C-345/24

WYROK TRYBUNAŁU (piąta izba) z dnia 18 grudnia 2025 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Usługi doręczania paczek pocztowych ludności – Dyrektywa 97/67/WE – Artykuły 22 i 22a – Rozporządzenie (UE) 2018/644 – Artykuł 4 – Decyzja krajowego organu regulacyjnego nakładająca obowiązki informacyjne na operatorów świadczących usługi doręczania paczek – Podstawa prawna kompetencji tego organu do nakładania szczególnych obowiązków informacyjnych na podmioty, które nie dokonują transgranicznego doręczania paczek – Proporcjonalność W sprawie C‑345/24 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 10 maja 2024 r., w postępowaniach: Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGCOM) przeciwko BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl, Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl, Amazon EU Sàrl, przy udziale: Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl, TRYBUNAŁ (piąta izba), w składzie: M.L. Arastey Sahún, prezeska izby, J. Passer, E. Regan, D. Gratsias i B. Smulders (sprawozdawca), sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: C. Di Bella, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 26 marca 2025 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu BRT SpA – E. Fumagalli, A. Manzi i L. Scambiato, avvocati, – w imieniu Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT) – M. Giordano, avvocato, – w imieniu Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl i United Parcel Service Italia Srl – M. Giordano, avvocato, – w imieniu Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl i Amazon EU Sàrl – M. Clarich, G. Fonderico i G. Nava, avvocati, – w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino, w charakterze pełnomocnika, którego wspierali E. De Bonis i B. Fiduccia, avvocati dello Stato, – w imieniu Parlamentu Europejskiego – I. Anagnostopoulou, C. Ionescu Dima i L. Stefani, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Rady Unii Europejskiej – M. Balta i A. Maceroni, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – G. Conte i M. Mataija, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 5 czerwca 2025 r., wydaje następujący Wyrok Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni i zgodności z prawem rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/644 z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie transgranicznych usług doręczania paczek (Dz.U. 2018, L 112, s. 19) oraz wykładni dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U. 1998, L 15, s. 14), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. (Dz.U. 2008, L 52, s. 3) (zwanej dalej „dyrektywą 97/67”). Wniosek ten został złożony w ramach sporów pomiędzy Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (urzędem regulacyjnym do spraw komunikacji, Włochy) (AGCOM) a podmiotami uprawnionymi do świadczenia na rzecz ludności usług doręczania paczek pocztowych, BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl, Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl i Amazon EU Sàrl (te trzy ostatnie są zwane dalej „spółkami należącymi do grupy Amazon”), w przedmiocie zgodności z prawem wydanej przez ten urząd decyzji nakładającej na te podmioty określone obowiązki informacyjne. Ramy prawne Prawo Unii – Dyrektywa 97/67 Zgodnie z motywami 11, 13 i 22 dyrektywy 97/67: „(11) Uznaje się za istotne zagwarantowanie na szczeblu Wspólnoty pocztowych usług powszechnych obejmujących minimalny zakres usług o określonej jakości, które powinny być świadczone we wszystkich państwach członkowskich po przystępnej cenie z korzyścią dla wszystkich użytkowników, niezależnie od ich geograficznego umiejscowienia we Wspólnocie [Europejskiej]. […] (13) Usługi powszechne obejmują usługi w obrocie krajowym i usługi w obrocie zagranicznym. […] (22) Państwa członkowskie powinny móc regulować poprzez odpowiednie procedury zezwoleń, na swoich obszarach, świadczenie usług pocztowych, które nie są zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne; procedury te muszą być przejrzyste, niedyskryminujące, proporcjonalne i oparte na obiektywnych kryteriach. […]”. Artykuł 2 tej dyrektywy przewiduje: „Do celów niniejszej dyrektywy będą stosowane następujące definicje: 1) »usługi pocztowe«: usługi obejmujące przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych; 1a) »operator świadczący usługi pocztowe«: przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną z wyżej wymienionych usług pocztowych; […] 6) »przesyłka pocztowa«: przesyłka opatrzona adresem w ostatecznej formie, w której ma być przewieziona przez operatora świadczącego usługi pocztowe. Poza przesyłkami z korespondencją przesyłki takie obejmują także na przykład książki, katalogi, gazety, czasopisma i paczki pocztowe zawierające towar mający wartość handlową lub niemający takiej wartości; […] 19) »wymagania podstawowe«: ogólne przyczyny nieekonomiczne, które mogą skłonić państwo członkowskie do narzucenia warunków dotyczących świadczenia usług pocztowych. Przyczyny te obejmują tajemnicę korespondencji, bezpieczeństwo sieci w związku z przewozem towarów niebezpiecznych, poszanowanie warunków zatrudnienia i systemów zabezpieczenia społecznego ustanowionych przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi lub układem zbiorowym wynegocjowanym pomiędzy krajowymi partnerami społecznymi, zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym, oraz, w uzasadnionych przypadkach, ochronę danych, ochronę środowiska i planowanie regionalne. […]”. Artykuł 9 ust. 1 i 2 wspomnianej dyrektywy, zawarty w jej rozdziale 4, zatytułowanym „Warunki świadczenia usług pocztowych i dostępu do sieci”, stanowi: „1.   Dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić zezwolenia ogólne w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi. 2.   Dla usług, które należą do zakresu usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić procedury zezwoleń, w tym koncesje indywidualne, w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi i w celu zapewnienia świadczenia usługi powszechnej. Przyznanie zezwoleń może: […] – w odpowiednich przypadkach być uzależnione od przestrzegania warunków pracy określonych w ustawodawstwie krajowym lub nałożyć taki obowiązek. […]”. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 tej dyrektywy: „1.   Każde państwo członkowskie wyznacza dla sektora pocztowego jeden lub więcej krajowych organów regulacyjnych [dalej »KOR‑ami«], które będą odrębne prawnie i niezależne funkcjonalnie od operatorów pocztowych. Państwa członkowskie zachowujące własność lub kontrolę nad operatorami świadczącymi usługi pocztowe zapewniają rzeczywisty strukturalny rozdział funkcji regulacyjnych od działań związanych z własnością lub kontrolą. Państwa członkowskie informują Komisję [Europejską] o tym, które [KOR‑y] zostały wyznaczone do realizowania zadań wynikających z niniejszej dyrektywy. W łatwo dostępnej formie publikują one zadania stawiane przed [KOR‑ami], w szczególności jeżeli zadania te przypisano więcej niż jednej jednostce. Państwa członkowskie zapewniają w odpowiednich przypadkach konsultacje i współpracę w sprawach będących przedmiotem wspólnego zainteresowania między takimi organami a organami krajowymi, którym powierzono wprowadzanie w życie prawa konkurencji i prawa ochrony konsumenta. 2.   Zadanie [KOR‑ów] polega w szczególności na zapewnianiu zgodności z obowiązkami wynikającymi z niniejszej dyrektywy, zwłaszcza przez ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych zapewniających świadczenie usługi powszechnej. Można im także powierzyć odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z regułami konkurencji w sektorze pocztowym. […]”. Artykuł 22a dyrektywy 97/67, zawarty w rozdziale 9a tej dyrektywy, zatytułowanym „Dostarczanie informacji”, stanowi: „1.   Państwa członkowskie zapewniają udzielanie przez operatorów świadczących usługi pocztowe wszelkich informacji, w szczególności [KOR‑om], w tym informacji finansowych oraz informacji dotyczących świadczenia usługi powszechnej, w następujących celach: a) [KOR‑om] – do zapewnienia zgodności z przepisami niniejszej dyrektywy lub decyzjami wydanymi zgodnie z nią; b) do jasno określonych celów statystycznych. 