C-386/24

Wydanie tymczasowe WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba) z dnia 11 czerwca 2026 r.(*) Odesłanie prejudycjalne – Państwo prawne – Niezawisłość sędziowska – Artykuł 267 TFUE – Obowiązek wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym spoczywający na sądach krajowych orzekających w ostatniej instancji – Odpowiedzialność indywidualna sędziów – Podatki – Ogólne zasady dotyczące podatku akcyzowego – Dyrektywa 2008/118/WE – Artykuł 16 ust. 1 – Skład podatkowy – Otwarcie i prowadzenie – Zezwolenie – Przesłanki – Ustalenie w przepisach krajowych – Rozróżnienie w zależności od pojemności składów – Kryterium dotyczące istnienia „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia obiektu” w odniesieniu do wszystkich składów – Dodatkowe kryterium dotyczące dostawy minimalnej ilości produktów w danym okresie odniesienia lub pomocniczości względem innego składu podatkowego w przypadku składów o małej pojemności – Względy uzasadniające – Zasada proporcjonalności W sprawie C‑386/24 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 29 maja 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 maja 2024 r., w postępowaniu: Centro Petroli Roma Srl przeciwko Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, przy udziale: IP Industrial SpA, Eni SpA, TRYBUNAŁ (czwarta izba), w składzie: I. Jarukaitis (sprawozdawca), prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego czwartej izby, M. Condinanzi, N. Jääskinen i R. Frendo, sędziowie, rzecznik generalny: N. Emiliou, sekretarz: G. Chiapponi, administrator, uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 lipca 2025 r., rozważywszy uwagi, które przedstawili: –        w imieniu Centro Petroli Roma Srl – G. Corso, G. Pesce oraz F. Tedeschini, avvocati, –        w imieniu rządu włoskiego – S. Fiorentino oraz G. Palmieri, w charakterze pełnomocników, których wspierali A. Elefante oraz F. Meloncelli, avvocati dello Stato, –        w imieniu Komisji Europejskiej – M. Björkland, G. Meeßen, P. Rossi oraz C. Zois, w charakterze pełnomocników, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 października 2025 r., wydaje następujący Wyrok 1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 101–106 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.U. 2006, L 376, s. 36, zwanej dalej „dyrektywą usługową”) i dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającej dyrektywę 92/12/EWG (Dz.U. 2009, L 9, s. 12), zmienionej dyrektywą Rady (UE) 2019/475 z dnia 18 lutego 2019 r. (Dz.U. 2019, L 83, s. 42) (zwanej dalej „dyrektywą 2008/118”). 2        Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Centro Petroli Roma Srl, spółką prawa włoskiego, a Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (organem ds. ceł i monopoli, Włochy) (zwanym dalej „ADM”) w przedmiocie decyzji, na mocy której organ ten zawiesił wydane tej spółce zezwolenie na prowadzenie składu handlowego w systemie składu podatkowego. Ramy prawne Prawo Unii Dyrektywa usługowa 3        W motywie 29 dyrektywy usługowej wskazano: „Ponieważ w traktacie przewidziano szczególne podstawy prawne dla kwestii podatkowych oraz z uwagi na wspólnotowe akty prawne przyjęte już w tej dziedzinie, niezbędne jest wyłączenie zagadnień podatkowych z zakresu zastosowania niniejszej dyrektywy”. 4        Artykuł 2 ust. 3 tej dyrektywy przewiduje: „Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania w dziedzinie podatków”. 5        Artykuł 9 ust. 1 wskazanej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej od jakiegokolwiek systemu zezwoleń, chyba że spełnione są następujące warunki: a)      system zezwoleń nie dyskryminuje danego usługodawcy; b)      potrzeba wprowadzenia systemu zezwoleń jest uzasadniona nadrzędnym interesem publicznym; c)      wyznaczonego celu nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków, w szczególności z uwagi na fakt, iż kontrola następcza miałaby miejsce zbyt późno, by odnieść rzeczywisty skutek”. 6        Artykuł 14 owej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia któregokolwiek z następujących wymogów: […] 5)      stosowanie w poszczególnych przypadkach testu ekonomicznego uzależniającego udzielenie zezwolenia od udowodnienia istnienia potrzeby ekonomicznej lub popytu rynkowego, oceny potencjalnych bądź bieżących skutków ekonomicznych działalności lub oceny stosowności działalności w odniesieniu do celów planowania ekonomicznego ustanowionych przez właściwe organy; zakaz ten nie dotyczy wymogów wynikających z planowania, które nie realizują celów gospodarczych, ale służą nadrzędnemu interesowi publicznemu; […]”. 7        Zgodnie z art. 15 ust. 2 dyrektywy usługowej: „Państwa członkowskie sprawdzają, czy w ramach ich systemu prawnego podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej jest uzależnione od spełnienia któregokolwiek z następujących niedyskryminacyjnych wymogów: a)      ilościowe lub terytorialne ograniczenia zwłaszcza w postaci limitów ustalonych w związku z liczbą ludności lub minimalną odległością geograficzną pomiędzy usługodawcami; […]”. 