C-339/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO DÁMASA RUIZA-JARABA COLOMERA przedstawiona w dniu 27 października 2005 r.(1) Sprawa C-339/04 Nuova società di telecomunicazioni SpA przeciwko Ministero delle Comunicazioni oraz ENI SpA [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (Włochy)] Telekomunikacja – Dyrektywa 97/13/WE – Zakres zastosowania – Sieci dla użytku prywatnego, w których nie są spełnione warunki wolnej konkurencji – Brak zastosowania do nich dyrektywy 1.        Tłem pytań prejudycjalnych przedłożonych Trybunałowi w niniejszej sprawie przez Consiglio di Stato (Włochy) jest proces stopniowego uwalniania usług telekomunikacyjnych we Wspólnocie, który eliminuje krajowe granice i usuwa przeszkody dla swobody przedsiębiorczości i swobodnego przepływu usług. 2.        W szczególności sąd krajowy domaga się wyjaśnienia, czy dyrektywa 97/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie usług telekomunikacyjnych(2), znajduje zastosowanie także do operatorów korzystających z sieci telekomunikacyjnej dla użytku prywatnego oraz czy korzystają oni w ten sposób z ograniczenia, które dyrektywa nakłada na państwa członkowskie w zakresie możliwości nakładania opłat z tytułu zezwolenia na korzystanie z sieci telekomunikacyjnej dla celów prywatnych. I –    Wspólnotowe ramy prawne A –    Liberalizacja telekomunikacji we Wspólnocie Europejskiej 3.        W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych usługi komunikacji elektronicznej stały się jednym z motorów napędowych gospodarki. Instytucje wspólnotowe zdecydowały się na danie impulsu do ich rozwoju, propagując ich liberalizację(3). 4.        W tym celu przedsięwzięły działania w dwóch kierunkach: uelastycznienia rynków oraz harmonizacji uregulowań krajowych. 5.        Punktem wyjścia dla pierwszego z wybranych kierunków stała się dyrektywa Komisji 90/388/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie konkurencji na rynkach usług telekomunikacyjnych(4), wielokrotnie nowelizowana(5). Ten zbiór uregulowań został uchylony i zastąpiony przez dyrektywę Komisji 2002/77WE z dnia 16 września 2002 r.(6). 6.        Co się tyczy drugiego kierunku, usunięcie przeszkód wymagało harmonizacji warunków dostępu i użytkowania sieci telekomunikacyjnych. W ramach realizacji tego celu przyjęta została dyrektywa Rady 90/387/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r.(7), zmieniona w celu dostosowania do warunków konkurencji dyrektywą 97/51/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 października 1997 r.(8). Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r.(9), która zastąpiła wcześniejsze dyrektywy, zwiększyła wysiłek harmonizacji normatywnej i technicznej. B –    Dyrektywa 97/13 1.      Przepisy odnoszące się do „zezwoleń” 7.        Jak to już wskazałem w opiniach w sprawach ISIS Multimedia Net i Firma 02 (pkt 5)(10), pożądane otwarcie nie pociąga za sobą odebrania państwom członkowskim uprawnień kontrolnych, którymi dysponowały w trakcie właściwych postępowań w sprawie udzielenia zamówienia. Sama Komisja stwierdziła, że postępowania te stanowią zasadniczy sposób tworzenia korzystnych warunków dla rozwoju konkurencji, poprzez stosowanie wspólnych zasad przy udzielaniu zezwoleń(11). 8.        W opiniach w sprawach Albacom i Infostrada(12) zwróciłem uwagę, że dyrektywa 97/13 stanowi odpowiedź na tę konieczność, stwarzając jednolite rozwiązanie oparte na zasadach proporcjonalności, przejrzystości i niedyskryminacji, w celu ustanowienia pewnej całości zgodnej z zasadą swobody przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług (motywy pierwszy, drugi, czwarty i jedenasty oraz art. 3 ust. 2 tej dyrektywy). 9.        Zgodnie z tym celem, swoboda świadczenia usług telekomunikacyjnych i liberalizacja korzystania z sieci telekomunikacyjnych są motywem przewodnim dyrektywy 97/13. Prawodawca wspólnotowy życzy sobie, by te usługi były świadczone i wykorzystywane bez przeszkód, na mocy „ogólnych zezwoleń”(13), oraz by „indywidualne zezwolenia”(14) były udzielane jedynie wyjątkowo lub w celu uzupełnienia ogólnych upoważnień (motywy siódmy i trzynasty oraz art. 3 ust. 3 i art. 7 wspomnianej dyrektywy). Te dwa narzędzia odnoszą się do pojęcia „zezwolenie”.(15) 10.      Aby wcielić w życie tę wolnościową zasadę, dyrektywa nie ogranicza liczby indywidualnych zezwoleń, których mogą udzielić państwa członkowskie, chyba że okaże się to konieczne dla zapewnienia skutecznego wykorzystania częstotliwości radiowych lub dla umożliwienia przyznania wystarczającej ilości numerów. Tym samym każde przedsiębiorstwo, które spełni warunki ustalone przez państwa członkowskie, z mocy prawa kwalifikuje się do uzyskania indywidualnego zezwolenia (art. 10 ust. 1 i art. 9 ust. 3). 2.      Przepisy podatkowe 11.      Artykuły 6 i 11 dyrektywy 97/13 idą w tym samym kierunku i zmierzają do sprzyjania konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i nienakładania na przedsiębiorstwa większej liczby ograniczeń lub obciążeń niż jest to konieczne(16), przestrzegając tym samym zasady proporcjonalności. Są one zatytułowane odpowiednio „Opłaty i należności mające zastosowanie do postępowań w sprawie ogólnych zezwoleń” oraz „Opłaty i należności mające zastosowanie do indywidualnych zezwoleń”. 