C-347/02

Sprawa C‑347/02 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Francuskiej Ubezpieczenia – Trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie – System bonus‑malus Streszczenie wyroku Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Swobodne świadczenie usług – Ubezpieczenie bezpośrednie inne niż ubezpieczenie na życie – Dyrektywa 92/49 – Swoboda ustalania taryf składek – System bonus‑malus nieprowadzący do bezpośredniego ustalania składek przez państwo – Dopuszczalność (dyrektywa Rady 92/49) Nie może być traktowany na równi ze stanowiącym naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek systemem obejmującym wymóg zatwierdzenia taryf składek przewidzianej w dyrektywie 92/49 w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239 i 88/357 system bonus‑malus obowiązujący w przypadku umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej, który wpływa co prawda na wysokość składek nie prowadząc jednak do bezpośredniego ustalania składek przez państwo, ponieważ ubezpieczyciele dysponują swobodą ustalenia wysokości składek bazowych. W tym względzie, w braku odpowiedniej jasno wyrażonej woli ustawodawcy wspólnotowego, nie można domniemywać pełnej harmonizacji w dziedzinie taryf składek na ubezpieczenie, z wyjątkiem ubezpieczeń na życie, która wykluczałaby jakiekolwiek środki krajowe mogące wpływać na taryfy składek. (por. pkt 24‑25) WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba) z dnia 7 września 2004 r. (*) Ubezpieczenia – Trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie – System bonus-malus W sprawie C-347/02 mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego, wniesioną w dniu 30 września 2002 r., Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez C. Tufvesson oraz J.-F. Pasquiera, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, strona skarżąca, przeciwko Republice Francuskiej, reprezentowanej przez G. de Bergues’a, P. Boussaroque’a oraz C. Mercier, działających w charakterze pełnomocników, strona pozwana, TRYBUNAŁ (wielka izba), w składzie: V. Skouris, Prezes, P. Jann, C. W. A. Timmermans (sprawozdawca), C. Gulmann i J. N. Cunha Rodrigues, prezesi izb, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta i K. Lenaerts, sędziowie, rzecznik generalny: C. Stix-Hackl, sekretarz: H. von Holstein, zastępca sekretarza, uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 lutego 2004 r., po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 marca 2004 r., wydaje następujący Wyrok 1        Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, wpływający automatycznie i w sposób nieunikniony na taryfy składek obowiązujące we Francji w przypadku wszystkich umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej zawieranych we Francji przez osoby fizyczne, bez rozróżnienia między zakładami ubezpieczeń z siedzibą we Francji, a zakładami ubezpieczeń wykonującymi działalność poprzez oddziały lub w ramach świadczenia usług, który to system pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody ustalania taryf składek oraz zniesienia uprzedniej systematycznej kontroli taryf składek i warunków polis ubezpieczeniowych, przewidzianą w art. 6 ust. 3, art. 29 i 39 dyrektywy Rady 92/49/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do ubezpieczeń bezpośrednich innych niż ubezpieczenia na życie oraz zmieniającej dyrektywy 73/239/EWG i 88/357/EWG (trzecia dyrektywa w sprawie ubezpieczeń innych niż ubezpieczenia na życie) (Dz.U. L 228, str. 1), Republika Francuska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy tej dyrektywy.  Ramy prawne  Uregulowania wspólnotowe 2        Artykuł 6 dyrektywy 92/49 zamieszczony w tytule II „Podejmowanie działalności ubezpieczeniowej” stanowi: „Artykuł 8 dyrektywy 72[73]/239/EWG otrzymuje brzmienie: »Artykuł 8 […] 3.      Żaden przepis niniejszej dyrektywy nie stanowi dla Państw Członkowskich przeszkody w utrzymaniu w mocy lub przyjęciu przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, wymagających zatwierdzenia aktu założycielskiego i umowy spółki oraz podania do wiadomości wszystkich innych dokumentów koniecznych do normalnego sprawowania nadzoru. Państwa Członkowskie nie przyjmują jednakże przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek oraz formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Państwa Członkowskie nie mogą utrzymać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnych systemów kontroli cen. […]«”. 