2.   Operatorzy świadczący usługi pocztowe niezwłocznie udzielają takich informacji na żądanie i w sposób poufny, a także, w razie potrzeby, w ramach czasowych i w stopniu uszczegółowienia wymaganym przez [KOR]. Zakres informacji wymaganych przez [KOR] jest proporcjonalny do realizacji jego zadań. [KOR] przedstawia uzasadnienie żądania danej informacji. 3.   Państwa członkowskie zapewniają, by [KOR‑y] dostarczały Komisji na jej żądanie odpowiednie informacje niezbędne do realizacji przez Komisję jej zadań wynikających z niniejszej dyrektywy. 4.   Jeżeli dana informacja została uznana przez [KOR] za informację niejawną zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, Komisja oraz dany [KOR] zapewniają taką niejawność”. – Dyrektywa 2008/6/WE Zgodnie z motywem 51 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. zmieniającej dyrektywę 97/67/WE w odniesieniu do pełnego urzeczywistnienia rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty: „Aby efektywnie realizować swoje zadania, [KOR‑y] muszą gromadzić informacje od uczestników rynku. Wnioski o udzielenie informacji powinny być proporcjonalne i nie powinny nakładać na przedsiębiorstwa nieuzasadnionych obciążeń. […]”. Artykułem 1 pkt 21 dyrektywy 2008/6 dodano w dyrektywie 97/67/WE rozdział 9a, zawierający art. 22a, przytoczony w pkt 7 niniejszego wyroku. – Rozporządzenie 2018/644 Motywy 5, 13 i 16–18 rozporządzenia 2018/644 mają następujące brzmienie: „(5) Istnieją zasadnicze różnice pomiędzy państwami członkowskimi, jeżeli chodzi o kompetencje [KOR‑ów] w zakresie monitorowania rynku i nadzoru regulacyjnego nad operatorami świadczącymi usługi doręczania paczek. Przykładowo, niektóre organy mogą z powodzeniem wymagać od operatorów podania stosownych informacji o cenach. Występowanie takich różnic zostało potwierdzone we wspólnej opinii sporządzonej przez Organ Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej [(BEREC)] i Europejską Grupę Regulacji Rynku Usług Pocztowych [(ERGP)], w której ustalono, że [KOR‑y] potrzebują odpowiednich kompetencji regulacyjnych do podejmowania działań, jednak nie we wszystkich państwach członkowskich takie kompetencje posiadają. Różnice te powodują dodatkowe obciążenia administracyjne i koszty związane z przestrzeganiem przepisów przez operatorów świadczących usługi doręczania paczek, którzy prowadzą działalność transgraniczną. Różnice te stanowią zatem przeszkodę dla transgranicznego świadczenia usług doręczania paczek, a tym samym wywierają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego. […] (13) Usługi pocztowe są obecnie uregulowane w dyrektywie [97/67]. W dyrektywie tej ustanowiono wspólne reguły dotyczące świadczenia usług pocztowych i powszechnej usługi pocztowej w Unii [Europejskiej]. Dyrektywa skupia się przede wszystkim na krajowych usługach powszechnych i nie zajmuje się nadzorem regulacyjnym nad operatorami świadczącymi usługi doręczania paczek. Przestrzegania określonych w tej dyrektywie minimalnych wymogów dotyczących usługi powszechnej dopilnowują [KOR‑y] wyznaczone przez państwa członkowskie. Niniejsze rozporządzenie uzupełnia zatem przepisy dyrektywy [97/67] w odniesieniu do transgranicznych usług doręczania paczek. Przepisy niniejszego rozporządzenia nie naruszają praw i gwarancji ustanowionych w dyrektywie [97/67], a zwłaszcza ciągłości świadczenia powszechnej usługi pocztowej na rzecz użytkowników. […] (16) Do celu wdrożenia niniejszego rozporządzenia należy opracować jasne definicje paczek, usług doręczania paczek i operatorów świadczących usługi doręczania paczek, a także określić, jakie przesyłki pocztowe są objęte tymi definicjami. […] (17) Operatorzy świadczący usługi doręczania paczek przy zastosowaniu alternatywnych modeli biznesowych, na przykład korzystający z gospodarki współpracy i platform handlu elektronicznego, powinni podlegać niniejszemu rozporządzeniu, jeżeli świadczą usługi stanowiące co najmniej jeden z etapów w łańcuchu dostaw pocztowych. Przyjmowanie, sortowanie i doręczanie, w tym usługi odbioru paczek, należy uznawać za usługi doręczania paczek, również kiedy czynności te wykonują operatorzy świadczący usługi ekspresowe i kurierskie oraz zajmujący się konsolidacją przesyłek zgodnie z obecną praktyką. […] (18) Niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do przedsiębiorstw mających siedzibę tylko w jednym państwie członkowskim i korzystających z krajowych wewnętrznych sieci doręczania paczek wyłącznie w celu realizacji zamówień na doręczanie towarów sprzedawanych przez siebie na mocy umów sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/83/UE [z dnia 25 października 2011 r. w sprawie praw konsumentów, zmieniającej dyrektywę Rady 93/13/EWG i dyrektywę 1999/44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającą dyrektywę Rady 85/577/EWG i dyrektywę 97/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. 2011, L 304, s. 64)]. Przepisami niniejszego rozporządzenia powinny zostać objęte przedsiębiorstwa korzystające z krajowych wewnętrznych sieci doręczania paczek również w celu doręczania towarów sprzedawanych przez strony trzecie”. W art. 2 tego rozporządzenia, zatytułowanym „Definicje”, zdefiniowano w pkt 3 pojęcie „operatora świadczącego usługi doręczania paczek” jako „przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną z usług doręczania paczek, z wyłączeniem przedsiębiorstw prowadzących działalność tylko w jednym państwie członkowskim, które świadczą wyłącznie krajowe usługi doręczania paczek w ramach umowy sprzedaży i które w ramach tej umowy same dostarczają użytkownikowi towary będące przedmiotem tej umowy”. Artykuł 4 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Przekazywanie informacji”, stanowi: „1.   Wszyscy operatorzy świadczący usługi doręczania paczek przekazują [KOR‑owi] w państwie członkowskim, w którym prowadzą działalność, następujące informacje, chyba że [KOR] zwrócił się już o nie i je otrzymał: a) swoją nazwę, status prawny i formę prawną, numer wpisu do rejestru handlowego lub podobnego rejestru, numer identyfikacji podatkowej VAT, adres miejsca prowadzenia działalności oraz dane kontaktowe osoby wyznaczonej do kontaktów; b) charakter i, o ile to możliwe, szczegółowy opis oferowanych usług doręczania paczek; c) swoje ogólne warunki świadczenia usług doręczania paczek, w tym szczegółowy opis procedury składania skarg przez użytkowników i wszelkie potencjalne ograniczenia odpowiedzialności. 2.   Operatorzy świadczący usługi doręczania paczek powiadamiają krajowy organ regulacyjny o wszelkich zmianach dotyczących informacji, o których mowa w ust. 1, w terminie 30 dni. 3.   Do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego wszyscy operatorzy świadczący usługi doręczania paczek przekazują [KOR‑owi] w państwie członkowskim, w którym prowadzą działalność, następujące informacje, chyba że krajowy organ regulacyjny zwrócił się już o nie i je otrzymał: a) wielkość rocznego obrotu w ramach usług doręczania paczek w poprzednim roku kalendarzowym w państwie członkowskim, w którym prowadzą oni działalność, w podziale na usługi doręczania paczek krajowych oraz przychodzących i wychodzących paczek transgranicznych; b) liczbę osób zatrudnionych przez nich w poprzednim roku kalendarzowym, uczestniczących w świadczeniu usług doręczania paczek w państwie członkowskim, w którym prowadzą oni działalność, w tym w podziale ukazującym liczbę osób posiadających określony status zatrudnienia, a w szczególności osób zatrudnionych w pełnym wymiarze godzin, w niepełnym wymiarze godzin, pracowników tymczasowych i samozatrudnionych; c) liczbę paczek obsłużonych w poprzednim roku kalendarzowym w państwie członkowskim, w którym prowadzą oni działalność, w podziale na paczki krajowe oraz przychodzące i wychodzące paczki transgraniczne; d) nazwy podwykonawców, wraz z informacjami posiadanymi przez operatorów świadczących usługę doręczania paczek na temat charakteru usług doręczania paczek świadczonych przez tych podwykonawców; e) w miarę dostępności wszelkie publicznie dostępne cenniki dotyczące usług doręczania paczek obowiązujące w dniu 1 stycznia każdego roku kalendarzowego. 