12.      „Artykuł 6 […] Bez uszczerbku dla opłat nakładanych zgodnie z aneksem z tytułu świadczenia usług powszechnie dostępnych państwa członkowskie czuwają nad tym, by opłaty administracyjne nakładane na przedsiębiorców z tytułu postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia miały na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych poniesionych w procesie wydawania, zarządzania, kontroli i egzekwowania stosowanego systemu zezwoleń ogólnych. Wysokość opłat administracyjnych odpowiada wymaganemu nakładowi pracy i jest ona publikowana w odpowiedniej formie i w sposób szczegółowy, aby informacje te były łatwo dostępne”. 13.      „Artykuł 11 […] 1.      Państwa członkowskie czuwają nad tym, by opłaty administracyjne nakładane na przedsiębiorców z tytułu postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia miały na celu wyłącznie pokrycie wydatków administracyjnych związanych z wydawaniem stosownych indywidualnych zezwoleń, zarządzaniem nimi, ich kontrolą i stosowaniem. Wysokość opłat administracyjnych odpowiada wymaganemu nakładowi pracy i jest ona publikowana w odpowiedniej formie i w sposób szczegółowy, aby informacje te były łatwo dostępne. 2.      Z zastrzeżeniem ust. 1 w przypadku korzystania z rzadkich zasobów państwa członkowskie mogą upoważnić krajowe organy regulacyjne do nałożenia opłat odzwierciedlających potrzebę zapewnienia optymalnego wykorzystania tych zasobów. Opłaty te nie mają charakteru dyskryminacyjnego i uwzględniają w szczególności konieczność propagowania rozwoju innowacyjnych usług i konkurencji”. II – Ustawodawstwo włoskie A –    Stan faktyczny poprzedzający otwarcie rynku 14.      Zgodnie z przepisami Codice postale delle telecomunicazioni z 1973 r.(17) (kodeksu pocztowego i telekomunikacyjnego, dalej zwanego „kodeksem pocztowym”), usługi telekomunikacyjne należały do sektora publicznego, przy czym mogły być przedmiotem pośredniego zarządzania poprzez system koncesji (art. 1, 4 i 183). 15.      Uregulowania te dotyczyły systemów telekomunikacyjnych do użytku publicznego oraz systemów prywatnych przeznaczonych do wyłącznego użytku podmiotu do nich uprawnionego, które również podlegały systemowi koncesji (art. 183 i 213), przy czym art. 214 wymieniał wśród nich te, które miały na celu wspieranie spółek świadczących usługi użyteczności publicznej. B –    Uregulowania powstałe po liberalizacji sektora 16.      Po rozpoczęciu we Wspólnocie Europejskiej wyżej przywołanego procesu dekretem nr 545 z dnia 23 października 1996 r.(18) postanowiono o dostosowaniu włoskiego ustawodawstwa do prawa wspólnotowego, a w szczególności do dyrektywy 96/19. Dekret ten, po różnych zmianach, przybrał postać ustawy nr 650 z dnia 23 grudnia 1996 r.(19). 17.      Nowe uregulowania zniosły wyłączne i szczególne prawa, uznając prawo każdego przedsiębiorstwa do rozwijania swych usług i zakładania sieci telekomunikacyjnych, stanowiły jednak o konieczności uzyskania zezwolenia administracyjnego. Artykuł 4 ust. 1 i 2 ustawy z nr 249 z dnia 31 lipca 1997 r. ustanawiającej organ gwarancyjny w telekomunikacji oraz normy dotyczące systemów telekomunikacyjnego i radiotelewizyjnego(20) stanowił potwierdzenie tego systemu. 18.      Dekret Prezydenta Republiki nr 318 z dnia 19 września 1997 r.(21) rozpoczął proces zapowiadanego dostosowania prawa włoskiego do wymogów wynikających ze wspólnotowego porządku prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 1999 r. 1.      Zezwolenia i ich konsekwencje podatkowe 19.      Formalności, których należy dopełnić aby otrzymać ogólne zezwolenie lub zezwolenia indywidualne, są opisane w art. 6 dekretu nr 318 z 1997 r., którego ust 5, 20 i 21 zawierają przepisy dotyczące poboru podatków i opłat przez państwo: „5.      Opłata nakładana na przedsiębiorstwo z tytułu procedury związanej z zezwoleniem ogólnym ma na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych związanych z badaniem sprawy oraz kontrolą świadczonych usług i przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu […]. […] 20.      Bez uszczerbku dla opłat nakładanych na mocy art. 3 z tytułu świadczenia usług powszechnie dostępnych opłaty administracyjne nakładane na przedsiębiorców z tytułu postępowań w sprawie udzielenia zezwolenia indywidualnego mają na celu wyłącznie pokrycie kosztów administracyjnych związanych z badaniem sprawy oraz kontrolą świadczonych usług i przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu […]. […] 21.      W przypadku korzystania z rzadkich zasobów organ gwarancyjny jest także upoważniony do nałożenia opłat odzwierciedlających potrzebę zapewnienia optymalnego wykorzystania tych zasobów, z uwzględnieniem odpowiednich aspektów o charakterze komercyjnym. Opłaty te nie mają charakteru dyskryminacyjnego i uwzględniają w szczególności konieczność propagowania rozwoju innowacyjnych usług i konkurencji […]”. 20.      