak wprowadzenia łatwo dostępnej, umożliwiającej przedsiębiorcom uzyskanie wpisu środków pomocniczych w przetwarzaniu do krajowego pozytywnego wykazu towarów dozwolonych i mogącej zakończyć się w rozsądnym terminie procedury dekret z 2001 r. wymagający, aby sprzedaż środków pomocniczych w przetwarzaniu uzależniona była od uprzedniego zezwolenia, nie jest zgodny z prawem wspólnotowym. 58.      Biorąc pod uwagę okoliczność, że zarówno dekretowi z 1912 r., jak też dekretowi z 2001 r. nie towarzyszy moim zdaniem procedura przestrzegająca zasadę proporcjonalności, ustalenie, który dekret miał zastosowanie w stosownym dniu, a mianowicie w dniu upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, ma małe znaczenie. Uważam jednak, że skierowane do przedsiębiorstw z sektora spożywczego i opublikowane w Journal officiel de la République française z dnia 19 stycznia 2002 r. zawiadomienie władz francuskich wskazujące, iż począwszy od jego publikacji nie ma przeszkód dla stosowania przepisów dekretu z 2001 r. dotyczących składania dokumentacji ani dla zasady swobodnego przepływu, nie może mieć skutków wiążących wobec osób trzecich. W przeciwnym wypadku byłoby to sprzeczne z zasadą pewności prawa stanowiącą część zasady państwa prawa. D –    System uprzedniego zezwolenia i klauzula wzajemnego uznania 59.      W skardze w niniejszej sprawie podnosi się zagadnienie, czy prawo wspólnotowe wymaga włączenia do przepisów krajowych klauzul wzajemnego uznania. 60.      W wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Włochom(19) Trybunał ponownie wyraźnie wyjaśnił, że art. 28 WE stanowi odzwierciedlenie zobowiązania do przestrzegania zasady niedyskryminacji i wzajemnego uznawania towarów legalnie wyprodukowanych i sprzedawanych w innych państwach członkowskich, a także zobowiązania do zapewnienia towarom wspólnotowym swobodnego dostępu do rynków krajowych. Wynika z tego, iż klauzula wzajemnego uznania stanowi jeden ze środków w celu dochowania zobowiązania wynikającego z art. 28 WE. 61.      Artykuł 30 WE zezwala jednakże na pewne odstępstwa od zobowiązania wynikającego z art. 28 WE. Oznacza to, że przepisy krajowe stanowiące środek o skutku równoważnym, nie muszą zawierać klauzuli wzajemnego uznania, jeżeli przeszkodę tę można uzasadnić jednym ze względów interesu ogólnego wyliczonych w art. 30 WE. Jeżeli dane przepisy zawierałyby klauzulę wzajemnego uznania, to nie stanowiłyby one środka o skutku równoważnym. 62.      Zestawienie wyroku z dnia 22 października 1998 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(20) z wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji(21) mogłoby wzbudzić pewne wątpliwości. W obydwu przypadkach Komisja zarzucała Republice Francuskiej, iż ta nie wprowadziła klauzuli wzajemnego uznania do jej przepisów, czym ustanowiła przeszkodę w swobodnym przepływie towarów. O ile w pierwszym przypadku Trybunał stwierdził uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, o tyle w drugim oddalił ten zarzut. Sprawy te różnią się jednak tym, że w drugim przypadku Republika Francuska udowodniła, iż jej przepisy utrudniające swobodny przepływ towarów były uzasadnione względami ochrony zdrowia publicznego, zaś w przypadku pierwszym nie przedstawiono żadnych uwag dotyczących ochrony zdrowia publicznego. IV – W przedmiocie kosztów 63.      Zgodnie z art. 69 § 2 akapit pierwszy regulaminu strona przegrywająca sprawę zostaje obciążona kosztami na żądanie strony przeciwnej. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania, a Republika Francuska przegrała sprawę, uważam, że należy obciążyć ją kosztami postępowania. V –    Wnioski 64.      W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi następujące orzeczenie: –        Stwierdzenie, że wprowadzając przestrzegający zasadę proporcjonalności system uprzedniego zezwolenia dla środków pomocniczych w przetwarzaniu i środków spożywczych, do których przygotowania wykorzystano środki pomocnicze w przetwarzaniu pochodzące z innych państw członkowskich, gdzie są one legalnie produkowane lub sprzedawane, któremu nie towarzyszy procedura umożliwiająca przedsiębiorcom uzyskanie wpisu środków pomocniczych w przetwarzaniu pochodzących z innych państw członkowskich, w których są one legalnie produkowane lub sprzedawane do krajowego pozytywnego wykazu dozwolonych środków pomocniczych w przetwarzaniu, Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 28 WE. –        Obciążenie Republiki Francuskiej kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: francuski. – Na przykład rozpuszczalniki do ekstrakcji zharmonizowane dyrektywą Rady 88/344/WE z dnia 13 czerwca 1988 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich dotyczących rozpuszczalników do ekstrakcji stosowanych w produkcji środków spożywczych i składników żywności (Dz.U. L 157, s. 28). – Na przykład wina, które objęte są rozporządzeniem Rady (WE) nr 1493/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wina (Dz.U. L 179, s. 1). – Dz.U. L 31, s. 1. – Termin „produkty chemiczne” użyty w dekrecie z 1912 r. obejmuje termin „środki pomocnicze w przetwarzaniu”, który nie były znany w 1912 r. – Chodzi tutaj o uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia uchylające i zastępujące wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 3 lipca 1996 r. i uzasadnioną opinię z dnia 27 marca 1998 r. – Zgodnie z wnioskiem władz francuskich Komisja zgodziła się przedłużyć termin na odpowiedź na wezwanie do usunięcia uchybienia. – Wyrok w sprawie C‑24/00, Rec. s. I‑1277, pkt 23. – Wyrok w sprawie C‑219/07, Zb.Orz. s. I‑4475, pkt 23. – Zobacz wyroki: z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral, Rec. s. 649, pkt 8; z dnia 19 czerwca 2003 r. w sprawie C‑420/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑6445, pkt 29; z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C‑270/02 Komisja przeciwko Włochom, Rec. s. I‑1559, pkt 21; z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie C‑366/04 Schwarz, Zb.Orz. s. I‑10139, pkt 30. – Wyżej wymieniony w przypisie 8, pkt 49–75. – Zobacz wyrok z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C‑88/07 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑1353, pkt 86 i przytoczone tam orzecznictwo. – Zobacz ww. w przypisie 12 wyrok z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo. – Zobacz wyroki: z dnia 16 lipca 1992 r. w sprawie C‑344/90 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑4719, pkt 8–10 i przytoczone tam orzecznictwo; ww. w przypisie 8 wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 25; a także ww. w przypisie 9 wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers i Andibel, pkt 33–36. – Zobacz ww. w przypisie 9 wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers i Andibel, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo. – Wyżej wymieniony w przypisie 8, pkt 36–42. – Celem ułatwienia rozumienia zmieniłem porządek argumentów Komisji. – Zobacz orzecznictwo przytoczone w przypisie 15. – Wyrok w sprawie C‑110/05, Zb.Orz. s. I‑519, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo. – Wyrok w sprawie C‑184/96, Rec. s. I‑6197. – Wyżej wymieniony w przypisie 8.