C-366/04

Sprawa C-366/04 Georg Schwarz przeciwko Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg (wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg) Swobodny przepływ towarów – Ograniczenia ilościowe – Środki o skutku równoważnym – Przepis krajowy zabraniający sprzedaży z automatów ulicznych wyrobów cukierniczych bez opakowania – Higiena środków spożywczych Opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda przedstawiona w dniu 28 czerwca 2005 r.  I‑0000 Wyrok Trybunału (pierwsza izba) z dnia 24 listopada 2005 r.  I‑0000 Streszczenie wyroku Swobodny przepływ towarów – Ograniczenia ilościowe – Środki o skutku równoważnym – Higiena środków spożywczych – Dyrektywa 93/43 – Przepisy krajowe zabraniające sprzedaży z automatów ulicznych wyrobów cukierniczych bez opakowania – Względy uzasadniające – Ochrona zdrowia publicznego (art. 28 WE i 30 WE; dyrektywa Rady 93/43, art. 7) Przepisy art. 28 WE, 30 WE i art. 7 dyrektywy 93/43 w sprawie higieny środków spożywczych nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru. W istocie chociaż taki przepis stanowi co do zasady środek o skutku równoważnym w rozumieniu art. 28 WE, może być on uzasadniony na podstawie art. 30 WE względami ochrony zdrowia publicznego, ponieważ stanowi on odpowiedni i proporcjonalny środek do osiągnięcia zamierzonego celu. (por. pkt 29, 33, 36, 38 i sentencja) WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba) z dnia 24 listopada 2005 r. (*) Swobodny przepływ towarów – Ograniczenia ilościowe – Środki o skutku równoważnym – Przepis krajowy zabraniający sprzedaży z automatów ulicznych wyrobów cukierniczych bez opakowania – Higiena środków spożywczych W sprawie C‑366/04 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 234 WE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (Austria), postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2004 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 23 sierpnia 2004 r., w postępowaniu: Georg Schwarz przeciwko Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg, TRYBUNAŁ (pierwsza izba), w składzie: P. Jann, prezes izby, J. N. Cunha Rodrigues, E. Juhász (sprawozdawca), M. Ilešič i E. Levits, sędziowie, rzecznik generalny: L. A. Geelhoed, sekretarz: R. Grass, uwzględniając procedurę pisemną, rozważywszy uwagi przedstawione: –       w imieniu G. Schwarza przez J. Dengga, M. Vavrousek oraz T. Hölbera, Rechtsanwälte, –       w imieniu Komisji Wspólnot Europejskich przez J.‑P. Keppenne’a oraz B. Schimę, działających w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 28 czerwca 2005 r., wydaje następujący Wyrok 1       Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28–30 WE oraz art. 7 dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 175, str. 1, zwanej dalej „dyrektywą”). 2       Wniosek ten został przedłożony w ramach sporu pomiędzy G. Schwarzem a Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg (zwanym dalej „burmistrzem miasta Salzburg”), który wszczął przeciwko G. Schwarzowi postępowanie administracyjne o charakterze karnym ze względu na prowadzenie sprzedaży z automatów ulicznych wyrobów cukierniczych bez opakowania.  Ramy prawne  Uregulowania wspólnotowe 3       Artykuł 28 WE zakazuje stosowania między Państwami Członkowskimi ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków o skutku równoważnym. 4       Zgodnie z  art. 30 WE, art. 28 WE nie stanowi przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych uzasadnionych w szczególności względami ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt, pod warunkiem że te zakazy lub ograniczenia nie będą stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi. 5       Motyw pierwszy dyrektywy wskazuje, że swobodny przepływ środków spożywczych jest zasadniczym warunkiem wstępnym urzeczywistnienia rynku wewnętrznego. 6       Zgodnie z drugim motywem dyrektywy, ochrona zdrowia ludzi jest sprawą najwyższej wagi. 7       Zgodnie z czwartym motywem dyrektywy, w celu ochrony zdrowia ludzkiego należy ujednolicić ogólne zasady higieny dotyczące środków spożywczych. 