C-383/25

Wydanie tymczasowe OPINIA RZECZNICZKI GENERALNEJ JULIANE KOKOTT z dnia 2 lipca 2026 r.(1) Sprawa C‑383/25 Keritaly [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalny sąd administracyjny dla Lombardii, Włochy)] Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dyrektywa 2010/75/UE – Emisje przemysłowe – Zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola – Istotna zmiana instalacji – Wymóg uzyskania pozwolenia – Powiadomienie o zamiarze dokonania nieistotnej zmiany instalacji – Brak odpowiedzi właściwego organu w przewidzianym terminie – Skutki prawne – Milcząca zgoda – Niedopuszczalność I.      Wprowadzenie 1.        Również w prawie ochrony środowiska Unia Europejska zamierza w coraz większym stopniu wykorzystywać jako instrument przyspieszający postępowanie milczącą zgodę, którą uznaje się za udzieloną, jeżeli organ nie odpowie na wniosek w określonym terminie(2). Czy jednak państwa członkowskie mogą przewidywać milczącą zgodę na działania, które zgodnie z prawem Unii, a dokładniej zgodnie z dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych(3), wyraźnie wymagają pisemnego pozwolenia? Kwestia ta pojawia się w niniejszej sprawie i zyskuje na znaczeniu ze względu na wspomniane zmiany w prawie Unii. II.    Ramy prawne A.      Prawo Unii 2.        Artykuł 3 pkt 7 i 9 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych definiują pojęcia „pozwolenia” i „istotnej zmiany” instalacji w następujący sposób: „Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje: […] 7)      »pozwolenie« oznacza pisemne zezwolenie na eksploatację całości lub części instalacji, obiektu energetycznego spalania, spalarni odpadów lub współspalarni odpadów; […] 9)      »istotna zmiana« oznacza zmianę charakteru lub sposobu funkcjonowania, lub rozbudowę instalacji lub obiektu energetycznego spalania, spalarni odpadów lub współspalarni odpadów, która może mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko”. 3.        Artykuł 4 („Obowiązek posiadania pozwolenia”) ust. 1 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych stanowi: „Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby żadna instalacja ani obiekt energetycznego spalania, spalarnia odpadów ani współspalania odpadów nie były eksploatowane bez pozwolenia. […]”. 4.        Artykuł 20 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych reguluje kwestie zmian instalacji: „1.      Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby operator informował właściwe organy o każdej planowanej zmianie w charakterze lub funkcjonowaniu instalacji lub jej rozbudowie, która to zmiana lub rozbudowa może mieć wpływ na środowisko. W stosownych przypadkach właściwe organy uaktualniają pozwolenie. 2.      Państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby operator nie przeprowadzał żadnych planowanych przez siebie istotnych zmian bez pozwolenia udzielonego zgodnie z niniejszą dyrektywą. Wniosek o pozwolenie i decyzja właściwych organów obejmują te części instalacji i szczegóły wymienione w art. 12, na które taka istotna zmiana może mieć wpływ. 3.       Każdą zmianę w charakterze lub funkcjonowaniu instalacji lub jej rozbudowę uważa się za istotną zmianę, jeżeli taka zmiana lub rozbudowa sama w sobie osiąga wartości progowe przepustowości określone w załączniku I”. B.      Prawo włoskie 5.        Artykuł 29nonies Decreto legislativo (dekretu ustawodawczego) nr 152/2006 w sprawie „norm dotyczących środowiska naturalnego” reguluje kwestię zgłaszania zmian instalacji: „1.      Operator informuje właściwy organ o każdej planowanej zmianie określonej w art. 5 ust. 1 lit. l). W stosownych przypadkach właściwe organy uaktualniają zintegrowane pozwolenie środowiskowe lub wymogi dotyczące udzielania pozwoleń lub też, jeżeli stwierdzą one, że planowane zmiany są istotne w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. l-bis), powiadamiają o tym operatora w terminie sześćdziesięciu dni od otrzymania powiadomienia w celu realizacji obowiązków, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu. Po upływie tego terminu operator może przystąpić do realizacji zgłoszonych zmian. 2.      Gdy planowane zmiany są zdaniem operatora lub na podstawie powiadomienia określonego w ust. 1 istotne, operator kieruje do właściwego organu nowy wniosek o pozwolenie, do którego dołączone jest sprawozdanie zawierające uaktualnienie informacji, o których mowa w art. 29-ter ust. 1 i 2. […]”. III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym 6.        