4.   Do dnia 23 września 2018 r. Komisja przyjmuje akt wykonawczy określający formularz do celów przekazywania informacji, o których mowa w ust. 1 i 3. Ten akt wykonawczy przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 12. 5.   [KOR-y] mogą określić wymogi dotyczące informacji w uzupełnieniu do tych, o których mowa w ust. 1 i 3, pod warunkiem że są one niezbędne i proporcjonalne. 6.   Ustępy 1–5 nie mają zastosowania do żadnego operatora świadczącego usługi doręczania paczek, który w poprzednim roku kalendarzowym zatrudniał średnio mniej niż 50 osób uczestniczących w świadczeniu usług doręczania paczek w państwie członkowskim, w którym ten operator prowadzi działalność, chyba że operator ten prowadzi działalność w więcej niż jednym państwie członkowskim. [KOR] może uwzględnić w wartości progowej wynoszącej 50 osób osoby pracujące dla podwykonawców operatora świadczącego usługi doręczania paczek. 7.   Niezależnie od ust. 6 [KOR‑y] mogą zwracać się do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek, którzy w poprzednim roku kalendarzowym zatrudniali średnio od 25 do 49 osób, o dostarczenie informacji na mocy ust. 1–5, gdy wymaga tego specyfika danego państwa członkowskiego i pod warunkiem że jest to niezbędne i proporcjonalne do zapewnienia zgodności z niniejszym rozporządzeniem”. Artykuł 5 rzeczonego rozporządzenia, zatytułowany „Przejrzystość opłat za usługi transgraniczne”, przewiduje w ust. 1: „Wszyscy operatorzy świadczący transgraniczne usługi doręczania paczek, z wyjątkiem operatorów korzystających z wyłączeń na podstawie art. 4 ust. 6 i 7, przekazują [KOR‑owi] państwa członkowskiego, w którym prowadzą działalność, obowiązujące w dniu 1 stycznia każdego roku kalendarzowego publiczne cenniki opłat za doręczenie pojedynczych przesyłek pocztowych niebędących przesyłkami z korespondencją należących do kategorii wymienionych w załączniku. Informacje te przekazuje się do dnia 31 stycznia każdego roku kalendarzowego”. Artykuł 6 rozporządzenia 2018/644, zatytułowany „Ocena opłat za transgraniczną dostawę pojedynczej paczki”, stanowi: „1.   W oparciu o publiczne cenniki opłat uzyskane zgodnie z art. 5 [KOR] wskazuje – w odniesieniu do każdej pojedynczej przesyłki pocztowej wymienionej w załączniku – opłaty za transgraniczne dostawy paczek stosowane przez operatora świadczącego usługi doręczania paczek pochodzącego z jego państwa członkowskiego, które podlegają obowiązkowi świadczenia usługi powszechnej i które [KOR] obiektywnie uznaje za wymagające oceny. 2.   [KOR] obiektywnie ocenia, zgodnie z zasadami określonymi w art. 12 dyrektywy [97/67], transgraniczne stawki opłat, wskazane na podstawie ust. 1, aby wskazać stawki transgraniczne, które uznaje za nadmiernie wysokie. W ocenie tej krajowy organ regulacyjny uwzględnia w szczególności następujące elementy: a) krajowe i inne odnośne stawki opłat za porównywalne usługi doręczania paczek w państwie członkowskim nadania i w państwie członkowskim przeznaczenia; […]”. Artykuł 7 tego rozporządzenia, zatytułowany „Informacje przekazywane konsumentom”, przewiduje: „W przypadku umów objętych zakresem stosowania dyrektywy [2011/83] wszyscy przedsiębiorcy zawierający z konsumentami umowy sprzedaży, które obejmują wysyłkę paczek transgranicznych, udostępniają – tam gdzie to możliwe i stosowne – przed zawarciem umowy informacje o opcjach dostawy zagranicznej w odniesieniu do konkretnej umowy sprzedaży i opłatach, jakie mają zostać poniesione przez konsumenta z tytułu transgranicznego doręczenia paczki, a także, w stosownych przypadkach, o stosowanych procedurach rozpatrywania skarg”. Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Poufność”, stanowi: „Wszelkie poufne informacje handlowe przekazywane [KOR‑om] lub Komisji na mocy niniejszego rozporządzenia traktuje się w sposób ściśle poufny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego”. Prawo włoskie – Dekret ustawodawczy nr 261/99 Artykuł 2 ust. 4 decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio (dekretu ustawodawczego nr 261 w sprawie transpozycji dyrektywy [97/67]) z dnia 22 lipca 1999 r. (GURI nr 182 z dnia 5 sierpnia 1999 r.), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporów w postępowaniach głównych (zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 261/99”), przewiduje, że KOR sektora pocztowego: „[…] wykonuje, przy zachowaniu pełnej niezależności oceny i decyzji, następujące zadania: a) regulowanie rynków pocztowych; b) udział w pracach i działaniach Unii Europejskiej i międzynarodowych w granicach jego kompetencji powierzonych; c) przyjmowanie aktów regulacyjnych dotyczących jakości i cech powszechnej usługi pocztowej, o których mowa w art. 12, w tym określenie rozsądnych kryteriów wyznaczania punktów na terytorium kraju niezbędnych do zapewnienia regularnego i jednolitego świadczenia usługi; d) przyjmowanie aktów regulacyjnych w zakresie dostępu do sieci pocztowej i powiązanych usług, określanie taryf w sektorach regulowanych oraz promowanie konkurencji na rynkach pocztowych; e) prowadzenie działalności w zakresie monitorowania, kontroli i weryfikacji zgodności z kryteriami jakości usługi pocztowej, w tym za pośrednictwem podmiotów trzecich; f) nadzór – sprawowany także przy pomocy organów terytorialnych ministerstwa rozwoju gospodarczego – nad wykonywaniem obowiązków nałożonych na operatora świadczącego usługę powszechną oraz obowiązków wynikających z koncesji i zezwoleń, w szczególności w zakresie ogólnych warunków świadczenia usług pocztowych; g) dokonywanie analiz i monitorowanie rynków pocztowych, w szczególności w odniesieniu do ceny usług, w tym ustanowienie w tym celu mechanizmu obserwacyjnego”. Artykuł 14 bis dekretu ustawodawczego nr 261/99, zatytułowany „Informacje”, stanowi: „1.   Operatorzy świadczący usługi pocztowe przekazują [KOR‑owi], w stosownym wypadku w sposób poufny, w wymaganych ramach czasowych i w wymaganym stopniu uszczegółowienia, wszelkie informacje, w tym informacje finansowe i informacje dotyczące świadczenia usługi powszechnej, w szczególności do następujących celów: a) zapewnienie przestrzegania przepisów niniejszego dekretu oraz decyzji przyjętych na podstawie niniejszego dekretu; b) do jasno określonych celów statystycznych. 2.   [KOR] dostarcza Komisji […] na jej żądanie odpowiednich informacji niezbędnych do realizacji przez Komisję jej zadań. 3.   Jeżeli informacje, o których mowa w ust. 1, zostały uznane przez [KOR] za informacje niejawne zgodnie z przepisami prawa wspólnotowego i krajowego o tajemnicy przedsiębiorcy, dany [KOR] zapewnia ich poufne traktowanie”. – Decyzja 94/22/CONS Sentencja delibera n. 94/22/CONS recante „Obblighi regolamentari nel mercato dei servizi di consegna dei pacchi” (uchwały nr 94/22/CONS w sprawie „Obowiązków regulacyjnych na rynku usług doręczania paczek”) z dnia 31 marca 2022 r. przyjętej przez AGCOM przewiduje następujące obowiązki: „Artykuł 1 Ogólne obowiązki informacyjne 1. Operatorzy uprawnieni […] do świadczenia na rzecz ludności usług doręczania paczek pocztowych, którzy w ramach działalności pocztowej zatrudniają co najmniej 50 pracowników i którzy uzyskali przez okres co najmniej trzech kolejnych lat z tytułu działalności związanej z usługami pocztowymi zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 lit. a) [dekretu ustawodawczego nr 261/1999] roczny obrót przekraczający 10 mln EUR, przekazują corocznie urzędowi informacje wymienione w kolejnych ustępach. 2. Operatorzy, o których mowa w ust. 1, przekazują urzędowi informacje dotyczące warunków ekonomicznych usług dostępnych dla ludności, których publikacja jest już obowiązkowa na podstawie art. 5 ust. 1 lit. d) i e) załącznika A do uchwały nr 413/14/CONS. Operatorzy przekazują również referencyjne warunki ekonomiczne (średnie ceny) dla następujących grup klientów biznesowych, określonych na podstawie ich rocznych obrotów: – ponad 1 mln EUR rocznego obrotu; – 250000 EUR < roczny obrót < 1 mln EUR; – 50000 EUR < roczny obrót < 250000 EUR; – 5000 EUR < roczny obrót < 50000 EUR. 3. Operatorzy, o których mowa w ust. 1, przekazują urzędowi obowiązujące umowy zawarte bezpośrednio z przedsiębiorstwami branżowymi biorącymi udział w świadczeniu usług pocztowych, regulujące ich stosunki handlowe z tymi przedsiębiorstwami. 