8        Artykuł 16 ust. 1 akapit trzeci tej dyrektywy stanowi: „Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia wymogów sprzecznych z następującymi zasadami: […] b)      konieczność: wymóg musi być uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego; c)      proporcjonalność: wymóg musi być odpowiedni dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do jego osiągnięcia”. Dyrektywa 2008/118 9        Motywy 2, 15 i 16 dyrektywy 2008/118, która została uchylona ze skutkiem od dnia 13 lutego 2023 r. dyrektywą Rady (UE) 2020/262 z dnia 19 grudnia 2019 r. ustanawiającą ogólne zasady dotyczące podatku akcyzowego (Dz.U. 2020, L 58, s. 4), miały następujące brzmienie: „(2)      W celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego warunki poboru podatku akcyzowego od wyrobów objętych dyrektywą Rady 92/12/EWG z dnia 25 lutego 1992 r. w sprawie ogólnych warunków dotyczących wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania [(Dz.U. 1992, L 76, s. 1)], zwanych dalej »wyrobami akcyzowymi«, muszą pozostać zharmonizowane. […] (15)      Ponieważ zapewnienie poboru należności podatkowej wymaga przeprowadzania kontroli w miejscach produkcji i magazynowania, w celu ułatwienia takich kontroli konieczne jest utrzymanie systemu składów podatkowych działających na podstawie uprawnień nadanych przez właściwe organy. (16)      Konieczne jest również określenie wymogów obowiązujących uprawnionych prowadzących skład podatkowy i podmioty gospodarcze nieposiadające statusu uprawnionego prowadzącego skład podatkowy”. 10      Artykuł 4 dyrektywy 2008/118 przewidywał: „Na użytek niniejszej dyrektywy oraz jej przepisów wykonawczych stosuje się następujące definicje: […] 11)      »skład podatkowy« oznacza miejsce, w którym wybory akcyzowe są produkowane, przetwarzane, przechowywane, odbierane lub wysyłane w ramach procedury zawieszenia poboru akcyzy przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy w ramach jego działalności, z zastrzeżeniem pewnych warunków określonych przez właściwe organy państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy”. 11      Zgodnie z art. 10 tej dyrektywy: „1.      Jeżeli w trakcie przemieszczania wyrobów akcyzowych w procedurze zawieszenia poboru akcyzy wystąpiła nieprawidłowość prowadząca do ich dopuszczenia do konsumpcji zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. a), dopuszczenie do konsumpcji następuje w państwie członkowskim, w którym wystąpiła nieprawidłowość. 2.      Jeżeli w trakcie przemieszczania wyrobów akcyzowych w procedurze zawieszenia poboru akcyzy wykryto nieprawidłowość prowadzącą do ich dopuszczenia do konsumpcji zgodnie z art. 7 ust. 2 lit. a) i jeśli ustalenie miejsca wystąpienia nieprawidłowości jest niemożliwe, uznaje się, że wystąpiła ona w państwie członkowskim, w którym została wykryta, i w momencie jej wykrycia. […]”. 12      Artykuł 15 wskazanej dyrektywy stanowi: „1.      Każde państwo członkowskie określa własne przepisy dotyczące produkcji, przetwarzania i przechowywania wyrobów akcyzowych, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej dyrektywy. 2.      Produkcja, przetwarzanie i przechowywanie wyrobów akcyzowych, jeżeli podatek akcyzowy nie został zapłacony, mają miejsce w składzie podatkowym”. 13      Zgodnie z art. 16 dyrektywy 2008/118: „1.      Otwarcie i prowadzenie składu podatkowego przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy jest uzależnione od uzyskania zezwolenia właściwych organów państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy. Zezwolenie jest wydawane na warunkach, jakie organy mają prawo określić w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom. 2.      Uprawniony prowadzący skład podatkowy ma obowiązek: a)      w miarę potrzeby złożyć gwarancję zabezpieczającą ryzyko związane z produkcją, przetwarzaniem i przechowywaniem wyrobów akcyzowych; […]”. 14      Artykuł 18 ust. 1 rzeczonej dyrektywy stanowił: „Właściwe organy państwa członkowskiego wysyłki wymagają, na ustalonych przez siebie warunkach, złożenia przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy wysyłki lub zarejestrowanego wysyłającego gwarancji na pokrycie ryzyka związanego z przemieszczaniem w procedurze zawieszenia poboru akcyzy”. Prawo włoskie 15      Artykuł 1 ust. 2 lit. e) decreto legislativo n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (dekret ustawodawczy nr 504 w sprawie tekstu jednolitego przepisów ustawowych dotyczących podatków od produkcji i konsumpcji oraz związanych z nimi sankcji karnych i administracyjnych) z dnia 26 października 1995 r. (GURI nr 279, z dnia 29 listopada 1995 r., dodatek zwyczajny nr 143) (zwany dalej „dekretem ustawodawczym nr 504/1995”) w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym definiuje skład podatkowy jako obiekt, w którym wyroby akcyzowe są produkowane, przetwarzane, przechowywane, otrzymywane lub wysyłane w ramach procedury zawieszenia poboru podatku akcyzowego, na warunkach określonych przez organ podatkowy. 