C-346/02

Sprawa C-346/02 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburga Ubezpieczenia – Trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie – System bonus-malus Streszczenie wyroku Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swobodne świadczenie usług – Ubezpieczenie bezpośrednie inne niż ubezpieczenie na życie – Dyrektywa 92/49 – Swoboda ustalania taryf składek – System bonus-malus nieprowadzący do bezpośredniego ustalania składek przez państwo – Dopuszczalność (dyrektywa Rady 92/49) Nie może być traktowany na równi ze stanowiącym naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek systemem obejmującym wymóg zatwierdzenia taryf składek przewidzianej w dyrektywie 92/49 w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającą dyrektywy 73/239 i 88/357 system bonus-malus obowiązujący w przypadku umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej, który wpływa co prawda na wysokość składek, nie prowadząc jednak do bezpośredniego ustalania składek przez państwo, ponieważ ubezpieczyciele dysponują swobodą ustalenia wysokości składek bazowych. W tym względzie, w braku odpowiedniej jasno wyrażonej woli ustawodawcy wspólnotowego, nie można domniemywać pełnej harmonizacji w dziedzinie taryf składek na ubezpieczenie, z wyjątkiem ubezpieczeń na życie, która wykluczałaby jakiekolwiek środki krajowe mogące wpływać na taryfy składek. (por. pkt 23–24) WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba) z dnia 7 września 2004 r. (*) Ubezpieczenia – Trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie – System bonus-malus W sprawie C-346/02 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, wniesioną w dniu 30 września 2002 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez C. Tufvesson oraz J.-F. Pasquiera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Wielkiemu Księstwu Luksemburga, reprezentowanemu przez P. Gramegna, działającego w charakterze pełnomocnika wspieranego przez adwokata A. Schmitta, strona pozwana, TRYBUNAŁ (wielka izba), w składzie: V. Skouris, Prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans (sprawozdawca), C. Gulmann i J. N. Cunha Rodrigues, prezesi izb, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta i K. Lenaerts, sędziowie, rzecznik generalny: C. Stix-Hackl, sekretarz: H. von Holstein, zastępca sekretarza, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 lutego 2004 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 marca 2004 r., wydaje następujący Wyrok 1        Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, wpływający automatycznie i w sposób nieunikniony na taryfy składek obowiązujące w Luksemburgu w przypadku wszystkich umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych w Luksemburgu przez osoby fizyczne, bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą w Wielkim Księstwie Luksemburga a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach świadczenia usług, który to system pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody ustalania taryf składek oraz zniesienia uprzedniej systematycznej kontroli taryf składek i warunków polis ubezpieczeniowych, przewidzianą w art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie) (Dz.U. L 228, str. 1), Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy tej dyrektywy.  Ramy prawne  Uregulowania wspólnotowe 2        Artykuł 6 dyrektywy 92/49 zamieszczony w tytule II „Podejmowanie działalności ubezpieczeniowej” stanowi: „Artykuł 8 dyrektywy 72[73]/239/EWG otrzymuje brzmienie: »Artykuł 8 […] 3.      Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie stanowi dla Państw Członkowskich przeszkody w utrzymaniu w mocy lub przyjęciu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, wymagających zatwierdzenia aktu założycielskiego i umowy spółki oraz podania do wiadomości wszystkich innych dokumentów koniecznych do normalnego sprawowania nadzoru. Państwa Członkowskie nie przyjmują jednakże przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek oraz formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Państwa Członkowskie nie mogą utrzymać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnych systemów kontroli cen. […]«”. 3        Artykuł 29 dyrektywy 92/49 zamieszczony w tytule III „Harmonizacja zasad regulujących działalność ubezpieczeniową” stanowi: „Państwa Członkowskie nie wprowadzają przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy oraz innych drukowanych dokumentów, które zakład ubezpieczeniowy zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Mogą one wymagać jedynie doraźnego zgłaszania tych warunków polis i innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z krajowymi przepisami dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład. Państwa Członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”. 4        Artykuł 39 ust. 2 i 3 dyrektywy 92/49 zamieszczony w tytule IV „Przepisy odnoszące się do prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług” stanowi: „2.      Państwo Członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie przyjmuje przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Może jedynie wymagać od zakładu, który zamierza prowadzić działalność ubezpieczeniową na jego terytorium w ramach prawa przedsiębiorczości lub w ramach swobody świadczenia usług, doraźnego zgłaszania tych warunków polis oraz innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z przepisami krajowymi dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład. 3.      