8       Artykuł 1 dyrektywy stanowi: „1.      Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne zasady higieny dla środków spożywczych i procedury służące weryfikacji zgodności z tymi zasadami. 2.      Niniejszą dyrektywę stosuje się bez uszczerbku dla przepisów przyjętych w kontekście bardziej szczególnych wspólnotowych zasad higieny żywności […]”. 9       Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy stanowi: „Przygotowywanie, przetwarzanie, produkcja, pakowanie, magazynowanie, transport, dystrybucja, obsługa i oferowanie na sprzedaż lub dostarczanie środków spożywczych będą prowadzone w higieniczny sposób”. 10     Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy, przedsiębiorstwa działające w sektorze spożywczym określą każdy aspekt swojej działalności, który jest istotny dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i zapewnią, że będą ustanawiane i wprowadzane w życie odpowiednie procedury bezpieczeństwa oraz że będą one przestrzegane i oceniane na podstawie zasad stosowanych w celu wprowadzenia systemu HACCP (Analiza Zagrożeń i Krytyczne Punkty Kontroli). Zasady te zostały wymienione w tym samym ustępie. 11     Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy stanowi: „Przedsiębiorcy działający w sektorze spożywczym stosują się do zasad higieny, określonych w Załączniku […]”. 12     Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy stanowi: „Zgodnie z Traktatem, Państwa Członkowskie mogą utrzymać, zmienić bądź wprowadzić krajowe przepisy dotyczące higieny, które są bardziej szczegółowe niż określone w niniejszej dyrektywie, pod warunkiem że te przepisy [Państwa Członkowskie mogą, przy poszanowaniu Traktatu, utrzymać, zmienić bądź wprowadzić bardziej szczegółowe krajowe przepisy dotyczące higieny niż określone w niniejszej dyrektywie, pod warunkiem że przepisy te] –       nie są mniej surowe niż przepisy zawarte w Załączniku, –       nie stanowią ograniczenia, przeszkody czy bariery dla handlu środkami spożywczymi wyprodukowanymi zgodnie z niniejszą dyrektywą”. 13     Załącznik do dyrektywy wymienia, w dziale III, następujące wymagania dotyczące ruchomych lub tymczasowych pomieszczeń oraz automatów ulicznych: „1.      Pomieszczenia i automaty uliczne będą tak usytuowane, zaprojektowane i skonstruowane oraz utrzymywane w czystości i dobrym stanie i kondycji technicznej, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczenia środków spożywczych i występowania szkodników, na tyle, na ile jest to przyjęte w praktyce [na ile jest to praktycznie możliwe]. 2.      W szczególności i w miarę potrzeby:          […] b)      powierzchnie w kontakcie z żywnością muszą być w dobrym stanie, łatwe do czyszczenia i, w miarę potrzeby, dezynfekcji. Będzie to wymagać stosowania gładkich, zmywalnych, nietoksycznych materiałów, o ile podmioty gospodarcze działające w sektorze spożywczym nie przekonają właściwych władz, że inne użyte materiały są właściwe [chyba że podmioty gospodarcze działające w sektorze spożywczym będą w stanie wykazać właściwym władzom, że inne użyte materiały są właściwe];          […] d)      należy zapewnić warunki do czyszczenia środków spożywczych;          […] h)      środki spożywcze muszą być tak umieszczone, aby unikać, na tyle, na ile jest to rozsądnie praktykowane [na ile jest to praktycznie możliwe], ryzyka zanieczyszczenia”. 14     Dział IX Załącznika, zatytułowany „Przepisy odnoszące się do środków spożywczych”, stanowi w pkt 3: „Wszelka żywność, która jest poddawana obróbce, magazynowana, pakowana, wystawiana na sprzedaż i transportowana, musi być chroniona przed jakimkolwiek zanieczyszczeniem mogącym uczynić ją nienadającą się do spożycia przez ludzi, szkodliwą dla zdrowia lub zanieczyszczoną w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. W szczególności żywność musi być tak przechowywana i/lub chroniona, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko jej zanieczyszczenia. Muszą istnieć odpowiednie procedury, aby zapewnić kontrolę obecności [występowania] szkodników”.  