16      Zgodnie z art. 23 ust. 1, 3, 4 i 12 tego dekretu ustawodawczego: „1.      System składu podatkowego jest dozwolony: a)      dla rafinerii i innych instalacji produkcyjnych, w których uzyskuje się produkty energetyczne, o których mowa w art. 21 ust. 2, lub produkty energetyczne, o których mowa w art. 21 ust. 3, w sytuacji gdy są one przeznaczone do ogrzewania i spalania, a także wyroby akcyzowe w rozumieniu art. 21 ust. 4 i 5; b)      dla instalacji petrochemicznych. […] 3.      Można wydać zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach składu podatkowego, jeżeli istnieją rzeczywiste potrzeby operacyjne i potrzeby w zakresie zaopatrzenia obiektu – w odniesieniu do składów handlowych gazu skroplonego węglowodowrowego o pojemności co najmniej 400 metrów sześciennych oraz w odniesieniu składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności co najmniej 10 000 metrów sześciennych. 4.      Zarządzanie w ramach systemu składu podatkowego może być również dozwolone dla składów handlowych gazu skroplonego węglowodorowego o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz dla składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych, jeżeli oprócz warunków określonych w ust. 3 jest spełniony co najmniej jeden z następujących warunków: a)      skład dokonuje dostaw wyrobów zwolnionych z podatku akcyzowego lub wyrobów objętych obniżoną stawką podatku akcyzowego lub przemieszczeń produktów energetycznych w ramach systemu zawieszenia poboru akcyzy do państw Unii Europejskiej lub państw spoza Unii Europejskiej w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej prowadzonej w okresie dwóch lat; b)      skład ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli prowadzącym owego składu jest inny podmiot, ma działać w sposób stały na potrzeby tego składu. […] 12.      [ADM] sprawdza, czy warunki określone w ust. 4 są nadal spełnione, a jeżeli nie można ich uznać za spełnione, zezwolenie, o którym mowa w tym ustępie, zostaje zawieszone do czasu udowodnienia, że warunki te zostały ponownie spełnione w terminie jednego roku, a jeśli tak się nie stanie, to po upływie tego roku zezwolenie zostaje cofnięte […]”. 17      Okólnik ADM nr 14/D z dnia 4 grudnia 2017 r. zawiera dyrektywy wykonawcze do dekretu ustawodawczego nr 504/1995. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne 18      Centro Petroli Roma prowadzi działalność w zakresie produkcji, przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów energetycznych oraz zapewniania wsparcia w dziedzinie podatków na rzecz instalacji technologicznych do użytku cywilnego i przemysłowego. 19      W dniu 17 lutego 2016 r. uzyskała ona zezwolenie na prowadzenie składu handlowego w systemie składu podatkowego. 20      Decyzją nr 13042/RU z dnia 25 lutego 2020 r. (zwaną dalej „decyzją o zawieszeniu”) ADM zawiesił to zezwolenie ze względu na niespełnienie warunków przewidzianych w art. 23 ust. 4 dekretu ustawodawczego nr 504/1995, a mianowicie wymogów dotyczących operacyjnej konieczności zaopatrzenia instalacji oraz minimalnej ilości wyrobów podlegających obniżonej stawce podatku akcyzowego w okresie dwóch lat, o którym mowa w tym przepisie. 21      Centro Petroli Roma wniosła skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji i okólnika ADM nr 14/D z dnia 4 grudnia 2017 r. do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy). 22      Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sąd ten oddalił skargę. 23      Centro Petroli Roma zaskarżyła ten wyrok przed Consiglio di Stato (radą stanu, Włochy), która jest sądem odsyłającym. 24      Spółka ta powołała się w szczególności na niezgodność art. 23 dekretu ustawodawczego nr 504/1995 z dyrektywą usługową i dyrektywą 2008/118, a także z postanowieniami traktatu FUE chroniącymi wolną konkurencję. W konsekwencji wniosła ona o odstąpienie od stosowania art. 23 ust. 3 i 4 tego dekretu ustawodawczego oraz, tytułem żądania ewentualnego, o wystąpienie do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 25      Postanowieniem z dnia 14 września 2021 r. sąd odsyłający postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z pierwszym wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 26      W postanowieniu tym sąd ten podkreślił, po pierwsze, że wobec uznania, iż uregulowania krajowe rozpatrywane w zawisłym przed nim sporze są zgodne z prawem Unii, dostrzegł on konieczność zwrócenia się do Trybunału, poprzez pytanie pierwsze, w istocie o wyjaśnienie kryteriów stosowania teorii „acte clair”, zgodnie z którą sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, jest zwolniony z ciążącego na nim obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym, jeżeli prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. 