W tych trzech przypadkach lub sytuacjach kwota opłaty ustalana jest w drodze szczególnej decyzji organu, o którym mowa w ustawie nr 249 z 1997 r., która została ogłoszona zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem i przepisami art. 19 ust. 3 lit. b) dekretu nr 318 z 1997 r.(22). 2.      Zastosowanie do zezwoleń prywatnych 21.      Artykuł 21 dekretu nr 318 z 1997 r. rozciągnął nowy system na sieci przeznaczone do użytku prywatnego. Jednakże art. 20 ustawy nr 448 z 1998 r. uchylił ten przepis (ust. 4) i przewidział przyjęcie rozporządzenia mającego zastosowanie w tej dziedzinie oraz innego aktu odnoszącego się do obowiązujących w nim opłat, które powinny być obliczane zgodnie z kryteriami ustalonymi w art. 6 ust. 20 i 21 wspomnianego dekretu i których kwota w żadnym razie nie może być niższa niż opłata wskazana dla roku 1998, powiększona o procent równy poziomowi prognozowanej inflacji (ust. 5 i 6). W międzyczasie kodeks pocztowy pozostawał w mocy (ust. 7). 22.      Z kolei art. 4 ust. 6 ustawy nr 249 z 1997 r. przewidywał, że spółki świadczące usługi dostępne dla ogółu ludności, które dla własnych potrzeb utworzyły sieci prywatne, zobowiązane są do utworzenia oddzielnych spółek, które prowadzić będą wszelką działalność w tym sektorze i – zgodnie z art. 20 ustawy nr 448 z 1998 r. – mają obowiązek uiszczać z tego tytułu opłaty. III – Stan faktyczny w postępowaniu przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne 23.      Ente Nazionale Idrocarburi (dalej zwana „ENI”), spółka świadcząca usługi dostępne dla ogółu ludności w dziedzinie wytwarzania i dystrybucji energii pochodzącej z węglowodoru i gazu naturalnego, od dłuższego czasu była uprawniona do korzystania z kilku częstotliwości radiowych dla własnych potrzeb zgodnie z art. 213 i 214 kodeksu pocztowego dla celów zapewnienia bezpieczeństwa i zagwarantowania zarządu instalacji i personelu, który był przydzielony do ich obsługi. W tym celu stworzyła i rozwinęła kompleksową naziemną sieć jednostek przenośnych, systemów przekaźnikowych i stacji stałych. 24.      Opłata roczna za to zezwolenie wynosiła 26 miliardów ITL. 25.      Zgodnie z art. 4 ust. 6 ustawy nr 249 z 1997 r. ENI utworzyła w grudniu tego samego roku, za pośrednictwem spółki zależnej, spółkę Nuova Società di Telecomunicazioni Spa (dalej zwaną „NST”), w celu powierzenia jej zarządu sieci telekomunikacyjnej powiązanej z jej działalnością gospodarczą. 26.      Aktem z dnia 12 czerwca 1998 r. wydanym na podstawie dekretu nr 318 z 1997 r. minister komunikacji wydał spółce NST indywidualne zezwolenie na świadczenie powszechnie dostępnych usług telekomunikacyjnych na poziomie krajowym, obejmujące już przyznaną na rzecz ENI sieć stacjonarnych systemów przekaźnikowych, z wyłączeniem jednostek naziemnych sieci przenośnych. Z tytułu tych ostatnich połączeń NST zapłaciła opłatę odpowiadającą zezwoleniu na użytek prywatny (2 107 190 398 ITL), podczas gdy za użytkowanie sieci stałej zapłaciła ona taką opłatę, jak za indywidualne zezwolenie, obliczoną zgodnie z przepisami rozporządzenia ministra z dnia 5 lutego 1998 r. (1 328 838 000 ITL). 27.      Spółka Albacom, w której ENI posiadała 30% kapitału, nabyła wszystkie udziały w spółce NST w dniu 30 czerwca 1998 r. 28.      W dniu 26 lutego 1999 r. minister łączności zażądał od NST i od ENI, oprócz kwot należnych z tytułu zezwolenia indywidualnego, opłaty należnej za ten rok z tytułu zezwolenia na użytek prywatny, o którym mowa powyżej, w tym za stałe łącza, to znaczy częstotliwości w sieci przeznaczone dla ogółu konsumentów. Według tego organu administracji działalność NST służy wspieraniu działalności ENI, a zatem publiczne łącza użytkowane są w celach prywatnych i ograniczonych. Tym samym w jej sferze działalności współistnieją usługi dostępne dla ogółu ludności i usługi przeznaczone do użytku prywatnego(23). 29.      NST zakwestionowała to wezwanie do zapłaty przed Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, który wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2002 r. oddalił skargę. 30.      Przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie apelacji wniesionej od tego wyroku, Consiglio di Stato zawiesiła postępowanie w celu przedłożenia Trybunałowi następującego pytania: „Czy zgodny z podstawowymi zasadami dyrektywy 97/13/WE jest przepis krajowy, który – nałożywszy na spółki uprawnione do świadczenia usług użyteczności publicznej, które w przeszłości utworzyły dla własnych potrzeb i pod rządami regulacji przewidującej opłaty koncesyjne sieci telekomunikacyjne, obowiązek utworzenia odrębnej spółki dla potrzeb prowadzenia działalności w sektorze telekomunikacyjnym – przewiduje, że ta odrębna spółka, pomimo posiadanego przez nią stosownego zezwolenia na świadczenie usług o charakterze powszechnym, obowiązana jest, choćby tymczasowo, uiścić dodatkową opłatę z tytułu udostępnienia sieci telekomunikacyjnej spółce dominującej?”. 31.      