Spółka Keritaly s.p.a. przywróciła funkcjonowanie zakładu produkcji płytek ceramicznych położonego w Gonzadze, w prowincji Mantua. Działalność ta podlega przepisom pkt 3.5 załącznika VIII do dekretu ustawodawczego nr 152/2006, stanowiącego włoską transpozycję dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. 7.        W 2018 r. władze prowincji Mantua nakazały przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia ze względu na potencjalny wpływ na jakość powietrza, a tym samym na zdrowie ludzi. W odpowiedzi spółka Keritaly zaproponowała zmniejszenie maksymalnych wartości emisji i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie tego nakazu. 8.        W dniu 6 lutego 2019 r. władze prowincji wyłączyły konieczność oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod warunkiem że zostaną spełnione określone wymogi, w szczególności pod warunkiem przestrzegania dopuszczalnej wartości emisji wynoszącej 20 mg/Nm³ dla lotnych związków organicznych. Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. władze prowincji udzieliły zintegrowanego pozwolenia środowiskowego na prowadzenie działalności. W pozwoleniu tym uwzględniły dopuszczalną wartość emisji wynoszącą 20 mg/Nm³ dla lotnych związków organicznych. 9.        W dniu 27 lutego 2023 r. właściwy regionalny organ ds. ochrony środowiska przeprowadził kontrolę w celu sprawdzenia zgodności z wymogami pozwolenia w odniesieniu do komponentu środowiska powietrze, a w dniu 12 czerwca 2023 r. stwierdził emisję w wysokości 65,12 mg/Nm³ lotnych związków organicznych, co stanowiło przekroczenie ustalonej dopuszczalnej wartości. 10.      W piśmie z dnia 1 sierpnia 2023 r., doręczonym w dniu 3 sierpnia 2023 r., władze prowincji podniosły to naruszenie i wezwały Keritaly do wyjaśnienia przyczyn tego przekroczenia oraz do wskazania procedur przyjętych w celu zapewnienia przestrzegania tej dopuszczalnej wartości. Przypomniały przy tym Keritaly, że ewentualne zmiany w charakterze emisji lub w zainstalowanych systemach redukcji emisji wymagają złożenia powiadomienia celem zmiany pozwolenia. 11.      W dniu 4 sierpnia 2023 r. spółka Keritaly złożyła powiadomienie o innej niż istotna zmianie na podstawie art. 29noniesdekretu ustawodawczego nr 152/2006, przedmiotem tego powiadomienia było zwiększenie z 20 do 50 mg/Nm3 dopuszczalnej wielkości emisji lotnych związków organicznych. Krótko po upływie terminu sześćdziesięciu dni, w którym władze prowincji zgodnie z wyżej wymienionym artykułem powinny były poinformować, czy omawiane zwiększenie stanowiło istotną zmianę, w dniu 4 października 2023 r. spółka Keritaly poinformowała władze prowincji, że ze względu na brak odpowiedzi z ich strony uznaje pozwolenie na wprowadzenie zmiany za udzielone. 12.      Dopiero wówczas w piśmie z dnia 12 października 2023 r. władze prowincji powiadomiły, że nie ma możliwości zwiększenia dopuszczalnej wielkości emisji lotnych związków organicznych. Władze prowincji zauważyły w szczególności, że zwiększenie dopuszczalnej wielkości emisji mogłoby spowodować potencjalny wzrost przepływu masy lotnych związków organicznych o 9119 ton rocznie i że z tego powodu mogłoby ono powodować znaczące niekorzystne skutki w środowisku. W związku z tym nie można było udzielić pozwolenia na to zwiększenie bez wstępnego postępowania w sprawie badania konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. 13.      W dniu 2 listopada 2023 r. Keritaly zwróciła się do władz prowincji o ponowne rozpatrzenie tej decyzji i podniosła w szczególności, że po upływie sześćdziesięciu dni od dnia skierowania przez Keritaly powiadomienia o innej niż istotna zmianie wyrażono milczącą zgodę. W piśmie z dnia 23 listopada 2023 r. władze prowincji zaprzeczyły, jakoby doszło do wyrażenia milczącej zgody. 14.      Spółka Keritaly zaskarżyła pisma z dnia 12 października 2023 r. i z dnia 23 listopada 2023 r. skargą wniesioną do Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionalnego sądu administracyjnego dla Lombardii, Włochy), sądu odsyłającego. 15.      Postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia było następnie kontynuowane, a Agenzia di Tutela della Salute Val Padana (agencja ds. ochrony zdrowia Val Padana, Włochy) zauważyła w piśmie z dnia 12 grudnia 2023 r., że po pierwsze w prowincji Mantua wystąpiła zbyt duża ilość samoistnych poronień i wzrost zachorowań na białaczkę, które mogą być spowodowane czynnikami zagrożenia dla środowiska; po drugie, że lotne związki organiczne emitowane przez Keritaly mogą zawierać substancje rakotwórcze oraz, po trzecie, że przedstawiony przez Keritaly w 2018 r. model opadania nie pozwala na porównanie z zawartymi w literaturze wartościami odniesienia dla ogółu ludności. W opinii agencji ds. ochrony zdrowia konieczne jest zatem przeprowadzenie nowego badania. 16.      W tym samym dniu właściwy regionalny organ ds. ochrony środowiska (Włochy) stwierdził, że wzrost emisji prawdopodobnie doprowadzi do wzrostu opadania emisji, że na przedmiotowym obszarze znajdują się co najmniej dwie instalacje tego samego rodzaju, których dotyczy wzrost dopuszczalnej wielkości, oraz że od 2018 r. w instalacjach Keritaly wprowadzono nowe linie produkcyjne. Jednocześnie Keritaly dobrowolnie ograniczyła emisje, aby wyłączyć przedmiotowe procedury zmiany pozwolenia z zakresu oceny oddziaływania na środowisko. 17.      W świetle tych opinii w dniu 14 lutego 2024 r. władze prowincji utrzymały w mocy poprzednią decyzję z dnia 12 października 2023 r. Spółka Keritaly odpowiednio rozszerzyła swoją skargę. 18.      Zgodnie z treścią wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych we Włoszech dotyczące ostatniego zdania art. 29nonies ust.1 dekretu ustawodawczego nr 152/2006 uznawało, że milczenie właściwego organu trwające sześćdziesiąt dni nie jest równoznaczne ze zgodą na zmianę. Artykuł 29nonieszezwala wprawdzie operatorowi na wprowadzenie zmian po upływie terminu. Jest to jednak dozwolone jedynie do czasu wydania przez organ administracji odmiennej decyzji. Ta może w szczególności stwierdzić potrzebę zastosowania procedury wydawania pozwoleń. 19.      Sąd odsyłający uważa natomiast, że powyższe zdanie należy rozumieć w ten sposób, iż operator „jest upoważniony” do wprowadzenia zmian. Jeżeli dana działalność podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia, są dwie możliwości: albo jest pozwolenie, albo go nie ma. Nie ma trzeciej możliwości, a w szczególności nie zachodzi sytuacja, w której działalność mogłaby być prowadzona tymczasowo, a następnie – zakazana w późniejszym terminie. 20.      Ponadto wykładnia przyjęta w wyżej przytoczonym włoskim orzecznictwie naraża na istotne ryzyko operatora, który po upływie sześćdziesięciu dni od powiadomienia, na jakie nie otrzymał odpowiedzi, wprowadzi proponowane zmiany i poniesie związane z nimi koszty. Administracja mogłaby bowiem, nawet po długim okresie, praktycznie nieograniczonym, zakwalifikować te zmiany jako istotne. 21.      Natomiast, gdyby zinterpretować art. 29nonies ust. 1 w ten sposób, że brak odpowiedzi oznacza zgodę, to operator po upływie sześćdziesięciu dni bez odpowiedzi administracji jest w sposób dorozumiany upoważniony do dokonania zmian. Jeżeli administracja po terminie uzna je za zmiany istotne, może ich wprawdzie zakazać i uchylić milczącą zgodę w ramach postępowania administracyjnego w trybie samokontroli. Byłoby to jednak dopuszczalne jedynie w rozsądnym terminie, a w każdym razie niepóźniej niż w ciągu roku, zgodnie z art. 21nonies ustawy nr 241/1990. Ponadto w celu uchylenia administracja musi ocenić konkretny i aktualny interes publiczny, uzasadnione oczekiwania operatora oraz interesy ewentualnych innych uczestników postępowania. W przypadku gdy powiadomienie operatora jest nieprawdziwe co do przedstawionych okoliczności faktycznych, właściwy organ może uchylić milczącą zgodę nawet po upływie terminu roku (art. 21nonies ust. 2bis ustawy nr 241/1990). 22.      Sąd odsyłający zwraca się zatem do Trybunału Sprawiedliwości z następującym pytaniem: „Czy art. 20 ust. 2 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym [takim jak obowiązujące we Włoszech na podstawie art. 29nonies ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 152/2006], które przewidują, iż w następstwie powiadomienia, w którym operator informuje właściwy organ, że zamierza dokonać w swojej instalacji zmiany uznanej przez niego za inną niż istotna, w przypadku braku odpowiedzi właściwego organu po upływie sześćdziesięciu dni zmiana jest w każdym razie w sposób dorozumiany zatwierdzona, również wtedy, gdy następnie okaże się, że jest to istotna zmiana?”. 23.      Organizacja ekologiczna Legambiente Lombardia Onlus, Provincia di Mantova (prowincja Mantua), rząd włoski oraz Komisja Europejska złożyły pisemne uwagi. W rozprawie w dniu 24 kwietnia 2026 r. oprócz wymienionych stron uczestniczyła również spółka Keritaly. IV.    