27      W szczególności sąd odsyłający wyraził wątpliwości co do tego, czy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji jest zobowiązany udowodnić w sposób szczegółowy, że sądy ostatniej instancji w innych państwach członkowskich i Trybunał dokonałyby takiej samej wykładni prawa Unii. 28      Po drugie, sąd odsyłający zauważył, że zgodnie z przepisami regulującymi odpowiedzialność cywilną włoskich sądów najwyższych odpowiedzialność sędziów zasiadających w składzie sądu orzekającego w ostatniej instancji może powstać w przypadku uchybienia obowiązkowi wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym na podstawie art. 2 ust. 3 bis legge n. 117 – Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (ustawy nr 117 o naprawie szkód wyrządzonych przy wykonywaniu funkcji sądowych i odpowiedzialności cywilnej sędziów) z dnia 13 kwietnia 1988 r. (GURI nr 88, z dnia 15 kwietnia 1988 r., s. 3), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą nr 117 z 1988 r.”). Przepis ten przewiduje bowiem, że w celu ustalenia przypadków oczywistego naruszenia prawa Unii przez dany akt lub środek należy wziąć pod uwagę w szczególności uchybienie obowiązkowi wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym oraz okoliczność, że dany akt lub środek są sprzeczne    wykładnią dokonaną przez Trybunał. 29      Wynika z tego, że w celu uniknięcia narażenia swoich członków na powództwo o odszkodowanie sądy włoskie orzekające w ostatniej instancji są zmuszone do systematycznego zwracania się z wnioskami o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, również wtedy, gdy uznają, że wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. 30      Mając wątpliwości co do zgodności z prawem Unii takiego systemu odpowiedzialności sędziów, sąd odsyłający zwrócił się również do Trybunału z pytaniem, czy art. 267 TFUE w związku z zasadami niezawisłości sędziowskiej i rozsądnego czasu trwania postępowania należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by przeciwko krajowemu sądowi najwyższemu, który zrezygnował z przedstawienia wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, mógł zostać zastosowany środek prawny mający na celu stwierdzenie jego odpowiedzialności cywilnej i dyscyplinarnej. 31      Po trzecie, na wypadek gdyby Trybunał uznał, że sąd orzekający w ostatniej instancji może zostać zwolniony z obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym jedynie pod warunkiem wykazania w sposób szczegółowy, że sądy ostatniej instancji innych państw członkowskich i Trybunał dokonałyby takiej samej wykładni prawa Unii, sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni dyrektywy usługowej i dyrektywy 2008/118 oraz art. 101–106 TFUE, które zasugerowała skarżącą w sprawie zawisłej przed sądem odsyłającym. 32      Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r., Centro Petroli Roma (C‑597/21, EU:C:2022:1010) Trybunał orzekł w odpowiedzi na pytanie pierwsze, że art. 267 TFUE należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa krajowego, może powstrzymać się od przedłożenia Trybunałowi pytania w kwestii wykładni prawa Unii i rozstrzygnąć je na własną odpowiedzialność, gdy prawidłowa wykładnia prawa Unii jest tak oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości. Oczywistość tę należy oceniać z uwzględnieniem cech charakterystycznych prawa Unii i szczególnych trudności, jakie sprawia jego wykładnia, oraz niebezpieczeństwa rozbieżności w orzecznictwie wewnątrz Unii Europejskiej. 33      Trybunał wyjaśnił w tym względzie, że ten sąd krajowy nie jest zobowiązany udowodnić w sposób szczegółowy, że inne orzekające w ostatniej instancji sądy państw członkowskich i Trybunał dokonałyby takiej samej wykładni praw Unii, lecz musi w wyniku oceny, która uwzględnia te elementy, nabrać przekonania, iż ta oczywistość byłaby równie ewidentna w opinii tych innych sądów krajowych i Trybunału. 34      W pkt 63–65 tego postanowienia Trybunał uznał, że pytanie drugie, o którym mowa w pkt 30 niniejszego wyroku, jest oczywiście niedopuszczalne, ponieważ w sposób oczywisty nie ma ono żadnego związku z przedmiotem sporu zawisłego przed sądem odsyłającym. 35      W pkt 66 wspomnianego postanowienia Trybunał wskazał, że pytanie trzecie, o którym mowa w pkt 31 niniejszego wyroku, zostało zadane jedynie na wypadek udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, i wywiódł z tego, w świetle udzielonej na nie odpowiedzi, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na to pytanie trzecie. 36      W następstwie tego postanowienia sąd odsyłający, który zwraca uwagę, że skarżąca w zawisłym przed nim sporze powtórzyła swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, uważa, że nadal istnieją pewne z powodów, które skłoniły go do zwrócenia się do Trybunału z pytaniem, czy prawo Unii stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak art. 23 dekretu ustawodawczego nr 504/1995. 37      Ponadto, co się tyczy kwestii dotyczącej systemu odpowiedzialności sędziów ustanowionego ustawą nr 117/1988, sąd ten uważa za właściwe poddanie rozwiązania, jakie zamierza zastosować w tej kwestii, ewentualnej ocenie Trybunału, tak aby Trybunał udzielił na nie odpowiedzi, choćby tytułem obiter dictum. Sąd odsyłający podkreśla w tym względzie, że odpowiedź na wskazane pytanie wydaje mu się istotna dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, którego ucieleśnieniem jest mechanizm odesłania prejudycjalnego. 