W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na to pytanie sąd krajowy zwraca się do Trybunału z pytaniem: „Czy przepis krajowy, który nakłada (co należy podkreślić – tymczasowo) obowiązek uiszczenia drugiej, dodatkowej opłaty z tytułu działalności wykonywanej na rzecz spółki dominującej w wysokości opłaty w przeszłości uiszczonej przez spółkę dominującą pod rządami poprzedniej, opartej na wyłączności regulacji prawnej, która odróżniała zezwolenia na systemy telekomunikacyjne przeznaczone do użytku publicznego od zezwoleń w zakresie systemów przeznaczonych do użytku prywatnego, jest spójny z uregulowaniami wspólnotowymi w świetle ich wykładni dokonanej przez piątą izbę Trybunału w wyroku z dnia 18 września 2003 r.?”. IV – Postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości 32.      W ramach niniejszego postępowania w trybie prejudycjalnym skarżąca w postępowaniu głównym, rząd włoski oraz Komisja przedłożyli swoje uwagi na piśmie, a ich przedstawiciele wypowiedzieli się na rozprawie, która odbyła się w dniu 28 września 2005 r. V –    Analiza pytań prejudycjalnych A –    Określenie ram sporu 33.      Aby umożliwić Consiglio di Stato rozstrzygnięcie sporu, należy określić zakres sporu, eliminując czynniki faktyczne i prawne przeszkadzające w odpowiednim zrozumieniu problemu leżącego w centrum dyskusji. 34.      Sąd krajowy przedstawia w swoim postanowieniu kontekst, w jakim należy naświetlić toczące się przed nim postępowanie, unikając w tym względzie jakiejkolwiek kontrowersji. Zgodnie z przedstawionym przez sąd krajowy opisem w ramach przechodzenia od zamkniętego rynku telekomunikacyjnego do rynku rządzącego się zasadami wolnej konkurencji pod auspicjami prawa wspólnotowego ENI, spółka korzystająca z monopolu w produkcji i dostawie węglowodoru, która zarządzała na swój własny rachunek należącą do niej siecią, aby mieć możliwość dalszej jej eksploatacji zgodnie z ustawodawstwem włoskim, założyła spółkę zależną (NST). Spółka ta, która w tym samym czasie działała na rynku dostępnym dla ogółu ludności, niedługo potem została przejęta przez trzecią spółkę (Albacom), świadczącą na rzecz ENI usługi teleinformatyczne podlegające dawniej konieczności uzyskania zezwolenia na użytek prywatny. 35.      Opis ten, przedstawiający w zwięzły sposób stan faktyczny wynikający z postanowienia odsyłającego, tłumaczy, dlaczego Consiglio di Stato w swym pierwszym pytaniu ogranicza się do zapytania o zgodność z dyrektywą 97/13 krajowego przepisu nakładającego na odrębną spółkę, posiadającą w tym samym czasie zezwolenie na świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze powszechnym, tymczasowy obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty z tytułu udostępnienia sieci telekomunikacyjnej spółce dominującej, bez uściślenia charakteru tej relacji lub zdefiniowania więzi istniejących pomiędzy spółkami. Wydaje się więc, że komentarze przedstawione w tych dwóch aspektach przez rząd włoski i NST w ich uwagach na piśmie są pozbawione znaczenia. 36.      Według Komisji chodzi o kwestię, czy rozważana dyrektywa znajduje zastosowanie również do indywidualnych zezwoleń przyznawanych na prywatne sieci. Takie przybliżenie istoty problemu, abstrahując od szczególnych okoliczności sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, lepiej odpowiada przedmiotowi niniejszego postępowania prejudycjalnego. Moglibyśmy jednak wyklarować go jeszcze bardziej, jako że zakwalifikowanie danego zezwolenia jako „indywidualnego zezwolenia” (udzielonego w przeszłości ENI, które pozwalało jej na prowadzenie tego typu działalności i które pozwoliło NST, a następnie Albacom, na jej kontynuację na rzecz ENI) wymaga dokonania analizy włoskich uregulowań, co nie jest rolą Trybunału Sprawiedliwości. 37.      W rzeczywistości sąd krajowy powinien ustalić, czy korzystanie z sieci telekomunikacyjnej na użytek prywatny objęte jest zakresem normowania dyrektywy 97/13, niezależnie od charakteru tytułu, na którym się ono opiera. W tym względzie należy mieć pewność co do znaczenia używanych pojęć. B –    Uściślenia terminologiczne 38.      W słownictwie używanym przez strony w uwagach pisemnych pojawia się pewna niejasność. Mówi się tam o sieciach i usługach telekomunikacyjnych, o ich tworzeniu i dostępie do jednych i drugich, kwalifikując je bez rozróżnienia jako „publiczne” lub „prywatne”, jakby te określenia pasowały jednakowo do wszystkich. 39.      Należy uściślić te pojęcia w celu skutecznego ukierunkowania odpowiedzi na pytania prejudycjalne. 40.      „Sieć telekomunikacyjna” oznacza systemy transmisyjne oraz stosownie do okoliczności urządzenia przełączające oraz inne zasoby, które umożliwiają przekazywanie sygnałów przewodowo, za pomocą radia, środków optycznych lub innych elektromagnetycznych środków(24). 41.      Z kolei „usługa łączności elektronicznej” oznacza usługę polegającą na przekazywaniu i naprowadzaniu sygnałów w sieciach łączności elektronicznej (25). 42.      Ta ostatnia może być „publiczna” lub „prywatna” w zależności od pochodzenia oferty(26), przy czym pierwszy z kwalifikatorów ma zastosowanie do sieci dostarczających usługi użytkownikom bez rozróżnienia(27). Dyrektywa 97/33 wyjaśnia tę kwestię, głosząc w motywie piątym in fine, że „określenie »publiczne« nie odnosi się ani do kwestii własności ani do ograniczonej grupy ofert, dla których używa się określeń »sieci publiczne« lub »usługi publiczne«, lecz oznacza każdą sieć lub usługę oddaną do dyspozycji ogółu ludności i dostępną dla osób trzecich”. 