Uregulowania krajowe 15     Przepisy dyrektywy zostały transponowane do prawa austriackiego na mocy rozporządzenia dotyczącego higieny środków spożywczych (Lebensmittelhygieneverordnung) z dnia 3 lutego 1998 r. (BGBl. II, 31/1998, w wersji opublikowanej w BGBl. II, 33/1999). Przepisy dyrektywy zostały przejęte do tego rozporządzenia przy użyciu praktycznie takich samych sformułowań. 16     Artykuł 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczącego higieny słodyczy sprzedawanych z automatów ulicznych (Verordnung über die Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) z dnia 10 lutego 1988 r. (BGBl. 127/1988, zwanego dalej „rozporządzeniem o higienie słodyczy”), ma następujące brzmienie: „1.      Automaty uliczne do sprzedaży słodyczy w rozumieniu niniejszego rozporządzenia są automatami ulicznymi, które – gdy włoży się do nich pewną sumę pieniędzy – wydają słodycze wytwarzane przy użyciu cukru lub przy użyciu produktów będących substytutami cukru. Słodycze te podawane są z zamkniętego pojemnika poprzez kanał dystrybucji i wylot podajnika. 2.      Automaty uliczne do słodyczy powinny być ustawione w taki sposób, że nie będą poddane bezpośredniemu nasłonecznieniu. W celu uniknięcia jakiegokolwiek zabrudzenia, wylot podajnika powinien być zabezpieczony przed niepogodą”. 17     Zgodnie z art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy: „Zabrania się wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytwarzanych przy użyciu cukru lub substytutów cukru”.  Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne 18     Burmistrz miasta Salzburg wydał skierowane do G. Schwarza decyzje administracyjne o charakterze karnym, w których zarzucono mu dokonywanie sprzedaży z automatów ulicznych różnego rodzaju gum do żucia bez opakowania, wbrew wymogom art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy. 19     G. Schwarz wniósł od wskazanych decyzji odwołanie do Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (niezależnej izby administracyjnej dla Salzburga), w którym podniósł, że rozporządzenie o higienie słodyczy, a w szczególności art. 2, jest niezgodne z prawem wspólnotowym, a zwłaszcza z przepisami dyrektywy. 20     Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, uznając, że zawisły przed nim spór wymaga dokonania wykładni prawa wspólnotowego, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym: „Czy art. 28–30 WE w związku z art. 7 dyrektywy 93/43 sprzeciwia się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru?”.  W przedmiocie pytania prejudycjalnego  Uwagi przedłożone Trybunałowi 21     G. Schwarz podnosi, że wymóg opakowywania każdej gumy do żucia, zgodnie z art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy ogranicza swobodny przepływ środków spożywczych i nie jest zgodny z art. 7 dyrektywy. Wskazany przepis krajowy oznacza, że przedmiotowe towary przeznaczone na rynek austriacki musiałyby zostać opakowane w szczególny sposób i w związku z tym nie mogą one być obecnie sprzedawane z automatów ulicznych w Austrii. Wynika z tego w praktyce zakaz sprzedaży towarów nieaustriackich, ponieważ producenci zagraniczni nie są gotowi do produkowania towarów opakowanych jedynie na rynek austriacki. 22     Zdaniem G. Schwarza, ta przeszkoda w przywozie nie jest uzasadniona okolicznościami wskazanymi w art. 30 WE, a w szczególności ochroną zdrowia ludzi. Uważa on, że gdyby względy ochrony zdrowia miały uzasadniać przyjęcie przepisów, takich jak art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy, to gumy do żucia nie mogłyby być sprzedawane bez opakowania z automatów ulicznych w Niemczech lub we Włoszech, gdzie warunki zewnętrzne, a w szczególności klimatyczne, są porównywalne do warunków panujących w Austrii. Ponadto skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, że nawet gdyby towary były zapakowane, to konsument musiałby je i tak odpakować, co czyniłby w praktyce najczęściej gołymi rękami, wobec czego w dalszym ciągu istniałoby potencjalne ryzyko zanieczyszczenia poprzez wylot podajnika. 