38      W tym względzie sąd odsyłający zauważa, że dane statystyczne wskazują, iż liczba odesłań prejudycjalnych, których dokonuje, jest od zawsze wyższa niż liczba odesłań przedstawianych przez najwyższe sądy administracyjne innych państw członkowskich, co wskazuje na pewien automatyzm w jego praktyce w zakresie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, w tym również w sytuacjach, gdy ma on do czynienia z „acte clair”. 39      Sytuacja ta jest w części efektem stosowania ustawy nr 117/1988, gdyż, jako że ustawa ta przewiduje, iż w celu dokonania oceny odpowiedzialności sędziów w przypadku oczywistego naruszenia przez nich prawa Unii należy uwzględnić niedopełnienie przez nich obowiązku wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym, może mieć ona wpływ na tych sędziów, zachęcając ich do tego, aby w celu zabezpieczenia się przed ryzykiem ewentualnego powództwa odszkodowawczego formułowali pytania prejudycjalne, nawet jeśli są one oczywiście niedopuszczalne. 40      Sąd odsyłający uważa, że wyrok z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799) dostarcza wskazówek interpretacyjnych przydatnych do oceny zgodności z prawem Unii tego systemu odpowiedzialności sędziów. W wyroku tym przypomniano, że odesłanie prejudycjalne stanowi instrument współpracy między sądami, a nie środek zaskarżenia przysługujący stronom, które nie mogą pozbawić sądów krajowych niezawisłości poprzez zobowiązanie ich do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Jednakże okoliczność ta nie wyklucza ani obowiązku rozpatrzenia przez sądy krajowe orzekające w ostatniej instancji, z całą wymaganą uwagą, złożonego przez te strony wniosku o skierowanie do Trybunału odesłania prejudycjalnego, ani też obowiązku przedstawienia okoliczności pozwalających na odstąpienie od wystąpienia z takim odesłaniem, przy czym wydawane przez te sądy rozstrzygnięcia w tym względzie powinny zawierać uzasadnienie. 41      W zakresie, w jakim ze wskazanego wyroku oraz z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że aby nie można było stwierdzić żadnego naruszenia prawa Unii, wystarczy, aby odmowa wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym była uzasadniona, ustawę nr 117/1988 można interpretować w ten sposób, że odpowiedzialność sędziów za brak wystąpienia z odesłaniem prejudycjalnym powinna powstawać jedynie w przypadku uchybienia obowiązkowi uzasadnienia takiej odmowy. Rozwiązanie przeciwne, polegające na umożliwieniu powstania odpowiedzialności cywilnej sędziów orzekających w ostatniej instancji z powodu braku automatycznego zwrócenia się do Trybunału po zaproponowaniu pytania prejudycjalnego przez jedną ze stron sporu, byłoby niezgodne z prawem Unii i groziłoby pozbawieniem sądów krajowych ich niezawisłości. 42      Jeśli chodzi o kwestię merytoryczną dotyczącą zgodności z prawem Unii rozpatrywanych przez sąd odsyłający uregulowań krajowych, sąd ten wyjaśnia, że z jego punktu widzenia dekret ustawodawczy nr 504/1995 nie narusza ani dyrektywy usługowej, ani art. 101–106 TFUE. System składu podatkowego, w zakresie, w jakim pozwala przedsiębiorstwom jedynie na otrzymywanie, przechowywanie i przemieszczanie produktów energetycznych w procedurze zawieszenia poboru podatku akcyzowego, stanowi bowiem przede wszystkim korzyść podatkową. Ponieważ system ten nie działa na płaszczyźnie „handlowej”, nie ma on wpływu na swobodę świadczenia usług. Ponadto dyrektywa usługowa nie reguluje aspektów podatkowych świadczenia usług. 43      Te uregulowania krajowe nie są również sprzeczne z dyrektywą 2008/118, ponieważ przewidują one obiektywne kryteria i mają na celu zapobieganie oszustwom i nadużyciom. Ryzyko, że przedsiębiorstwo korzystające z systemu składu podatkowego nie będzie faktycznie prowadzić działalności gospodarczej i będzie wykorzystywać skład jako pretekst do uchylenia się od zapłaty podatku akcyzowego, jest bowiem mniejsze, w sytuacji gdy skala działalności tego składu jest duża. 44      W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy prawidłowa wykładnia art. 101–106 TFUE oraz ram prawnych, których wyrazem są [dyrektywa usługowej i dyrektywa 2008/118], stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak przepis wynikający z art. 23 ust. 3 [dekretu ustawodawczego nr 504/1995], który stanowi, że można wydać zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach składu podatkowego, jeżeli istnieją rzeczywiste potrzeby operacyjne i potrzeby w zakresie zaopatrzenia obiektu w odniesieniu do składów handlowych gazu skroplonego węglowodorowego o pojemności co najmniej 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności co najmniej 10 000 metrów sześciennych? 