43.      Podsumowując, sieć znajdująca się w rękach sektora prywatnego może być publiczna, w zakresie w jakim oferowane są w jej ramach usługi o tym charakterze, dostępne dla wszystkich konsumentów. 44.      W tym kontekście kwestia, czy dyrektywa 97/13 dotyczy jedynie tych typów sieci, czy też ma ona zastosowanie również do sieci prywatnych, wymaga zbadania celów przypisanych przez prawodawcę wspólnotowemu dorobkowi prawnemu w tym sektorze. C –    Wykładnia teleologiczna dyrektyw z zakresu telekomunikacji 45.      Kierunek obrany w dyrektywach 90/387 i 90/388 odpowiada zamysłowi uruchomienia wspólnego rynku telekomunikacyjnego gwarantującego swobodny przepływ usług w tej dziedzinie, bez nakładania więcej obowiązków niż jest to konieczne dla celów ochrony interesu ogółu. Celem było utworzenie rynku konkurencyjnego zarówno dla przedsiębiorców jak i dla klientów(28). 46.      Jednakże ponieważ wyjściowa sytuacja była bardzo zróżnicowana oraz charakteryzowała się nadmiarem wyłącznych i szczególnych praw przyznanych niektórym przedsiębiorcom(29), użytecznym wydawało się zainicjowanie procesu stopniowej liberalizacji, który – po kilku okresach przejściowych – zakończył się 1 stycznia 1998 r. w zakresie dotyczącym świadczenia usług i infrastruktury(30). 47.      Po tym wzburzonym morzu żegluje dyrektywa 97/13, której celem, zgodnie z przywołanym wcześniej wyrokiem w sprawie Albacom i Infostrada, jest ułatwienie wejścia na rynek nowych podmiotów poprzez zmniejszenie uprawnień państw członkowskich do nakładania na przedsiębiorstwa opłat pieniężnych związanych z udzielaniem koniecznych zezwoleń (pkt 35 i 36). 48.      A zatem kiedy państwa członkowskie udzielają ogólnego lub indywidualnego zezwolenia, nie mogą nałożyć na przedsiębiorstwa opłat innych niż przewidziane w dyrektywie 97/13 (pkt 28, 47 i 50 opinii w ww. sprawach Albacom i Infostrada). 49.      Taka jest treść przywoływanego wyroku w sprawie Albacom i Infostrada, w którym orzeczono, że dyrektywa 97/13 nie dopuszcza istnienia żadnego przepisu krajowego nakładającego na podmioty, którym udzielono zezwoleń, z tytułu samego ich posiadania obowiązek ponoszenia dodatkowo – oprócz opłat, przewidzianych w jej art 6 i 11(31) – także innych opłat nieprzewidzianych tymi przepisami. 50.      Jednakże w sytuacji gdy zezwolenie dotyczy w całości lub w części korzystania z sieci telekomunikacyjnych do celów prywatnych, w przypadku którego z definicji brak jest konkurentów i wolnej konkurencji, a podmiot, któremu udzielono zezwolenia, prowadzi działalność na zasadzie wyłączności, ponieważ usługi w systemie „samoświadczenia” lub „świadczeń heterotroficznych” obejmują tylko jednego dostawcę usług i jednego użytkownika, znikają powody uzasadniające ograniczanie uprawnień fiskalnych państwa. W rezultacie dyrektywa 97/13 nie reguluje tego przypadku, który wykracza poza ustalone w niej cele. Jego zastosowanie naruszałoby zasadę pomocniczości, której sama Wspólnota zamierza przestrzegać w dziedzinie telekomunikacji, jak to wynika z drugiego motywu samej dyrektywy. 51.      W tym miejscu zasadnym wydaje się przypomnienie tego, co stwierdziłem w pkt 51 przywoływanej opinii w sprawach Albacom i Infostrada: uzasadnienie celu polegającego na harmonizacji, któremu służy dyrektywa 97/13, znajduje się w art. 2 WE, w zakresie w jakim różnorodność ustawodawstw podatkowych stanowi przeszkodę w realizacji celów wymienionych w tym artykule. Harmonizacja podatkowa nie jest celem Unii Europejskiej, ale narzędziem służącym do jej budowy. Różnice w traktowaniu tego samego zdarzenia pod względem podatkowym przez państwa członkowskie mogą powodować poważne zakłócenia konkurencji, naruszając swobodę przepływu osób, kapitału i towarów, jak również swobodę świadczenia usług. 52.      Reasumując, uważam, że dyrektywa 97/13 nie sprzeciwia się temu, by państwo członkowskie wymagało uiszczenia opłaty przez spółkę, której udzielono zezwolenia na sieć, w przypadku której, wyjątkowo, nie są spełnione wymogi wolnego rynku, co pozwala na korzystanie z niej przez jedynego użytkownika. Na Consiglio di Stato ciąży obowiązek zbadania, czy taka sytuacja ma miejsce w sporze w postępowaniu krajowym. Zważywszy na argumenty, które przemawiają za tym stanowiskiem, nie jest rolą prawa wspólnotowego wgłębianie się w parametry, na podstawie których w przepisie krajowym dokonuje się obliczenia opłaty. 53.      Rozwiązanie odwrotne, zalecane przez Komisję i spółkę skarżącą w postępowaniu krajowym, prowadziłoby do paradoksalnego rezultatu polegającego na tym, że przepisy przyjęte w celu ochrony nowych przedsiębiorstw, chcących prowadzić działalność w omawianym sektorze, działałyby na korzyść tych, którzy zajmują szczególną, wręcz wyłączną pozycję w części tego sektora zamkniętej dla konkurentów i które eliminują powszechną dostępność potencjalnie rzadkich zasobów, takich jak częstotliwości radiowe lub numery. 54.      To nielogiczne rozwiązanie byłoby sprzeczne z celem zharmonizowanych uregulowań i pozbawiłoby użyteczności wysiłki dialektyczne podjęte przez wspomniane strony dla uzasadnienia ich stanowiska względem sposobu odczytywania dyrektywy, który na domiar okazuje się niewłaściwy. D –    Brak przydatności wykładni językowej i systemowej 55.      