Ocena prawna 24.      W postępowaniu głównym spółka Keritaly zgłosiła do władz prowincji Mantua zwiększenie dopuszczalnej wartości emisji lotnych związków organicznych z 20 mg/Nm³ do 50 mg/Nm³ i potraktowała to jako inną niż istotna zmianę swojej instalacji do produkcji płytek ceramicznych. Władze prowincji odrzuciły ten wniosek dopiero po upływie przewidzianego w prawie włoskim sześćdziesięciodniowego terminu. Zdaniem władz chodzi o istotną zmianę, na którą nie można udzielić pozwolenia bez dalszych formalności. Keritaly odpowiada na to, że poprzez brak odpowiedzi w terminie władze prowincji już wyraziły milczącą zgodę na zmianę. 25.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma zatem na celu wyjaśnienie, czy art. 20 ust. 2 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych stoi na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują udzielenie w sposób dorozumiany pozwolenia na zmianę w instalacji, którą operator zgłosił jako nieistotną, w przypadku gdy zmiana ta okaże się następnie istotna. 26.      W związku z tym w pierwszej kolejności wyjaśnię, opierając się na brzmieniu odpowiednich przepisów dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, na jej związkach systemowych oraz na celach regulacji, że udzielenie pozwolenia na istotną zmianę w sposób dorozumiany jest wykluczone. Następnie omówię szerszy kontekst tego zagadnienia poprzez porównanie z dorozumianymi decyzjami regulowanymi prawem Unii, a na koniec odniosę się do interesów operatorów, a w szczególności Keritaly. A.      Brzmienie 27.      Zgodnie z art. 4 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby w szczególności żadna instalacja w rozumieniu art. 3 pkt 3 i załącznika I do tej dyrektywy nie była eksploatowana bez pozwolenia. W związku z tym w 2019 r. władze prowincji wydały pozwolenie na eksploatację spornego zakładu jako instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych w procesie wypalania w rozumieniu pkt 3.5 załącznika I. 28.      Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych państwa członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, aby operator nie przeprowadzał żadnych planowanych przez siebie istotnych zmian (takich instalacji) bez pozwolenia udzielonego zgodnie z tą dyrektywą. Natomiast w przypadku innych zmian operator ma obowiązek jedynie poinformować o nich właściwy organ zgodnie z art. 20(4). 29.      Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych pozwolenie wydaje się na piśmie. Ze względu na to, że dorozumiane pozwolenie z natury rzeczy nie jest udzielane na piśmie, to w przypadku istotnej zmiany udzieleniu pozwolenia w sposób dorozumiany stoi na przeszkodzie już samo brzmienie art. 20 ust. 2 akapit pierwszy oraz art. 3 pkt 7 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. 30.      Artykuł 4 ust. 1 akapity drugi i trzeci dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych przewiduje wprawdzie wyjątek od wymogu uzyskania pozwolenia. Jak jednak wyjaśnia Komisja, w niniejszym przypadku nie ma on zastosowania. 31.      Wyjątek ten dotyczy instalacji objętych wyłącznie rozdziałem V dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych. Są to określone instalacje i działania, w których wykorzystuje się rozpuszczalniki organiczne. Zostały one wymienione w części 1 załącznika VII do tej dyrektywy. W odniesieniu do tych instalacji państwa członkowskie mogą ustanowić procedurę rejestracji. W tym celu wystarczy, aby operator poinformował właściwy organ o zamiarze eksploatowania instalacji. Zgodnie z art. 63 istotne zmiany takich instalacji podlegają szczególnym zasadom i nie wymagają obowiązkowo uzyskania pozwolenia. 32.      Co prawda będąca przedmiotem sporu dopuszczalna wartość dotyczy lotnych związków organicznych, co obejmuje również rozpuszczalniki, jednak przedmiotowa instalacja, czyli fabryka produkująca płytki ceramiczne, nie podlega wyłącznie rozdziałowi V dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych i w związku z tym nie jest również wymieniona w części 1 załącznika VII. B.      Systemowy związek z udziałem społeczeństwa i skuteczną ochroną prawną członków zainteresowanej społeczności 33.      Wymóg uzyskania pisemnego pozwolenia jest również ściśle powiązany z udziałem społeczeństwa i skuteczną ochroną prawną osób trzecich, przewidzianymi w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych. 34.      