2)      Czy prawidłowa wykładnia art. 101–106 TFUE oraz ram prawnych, których wyrazem są [dyrektywa usługowa i dyrektywa 2008/118], stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak przepis wynikający z art. 23 ust. 4 lit. a) i b) [dekretu ustawodawczego nr 504/1995], który stanowi, że można wydać zezwolenie na prowadzenie działalności w ramach składu podatkowego, w szczególności w odniesieniu do składów handlowych gazu skroplonego węglowodorowego o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych, jeżeli oprócz przesłanek, o których mowa w ust. 3, spełniony jest co najmniej jeden z następujących warunków: –        skład dokonuje dostaw wyrobów zwolnionych z podatku akcyzowego lub wyrobów objętych obniżoną stawką podatku akcyzowego lub przemieszczeń produktów energetycznych w ramach systemu zawieszenia poboru akcyzy do państw Unii Europejskiej lub państw spoza Unii Europejskiej w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej prowadzonej w okresie dwóch lat; –        skład ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli prowadzącym owego składu jest inny podmiot, ma działać w sposób stały na potrzeby tego składu? 3)      Czy prawidłowa wykładnia i prawidłowe stosowanie zasady proporcjonalności w związku z art. 101–106 TFUE i ramami prawnymi, których wyrazem są [dyrektywa usługowa i dyrektywa 2008/118], w szczególności art. 9, art. 14 pkt 5 i art. 15 ust. 2 [dyrektywy usługowej], stoją na przeszkodzie przyjętym przez organ krajowy środkom regulacyjnym (okólnikom, rozporządzeniom lub innym środkom), mającym na celu wyjaśnienie, poprzez ich uzupełnienie, wspomnianych wyżej warunków określonych w art. 23 ust. 4 lit. a) i b) [dekretu ustawodawczego nr 504/1995]?”. W przedmiocie dopuszczalności W przedmiocie dopuszczalności całości wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym 45      Rząd włoski podnosi, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest w całości niedopuszczalny ze względu na to, że sąd odsyłający nie ma żadnych racjonalnych wątpliwości co do wykładni prawa Unii i jest przekonany o zgodności z tym prawem uregulowań krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym. 46      Należy jednak zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi ów rząd, sąd ten uważa, iż istnieją „racjonalne wątpliwości” co do wykładni przepisów prawa Unii w związku z uregulowaniami krajowymi rozpatrywanymi w postępowaniu głównym, nawet jeśli owe „racjonalne wątpliwości” wpisują się w kontekst, w którym sąd odsyłający uzasadnia zwrócenie się do Trybunału głównie tym, że obawia się, iż odpowiedzialność osobista zasiadających w nim sędziów zostanie zakwestionowana przez skarżącą w postępowaniu głównym, na podstawie art. 2 ust. 3 bis ustawy nr 117/1988, w przypadku gdyby ów sąd odmówił uwzględnienia przedstawionego przez mu przez skarżącą wniosku o zwrócenie się przezeń do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 47      W tym szczególnym kontekście warto na wstępie przypomnieć, że ustanowienie systemu odpowiedzialności sędziów za szkody wynikające z popełnionego przez sąd błędu lub systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów należy do organizacji wymiaru sprawiedliwości, a zatem do kompetencji państw członkowskich, z zastrzeżeniem poszanowania prawa Unii, a tym samym wynikających z niego wymogów, w szczególności wymogu niezawisłości sądów orzekających w kwestiach związanych ze stosowaniem lub wykładnią tego prawa w celu zapewnienia podmiotom prawa skutecznej ochrony sądowej, której wymaga art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE [zob. podobnie wyroki: z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 229, 230; a także z dnia 15 lipca 2021 r., Komisja/Polska (System odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów), C‑791/19, EU:C:2021:596, pkt 136]. 48      Tymczasem uznanie zasady osobistej odpowiedzialności sędziów za wydawane przez nich orzeczenia sądowe wiąże się z ryzykiem ingerencji w niezawisłość sędziowską, ponieważ może ona wpływać na podejmowanie decyzji przez tych, których zadaniem jest sądzenie (zob. podobnie wyrok z dnia 18 maja 2021 r., Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i in., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, pkt 232). 49      Dla zachowania tej niezawisłości ważne jest, aby odpowiedzialność ta mogła powstać jedynie w bardzo wyjątkowych przypadkach poważnych i całkowicie niewybaczalnych zachowań sędziów, polegających na przykład na celowym i wynikającym ze złej wiary lub z wyjątkowo poważnych i rażących zaniedbań naruszeniu przepisów prawa krajowego i prawa Unii lub na arbitralnym szafowaniu wyroków lub odmowie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, i była obwarowana obiektywnymi i możliwymi do zweryfikowania kryteriami związanymi z wymogami prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, jak też gwarancjami mającymi na celu uniknięcie wszelkiego ryzyka nacisków z zewnątrz na treść orzeczeń sądowych [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, pkt 238, 240; z dnia 22 lutego 2022 r., RS (Skutki wyroków sądu konstytucyjnego), C‑430/21, EU:C:2022:99, pkt 83; a także z dnia 5 czerwca 2023 r., Komisja/Polska (Niezawisłość i życie prywatne sędziów), C‑204/21, EU:C:2023:442, pkt 126, 127 i przytoczone tam orzecznictwo]. 