Wyrażenia używane przez prawodawcę wspólnotowego nie ustanawiają jasnych zasad, ponieważ jak to już podkreśliłem w przypisie 26 niniejszej opinii, odznaczają się one pewną niespójnością. 56.      Ponadto analiza niektórych akapitów tych dyrektyw, ściślej tych, które pozwoliły na pójście w stronę otwarcia rynku z dniem 1 stycznia 1998 r., nie powinna przesłaniać ich celu, jakim jest liberalizacja telekomunikacji(32). 57.      Wreszcie nie jest właściwe opieranie się na ramach normatywnych przyjętych dla środowiska wolnej konkurencji w celu zdefiniowania objaśnienia zasad mających kierować stopniowym procesem liberalizacji rynków, procesem, w ramy którego wpisują się włoskie uregulowania, a do wykładni którego została wezwana Consiglio di Stato w postępowaniu krajowym(33). Pierwszy motyw dyrektywy 2002/21 głosi, że „obecne unormowania ramowe w dziedzinie telekomunikacji odniosły sukces w tworzeniu warunków dla wdrażania efektywnej konkurencji w sektorze telekomunikacji w okresie przechodzenia od monopoli do pełnej konkurencji”. Pewne osobliwości, które w przeszłości mogły być usprawiedliwione utrzymaniem szczególnych lub wyłącznych praw, nie mają sensu w panoramie pozbawionej dziedzin wyłączonych, ponieważ niezależnie od faktu, że generalnie są one przeznaczone dla ogółu ludności(34), wolna konkurencja i realizacja podstawowych swobód we Wspólnocie są zagwarantowane. VI – Wnioski 58.      Mając na względzie powyższe, proponuję Trybunałowi Sprawiedliwości, aby w odpowiedzi na pytania Consiglio di Stato stwierdził, że: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 97/13/WE z dnia 10 kwietnia 1997 r. w sprawie wspólnych przepisów ramowych dotyczących ogólnych zezwoleń i indywidualnych licencji w dziedzinie usług telekomunikacyjnych nie sprzeciwia się temu, by państwo członkowskie nakładało na spółkę posiadającą zezwolenie tymczasową opłatę, inną niż przewidziane we wspomnianej dyrektywie, z tytułu użytkowania prywatnej sieci telekomunikacyjnej, w przypadku której nie są spełnione wymogi wolnego i otwartego rynku, ponieważ parametry, na podstawie których ustawodawca krajowy ustala sposób obliczenia tej opłaty, nie mają znaczenia z punktu widzenia prawa wspólnotowego. 1 – Język postępowania: hiszpański. 2 – Dz.U. L 117, str. 15. 3 – W „Zielonej księdze w sprawie rozwoju wspólnego rynku usług telekomunikacyjnych i urządzeń” [Bruksela, 16 grudnia 1987 r. COM(87) 290] Komisja Wspólnot Europejskich liczyła na przyszłość wspólnego rynku, zachęcając wszystkich uczestników do wzięcia udziału w debacie na ten temat i stopniowego otwarcia tego sektora, w pełni zapewniając obywatelowi prawo do korzystania z nowoczesnych systemów komunikacji (str. 6, 16 i nast.). 4 – Dz.U. L 192, str. 10. 5 – Pierwsza reforma została przeprowadzona za pomocą dyrektywy Komisji 94/46/WE z dnia 13 października 1994 r. zmieniającej dyrektywę 88/301/EWG i dyrektywę 90/388/EWG w szczególności w odniesieniu do łączności satelitarnej (Dz.U. L 268, str. 15). Drugą reformę przeprowadzono za pomocą dyrektywy Komisji 95/51/WE z dnia 18 października 1995 r., zmieniającej dyrektywę 90/388/EWG odnośnie do zniesienia ograniczeń w wykorzystywaniu sieci telewizji kablowej do świadczenia już zliberalizowanych usług telekomunikacyjnych (Dz.U. L 256 str. 49). W tym samym roku dyrektywa 95/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 1995 r. w sprawie zastosowania usług otwartej sieci (ONP) do telefonii głosowej (Dz.U. L 321, str. 6), stworzyła warunki pozwalające na otwarcie sieci głosowej telefonii stacjonarnej. Następnie dyrektywa 90/388 została ponownie zmieniona dyrektywą Komisji 96/2/WE z dnia 16 stycznia 1996 r. zmieniającą dyrektywę 90/388/EWG w odniesieniu do łączności ruchomej i osobistej (Dz.U L 20, str. 59), w celu objęcia ich tą dyrektywą. Dyrektywa Komisji 96/19/WE z dnia 13 marca 1996 r. zmieniająca dyrektywę 90/388/EWG w zakresie dotyczącym realizacji pełnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym (Dz.U L 74, str. 13), uchyliła dyrektywę 90/388 dla realizowania pełnej konkurencji w tym sektorze. Ostatnia zmiana została przeprowadzona za pomocą dyrektywy Komisji nr 1999/64/WE z dnia 23 czerwca 1999 r. zmieniającej dyrektywę 90/388/EWG w celu zapewnienia prawnej odrębności sieci telekomunikacyjnych i sieci telewizji kablowej będących własnością jednego operatora (Dz.U. L 175, str. 38). 6 – Dyrektywa w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. L 249, str. 21). 7 – Dyrektywa o ustanowieniu rynku wewnętrznego usług telekomunikacyjnych poprzez wdrożenie zasady otwartej sieci (Dz.U. L 192, str. 1). 