Państwo Członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie może utrzymywać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”.  Uregulowania krajowe 5        Luksemburskie rozporządzenie z dnia 20 grudnia 1994 r. wydane celem wykonania art. 17 ust. 2 i 3 zmienionej ustawy z dnia 7 kwietnia 1976 r. w sprawie ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej i określenia wymogów, którym odpowiadać muszą umowy ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej (Mémorial A 1994, str. 2776, zwane dalej „rozporządzeniem”) wprowadziło do prawa krajowego między innymi system ustalania wysokości składek ubezpieczeniowych, zgodnie z którym ubezpieczeni korzystają z obniżenia stawki po kilku latach bezwypadkowej jazdy, podczas gdy w następstwie szkody następuje jej podwyższenie. 6        Artykuł 3 rozporządzenia stanowi: „Niedozwolone są postanowienia umowy ubezpieczenia, które mają na celu lub powodują: […] 5.      że określona w poniższych artykułach 7 i 8 skala bonus-malus nie znajduje zastosowania do tej umowy”. 7        Artykuł 7 zawiera bezwzględne wymogi, którym odpowiadać musi każda umowa ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawarta przez osobę fizyczną w odniesieniu do pojazdu samochodowego mającego zwykłe miejsce postoju w Luksemburgu. 8        Zgodnie z tym systemem nowy ubezpieczony jest klasyfikowany do kategorii 11 skali bonus-malus (0-procentowy bonus). Niewystąpienie szkody w okresie obserwacji skutkuje przeklasyfikowaniem o jedną kategorię w dół tej skali. Skala bonus-malus kończy się kategorią „–3”, a należący do niej ubezpieczony płaci jedynie 45 % składki bazowej. 9        Natomiast każda szkoda w odnośnym okresie skutkuje przeklasyfikowaniem o 3 kategorie w górę. Najwyższy stopień w skali bonus-malus to kategoria 22. Należący do niej ubezpieczony płaci 250 % składki bazowej. 10      Obligatoryjna skala bonus-malus obowiązuje wyłącznie w stosunku do umów zawieranych przez osoby fizyczne. Ponadto skala bonus-malus dotyczy jedynie składki na ubezpieczenie komunikacyjne od odpowiedzialności cywilnej. Pozostałe elementy ostatecznej składki całkowitej ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej, dotyczące ryzyka zbicia szyby, kradzieży, pożaru czy pomocy prawnej, nie podlegają temu systemowi.  Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 11      W dniu 25 lipca 2001 r. Komisja przesłała Wielkiemu Księstwu Luksemburga wezwanie do usunięcia uchybień, w którym oceniła, że system ustalania składek na ubezpieczenie narusza niektóre przepisy dyrektywy 92/49, w szczególności art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 tej dyrektywy. 12      Ponieważ wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, w dniu 20 grudnia 2001 r. Komisja skierowała do Wielkiego Księstwa Luksemburga uzasadnioną opinię, w której wezwała to Państwo Członkowskie do zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia. 13      Rząd luksemburski odpowiedział na uzasadnioną opinię pismem z dnia 6 marca 2002 r. Przyznając, że swoboda ustalania taryf składek stanowi zasadę ustanowioną w dyrektywie 92/49, podniósł, że ustalenie taryfy składki bazowej zostało pozostawione swobodnemu uznaniu zakładów ubezpieczeń. Ponadto system bonus-malus przyczynia się jego zdaniem do ochrony konsumentów i zapobiegania wypadkom. 14      Ponieważ Komisja uznała, że władze luksemburskie nie ustanowiły środków niezbędnych w celu zastosowania się do dyrektywy 92/49, wniosła niniejszą skargę.  Co do istoty sprawy  Argumenty stron 15      Komisja jest zdania, że luksemburski system bonus-malus, po pierwsze, narusza wynikającą z przepisów dyrektywy 92/49 zasadę swobody ustalania taryf składek, w myśl której Państwom Członkowskim zabronione jest poddawanie taryf składek i podwyżek stawek składek, które zakład ubezpieczeń stosuje lub zamierza przyjąć na terytorium tego państwa, obowiązkowi zgłaszania, uprzedniego zatwierdzania lub systematycznego zgłaszania, a po drugie, jest sprzeczny z celem dyrektywy, który polega na zapewnieniu wolnej od ograniczeń sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie. Wykładnia dokonana przez Komisję została jej zdaniem potwierdzona w wyrokach Trybunału z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie C-296/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-3025, i z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie C-59/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-1759. 16      Komisja nie kwestionuje kompetencji Państw Członkowskich do wprowadzenia skali uwzględniającej częstotliwość występowania szkód ubezpieczycieli lub nawet jednolitego systemu bonus-malus. Tego rodzaju uregulowania stanowią jednak zdaniem Komisji naruszenie dyrektywy 92/49, jeżeli wpływają automatycznie na taryfy składek, co zdaniem Komisji ma miejsce w przypadku luksemburskiego systemu bonus-malus. 17      Komisja wskazuje, że w Luksemburgu ubezpieczyciele ustalają wysokość składek bazowych w zasadzie swobodnie. Jednakże dochowanie zasady swobody ustalania taryf składek wymaga nie tylko, aby składka bazowa, ale również wszystkie konstytutywne elementy składki na ubezpieczenie były ustalanie przez zakład ubezpieczeń w sposób swobodny. 