3        Artykuł 29 dyrektywy 92/49 zamieszczony w tytule III „Harmonizacja zasad regulujących działalność ubezpieczeniową” stanowi: „Państwa Członkowskie nie wprowadzają przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy oraz innych drukowanych dokumentów, które zakład ubezpieczeniowy zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Mogą one wymagać jedynie doraźnego zgłaszania tych warunków polis i innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z krajowymi przepisami dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład. Państwa Członkowskie nie mogą utrzymywać ani wprowadzać wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”. 4        Artykuł 39 ust. 2 i 3 dyrektywy 92/49 zamieszczony w tytule IV „Przepisy odnoszące się do prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług” stanowi: „2.      Państwo Członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie przyjmuje przepisów wymagających uprzedniej zgody lub systematycznego zgłaszania ogólnych i szczegółowych warunków polis, taryf składek lub formularzy i innych drukowanych dokumentów, które zakład zamierza stosować w swoich kontaktach z ubezpieczającymi. Może jedynie wymagać od zakładu, który zamierza prowadzić działalność ubezpieczeniową na jego terytorium w ramach prawa przedsiębiorczości lub w ramach swobody świadczenia usług, doraźnego zgłaszania tych warunków polis oraz innych dokumentów, w celu zbadania ich zgodności z przepisami krajowymi dotyczącymi umów ubezpieczenia, a wymóg ten nie może stanowić uprzedniego warunku prowadzenia działalności przez zakład. 3.      Państwo Członkowskie oddziału lub świadczenia usług nie może utrzymywać lub wprowadzić wymogu uprzedniego zgłaszania lub zatwierdzania proponowanych podwyżek stawek składek, o ile nie stanowią one części ogólnego systemu kontroli cen”.  Uregulowania krajowe 5        Artykuł A. 121-1 akapit pierwszy francuskiego code des assurances (kodeks ubezpieczeń) brzmi: „Umowy ubezpieczenia, które należą do grup ubezpieczeń określonych w art. R. 321-1 pkt 3 i 10 code des assurances i dotyczą pojazdów o napędzie silnikowym, muszą zawierać klauzulę o obniżaniu lub podwyższaniu składek określoną w załączniku do tego artykułu”. 6        Załącznik do art. A. 121-1 obejmuje 14 artykułów. Przepisy te przewidują, że zakład ubezpieczeń ustala składkę referencyjną, na podstawie której obliczana jest roczna składka pobierana od ubezpieczonego. Składka roczna jest równa składce referencyjnej pomnożonej przez współczynnik obniżki względnie podwyżki, który wynosi początkowo 1. Po upływie każdego roku, w którym nie wystąpiła żadna szkoda, współczynnik ten ulega obniżeniu o 5 %, nie może być jednak niższy niż 0,50. Natomiast jeżeli w danym roku wystąpi szkoda, współczynnik ten ulega podwyższeniu o 25 %. Każda kolejna szkoda prowadzi do podwyższenia współczynnika o kolejne 25 %. Jeżeli jednak szkoda nastąpi po upływie przynajmniej trzech lat, w ciągu których współczynnik obniżki względnie podwyżki wynosił 0,5, nie następuje jego podwyższenie. Ponadto współczynnik podwyżki nie może być wyższy niż 3,5.  Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi 7        Po pierwszej wymianie informacji pomiędzy władzami francuskimi i Komisją, w dniu 7 lipca 1997 r. Komisja skierowała do Republiki Francuskiej wezwanie do usunięcia uchybień, w którym oceniła, że obowiązujący we Francji system bonus-malus jest niezgodny z postanowieniami dyrektywy 92/49. 8        Rząd francuski odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia 23 października 1997 r., które zostało uzupełnione pismem przedłożonym Komisji w dniu 31 lipca 1998 r. 9        Po dalszej wymianie korespondencji i kolejnych kontaktach z francuskim Ministerstwem Gospodarki, Finansów i Przemysłu w dniu 20 kwietnia 2001 r. Komisja skierowała do Republiki Francuskiej uzasadnioną opinię, w której potwierdziła swoją ocenę, będącą podstawą dla stwierdzenia, że krajowe uregulowanie bonus-malus narusza prawo wspólnotowe, i wezwała to Państwo Członkowskie do ustanowienia niezbędnych środków celem zastosowania się do opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia poprzez ustanowienie niezbędnych środków. 