4. Operatorzy, o których mowa w ust. 1, przekazują urzędowi oświadczenie o przestrzeganiu warunków pracy w odniesieniu do wszystkich osób zaangażowanych w świadczenie usługi i na wszystkich szczeblach organizacji sieci. 5. Operatorzy, o których mowa w ust. 1, przekazują urzędowi wzory umów, które stosują oni w odniesieniu do pracowników należących do różnych kategorii na każdym poziomie organizacyjnym. Artykuł 2 Szczególne obowiązki informacyjne nałożone na Amazon 1. Poza informacjami wymienionymi w art. 1 Amazon przekazuje urzędowi następujące informacje: a) średnią cenę za usługę doręczania stosowaną wobec sprzedawców detalicznych, którzy uczestniczą w programie logistycznym spółki Amazon (tzw. FBA [Fulfillment by Amazon]); b) średnią cenę jednostkową za usługę doręczania płaconą DSP [Delivery Service Providers (operatorom świadczącym usługi doręczania)]; c) średnią cenę jednostkową za usługę dostarczania płaconą innym operatorom świadczącym usługi doręczania paczek”. Postępowania główne i pytania prejudycjalne W dniu 31 marca 2022 r. AGCOM przyjął uchwałę nr 94/22/CONS. W uchwale tej ów KOR nałożył na wszystkich średnich i dużych operatorów prowadzących działalność na rynku usług doręczania paczek obowiązek corocznego przekazywania mu określonych informacji ogólnych. Poza tymi obowiązkami w uchwale tej nałożono na spółki należące do grupy Amazon szczególne obowiązki informacyjne. Te ogólne obowiązki informacyjne, które sąd odsyłający określa jako „symetryczne”, mają zastosowanie do operatorów świadczących usługi pocztowe, którzy w ramach działalności pocztowej zatrudniają co najmniej 50 pracowników i uzyskali obrót przekraczający 10 mln EUR przez co najmniej trzy kolejne lata w związku z działalnością związaną z usługami pocztowymi. Wspomniane ogólne obowiązki informacyjne dotyczą: – informacji na temat warunków ekonomicznych usług dostępnych dla ludności, których publikacja jest już obowiązkowa na mocy poprzedniej uchwały; – referencyjnych warunków ekonomicznych (średnich cen) dla niektórych grup klientów biznesowych, określonych na podstawie ich rocznych obrotów; – obowiązujących umów zawartych bezpośrednio z przedsiębiorstwami branżowymi biorącymi udział w świadczeniu usługi pocztowej, regulujących ich stosunki handlowe z tymi przedsiębiorstwami; – oświadczenia o przestrzeganiu warunków pracy w odniesieniu do wszystkich osób zaangażowanych w świadczenie usługi i na wszystkich szczeblach organizacji sieci; – wzorów umów stosowanych w odniesieniu do pracowników należących do różnych kategorii na wszystkich szczeblach organizacji. Spółki należące do grupy Amazon muszą przekazywać AGCOM dodatkowe informacje. Sąd odsyłający określa te szczególne obowiązki informacyjne jako „asymetryczne”. Uchwała nr 94/22/CONS była przedmiotem czterech skarg o stwierdzenie nieważności wniesionych do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy). Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) uwzględnił te cztery skargi. W odniesieniu do trzech z nich, wniesionych, odpowiednio, przez BRT, przez FEDIT oraz przez AICAI, DHL Express (Italy), TNT Global Express, Fedex Express Italy i United Parcel Service Italia, sąd ten skrytykował, poza nieprzeprowadzeniem postępowania dowodowego, okoliczność, że obowiązki informacyjne określone jako „symetryczne” nie są niezbędne i proporcjonalne. W odniesieniu do skargi czwartej, wniesionej przez spółki należące do grupy Amazon, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) uznał, że spółki te nie prowadzą działalności transgranicznej, w związku z czym nie ma „pewnej” podstawy prawnej, która by pozwalała AGCOM nałożyć na nie obowiązki informacyjne. AGCOM wniósł odwołanie od wyroków Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum) do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy), będącej sądem odsyłającym, który połączył te cztery sprawy w postępowaniu głównym. W świetle zarzutów podniesionych przez AGCOM sąd odsyłający zastanawia się nad istnieniem i zakresem podstawy prawnej, która mogłaby uzasadniać kompetencję AGCOM do nałożenia obowiązków informacyjnych takich jak obowiązki będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. Sąd ten zastanawia się przede wszystkim nad kwestią, czy w odniesieniu do operatorów świadczących nietransgraniczne usługi doręczania, takich jak spółki należące do grupy Amazon, AGCOM ma podstawę prawną do nałożenia takich obowiązków. Wątpliwości wspomnianego sądu w tym względzie pogłębia okoliczność, że w odwołaniu AGCOM twierdził, iż jego kompetencje wynikają w szczególności z niektórych motywów dyrektywy 97/67 i rozporządzenia 2018/644. Urząd ten opiera się w szczególności na motywie 51 dyrektywy 2008/6. Zdaniem tego sądu mogłoby to właśnie wskazywać na trudności w określeniu jasnego i wyraźnego przepisu, który uzasadnia uprawnienia wykonywane przez AGCOM. Następnie, co się tyczy zakresu kompetencji AGCOM, sąd odsyłający zastanawia się, jakie są granice interwencji regulacyjnej tego urzędu przy nakładaniu ogólnych obowiązków informacyjnych. W tym względzie sąd ten zauważa, że dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych, art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 zezwala państwom członkowskim na wprowadzenie zezwoleń ogólnych w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi. Sąd ten zastanawia się, czy obowiązki informacyjne nałożone przez AGCOM mogą zostać uzasadnione jednym z wymagań podstawowych określonych w art. 2 ust. 1 pkt 19 tej dyrektywy i czy są one proporcjonalne. W odniesieniu do tego ostatniego aspektu wspomniany sąd przypomina, że art. 14 bis dekretu ustawodawczego nr 261/99, który ma na celu transpozycję art. 22a dyrektywy 97/67 do prawa włoskiego, przewidział w odniesieniu do obowiązków informacyjnych ogólne uprawnienie, które może być wykonywane w konkretnym przypadku, przy czym w każdym przypadku należy uzasadnić poszanowanie zasady proporcjonalności. AGCOM jest zatem uprawniony do żądania informacji od operatorów, aby móc wywiązać się skutecznie z zadań, które zostały mu powierzone przez prawodawcę Unii i ustawodawcę krajowego, poprzez zwrócenie się do każdego z operatorów, których działalność uważa on za istotną dla konkretnego wykonania tych zadań, na podstawie szczególnych wniosków i w związku z tymi zadaniami. Tymczasem zdaniem sądu odsyłającego odpowiedź na pytanie, czy wyżej wymienione przepisy pozwalają również na nałożenie ogólnych obowiązków informacyjnych, czy też stanowią one podstawę prawną wykonywania uprawnień będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, pozostaje niepewna. Wreszcie, sąd odsyłający zauważa, że przyjęcie uchwały nr 94/22/CONS było uzasadnione – w ramach uregulowań prokonkurencyjnych – celem uniknięcia lub zmniejszenia ryzyka zakłócenia dynamiki konkurencyjnej w odnośnym sektorze. W szczególności w celu poprawy konkurencji i przejrzystości w interesie konsumentów oraz małych i średnich przedsiębiorstw, jak również w celu skutecznego reagowania na problemy w zakresie konkurencji pojawiające się w sektorach gospodarki, w których platformy internetowe działają jako strażnicy dostępu (gatekeepers), AGCOM nałożył na operatorów rynku doręczania paczek obowiązki informacyjne, które zdaniem sądu odsyłającego wykraczają poza obowiązki ściśle związane z ochroną konkurencji i konsumentów. Sąd ten zastanawia się jednak, czy nie jest konieczne przyznanie KOR‑om również uprawnienia do weryfikowania, w jaki sposób przedsiębiorstwa uzyskują siłę i korzystają z niej oraz jakie mogą być konsekwencje nadmiernej siły nie tylko dla konsumentów, ale także dla konkurentów danego sektora, pracowników i ogółu społeczeństwa. W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy rozporządzenie [2018/644] ma zastosowanie, w zakresie dotyczącym gromadzenia informacji, wyłącznie do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania, czy też ogólnie do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek, z zastrzeżeniem szczególnych wyłączeń dotyczących konkretnych przepisów? 