23     Komisja Wspólnot Europejskich uważa, że tego rodzaju przepis, jak art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy, stanowi środek o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 28 WE. Wskazany art. 2 powoduje, że droższy staje się przywóz do Austrii towarów sprzedawanych legalnie w innych Państwach Członkowskich. 24     Komisja uważa, że nie znając konkretnego uzasadnienia, jakim kierował się prawodawca austriacki przy ustanawianiu zakazu sprzedaży słodyczy bez opakowania z automatów ulicznych, nie może ona wypowiedzieć się w sposób ostateczny w przedmiocie zaistnienia ewentualnego ryzyka dla zdrowia ludzkiego i wobec tego również w przedmiocie uzasadnienia tego przepisu krajowego względami wskazanymi w art. 30 WE. Komisja podnosi w każdym razie, że ocena ryzyka nie może być oparta na rozważaniach czysto hipotetycznych i że domniemane ryzyko dla zdrowia publicznego powinno jawić się jako wystarczająco stwierdzone na podstawie aktualnych danych naukowych, dostępnych w chwili przyjęcia środków ograniczających.  Odpowiedź Trybunału 25     Należy stwierdzić, że art. 29 WE, do którego odnosi się sąd krajowy, nie jest przepisem właściwym przy udzielaniu odpowiedzi na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Trybunał ograniczy się w związku z tym do dokonania wykładni art. 28 i 30 WE oraz dyrektywy. 26     Dyrektywa nie określa wymogu opakowywania środków spożywczych wydawanych z automatów ulicznych. Środki krajowe dotyczące tej kwestii nie są zatem przedmiotem harmonizacji na szczeblu wspólnotowym. 27     W związku z tym takie środki krajowe powinny być oceniane w oparciu o postanowienia Traktatu WE dotyczące swobodnego przepływu towarów. 28     Ustanowiony w art. 28 WE zakaz stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych obejmuje wszystkie środki mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5, wyrok z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84 Komisja przeciwko Niemcom, tak zwany „Nakaz czystości piwa”, Rec. str. 1227, pkt 27, wyrok z dnia 23 września 2003 r. w sprawie C‑192/01 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. I‑9693, pkt 39, i wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C‑270/02 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑1559, pkt 18). 29     Bezspornym jest, że art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy wymaga, aby gumy do żucia wystawiane na sprzedaż z automatów ulicznych w Austrii były opakowane, gdy jednocześnie, jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi przez sąd krajowy, te same towary mogą być sprzedawane za granicą, między innymi w Niemczech, bez opakowania. Z powyższego wynika, że importerzy, którzy zechcą wystawić na sprzedaż w Austrii wskazane towary, są zobowiązani do ich opakowania, co czyni droższym przywóz tych towarów do tego Państwa Członkowskiego. Jak również wynika z akt sprawy, automaty uliczne skonstruowane dla towarów nieopakowanych nie mogą być używane dla towarów opakowanych. Wobec tego wskazany przepis krajowy stanowi co do zasady środek o skutku równoważnym wobec ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 WE. 30     Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą być koniecznie sprzeczne z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą one być uzasadnione względami interesu publicznego wymienionymi w art. 30 WE lub wymogami nadrzędnymi, ustalonymi w orzecznictwie Trybunału, w przypadku gdy przepisy krajowe podlegają stosowaniu bez rozróżnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral, tak zwany „Cassis de Dijon”, Rec. str. 649, pkt 8, i ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 21). 