10      Władze francuskie odpowiedziały na uzasadnioną opinię pismem z dnia 18 lipca 2001 r., w którym stwierdziły po pierwsze, że system bonus-malus nie narusza zasady swobody ustalania taryf składek oraz po drugie, że system ten jest oparty na względach interesu ogólnego, które zostały uznane w orzecznictwie Trybunału. 11      Ponieważ Komisja uznała, że władze francuskie nie ustanowiły środków niezbędnych w celu zastosowania się do dyrektywy 92/49, wniosła niniejszą skargę.  Co do istoty sprawy  Argumenty stron 12      Komisja jest zdania, że francuski system bonus-malus po pierwsze narusza wynikającą z przepisów dyrektywy 92/49 zasadę swobody ustalania taryf składek, w myśl której Państwom Członkowskim zakazane jest poddawanie taryf składek i podwyżek stawek składek, które zakład ubezpieczeń stosuje lub zamierza przyjąć na terytorium Państwa Członkowskiego, obowiązkowi zgłaszania, uprzedniego zatwierdzania lub systematycznego zgłaszania, po drugie jest on sprzeczny z celem dyrektywy, który polega na zapewnieniu wolnej od ograniczeń sprzedaży produktów ubezpieczeniowych we Wspólnocie. Wykładnia dokonana przez Komisję została jej zdaniem potwierdzona w wyrokach Trybunału z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie C-296/98 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-3025, i z dnia 25 lutego 2003 r. w sprawie C-59/01 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-1759. 13      Komisja nie kwestionuje kompetencji Państw Członkowskich do wprowadzenia skali uwzględniającej częstotliwość występowania szkód ubezpieczycieli lub nawet jednolitego systemu bonus-malus. Tego rodzaju uregulowania stanowią jednak zdaniem Komisji naruszenie dyrektywy 92/49, jeżeli wpływają automatycznie na taryfy składek, co zdaniem Komisji ma miejsce w przypadku francuskiego systemu bonus-malus. 14      Komisja przyznaje, że zakłady ubezpieczeń nie są pozbawione możliwości swobodnego ustalania wysokości składki bazowej (lub składki referencyjnej) oraz że na rozwój składki pobieranej od ubezpieczonego wpływają inne kryteria aniżeli współczynnik obniżki względnie podwyżki. Swoboda ta jest jednak zdaniem Komisji w dużym stopniu fikcyjna, jeżeli zakłady ubezpieczeń mogą modyfikować składkę w oparciu o tak podstawowe kryterium jak częstość występowania szkody jedynie na podstawie przepisów załącznika do art. A. 121-1 francuskiego code des assurances. 15      Dodatkowo zdaniem Komisji modyfikowanie składki narzucone przez ten krajowy przepis nie ma wcale marginalnego wpływu na wysokość składki, lecz może doprowadzić nawet do jej podwojenia. Ponadto Komisja uważa, że przymus, któremu francuski system bonus-malus poddaje zakłady ubezpieczeń, wpływa na wysokość składki bazowej, ponieważ jest ona tym wyższa, im silniejszy jest ten przymus. W związku z tym zdaniem Komisji nie można przyjmować, że system ten stanowi „neutralny szablon”, który nie narusza swobody ustalania taryf składek. 16      Rząd francuski wskazuje po pierwsze, że obowiązek uprzedniego zgłaszania taryf składek został zniesiony w roku 1994 oraz że kontrola wysokości taryf stawek przez krajowe organy nie istnieje od roku 1987. 17      Rząd francuski zauważa następnie, że dyrektywa 92/49 nie zawiera żadnego postanowienia, które czyniłoby z zasady swobody ustalania taryf składek zasadę absolutną, tak że obejmowałaby ona sposoby obliczeń cen ubezpieczeń. 18      W szczególności zdaniem rządu francuskiego żadna zasada wynikająca z dyrektywy 92/49 lub orzecznictwa Trybunału nie zakazuje uwzględnienia w metodzie obliczania taryf składek na ubezpieczenie obligatoryjnego współczynnika, który nie wpływa na wyjściowy poziom składek i ma jedynie ograniczony wpływ na ich kształtowanie, jeżeli ustalenie końcowej ceny pozostaje ogólnie swobodne. 19      Rząd francuski uważa w końcu, że stosowanie współczynników systemu bonus-malus nie umożliwia krajowym organom kontroli wyjściowego poziomu składek ani szczególnie ich kształtowania w czasie. 20      Wyjściowy poziom składek wynika zadaniem rządu francuskiego bezpośrednio ze składki referencyjnej, którą zakłady ubezpieczeń mogą ustalać całkowicie swobodnie, opierając się na kryteriach, które uważają za najwłaściwsze. 