2) Czy, w przypadku udzielenia odpowiedzi potwierdzającej pierwszy ze wskazanych kierunków, dyrektywa [97/67] lub tak zwane »dorozumiane uprawnienia« mogą stanowić podstawę prawną, która umożliwia jednak [KOR‑om] nakładanie, w sposób ogólny, wymogów dotyczących przekazywania informacji również na operatorów świadczących nietransgraniczne usługi doręczania? 3) Czy, w przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie, należy uznać za racjonalną, niedyskryminacyjną i zgodną z art. 14, 114 i 169 [TFUE] sytuację, w której rozporządzenie [2018/644] nie ma zastosowania do operatorów świadczących nietransgraniczne usługi doręczania? 4) Jakie są granice uprawnienia (również z punktu widzenia niezbędności i proporcjonalności) [KOR‑u] do nakładania na operatorów świadczących usługi doręczania paczek wymogów dotyczących przekazywania informacji, a w szczególności czy możliwe jest nałożenie symetrycznych wymogów dotyczących przekazywania informacji, które obejmują: (i) warunki stosowane wobec różnych rodzajów klientów; (ii) umowy regulujące stosunki między danym przedsiębiorstwem świadczącym usługę doręczania paczek a przedsiębiorstwami, które w oparciu o model właściwy dla łańcucha dostaw biorą udział, w różnym charakterze, w świadczeniu tej usługi; (iii) warunki ekonomiczne i gwarancje prawne przysługujące pracownikom zatrudnionym w różnym charakterze przy świadczeniu usługi?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie pytania pierwszego Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy rozporządzenie 2018/644 należy interpretować w ten sposób, że ma ono zastosowanie – w odniesieniu do przekazywania informacji danemu KOR‑owi – wyłącznie do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek albo, ogólnie, do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek, z wyjątkiem przypadków, w których ma zastosowanie szczególne wyłączenie. Jak wynika z tytułu rozporządzenia 2018/644, dotyczy ono transgranicznych usług doręczania paczek. W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że art. 2 zdanie pierwsze tego rozporządzenia stanowi, że do celów owego rozporządzenia stosuje się definicje zawarte w art. 2 dyrektywy 97/67. Wspomniane rozporządzenie stanowi bowiem, jak wynika z jego art. 1 w związku z motywem 13 tego rozporządzenia, uzupełnienie tej dyrektywy. Tymczasem zgodnie z art. 2 pkt 1a tej dyrektywy „operator świadczący usługi pocztowe” oznacza „przedsiębiorstwo, które świadczy co najmniej jedną z […] usług pocztowych”. Przepis ten nie wprowadza zatem rozróżnienia między operatorami świadczącymi usługi krajowe a operatorami świadczącymi usługi transgraniczne. Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 3 rozporządzenia 2018/644 „operator świadczący usługi doręczania paczek” oznacza „przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną z usług doręczania paczek, z wyłączeniem przedsiębiorstw prowadzących działalność tylko w jednym państwie członkowskim, które świadczą wyłącznie krajowe usługi doręczania paczek w ramach umowy sprzedaży i które w ramach tej umowy same dostarczają użytkownikowi towary będące przedmiotem tej umowy”. W związku z tym z przepisu tego nie można również wywnioskować, że prawodawca Unii zamierzał objąć nim wyłącznie operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek, wobec czego wszyscy operatorzy świadczący krajowe usługi doręczania paczek są a priori wyłączeni z zakresu stosowania odnośnego przepisu. Jak wynika bowiem z brzmienia wspomnianego przepisu, który należy interpretować w świetle motywu 18 rozporządzenia 2018/644, wyklucza on z tego zakresu stosowania jedynie szczególną kategorię operatorów świadczących krajowe usługi doręczania paczek, a mianowicie kategorię przedsiębiorstw prowadzących działalność tylko w jednym państwie członkowskim, które dokonują takich dostaw wyłącznie w celu realizacji zamówień na towary sprzedawane konsumentom na podstawie umów zawartych między tymi przedsiębiorstwami a tymi konsumentami. Wyjątek ten nie dotyczy zatem przedsiębiorstw, które korzystają ze swoich krajowych sieci doręczania paczek w celu przekazania towarów sprzedanych przez osoby trzecie. Wynika z tego, że wyjątek przewidziany w art. 2 pkt 3 rozporządzenia 2018/644 ma ograniczony zakres i nie oznacza, że operatorzy świadczący usługi doręczania paczek są wyłączeni z podmiotowego zakresu stosowania tego rozporządzenia z tego jedynie powodu, że doręczają paczki tylko na terytorium krajowym danego państwa członkowskiego. W drugiej kolejności należy zauważyć, że art. 4 rozporządzenia 2018/644, który dotyczy – jak wynika z jego brzmienia – konkretnie przekazywania informacji, ma co do zasady zastosowanie do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek w rozumieniu art. 2 tego rozporządzenia. Artykuł 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2018/644 nakłada bowiem na „wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek” obowiązek przekazywania określonych informacji danemu KOR‑owi. Artykuł 4 ust. 2 tego rozporządzenia zobowiązuje „operatorów świadczących usługi doręczania paczek” do powiadamiania w wyznaczonym terminie o wszelkich zmianach dotyczących informacji wymaganych na podstawie tego art. 4 ust. 1, co oznacza, że obowiązek ten dotyczy tej samej kategorii operatorów, której dotyczy ten ostatni ustęp. I tak, art. 4 ust. 3 lit. c) wspomnianego rozporządzenia nakłada na tych operatorów obowiązek informowania o liczbie paczek obsłużonych w poprzednim roku kalendarzowym w państwie członkowskim, w którym prowadzą oni działalność, w podziale na paczki krajowe i paczki transgraniczne. Okoliczność, że operatorzy świadczący krajowe usługi doręczania paczek mogą przekazywać KOR‑owi tylko informacje dotyczące paczek krajowych, nie skutkuje zatem tym, że należy uznać, iż są oni wyłączeni z zakresu stosowania przedmiotowego rozporządzenia. Ponadto art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2018/644, który pozwala KOR‑owi zwracać się o przekazanie uzupełniających informacji, odsyła wyraźnie do ust. 1 i 3 tego artykułu, co oznacza, że żądania przekazania tych informacji mogą być kierowane do tych samych adresatów, a mianowicie do wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek w rozumieniu art. 2 tego rozporządzenia. Choć art. 4 ust. 6 rozporządzenia 2018/644 przewiduje zwolnienie niektórych kategorii operatorów świadczących te usługi z obowiązków, o których mowa w ust. 1–5 tego artykułu, zwolnienie to ma jednak zastosowanie wyłącznie do małych przedsiębiorstw świadczących usługi doręczania paczek, które dokonują dostaw wewnętrznych, pod warunkiem że prowadzą one działalność tylko w jednym państwie członkowskim. Artykuł 4 ust. 7 tego rozporządzenia pozwala zresztą KOR‑owi na zwrócenie się, pod pewnymi warunkami, o informacje do niektórych operatorów świadczących odnośne usługi objęte co do zasady ust. 6 tego artykułu. Z całości tych przepisów wynika, że niezależnie od zakresu terytorialnego świadczonych usług doręczania paczek operatorzy świadczący usługi doręczania paczek, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia 2018/644, podlegają co do zasady obowiązkom przekazywania informacji nałożonym w tym rozporządzeniu. W trzeciej kolejności należy zauważyć, podobnie jak uczynił to Parlament Europejski, że rozporządzenie 2018/644 przedstawia system nadzoru regulacyjnego w rozdziale II jako składający się z szeregu etapów, które są ze sobą powiązane. I tak, art. 4 tego rozporządzenia pozwala KOR‑owi na uzyskanie informacji w celu zrozumienia składu i funkcjonowania rynku doręczania paczek, zarówno na poziomie krajowym, jak i w odniesieniu do transgranicznego doręczania paczek. Zgodnie z art. 5 tego rozporządzenia KOR‑y otrzymują publiczne cenniki