Artykuł 24 ust. 1 lit. b) dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych przewiduje, że przy wydawaniu pozwolenia na istotne zmiany należy przestrzegać procedury udziału społeczeństwa przewidzianej w załączniku IV. Zgodnie z tymi przepisami społeczeństwu udostępnia się określone informacje i daje mu się możliwość wypowiedzenia się na temat danego środka. 35.      Decyzje, działania lub zaniechania zgodnie z art. 24 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych podlegają ponadto zgodnie z art. 25 kontroli sądowej na wniosek członków zainteresowanej społeczności. W szczególności organizacje ekologiczne mogą wnieść skargę na tej podstawie(5). 36.      Przyjęcie milczącej zgody wykluczyłoby natomiast wszelki udział społeczeństwa i przynajmniej znacznie utrudniłoby kontrolę sądową. W tym przypadku informowanie społeczeństwa byłoby bowiem z natury rzeczy wątpliwe. 37.      Właśnie skuteczna ochrona prawna członków społeczności mogłaby zresztą stanowić poważne ryzyko dla operatora instalacji. Jako że brak jest ogłoszenia lub doręczenia, milcząca zgoda praktycznie nie może spowodować rozpoczęcia biegu terminów na wniesienie skargi(6), wobec czego ewentualne skargi mogłyby być wnoszone nawet po upływie dłuższego czasu. Ponadto milcząca zgoda nie jest uzasadniana. Ewentualna skarga miałaby zatem już z tego powodu duże szanse powodzenia. 38.      Przyjęcie udzielenia pozwolenia na istotne zmiany w sposób dorozumiany nie byłoby zatem zgodne z zasadą udziału społeczeństwa i skuteczną ochroną prawną członków zainteresowanej społeczności, przewidzianymi w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych. C.      Cele regulacji 39.      Wykluczenie udzielenia pozwolenia na istotne zmiany w sposób dorozumiany jest również zgodne z celami dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych oraz polityką środowiskową Unii. 40.      Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych ma na celu, zgodnie z jej art. 1 akapit pierwszy na celu zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom środowiska spowodowanym działalnością przemysłową oraz ich kontrolę. Zgodnie z art. 1 akapit drugi w związku z motywem 12 ma ona ponadto na celu zapobieganie emisjom do powietrza, wody i ziemi oraz, w przypadku braku takiej możliwości, ich redukcję oraz zapobieganie wytwarzaniu odpadów, w celu osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony środowiska „jako całości”(7). W motywie 18 stwierdza się, że bez pozwolenia udzielonego zgodnie z tą dyrektywą nie powinno się dokonywać w instalacjach istotnych zmian, które mogą mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko. 41.      Te cele stanowią konkretyzację ogólnych celów Unii Europejskiej. 42.      Unia przyjęła dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych na podstawie art. 192 ust. 1 TFUE, dotyczącego działań, jakie Unia ma podejmować w dziedzinie środowiska, służących osiągnięciu celów określonych w art. 191 TFUE. Zgodnie z art. 191 ust. 1 tiret pierwsze i drugie TFUE polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania celów zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego oraz ochrony zdrowia ludzi. Artykuł 191 ust. 2 stanowi, że polityka Unii w dziedzinie środowiska ma za cel osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony(8). 43.      Ponadto zgodnie z art. 35 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9 TFUE przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii zapewnia się wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Ponadto zgodnie z art. 37 Karty oraz art. 3 TUE wysoki poziom ochrony środowiska i poprawa jego jakości muszą być zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju(9). 44.      Wymóg uzyskania pisemnego pozwolenia na eksploatację i istotną zmianę w instalacji w znacznym stopniu przyczynia się do osiągnięcia tych celów. Zmusza on operatora instalacji i organ wydający pozwolenie do sprawdzenia, czy są spełnione warunki eksploatacji instalacji przewidziane w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych, oraz do udokumentowania tego faktu. 45.      Wyraźne sprawdzenie, czy są przestrzegane obowiązujące przepisy dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, ma sens zwłaszcza w przypadku istotnej zmiany w instalacji. Zgodnie z art. 3 pkt 9 chodzi tu o zmianę charakteru lub sposobu funkcjonowania instalacji lub jej rozbudowę, które mogą mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub na środowisko. Zastosowanie dyrektywy ma właśnie na celu zapobieganie takim skutkom lub przynajmniej ich kontrolowanie. 