8 – Dyrektywa zmieniająca dyrektywy Rady nr 90/387/EWG oraz nr 92/44/EWG dla celów dostosowania do konkurencyjności w dziedzinie telekomunikacji (Dz.U. L 295, str. 23). W tym samym szeregu ustawić można dyrektywę 97/33/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 czerwca 1997 r. w sprawie wzajemnych połączeń w telekomunikacji ze względu na zapewnienie usług powszechnych oraz interoperacyjności poprzez zastosowanie zasady otwartej sieci (ONP) (Dz.U. L 199, str. 32). Do tej samej kategorii należą dyrektywa Rady 92/44/EWG z dnia 5 czerwca 1992 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci do łączy dzierżawionych (Dz.U. L 165, str. 27) oraz dyrektywa 98/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) w telefonii głosowej oraz w sprawie usług powszechnych w telekomunikacji w konkurencyjnym środowisku (Dz.U. L 101, str. 24), rozszerzające to świadczenie na łącza dzierżawione w przypadku pierwszej dyrektywy i telefonię głosową w przypadku drugiej. 9 – Dyrektywa w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. L 108, str. 33). Obecna panorama składa się również z dwóch innych dyrektyw Parlament Europejskiego i Rady, 2002/19/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.U. L 108, str. 7) oraz 2002/22/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108, str. 51). 10 – Opinia z dnia 9 grudnia 2004 r. (do wyroku z dnia 20 października 2005 r. w sprawach połączonych C-327/03 i C‑328/03, Zb.Orz. str. I‑8877). 11 – „Zielona księga liberalizacji infrastruktur telekomunikacyjnych i sieci telewizji kablowych, część II, Bruksela, 25 stycznia 1995, COM(94) 682 wersja ostateczna, str. 61 i nast. Zobacz również komunikat Komisji „W stronę nowych ram infrastruktury komunikacji elektronicznej i usług powiązanych – Ponowne badanie 1999 r. uregulowań w komunikacji”, Bruksela, 10 listopada 1999 r., COM(1999) 539 wersja ostateczna, str. 25. 12 – Opinia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawach połączonych C‑292/01 i C‑293/01 Albacom i Infostrada, zakończonych wyrokiem z dnia 18 września 2003 r., Rec. str. I‑9449, której pkt 2–7 są praktycznie powtórzone w pkt 8–13 niniejszej opinii; widnieją również w przywoływanej opinii w sprawie ISIS Multimedia i Firma 02. 13 – Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) tiret pierwsze wspomnianej dyrektywy ogólne zezwolenie to takie, które „czy jest regulowane przez jeden (»zezwolenie na kategorię«), czy też przez ogólne przepisy ustawowe, i czy ten system przewiduje, czy nie, obowiązek rejestracyjny […], nie zobowiązuje zainteresowanego przedsiębiorstwa do otrzymania wyraźnej decyzji od krajowego organu regulacyjnego, przed wykonywaniem praw wynikających z tego zezwolenia”. 14 – Przez „indywidualne zezwolenie” rozumie się takie, które „przyznane jest przez krajowy ogan regulacyjny i powierza szczególne prawa przedsiębiorstwu lub poddaje tę działalność szczególnym obowiązkom, w uzupełnieniu ogólnego zezwolenia, w danym przypadku, kiedy przedsiębiorstwo nie jest upoważnione do wykonywania przedmiotowych praw przed otrzymaniem decyzji krajowego organu regulacyjnego” [art. 2 ust. 1 lit. a) tiret drugie dyrektywy 97/13]. 15 – Dyrektywa definiuje to ostatnie pojęcie jako „zezwolenie określające szczególne prawa i obowiązki w sektorze telekomunikacji i pozwalające przedsiębiorstwom na świadczenie usług telekomunikacyjnych, a w danym przypadku, upoważniająca przedsiebiorstwo lub zakład eksploatujący sieci telekomunikacyjne konieczne do świadczenia tych usług” [art. 2, ust. 1 lit. a), akapit pierwszy dyrektywy 97/13]. 16 – Warunki, od których spełnienia uzależnione jest wydanie zezwolenia, wymienione są w aneksie do wspomnianej dyrektywy. 17 – Zatwierdzony dekretem Prezydenta Republiki nr 156, z dnia 29 marca 1973 r. [Gazzeta Ufficiale della Repubblica Italiana (zwana dalej „GURI”) nr 13 z dnia 3 maja 1973 r., dodatek zwykły, str. 2]. 18 – GURI nr 249 z dnia 23 października 1996 r., str. 33. 19 – GURI nr 300 z dnia 23 grudnia 1996 r., str. 16. 20 – GURI nr 177 z dnia 31 lipca 1997 r., dodatek zwykły, str. 5. 21 – GURI nr 221 z września 1997 r., dodatek zwykły, str. 5. 22 – Na mocy rozporządzenia ministerialnego z dnia 5 lutego 1998 r. wydanego przez ministra finansów, budżetu i planowania gospodarczego (GURI nr 63 z dnia 17 marca 1998 r., str. 27), przyjętego na podstawie art. 6 dekretu nr 318 z 1997 r., podmiot, który uzyskał indywidulne zezwolenie zobowiązany jest do zapłaty na rzecz skarbu państwa: a) opłaty na pokrycie kosztów zwiazanych z wydaniem i doręczeniem zezwolenia (art. 3); b) opłaty rocznej z tytułu kontroli i weryfikacji (art. 4); c) innej opłaty rocznej z tytułu użytkowania zasobów rzadkich (art. 5); oraz d) opłaty rocznej za przyznanie przez organ gwarancyjny zasobów numerów (art. 6). Ustawa nr 448 z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie środków w dziedzinie finansów publicznych dla stabilności i wzrostu – ustawa budżetowa na rok 1999 (GURI nr 302, z dnia 29 grudnia 1998, dodatek zwyyczajny, str. 5), potwierdza w art. 20 ust. 3, że od dnia 1 stycznia 1999 r. art. 188 kodeksu pocztowego nie ma zastosowania do przedsiębiorstw świadczących usługi o charakterze powszechnym w tym sektorze. Jednakże na mocy ust. 2 tego przepisu wprowadzono „opłatę z tytułu instalacji i dostawy sieci telekomunikacyjnych ruchomych i osobistych”, której wysokość obliczana jest procentowo (3% w roku 1999, 2,7% w roku 2000, 2,5% w roku 2001, 2% w roku 2002 i 1,5% w roku 2003) od obrotu za poprzedni rok obrotowy. 