18      W związku z tym, zdaniem Komisji, gdyby zakłady ubezpieczeń mogły jedynie w granicach wiążących wytycznych dostosowywać składki ze względu na tak podstawowe kryterium jak częstotliwość występowania szkód, swoboda ustalania taryf składek mogłaby pozostać w znacznym stopniu fikcyjna. Jest tak tym bardziej, jeżeli wpływ wymaganego dostosowania na wysokość składki nie jest jedynie marginalny, lecz może doprowadzić nawet do jej podwojenia. 19      Powołując się na pkt 29 wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom rząd luksemburski podnosi, że odnośne uregulowanie jest zgodne z zasadą swobody ustalania taryf składek, ponieważ nie stanowi ono, że taryfy składek stosowane przez zakłady ubezpieczeń podlegają zgłoszeniu organom nadzoru lub kontroli przed ich zastosowaniem ani że organy te są zobowiązane do zatwierdzenia tych taryf stawek przed ich zastosowaniem. 20      Rząd luksemburski podnosi, że system bonus-malus umożliwia dostosowanie składki na ubezpieczenie uwzględniające przebieg ubezpieczenia i liczbę szkód, za które ubezpieczony może zostać pociągnięty do odpowiedzialności. Zdaniem rządu luksemburskiego jest to system indywidualizacji składki a posteriori, który dotyczy wyłącznie zmienności składki na ubezpieczenie. Tymczasem system ten pozostawia ubezpieczycielom całkowitą swobodę ustalania wszystkich elementów, które podlegałyby uwzględnieniu w obliczeniu składki ubezpieczenia komunikacyjnego.  Ocena Trybunału 21      Jak stwierdził Trybunał w pkt 29 przywołanego wyroku Komisja przeciwko Włochom, celem ustawodawcy wspólnotowego było zagwarantowanie zasady swobody ustalania taryf składek w dziedzinie ubezpieczeń (z wyjątkiem ubezpieczeń na życie), łącznie z ubezpieczeniami obowiązkowymi, jak ubezpieczenie komunikacyjne od odpowiedzialności cywilnej. Zasada ta obejmuje, jak również wyjaśnił Trybunał w pkt 29 ww. wyroku, zakaz wprowadzania jakiegokolwiek systemu uprzedniego lub systematycznego zgłaszania i zatwierdzania taryf składek, które zakład ubezpieczeń zamierza stosować w stosunkach z ubezpieczonymi. Jedyny dopuszczony przez dyrektywę 92/49 wyjątek od tej zasady dotyczy uprzedniego zgłaszania i zatwierdzania „podwyżki stawek składek” w ramach „ogólnego systemu kontroli cen”. 22      W przywołanym powyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom Trybunał uznał za naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek system, w którym w ramach umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej dotyczących szkód powstałych na terytorium Włoch ceny zostały zamrożone w odniesieniu do ustalania i zmian taryf (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 32 i 48). 23      Luksemburski system bonus-malus, który stanowi przedmiot niniejszej skargi, różni się od włoskich przepisów, których dotyczył ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, w aspekcie wpływu na taryfy składek ubezpieczycieli. System ten wpływa co prawda na wysokość składek, jednak nie prowadzi do bezpośredniego ustalania składek przez państwo, ponieważ ubezpieczyciele dysponują swobodą ustalenia wysokości składek bazowych. W tych okolicznościach luksemburski system bonus-malus nie może być traktowany na równi ze stanowiącym naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek systemem obejmującym wymóg zatwierdzenia taryf składek, który Trybunał zdefiniował w pkt 29 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom. 24      W braku odpowiedniej jasno wyrażonej woli ustawodawcy wspólnotowego, nie można domniemywać pełnej harmonizacji w dziedzinie taryf składek na ubezpieczenie, z wyjątkiem ubezpieczeń na życie, która wykluczałaby jakiekolwiek środki krajowe mogące wpływać na taryfy składek. 25      Nie można się zatem przychylić do argumentów Komisji uzasadniających skargę, zgodnie z którymi luksemburski system bonus-malus, mimo iż składka bazowa podlega swobodnemu ustaleniu, narusza zasadę swobody ustalenia taryf składek jedynie przez to, że wpływa na zmiany wysokości tych składek. 26      Poza tym Komisja nie twierdzi, że system ten prowadzi do wprowadzenia obowiązku uprzedniego lub systematycznego zgłaszania lub uzyskania zatwierdzenia taryf stawek, które ubezpieczyciel zamierza zastosować w stosunku do ubezpieczonych. 27      Wynika z tego, że Komisja nie wykazała, że Wielkie Księstwo Luksemburga, wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, naruszyło uregulowaną w art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49 zasadę swobody ustalania taryf składek i zniesienia uprzedniej lub systematycznej kontroli taryf składek na ubezpieczenie i warunków polis ubezpieczeniowych. 28      Ponieważ Komisja ograniczyła przedmiot uzasadnionej opinii i niniejszej skargi do stwierdzenia naruszenia wynikającej z przepisów wskazanych w powyższym punkcie zasady swobody ustalania taryf stawek i zniesienia uprzedniej kontroli taryf stawek na ubezpieczenie oraz warunków polis ubezpieczeniowych, skargę należy oddalić.  W przedmiocie kosztów 29      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Wielkie Księstwo Luksemburga wniosło o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: 1)      Skarga zostaje oddalona. 2)      Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy. * Język postępowania: francuski.