46.      Jest oczywiste, że będąca przedmiotem sporu zmiana, polegająca na zwiększeniu o 150 % dopuszczalnej wartości lotnych związków organicznych, może mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi lub środowisko. Związki te są zdefiniowane w art. 3 pkt 45 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, podlegają szczególnym przepisom rozdziału V oraz na podstawie załącznika II są zanieczyszczeniami powietrza, dla których zgodnie z art. 14 ust. 1 lit. a) należy ustalić dopuszczalne wielkości emisji. 47.      Gdyby instalacja Keritaly była instalacją, do której ma zastosowanie rozdział V dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, to już samo zwiększenie emisji lotnych związków organicznych o zaledwie 10 % stanowiłoby istotną zmianę zgodnie z art. 63 ust. 1 lit. b). 48.      Ze względu na to, że art. 14 ust. 1 lit. a) dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych wymaga określenia dopuszczalnych wielkości emisji lotnych związków organicznych, zmianę odpowiedniej wielkości dopuszczalnej należy zresztą uznać również za zmianę sposobu funkcjonowania instalacji(10). 49.      Będące przedmiotem sporu powiadomienie spółki Keritaly dotyczy zatem istotnej zmiany w eksploatowanej przez nią instalacji, która to zmiana zgodnie z celem dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych wymaga pisemnego pozwolenia. D.      Szerszy kontekst: dorozumiane decyzje w pozostałych przepisach prawa Unii 50.      Pojęcie dorozumianej decyzji po upływie terminu nie jest wprawdzie obce prawu Unii. Praktyka regulacyjna Unii pokazuje jednak, że wykluczenie udzielenia pozwolenia na istotne zmiany w sposób dorozumiany w ramach wykładni art. 20 ust. 2 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych jest wymogiem pewności prawa. Jeżeli przewidziane są decyzje dorozumiane, są one i ich odpowiednie skutki prawne precyzyjnie regulowane. 51.      Prawdą jest, że w prawie pomocy państwa Trybunał, ze względu na uzasadnione interesy państw członkowskich, wyznaczył Komisji, analogicznie do terminów na wniesienie skargi przed sądami unijnymi, termin dwóch miesięcy od zgłoszenia pomocy na wydanie opinii w sprawie jej zgodności z prawem Unii. Niedotrzymanie tego niepisanego terminu przez Komisję znosiło zakaz realizacji pomocy, który obecnie jest zapisany w art. 108 ust. 3 zdanie trzecie TFUE. Ten skutek prawny nie był jednak ostateczny, ponieważ Komisja mogła nadal podnosić ewentualne zastrzeżenia wobec danego środka w ramach postępowania w sprawie kontroli istniejącej pomocy(11). 52.      Interpretacja dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, do której zmierza sąd odsyłający, miałaby w tym zakresie podobny charakter, ponieważ dyrektywa ta nie przewiduje właśnie udzielenia pozwolenia na istotną zmianę w sposób dorozumiany. Ze względu na to, że taka interpretacja ma prowadzić do udzielenia pozwolenia, miałaby ona jednak dalej idący skutek niż wspomniany wyrok Trybunału, który jedynie zniósł zakaz realizacji. 53.      W międzyczasie termin, który Trybunał na gruncie prawa pomocy państwa wywiódł na podstawie analogii, został wyraźnie zapisany w art. 4 ust. 6 rozporządzenia w sprawie pomocy państwa(12). Uregulowaniem tym prawodawca poszedł o krok dalej i przewidział milczącą zgodę na pomoc. W podobny sposób art. 10 ust. 6 rozporządzenia w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw(13) prowadzi do tego, że zgłoszoną koncentrację uznaje się za zatwierdzoną, jeżeli Komisja nie podejmie decyzji w stosunkowo krótkim terminie. Oba rodzaje milczącej zgody opierają się na interesach odpowiednich zainteresowanych podmiotów gospodarczych. 54.      Cytowany przez Komisję art. 13 ust. 4 dyrektywy o usługach(14) przewiduje dorozumiane zezwolenie na podjęcie i prowadzenie działalności usługowej. Uregulowanie to służy realizacji praw wynikających już z podstawowych swobód i jedynie konkretyzuje wyznaczany przez państwa członkowskie zakres ograniczeń tych swobód. 55.      Natomiast w prawie służby publicznej Unii(15) oraz w zakresie dostępu do dokumentów Unii(16) wyraźnie przewidziano, że wniosek uznaje się za odrzucony, jeżeli właściwy organ nie podejmie decyzji w określonych terminach. Milcząca odmowa nie uzasadnia nabycia prawa, lecz daje wnioskodawcy możliwość dochodzenia ochrony prawnej poprzez złożenie skargi(17). 56.      