50      W tym kontekście, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, może zostać zwolniony z obowiązku przewidzianego w art. 267 akapit trzeci TFUE wyłącznie w przypadku, gdy stwierdzi, że podniesione pytanie nie jest istotne dla sprawy lub że dany przepis prawa Unii stanowił już przedmiot wykładni Trybunału albo że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości (wyroki: z dnia 6 października 1982 r., Cilfit, 283/81, EU:C:1982:335, pkt 21; a także z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 33) (określane dalej jako „trzy wyjątki Cilfit”). 51      Sądy krajowe, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, powinny zatem ocenić na własną odpowiedzialność, w sposób niezależny i z należytą uwagą, czy mają one obowiązek zwrócić się do Trybunału z poruszoną przed nimi kwestią prawa Unii, czy też przeciwnie, mogą one zostać zwolnione z tego obowiązku, ponieważ mają do czynienia z jednym z trzech wyjątków Cilfit (wyrok z dnia 24 marca 2026 r., Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo). 52      W tym względzie z systemu ustanowionego w art. 267 TFUE w związku z art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wynika, że w przypadku gdy sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, uważa, że zastosowanie znajduje jeden z trzech wyjątków Cilfit i w związku z tym uznaje, że jest zwolniony z obowiązku zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przewidzianego w art. 267 akapit trzeci TFUE, uzasadnienie wydanego przez niego orzeczenia powinno wskazywać, że podniesione przed nim pytanie dotyczące prawa Unii nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu lub że wykładnia odnośnego przepisu prawa Unii znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału albo też, w braku takiego orzecznictwa, że wykładnia prawa Unii jest dla sądu orzekającego w ostatniej instancji tak oczywista, iż nie pozostawia ona miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości (wyroki: z dnia 6 października 2021 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, pkt 51; a także z dnia 24 marca 2026 r., Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, pkt 23). 53      Co się tyczy wyjątku opartego na acte clair, do którego odnosi się w szczególności sąd odsyłający, obowiązek uzasadnienia, o którym mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, wymaga wykazania, że prawidłowa wykładnia prawa Unii jest na tyle oczywista, że nie pozostawia miejsca na jakiekolwiek racjonalne wątpliwości, ponieważ istnienie takiej ewentualności należy oceniać w świetle cech charakterystycznych prawa Unii, szczególnych trudności, jakie stwarza jego wykładnia, oraz ryzyka rozbieżności w orzecznictwie w ramach Unii. Sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, powinien wskazać w świetle tych okoliczności, dlaczego nabrał przekonania, że ta oczywistość jest równie ewidentna w opinii innych sądów krajowych, których orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, oraz Trybunału. Ów sąd krajowy nie jest jednak zobowiązany do wykazania w sposób szczegółowy, że te inne sądy krajowe i Trybunał dokonują takiej samej wykładni (wyrok z dnia 24 marca 2026 r., Remling, C‑767/23, EU:C:2026:243, pkt 37). 54      Wynika z tego, że w zupełnie wyjątkowych przypadkach wskazanych w orzecznictwie przytoczonym w pkt 49 niniejszego wyroku indywidualna odpowiedzialność sędziów sądu krajowego, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu i który dochował obowiązku przedstawienia uzasadnienia opisanego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, nie może powstać z tego tylko powodu, że sędziowie ci nie uwzględnili złożonego im przez strony wniosku, w którym domagają się one zwrócenia się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. 55      W tym kontekście należy przypomnieć, że nic nie stoi na przeszkodzie temu, by sąd krajowy wystąpił do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym, na które odpowiedź nie budzi żadnych racjonalnych wątpliwości. Zatem nawet przy założeniu, że tak jest, wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierający takie pytanie nie staje się przez to niedopuszczalny [wyroki: z dnia 18 czerwca 2024 r., Bundesrepublik Deutschland (Skutki decyzji o nadaniu statutu uchodźcy), C‑753/22, EU:C:2024:524, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 1 sierpnia 2025 r., Voore Mets i Lemeks Põlva, C‑784/23, EU:C:2025:609, pkt 32]. 56      W każdym wypadku wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszłe orzeczenie sądowe, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia skierowanych do Trybunału pytań. W konsekwencji jeśli postawione pytania dotyczą wykładni lub ważności przepisu prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. wyroki: z dnia 21 kwietnia 1988 r., Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, pkt 8; z dnia 5 lutego 2026 r., Fidenato, C‑364/24 i C‑393/24, EU:C:2026:67, pkt 28). Wynika z tego, że pytania dotyczące prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawionego przez sąd krajowy jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą zwrócił się sąd odsyłający, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. wyroki: z dnia 13 lipca 2000 r., Idéal tourisme, C‑36/99, EU:C:2000:405, pkt 20; z dnia 5 lutego 2026 r., Fidenato, C‑364/24 i C‑393/24, EU:C:2026:67, pkt 29). 