31     Mając na uwadze, jak wskazuje sąd krajowy, iż art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy jest uzasadniony przede wszystkim koniecznością ochrony zdrowia publicznego, co jest wyraźnie przewidziane w  art. 30 WE, to należy sprawdzić, czy ten przepis prawa wspólnotowego nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu takiemu jak przepis artykułu 2 wskazanego rozporządzenia. 32     W zakresie dotyczącym wprowadzania na rynek środków spożywczych Trybunał orzekł, że w braku harmonizacji, do Państw Członkowskich należy decyzja o poziomie, na jakim zapewniona będzie ochrona zdrowia i życia ludzi, mając na uwadze wymogi swobody przepływu towarów wewnątrz Wspólnoty (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 1983 r. w sprawie 174/82 Sandoz, Rec. str. 2445, pkt 16, wyrok z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawach połączonych C‑1/90 i C‑176/90 Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivía, Rec. str. I‑4151, pkt 16, wyrok z dnia 25 maja 1993 r. w sprawie C‑271/92 LPO, Rec. str. I‑2899, pkt 10; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Danii, pkt 42, i wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie C‑41/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑11375, pkt 42). 33     Podjęte środki muszą jednak nadawać się do osiągnięcia jednego z celów wskazanych w  art. 30 WE, który w przedmiotowej sprawie polega na ochronie zdrowia publicznego i muszą być proporcjonalne, a więc nie mogą wykroczyć poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie LPO, pkt 12, i wyrok z dnia 8 czerwca 1993 r. w sprawie C‑373/92 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑3107, pkt 8). 34     Jak wynika z postanowienia sądu krajowego, według Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (austriackiej agencji zdrowia i bezpieczeństwa żywienia) zakaz ustanowiony w art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy jest uzasadniony względami ochrony zdrowia publicznego, ponieważ nieopakowane produkty ulegały w przeszłości zepsuciu w pojemnikach automatów ulicznych, co spowodowane było wystąpieniem wilgoci lub obecnością owadów, w szczególności mrówek. 35     Sąd krajowy wskazuje również, że zakaz, o którym mowa, znacznie zwiększa bezpieczeństwo przedmiotowych środków spożywczych. Sąd ten stwierdza w tym zakresie, że konsumenci, którzy dokonują zakupu nieopakowanych słodyczy z automatów ulicznych muszą dotknąć towaru oraz wylotu podajnika gołymi, nieumytymi rękami. Sąd ten uważa, że zanieczyszczenie wylotu podajnika zarodkami patogennymi i ich przeniesienie na towar pobrany przez klienta nie jest jedynie teoretyczne. 36     Wobec tego należy stwierdzić, że ze względów przekonywująco przedstawionych przez Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH oraz przez sąd krajowy zakaz ustanowiony w  art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy stanowi odpowiedni i proporcjonalny środek ochrony zdrowia publicznego. 37     Należy ponadto dodać, że żadne informacje zawarte w aktach sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że powołanie względów zdrowia publicznego w celu uzasadnienia art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy jest nadużyciem mającym na celu ustanowienie przepisów dyskryminujących towary pochodzące z innych Państw Członkowskich lub pośrednią ochronę pewnych produktów krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 1979 r. w sprawie 34/79 Henn i Darby, Rec. str. 3795, pkt 21, i ww. Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivía, pkt 20). 38     Mając na uwadze powyższe rozważania, na pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że przepisy art. 28 WE, 30 WE i  art. 7 dyrektywy nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru.  W przedmiocie kosztów 39     Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi. Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka co następuje: Przepisy art. 28 WE, 30 WE i  art. 7 dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru. Podpisy * Język postępowania: niemiecki.