W prawie ochrony środowiska dochodzi jeszcze jeden aspekt: zasadniczo chodzi o ochronę środowiska lub zdrowia przed negatywnym wpływem określonych działań. Jeżeli w unijnym prawie ochrony środowiska przewidziano decyzje w sposób dorozumiany, istnieją zatem zazwyczaj mechanizmy ochronne, które mają zapewnić przestrzeganie odpowiednich wymogów. 57.      Podobnie art. 9 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia w sprawie przemieszczania odpadów(18) przewiduje w przypadku transportu odpadów na terenie Unii milczącą zgodę właściwego organu tranzytu, a inne przepisy umożliwiają uznanie milczącej zgody organów tranzytu w państwach trzecich. Natomiast właściwe organy w miejscu przeznaczenia i w miejscu wysyłki muszą podjąć decyzję na piśmie wraz z uzasadnieniem, sprawdzając przy tym odpowiednie uregulowania. 58.      Niedawno Unia, w celu promowania wykorzystania energii odnawialnej, wprowadziła w art. 16a ust. 6 dyrektywy 2018/2001(19) milczącą zgodę na pośrednie kroki administracyjne w procedurach wydawania zezwoleń. Komisja, przedstawiając projekt rozporządzenia w sprawie przyspieszenia ocen oddziaływania na środowisko, dąży do rozszerzenia tego modelu regulacyjnego na kolejne strategiczne przedsięwzięcia(20). W tym modelu regulacyjnym ostateczne decyzje dotyczące wyniku postępowania w sprawie wydania zezwolenia muszą jednak nadal być wydawane w sposób wyraźny. Ma to również na celu zapewnienie przestrzegania odpowiednich przepisów ochronnych. 59.      Przy rozważanej przez sąd odsyłający interpretacji prawa włoskiego brakowałoby takich mechanizmów ochronnych. Również z tego powodu nie należy dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych interpretować w taki sposób, że zezwala ona na udzielenie pozwolenia na istotne zmiany w instalacjach w sposób dorozumiany. 60.      Dodatkowo należy zauważyć, że Trybunał w innej toczącej się sprawie również zajmuje się kwestią, czy odpowiednie przepisy prawa Unii zezwalają na udzielenie pozwolenia w sposób dorozumiany, mimo że nie przewidują tego wyraźnie. Chodzi tu o kontrolę towarów pochodzących z państw trzecich ze względów ochrony zdrowia(21). 61.      Podsumowując, należy zatem stwierdzić, że termin na podjęcie decyzji w sprawie istotnej zmiany, którego przekroczenie skutkuje udzieleniem pozwolenia w sposób dorozumiany, wymaga wyraźnego uregulowania w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych, które w idealnym przypadku powinno przewidywać również mechanizm zapewniający przestrzeganie regulacji ochronnych dyrektywy, a w szczególności powinno odpowiednio regulować stosunek do skutecznego udziału społeczeństwa oraz efektywnej ochrony prawnej. E.      Uzasadnione interesy operatora 62.      Podkreślony przez sąd odsyłający interes operatora instalacji w uzyskaniu decyzji w sprawie jego wniosku w przewidzianych terminach nie uzasadnia zatem interpretacji dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych, do której zmierza sąd odsyłający. Biorąc pod uwagę wspomniane ryzyko wniesienia skargi(22), można nawet obawiać się, że interpretacja ta podważyłaby właśnie ten interes. Jeżeli prawo krajowe przewiduje odpowiednie środki ochrony prawnej, takie jak skarga na bezczynność lub roszczenia odszkodowawcze, operator musi raczej skorzystać z tych środków. 63.      W niniejszej sprawie wydaje się jednak wątpliwe, aby takie środki ochrony prawnej odniosły sukces, ponieważ przedmiotowe powiadomienie Keritaly – z zastrzeżeniem dokładniejszej oceny przez sąd odsyłający – wydaje się stanowić nadużycie prawa. 64.      Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie kwalifikuje wprawdzie wyraźnie zachowania Keritaly jako nadużycia, ale wskazuje, że zdaniem sądu odsyłającego nawet zgłoszenie w złej wierze istotnej zmiany jako nieistotnej mogłoby prowadzić do udzielenia pozwolenia w sposób dorozumiany. 65.      W rzeczywistości spółka Keritaly musiała wiedzieć, że zwiększenie będącej przedmiotem sporu wielkości dopuszczalnej nie było możliwe bez dalszych formalności i nie mogło zostać uznane za zmianę nieistotną. Zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przedsiębiorstwo to samo zaproponowało w pierwotnym postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia obniżenie dopuszczalnej wielkości emisji do ustalonej wartości, aby uniknąć oceny oddziaływania na środowisko. Spółka Keritaly wiedziała zatem, że zdaniem władz prowincji z wyższą wielkością dopuszczalną wiązało się ryzyko znaczącego negatywnego wpływu na środowisko. 