23 – Consiglio di Stato w postanowieniu odsyłającym stwierdza, że „od strony faktycznej, w następstwie dochodzenia zarządzonego w obydwu instancjach, dotyczącego charakterystyki i organizacji sieci zarządzanej uprzednio przez skarżącą, na którą zezwolenia udzielono NST (następnie przekazanego przez tę ostatnią na rzecz Albacom, jej następcy prawnego), okazało się, że sieć podlegała zmianom w stosunku do początkowej konfiguracji, polegającym na dodatkach, wyłączeniach i zmianach połaczeń radiowych, z powodu postępu technicznego i handlowego, a ponadto została ona rozłączona i zintegrowana z siecią należącą do Albacom, czyli siecią złożoną, oprócz połączeń radiowych, także z połączeń kablowych i światłowodowych. Dalej odnośnie do sfery faktycznej należy zauważyć, że ENI oświadczyła, iż użytkowanie sieci przez osoby trzecie nie wpływa na dotychczas prowadzoną działalność oraz że wszystkie instalacje umieszczone do tej pory w celach instytucjonalnych, a w szczególności dla wykonywania funkcji związanych z bezpieczeństwem życia ludzkiego, są funkcjonalnie i strukturalnie zgodne z nowo wymaganymi zastosowaniami”. 24 – Definicja ta zawarta jest w art. 2 pkt 2 dyrektywy 90/387 w brzmieniu nadanym jej dyrektywą 97/51. Dyrektywa 2002/21 dla odzwierciedlenia innowacji technologicznych dodaje wśród środków elektromagnetycznych sieci satelitarne, a wśród systemów naziemnych sieci przenośne [art. 2 lit. a)]. 25 – Artykuł 2 pkt 3) dyrektywy 90/387, w brzmieniu nadanym dyrektywą 97/51, art. 2 ust. 1 lit. d) dyrektywy 97/33; art. 2 lit. c) dyrektywy 2002/21 i art. 1 pkt 3 dyrektywy 2002/77. 26 – Trudny do zrozumienia charakter pojęć bierze swój początek w samym brzmieniu dyrektyw 90/387 i 90/388, które początkowo definiowały „publiczne sieci telekomunikacyjne” jako będące „publiczną infrastrukturą telekomunikacyjną pozwalającą na przekaz sygnałów […]” (odpowiednio art. 2 pkt 3 i art. 1 ust. 2 tiret trzecie), stosując tym samym kryterium oparte na własności. Jednakże tekst tych przepisów, w wyniku zmian, które przyniosły dyrektywy 97/51 i 96/19, mówi o tych sieciach (odpowiednio pkt 2 akapit drugi i tiret trzecie) jako o używanych „w całości lub w części w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu ludności”. Opis ten pozostaje w dyrektywach 97/33 [art. 2 ust 1 lit. b)], 2002/21 [art. 2 lit. d) i 2002/77 (art. 1 pkt 2). 27 – Sieć jest siecią publiczną, jeżeli w jej ramach świadczone są usługi publiczne, czyli rozumiane w ten sposób, że są dostępne dla wszystkich (art. 1 ust. 1 tiret trzecie i czwarte dyrektywy 90/388 zmienionej dyrektywą 96/19). Dyrektywa 2002/77 przez „publicznie dostępne usługi łączności elektronicznej” rozumie te, które „są dostępne ogółowi społeczeństwa” (art. 1 pkt 3). Ze drugiej strony pojęcie „użytkownik” widnieje w art. 2 pkt 1 dyrektywy 90/387 (zmienionej dyrektywą 97/51); art. 2 ust. 1 lit. e) dyrektywy 97/33, oraz art. 1 lit. h) dyrektywy 2002/01, które definiują go jako osobę fizyczną lub prawną, która korzysta z publicznie dostępnej usługi komunikacji elektronicznej lub zgłasza na nią zapotrzebowanie. 28 – Zobacz motyw pierwszy, czwarty i szósty dyrektywy 90/387 oraz motyw pierwszy dyrektywy 90/388. 29 – Motyw drugi i czwarty dyrektywy 90/388 opisują dawniej istniejącą panoramę. 30 – Motyw pierwszy dyrektywy 97/33. 31 – Wyrok dotyczy jedynie zezwoleń indywidualnych i art. 11 dyrektywy 97/13, lecz jego uzasadnienie pasuje również do zezwoleń ogólnych i art. 6 wspomnianej dyrektywy. 32 – Okoliczność, że dyrektywa 90/387, do której odsyła dyrektywa 97/13, w art. 2 zmienionym dyrektywą 97/51 wprowadza rozróżnienie pomiędzy sieciami telekomunikacyjnymi w ogólności a sieciami publicznymi w szczególności, podczas gdy pierwotna wersja wymieniała tylko te pierwsze, nie pozwala na wywiedzenie, jak to sugeruje Komisja, że od momentu tej zmiany ma ona zastosowanie do wszystkich typów sieci telekomunikacyjnych, bez żadnego rozróżnienia. Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 90/387, gdzie wyrażony jest zamiar harmonizacji „otwartych i skutecznych warunków dostępu i użytkowania w dziedzinie publicznych sieci telekomunikacyjnych, i w danym wypadku, publicznych usług telekomunikacyjnych”, pozostał niezmieniony. Podobnie pozbawiony znaczenia jest fakt, że motyw drugi in fine tej samej dyrektywy 97/13 odsyła do wspólnych zasad mających zastosowanie „do wszystkich zezwoleń wymaganych dla świadczenia wszystkich usług telekomunikacyjnych i do utworzenia lub użytkowania każdej infrastruktury pozwalającej na świadczenie usług telekomunikacyjnych”. Należy wziąć pod uwagę ten przymiotnik w zgodzie z celami dyrektywy, ponieważ stoimy w obliczu rynku konkurencyjnego, a nie prywatnego rynku, zamkniętego w szczególności na rzecz jednego przedsiębiorstwa. 33 – W niniejszej sprawie sąd krajowy podkreśla w obu pytaniach tymczasowy charakter opłaty. 34 – Dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa „zezwolenie”) (Dz.U. L 108, str. 21) obejmuje swoim zakresem zezwolenia na udostępnianie wszelkich sieci i usług łączności elektronicznej, „niezależnie od tego, czy są one udostępniane publicznie, czy też nie” (motyw czwarty).