21      W przedmiocie kształtowania składek w czasie rząd francuski podkreśla, że stosowanie systemu bonus-malus nie stanowi dla krajowych organów instrumentu kontroli taryf składek, lecz jest jedynie jednym z licznych czynników kształtowania wysokości składek. Jego zdaniem zakłady ubezpieczeń dysponują mianowicie ostatecznie swobodą w zakresie kształtowania taryf składek, nie będąc ograniczonymi jedynie do mechanicznego odtwarzania współczynników skali bonus-malus.  Ocena Trybunału 22      Jak stwierdził Trybunał w pkt 29 przywołanego wyroku Komisja przeciwko Włochom, celem ustawodawcy wspólnotowego było zagwarantowanie zasady swobody ustalania taryf składek w dziedzinie ubezpieczeń (z wyjątkiem ubezpieczeń na życie), łącznie z ubezpieczeniami obowiązkowymi, jak ubezpieczenie komunikacyjne od odpowiedzialności cywilnej. Zasada ta obejmuje, jak również wyjaśnił Trybunał w pkt 29 ww. wyroku, zakaz wprowadzania jakiegokolwiek systemu uprzedniego lub systematycznego zgłaszania i zatwierdzania taryf składek, które zakład ubezpieczeń zamierza stosować w stosunkach z ubezpieczonymi. Jedyny dopuszczony przez dyrektywę 92/49 wyjątek od tej zasady dotyczy uprzedniego zgłaszania i zatwierdzania „podwyżki stawek składek” w ramach „ogólnego systemu kontroli cen”. 23      W przywołanym powyżej wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom Trybunał uznał za naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek system, w którym w ramach umów ubezpieczenia komunikacyjnego od odpowiedzialności cywilnej dotyczących szkód powstałych na terytorium Włoch ceny zostały zamrożone w odniesieniu do ustalania i zmian taryf (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 32 i 48). 24      Francuski system bonus-malus, który stanowi przedmiot niniejszej skargi, różni się od włoskich przepisów, których dotyczył ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, w aspekcie wpływu na taryfy składek ubezpieczycieli. System ten wpływa co prawda na wysokość składek, jednak nie prowadzi do bezpośredniego ustalania składek przez państwo, ponieważ ubezpieczyciele dysponują swobodą ustalenia wysokości składek bazowych. W tych okolicznościach francuski system bonus-malus nie może być traktowany na równi ze stanowiącym naruszenie zasady swobody ustalania taryf składek systemem obejmującym wymóg zatwierdzenia taryf składek, który Trybunał zdefiniował w pkt 29 ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Włochom. 25      W braku odpowiedniej jasno wyrażonej woli ustawodawcy wspólnotowego nie można domniemywać pełnej harmonizacji w dziedzinie taryf składek na ubezpieczenie, z wyjątkiem ubezpieczeń na życie, która wykluczałaby jakiekolwiek środki krajowe mogące wpływać na taryfy składek. 26      Nie można się zatem przychylić do argumentów Komisji uzasadniających skargę, zgodnie z którymi francuski system bonus-malus, mimo iż składka bazowa podlega swobodnemu ustaleniu, narusza zasadę swobody ustalenia taryf składek jedynie przez to, że wpływa na zmiany wysokości tych składek. 27      Poza tym Komisja nie twierdzi, że system ten prowadzi do wprowadzenia obowiązku uprzedniego lub systematycznego zgłaszania lub uzyskania zatwierdzenia taryf stawek, które ubezpieczyciel zamierza zastosować w stosunku do ubezpieczonych. 28      Wynika z tego, że Komisja nie wykazała, że Republika Francuska, wprowadzając i utrzymując system bonus-malus, naruszyła uregulowaną w art. 6, 29 i 39 dyrektywy 92/49 zasadę swobody ustalania taryf składek i zniesienia uprzedniej lub systematycznej kontroli taryf składek na ubezpieczenie i warunków polis ubezpieczeniowych. 29      Ponieważ Komisja ograniczyła przedmiot uzasadnionej opinii i niniejszej skargi do stwierdzenia naruszenia wynikającej z przepisów wskazanych w powyższym punkcie zasady swobody ustalania taryf stawek i zniesienia uprzedniej kontroli taryf stawek na ubezpieczenie oraz warunków polis ubezpieczeniowych, skargę należy oddalić.  W przedmiocie kosztów 30      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Francuska wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje: 1)      Skarga zostaje oddalona. 2)      Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania. Podpisy. * Język postępowania: francuski.