opłat od operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek. Na podstawie art. 6 tego rozporządzenia KOR‑y wskazują opłaty, które w ich opinii wymagają oceny, i dokonują ich oceny. Wreszcie, art. 7 przedmiotowego rozporządzenia zobowiązuje, pod pewnymi warunkami, przedsiębiorców, którzy sprzedali konsumentom towary, które będą przedmiotem transgranicznej wysyłki, do informowania ich w szczególności o opcjach dostawy transgranicznej i związanych z nimi opłatach. Cel przyświecający każdemu z tych przepisów uzasadnia rozróżnienie, jakiego rozporządzenie 2018/644 dokonuje między adresatami danego obowiązku informacyjnego. Niektóre obowiązki, które są bardziej ukierunkowane ze względu na ich charakter i funkcję, są bowiem skierowane konkretnie do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek. Artykuł 5 tego rozporządzenia ma zatem zastosowanie wyłącznie do tych operatorów świadczących usługi, ponieważ służy on realizacji celu przejrzystości opublikowanych już stawek opłat za transgraniczne doręczanie paczek. Istotną w tym względzie informację można bowiem uzyskać jedynie od operatorów, którzy świadczą takie usługi dostawy. Natomiast inne obowiązki, takie jak ogólne obowiązki informacyjne określone w art. 4 rozporządzenia 2018/644, mają zastosowanie bez rozróżnienia do operatorów świadczących usługi doręczania paczek, niezależnie od terytorium, na którym dostawy te są realizowane. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 39 opinii, krajowy lub transgraniczny charakter usługi doręczania paczek może mieć znaczenie nie do celów wyznaczenia podmiotowego zakresu stosowania tego rozporządzenia, lecz do celów określenia rodzaju istotnych informacji, które należy przekazywać w świetle celu przyświecającego każdemu ze wspomnianych przepisów. W świetle całości powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że rozporządzenie 2018/644 należy interpretować w ten sposób, że ma ono zastosowanie, jeśli chodzi o przekazywanie informacji danemu KOR‑owi, do każdego operatora świadczącego usługi doręczania paczek, niezależnie od krajowego lub transgranicznego charakteru odnośnych usług, z wyjątkiem przypadków, w których ma zastosowanie szczególne wyłączenie. W przedmiocie pytań drugiego i trzeciego Jak wynika z ich brzmienia, pytania drugie i trzecie zostały zadane, na wypadek gdyby odpowiedź na pytanie pierwsze implikowała, że rozporządzenie 2018/644 ma zastosowanie w odniesieniu do przekazywania informacji wyłącznie do operatorów świadczących transgraniczne usługi doręczania paczek. Z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma zatem potrzeby udzielania odpowiedzi na pytania drugie i trzecie. W przedmiocie pytania czwartego Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 22 i 22a dyrektywy 97/67 lub art. 4 rozporządzenia 2018/644 w związku z zasadą proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie nałożeniu przez KOR na operatorów świadczących usługi doręczania paczek ogólnych obowiązków informacyjnych, które dotyczą w szczególności warunków stosowanych wobec różnych rodzajów klientów, mianowicie ludności i niektórych klientów biznesowych, umów regulujących stosunki z przedsiębiorstwami, które w różnym charakterze biorą udział w tym świadczeniu usług, oraz warunków ekonomicznych i gwarancji prawnych przysługujących pracownikom zatrudnionym w różnym charakterze przy tym świadczeniu usług. W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że jak wynika z art. 22a ust. 1 i 2 dyrektywy 97/67, przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby operatorzy świadczący usługi pocztowe udzielali KOR‑om, na ich wniosek żądanie, wszelkich informacji, w tym informacji finansowych i informacji dotyczących świadczenia usługi powszechnej, w szczególności w celu zapewnienia przez te KOR‑y zgodności z przepisami tej dyrektywy lub z decyzjami wydanymi zgodnie z tą dyrektywą, a także do jasno określonych celów statystycznych. Choć ów art. 22a nie zawiera ograniczeń w odniesieniu do ogółu informacji, które mogą być przedmiotem takiego żądania udzielenia informacji, mając na uwadze szerokie sformułowania użyte w tym względzie, należy jednak zauważyć, że informacje te powinny być żądane w celu wykonania zadań danego KOR‑u lub do jasno określonych celów statystycznych. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w celu przyświecającym temu przepisowi, który polega właśnie – jak wskazano w motywie 51 dyrektywy 2008/6 – na umożliwieniu KOR‑om gromadzenia informacji od uczestników rynku, „aby efektywnie realizować swoje zadania”. Wynika z tego, że to uprawnienie KOR‑u do żądania informacji od operatorów świadczących usługi pocztowe zgodnie z art. 22a dyrektywy 97/67 jest ograniczone w zależności od powierzonych mu zadań. Jak wynika z art. 22 ust. 2 dyrektywy 97/67, zadania te polegają w szczególności na zapewnianiu zgodności z obowiązkami wynikającymi z tej dyrektywy, zwłaszcza przez ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych zapewniających świadczenie usługi powszechnej. Po drugie, w art. 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2018/644 wymieniono informacje, które wszyscy operatorzy świadczący usługi doręczania paczek muszą przekazywać danemu KOR‑owi. Informacje te dotyczą w szczególności cech oferowanych przez nich usług doręczania paczek, ich ogólnych warunków, liczby paczek obsługiwanych rocznie, liczby pracowników oraz nazw ich podwykonawców i wszelkich posiadanych przez nich informacji na temat cech usług doręczania paczek świadczonych przez tych podwykonawców, a także wszelkich publicznie dostępnych cenników obowiązujących opłat. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2018/644 KOR jest uprawniony do żądania uzupełniających informacji. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że zarówno dyrektywa 97/67, jak i rozporządzenie 2018/644 pozwalają przyznać KOR‑owi, w celu wykonywania jego zadań, szerokie uprawnienia w odniesieniu do rodzaju lub ilości informacji, których może on wymagać od operatorów świadczących usługi doręczania paczek, czy to w odniesieniu do kwestii, których informacje te mają dotyczyć, ich publicznego lub poufnego charakteru, czy też w odniesieniu do częstotliwości, z jaką może on się do nich zwracać o udzielenie informacji. Należy jednak zauważyć, że korzystanie z tego szerokiego uprawnienia powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Po pierwsze bowiem, możliwość zażądania uzupełniających informacji na podstawie art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2018/644 jest uzależniona od warunku, że takie żądanie jest „niezbędne i proporcjonalne”. Po drugie, art. 22a ust. 2 zdanie drugie dyrektywy 97/67 przewiduje, że informacje wymagane przez KOR muszą być proporcjonalne do realizacji jego zadań. W motywie 51 dyrektywy 2008/6, w świetle którego należy interpretować art. 22a dyrektywy 97/67, wskazano w tym względzie, że wnioski KOR‑u o udzielenie informacji powinny być proporcjonalne i nie powinny nakładać na przedsiębiorstwa nieuzasadnionych obciążeń. W tym kontekście należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 22 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie dyrektywy 97/67 KOR‑om można przydzielić – poza zadaniami nałożonymi na nie w tej dyrektywie, takimi jak ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych w celu zapewnienia świadczenia usługi powszechnej – zadanie, które państwa członkowskie mogą im powierzyć, a mianowicie zadanie zapewnienia przestrzegania reguł konkurencji w sektorze pocztowym. Jak wynika bowiem z tego przepisu, harmonizacja dokonana przez dyrektywę 97/67 jest jedynie częściowa i pozostawia państwom członkowskim swobodę wydania innych przepisów w tej dziedzinie, w których można by w razie potrzeby powierzyć danym KOR‑om dodatkowe zadania. W tym względzie należy zauważyć, że – jak wskazała w istocie Komisja na rozprawie – uprawnienia regulacyjne ex ante rynków w celu wspierania konkurencji różnią się od uprawnień do zapewnienia przestrzegania reguł konkurencji, co oznacza stosowanie ex post ustalonych