66.      W tej sytuacji samo złożenie wniosku o zwiększenie dopuszczalnej wartości w formie powiadomienia o innej niż istotna zmianie wydaje się już nadużyciem (venire contra factum proprium). 67.      Tym bardziej że zgodnie z wynikami pomiarów z dnia 27 lutego 2023 r. oraz wnioskiem o zwiększenie wielkości dopuszczalnej instalacja najwyraźniej nie jest zaprojektowana w taki sposób, aby mogła być eksploatowana z zachowaniem ustalonej wielkości dopuszczalnej. W tej sytuacji spółka Keritaly byłaby zobowiązana zgodnie z art. 8 ust. 2 lit. b) dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych oraz jej transpozycją w art. 29-decies dekretu ustawodawczego nr 152/2006 do zapewnienia przywrócenia zgodności z wielkością dopuszczalną w możliwie najkrótszym terminie(23). Gdyby przekroczenie wielkości dopuszczalnej powodowało zagrożenie dla zdrowia ludzi lub groziło znaczącym bezpośrednim negatywnym skutkom dla środowiska, należałoby nawet zawiesić eksploatację instalacji(24). V.      Wnioski 68.      W związku z tym proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym: Artykuł 20 ust. 2 dyrektywy 2010/75/UE w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie udzieleniu w sposób dorozumiany pozwolenia na istotną zmianę instalacji, która zgodnie z dyrektywą wymaga pozwolenia. 1      Język oryginału: niemiecki. 2      Artykuł 16a ust. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U. 2018, L 328, s. 82) w brzmieniu wynikającym z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/2413 z dnia 18 października 2023 r. (Dz.U. L, 2023/2413) oraz sekcja II załącznika do projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie przyspieszenia ocen oddziaływania na środowisko [COM(2025/984) final]. 3      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17). 4      Zobacz wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r., FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, pkt 44). 5      W przedmiocie podobnie sformułowanego art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. 1985, L 175, s. 40) w brzmieniu zmienionym dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (Dz.U. 2003, L 156, s. 17) wyrok z dnia 12 maja 2011 r., Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen (C‑115/09, EU:C:2011:289, pkt 42). 6      Zobacz wyroki: z dnia 7 listopada 2019 r., Flausch i in. (C‑280/18, EU:C:2019:928, pkt 54–59); z dnia 16 kwietnia 2026 r., Drumakilla (C‑58/24, EU:C:2026:300, pkt 45, 46), a także ustalenia i zalecenia Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus z dnia 22 września 2021 r., Breakell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (Nelson Hospital site) [ACCC/C/2015/131 (nr 129)]. 7      Wyrok z dnia 25 czerwca 2024 r., Ilva i in. (C‑626/22, EU:C:2024:542, pkt 69). 8      Wyrok z dnia 25 czerwca 2024 r., Ilva i in. (C‑626/22, EU:C:2024:542, pkt 67). 9      Wyrok z dnia 25 czerwca 2024 r., Ilva i in. (C‑626/22, EU:C:2024:542, pkt 71). 10      Podobnie wyrok z dnia 2 czerwca 2022 r., FCC Česká republika (C‑43/21, EU:C:2022:425, pkt 40, 41). 11      Wyrok z dnia 11 grudnia 1973 r., Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, pkt 4, 5). 12      Rozporządzenie Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. 2015, L 248, s. 9). 13      Rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli koncentracji przedsiębiorstw (Dz.U. 2004, L 24, s. 1). 14      Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36). 15      Artykuł 90 rozporządzenia nr 31/EWG, nr 11/EWEA w sprawie regulaminu pracowniczego urzędników oraz warunków zatrudnienia pozostałych pracowników Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Dz.U. 1962, P 045, s. 1385), ostatnio zmienionego aktualizacją stawki składki na system emerytalno-rentowy dla urzędników i innych pracowników Unii Europejskiej ze skutkiem od dnia 1 lipca 2025 r. (Dz.U. 2025, C/2025/6569). 16      Artykuł 7 ust. 4 i art. 8 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. 2001, L 145, s. 43). 17      Zobacz moja opinia w sprawie Housieaux (C‑186/04, EU:C:2005:70, pkt 31–37). 18      Rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U. 2006, L 190, s. 1). 19      Cytowane w przypisie 2. 20      Cytowane w przypisie 2. 21      Sprawa C‑596/25, Sonifer. 22      Zobacz pkt 37 powyżej. 23      Wyrok z dnia 25 czerwca 2024 r., Ilva i in. (C‑626/22, EU:C:2024:542, pkt 127). 24      Wyrok z dnia 25 czerwca 2024 r., Ilva i in. (C‑626/22, EU:C:2024:542, pkt 128).