reguł konkurencji, tak jak ma to miejsce w szczególnych przypadkach. Wynika z tego, że to zastosowanie ex post reguł konkurencji może uzasadniać ukierunkowane żądanie udzielenia informacji skoncentrowane na toczącym się konkretnym dochodzeniu, podczas gdy cel wspierania konkurencji może uzasadniać szersze żądanie udzielenia informacji, umożliwiające KOR‑owi, któremu powierzono takie zadanie, zbadanie danego rynku w celu poprawy konkurencji w sposób perspektywiczny. Zatem dogłębna znajomość rynku, obejmująca w szczególności siłę niektórych działających na nim operatorów, ceny niektórych usług i warunki pracy, które mogłyby zagrozić równym warunkom konkurencji na tym rynku, może wskazywać na konieczność przyjęcia środków regulacyjnych w celu uniknięcia ryzyka zakłócenia konkurencji w danym sektorze. Do sądu odsyłającego będzie należało rozstrzygnięcie w przedmiocie proporcjonalności obowiązków informacyjnych będących przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. Należy bowiem przypomnieć, że art. 267 TFUE upoważnia Trybunał nie do stosowania przepisów prawa Unii do określonego przypadku, lecz wyłącznie do orzekania w kwestii wykładni traktatów oraz aktów przyjętych przez instytucje Unii. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunał może jednak w ramach współpracy sądowej przewidzianej w tym art. 267 TFUE, na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy, dostarczyć sądowi krajowemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą mu dostarczyć wszelkich wskazówek niezbędnych w celu udzielenia mu pomocy w dokonywanej przezeń ocenie [wyroki: z dnia 10 marca 2022 r., Landkreis Gifhorn,C‑519/20, EU:C:2022:178, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 września 2024 r., Booking.com i Booking.com (Deutschland), C‑264/23, EU:C:2024:764, pkt 45, 46 i przytoczone tam orzecznictwo]. W tym względzie w niniejszej sprawie sąd odsyłający powinien przede wszystkim ocenić, czy obowiązki informacyjne nałożone przez AGCOM mogą umożliwić osiągnięcie celu zamierzonego przez KOR, a mianowicie zapewnienie wykonania jego zadań, następnie, czy obowiązki te są niezbędne do osiągnięcia tego celu, i wreszcie, czy wspomniane obowiązki są proporcjonalne, w szczególności w zakresie, w jakim ze względu na związane z nimi obciążenie administracyjne nie powodują nadmiernego naruszenia chronionych praw i interesów operatorów świadczących usługi doręczania paczek. W tym względzie należy zauważyć, że przedmiotem czwartego pytania prejudycjalnego są jedynie „symetryczne” obowiązki informacyjne nałożone przez AGCOM. Zdaniem sądu odsyłającego obowiązki te dotyczą warunków stosowanych wobec różnych rodzajów klientów [pytanie czwarte ppkt (i)], umów regulujących stosunki między przedsiębiorstwem świadczącym usługę doręczania paczek a przedsiębiorstwami, które w oparciu o model właściwy dla łańcucha dostaw biorą udział, w różnym charakterze, w świadczeniu tej usługi [pytanie czwarte ppkt (ii)], warunków ekonomicznych i gwarancji prawnych przysługujących pracownikom zatrudnionym w różnym charakterze przy świadczeniu danej usługi [pytanie czwarte ppkt (iii)]. Z zastrzeżeniem weryfikacji tej okoliczności przez sąd odsyłający obowiązki, o których mowa w pytaniu czwartym ppkt (i), odpowiadają obowiązkom przewidzianym w art. 1 ust. 2 uchwały nr 94/22/CONS, obowiązki, o których mowa w pytaniu czwartym ppkt (ii), odpowiadają obowiązkom przewidzianym w art. 1 ust. 3 tej uchwały, zaś obowiązki, o których mowa w pytaniu czwartym ppkt (iii), odpowiadają obowiązkom przewidzianym w art. 1 ust. 4 i 5 wspomnianej uchwały. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w zakresie, w jakim żądane informacje należą do kategorii danych, o których mowa w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia 2018/644, sąd odsyłający nie przedstawia żadnego dowodu pozwalającego podważyć proporcjonalność związanych z nimi obowiązków nałożonych tym rozporządzeniem, przy czym – jak zauważył rzecznik generalny w pkt 83 opinii – sąd ten nie poruszył kwestii ważności tego przepisu. W tym kontekście należy zauważyć, że art. 4 ust. 3 lit. d) tego rozporządzenia nakłada na wszystkich operatorów świadczących usługi doręczania paczek obowiązek przekazania KOR‑owi nazw ich podwykonawców oraz wszelkich posiadanych przez tych operatorów informacji dotyczących cech usług doręczania paczek świadczonych przez tych podwykonawców, takich jak zasady przyjmowania i doręczania paczek w zależności od wagi lub rozmiarów. Wynika z tego, po pierwsze, że cechy te nie mają związku z warunkami pracy personelu zatrudnionego przez podmioty trzecie, takie jak podwykonawcy, którzy uczestniczą w świadczeniu tych usług, które to warunki są przedmiotem obowiązków informacyjnych przewidzianych w art. 1 ust. 4 i 5 uchwały nr 94/22/CONS. Po drugie, art. 4 ust. 3 lit. d) rzeczonego rozporządzenia obejmuje jedynie informacje, które rzeczywiście posiada taki operator świadczący odnośne usługi. Obowiązek ten nie oznacza zatem, że operator ten musi zebrać uzupełniające informacje od swoich podwykonawców. W drugiej kolejności wynika z tego, że informacje, które nie należą do kategorii danych wymienionych w art. 4 ust. 1–3 rozporządzenia 2018/644, powinny być przedmiotem badania przesłanek zasady proporcjonalności. Jest tak w szczególności w przypadku informacji dotyczących, w odniesieniu do rynku właściwego, warunków pracy pracowników operatorów świadczących odnośne usługi lub ich podwykonawców, a także informacji dotyczących czynników, które determinują cenę i jakość danych usług. Co się tyczy, po pierwsze, zdolności żądanych informacji do umożliwienia KOR‑owi wykonania jego zadań, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 22 ust. 2 dyrektywy 97/67 KOR‑y mają w szczególności za zadanie zapewnienie przestrzegania obowiązków wynikających z tej dyrektywy, w szczególności poprzez ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych w celu zagwarantowania świadczenia usługi powszechnej. Zgodnie z art. 9 dyrektywy 97/67 państwa członkowskie mogą uzależnić świadczenie usług pocztowych od uzyskania zezwolenia ogólnego lub koncesji indywidualnej, uzależniając jednocześnie przyznanie zezwoleń od spełnienia określonych wymagań, które dotyczą między innymi przestrzegania warunków pracy przewidzianych w prawie krajowym. Z postanowienia odsyłającego wynika, że rozpatrywane w postępowaniu głównym „symetryczne” obowiązki informacyjne są nakładane na przedsiębiorstwa, które świadczą usługi doręczania paczek jako posiadacze koncesji indywidualnej lub zezwolenia ogólnego. Nie uściślono, czy świadczone przez te przedsiębiorstwa usługi doręczania paczek wchodzą w zakres usługi powszechnej. I tak, w uwagach na piśmie przedstawionych Trybunałowi BRT podnosi, że jej usługi nie wchodzą w zakres usługi powszechnej. W tym względzie należy zauważyć, że Trybunał orzekł, iż z analizy struktury całego art. 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67 wynika, że pojęcie „zezwoleń” użyte w tym przepisie oznacza zarówno zezwolenia, o których mowa w ust. 2 akapit pierwszy tego artykułu, jak i zezwolenia, o których mowa w ust. 1 rzeczonego artykułu, czyli zezwolenia, które dotyczą zarówno usług niewchodzących w zakres usługi uniwersalnej, jak i usług wchodzących w jej zakres. Tym samym zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret piąte tej dyrektywy wszyscy operatorzy świadczący usługi pocztowe, w tym operatorzy, którzy nie świadczą usług wchodzących w zakres usługi powszechnej, mogą zostać zobowiązani do przestrzegania warunków pracy przewidzianych w prawie krajowym [zob. podobnie wyrok z dnia 16 listopada 2016 r., DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, pkt 27, 28]. Ponadto należy zauważyć, że w przypadku świadczenia usług niewchodzących w zakres usługi powszechnej zezwolenia ogólne mogą zostać wydane na podstawie art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 w zakresie, w jakim jest to niezbędne do zapewnienia przestrzegania wymagań podstawowych w ramach świadczenia usług pocztowych. Wymagania te zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 19 tej dyrektywy. Zalicza się do nich „poszanowanie warunków zatrudnienia i systemów zabezpieczenia społecznego ustanowionych przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi lub układem zbiorowym wynegocjowanym pomiędzy krajowymi partnerami społecznymi, zgodnie z prawem wspólnotowym i krajowym”. Z powyższego wynika, że można uznać, iż informacje dotyczące warunków pracy, takie jak te, o które zwrócił się AGCOM na podstawie art. 1 ust. 4 i 5 uchwały nr 94/22/CONS, umożliwiają KOR‑owi wykonanie spoczywającego na nim zadania związanego z kontrolą wykonywania obowiązków nałożonych na operatorów świadczących usługi doręczania paczek, którzy są posiadaczami koncesji indywidualnej lub zezwolenia ogólnego w rozumieniu art. 9 dyrektywy 97/67. Co się tyczy, po drugie, niezbędności żądanych informacji, należy uznać, że została ona wykazana, jeżeli w braku tych informacji KOR nie może należycie wywiązać się z powierzonych mu zadań. Jak zauważył zasadniczo rzecznik generalny w pkt 88 opinii, wykonywanie zadania polegającego na nadzorowaniu wykonywania obowiązków, które wynikają z koncesji indywidualnych i zezwoleń ogólnych przyznanych operatorom świadczącym usługi doręczania paczek, oznacza, że KOR dysponuje informacjami dotyczącymi warunków pracy pracowników i gwarancji prawnych przysługujących pracownikom uczestniczącym w świadczeniu danych usług. A zatem przewidziane w art. 1 ust. 4 i 5 uchwały nr 94/22/CONS obowiązek przekazania wzorów umów zawartych z tymi pracownikami na każdym szczeblu organizacji oraz obowiązek przekazania oświadczenia o przestrzeganiu warunków pracy wobec osób uczestniczących w świadczeniu usług doręczania paczek nie wydają się wykraczać poza to, co jest niezbędne do skutecznego wykonania tego zadania. Podobnie zadanie zapewnienia świadczenia usług pocztowych wysokiej jakości, w szczególności usługi powszechnej, w interesie użytkowników tych usług wymaga możliwości zebrania informacji na temat czynników, które determinują cenę i jakość danych usług, czy też na temat warunków pracy pracowników operatorów świadczących usługi obecnych na danym rynku oraz osób uczestniczących w świadczeniu tych usług. Jak wskazał zasadniczo rząd włoski w uwagach na piśmie przedstawionych Trybunałowi, korzystanie z outsourcingu danych usług i korzystanie z umów podwykonawstwa, często kaskadowo, aż do bardzo daleko idącego rozdrobnienia etapu doręczenia, mogą sprawić, że warunki ekonomiczne i pracy, w jakich usługi te są świadczone, są mało przejrzyste. Wynika z tego, że znajomość organizacji sieci jest niezbędna, aby umożliwić KOR‑owi skuteczne monitorowanie danego rynku i, w razie potrzeby, interwencję polegającą na przyjęciu środków regulacyjnych. W tym kontekście, z zastrzeżeniem weryfikacji tej okoliczności przez sąd odsyłający, nałożenie obowiązków informacyjnych dotyczących warunków pracy pracowników uczestniczących w świadczeniu danych usług, umów regulujących stosunki handlowe z przedsiębiorstwami biorącymi udział w tym świadczeniu usług, a także cen i innych warunków, na jakich usługi doręczania paczek są świadczone na rzecz ludności i określonych klientów biznesowych, takich jak obowiązki określone w art. 1 ust. 2–5 uchwały nr 94/22/CONS, wydaje się niezbędne do osiągnięcia tych celów. Wreszcie, po trzecie, do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy żądane informacje są proporcjonalne, w szczególności w zakresie, w jakim nie nakładają nieuzasadnionych obciążeń na operatorów świadczących usługi doręczania paczek. Ocena ta polega na oszacowaniu obciążenia wynikającego z obowiązków informacyjnych rozpatrywanych w postępowaniu głównym pod względem czasu, zasobów finansowych i ludzkich w świetle wielkości operatorów świadczących usługi doręczania paczek podlegających tym obowiązkom informacyjnym. Wymaga ona uwzględnienia różnych czynników, takich jak terminy, w których obowiązki te powinny zostać wykonane, charakter i ilość żądanych informacji, a także wymagany stopień szczegółowości. Chociaż taka ocena należy do sądu odsyłającego zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 65 niniejszego wyroku, to można zauważyć, że o ile dostarczenie wzorów umów umożliwia przekazanie żądanych informacji KOR‑owi, o tyle przesadne byłoby wymaganie od operatorów świadczących usługi doręczania paczek przekazania wszystkich obowiązujących umów regulujących stosunki między operatorem upoważnionym do świadczenia na rzecz ludności usług doręczania paczek a jego pracownikami oraz osobami, które biorą udział w tym świadczeniu usług. Ponadto, nawet jeśli dane takie jak ceny negocjowane z klientami biznesowymi, które w niniejszym przypadku są przedmiotem obowiązku informacyjnego nałożonego uchwałą nr 94/22/CONS, stanowią dla operatorów świadczących usługi doręczania paczek szczególnie chronione informacje handlowe, należy przypomnieć, że ścisłą poufność poufnych informacji handlowych przekazywanych przez operatorów świadczących usługi doręczania paczek należy zapewnić zgodnie z art. 9 rozporządzenia 2018/644 i art. 22a ust. 2 dyrektywy 97/67. W związku z tym, zapewniając, że dane te nie powinny być przedmiotem anonimizacji przez tych operatorów, co wiązałoby się ze znacznym obciążeniem administracyjnym dla owych operatorów, wydaje się, że prawodawca Unii wyważył z jednej strony ich interesy w wykonywaniu wolności prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowanej w art. 16 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, a z drugiej strony interesy KOR‑u w uzyskaniu tych informacji w celu wykonywania jego zadań. W świetle całości powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że art. 22 i 22a dyrektywy 97/67 oraz art. 4 rozporządzenia 2018/644 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie nałożeniu przez KOR na operatorów świadczących usługi doręczania paczek ogólnych obowiązków informacyjnych, które dotyczą w szczególności warunków stosowanych wobec różnych rodzajów klientów, mianowicie ludności i niektórych klientów biznesowych, umów regulujących stosunki z przedsiębiorstwami, które w różnym charakterze biorą udział w tym świadczeniu usług, oraz warunków ekonomicznych i gwarancji prawnych przysługujących pracownikom zatrudnionym w różnym charakterze w celu wspomnianego świadczenia usług, pod warunkiem że nałożone obowiązki umożliwiają wykonywanie zadań powierzonych temu organowi, są one niezbędne w tym celu i są proporcjonalne, ponieważ nie nakładają nieuzasadnionych obciążeń na tych operatorów. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:   1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/644 z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie transgranicznych usług doręczania paczek należy interpretować w ten sposób, że: ma ono zastosowanie, jeśli chodzi o przekazywanie informacji danemu krajowemu organowi regulacyjnemu, do każdego operatora świadczącego usługi doręczania paczek, niezależnie od krajowego lub transgranicznego charakteru odnośnych usług, z wyjątkiem przypadków, w których ma zastosowanie szczególne wyłączenie.   2) Artykuły 22 i 22a dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., oraz art. 4 rozporządzenia 2018/644 należy interpretować w ten sposób, że: nie stoją one na przeszkodzie nałożeniu przez krajowy organ regulacyjny na operatorów świadczących usługi doręczania paczek ogólnych obowiązków informacyjnych, które dotyczą w szczególności warunków stosowanych wobec różnych rodzajów klientów, mianowicie ludności i niektórych klientów biznesowych, umów regulujących stosunki z przedsiębiorstwami, które w różnym charakterze biorą udział w tym świadczeniu usług, oraz warunków ekonomicznych i gwarancji prawnych przysługujących pracownikom zatrudnionym w różnym charakterze w celu wspomnianego świadczenia usług, pod warunkiem że nałożone obowiązki umożliwiają wykonywanie zadań powierzonych temu organowi, są one niezbędne w tym celu i są proporcjonalne, ponieważ nie nakładają nieuzasadnionych obciążeń na tych operatorów.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: włoski.