57      Tymczasem w niniejszej sprawie sąd odsyłający dokładnie wskazał powody, dla których uważa, że odpowiedź na pytania prejudycjalne jest niezbędna do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. W konsekwencji nie jest oczywiste, że wykładnia, o którą się zwrócono, nie ma żadnego związku z przedmiotem lub stanem faktycznym sporu w postępowaniu głównym. 58      W związku z tym zarzut niedopuszczalności podniesiony przez rząd włoski nie może zostać uwzględniony. W przedmiocie dopuszczalności pytań prejudycjalnych w zakresie, w jakim dotyczą one wykładni unijnego prawa konkurencji 59      Komisja Europejska utrzymuje, że pytania zadane przez sąd odsyłający są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą wykładni art. 101–106 TFUE, w odniesieniu do których sąd odsyłający nie przedstawił okoliczności faktycznych lub prawnych wskazujących, w jaki sposób rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowania krajowe miałyby naruszać unijne reguły konkurencji. 60      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi konieczność przedstawienia wykładni prawa Unii, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które są wyraźnie określone w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem i które powinny być sądowi odsyłającemu znane (wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, pkt 21). Wymogi te zostały ponadto przypomniane w pkt 13, 15 i 16 wydanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zaleceń dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz.U. 2019, C 380, s. 1), które znajdują się obecnie w pkt 13, 15 i 16 nowej wersji zaleceń dla sądów krajowych dotyczących składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (Dz.U. C, C/2024/6008). 61      Jest zatem w szczególności niezbędne, jak stanowi art. 94 lit. c) regulaminu postępowania, by wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierał omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym (wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, pkt 22). 62      W niniejszej sprawie sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 101–106 TFUE, ograniczając się do wskazania, że kwestia wykładni zasad unijnego prawa konkurencji jest istotna i że decyzja o zawieszeniu może być niezgodna z prawem w zakresie, w jakim narusza te zasady. Nie przedstawia on żadnego konkretnego wyjaśnienia co do znaczenia art. 101–106 TFUE dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym i nie wyjaśnia związku, jaki dostrzega między tymi artykułami a uregulowaniami krajowymi rozpatrywanymi w postępowaniu głównym. 63      Wynika z tego, że pytania prejudycjalne są niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczą one wykładni wspomnianych artykułów. W przedmiocie dopuszczalności drugiego pytania prejudycjalnego 64      Rząd włoski uważa, że drugie pytanie prejudycjalne jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy zgodności z prawem Unii art. 23 ust. 4 lit. b) dekretu ustawodawczego nr 504/1995. Zadane w tym względzie pytanie nie jest bowiem konieczne do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym, ponieważ sąd odsyłający wyraźnie stwierdził, że decyzja o zawieszeniu została wydana z powodu niespełnienia kryteriów ilościowych przewidzianych w art. 23 ust. 3 i ust. 4 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 504/1995. 65      W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o którym wspomniano w pkt 56 niniejszego wyroku, odrzucenie przez Trybunał wniosku sądu krajowego jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia lub ocena ważności przepisu prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione. 66      W niniejszej sprawie, o ile sąd odsyłający wskazał, że decyzja o zawieszeniu została uzasadniona nieprzestrzeganiem przez skarżącą w postępowaniu głównym kryteriów ilościowych określonych w art. 23 ust. 3 i ust. 4 lit. a) dekretu ustawodawczego nr 504/1995, o tyle należy stwierdzić, że warunek przewidziany w tym art. 23 ust. 4 lit. a) i warunek przewidziany w art. 23 ust. 4 lit. b) tego dekretu ustawodawczego mają alternatywny charakter. Tymczasem z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, że na mocy krajowych przepisów proceduralnych skarżąca w postępowaniu głównym nie jest uprawniona do zakwestionowania przed sądem odsyłającym decyzji o zawieszeniu, powołując się na okoliczność, że spełnia ona warunek przewidziany w art. 23 ust. 4 lit. b) rzeczonego dekretu ustawodawczego. 67      W tych okolicznościach, w świetle informacji, którymi dysponuje Trybunał, nie jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą zawnioskowano w pytaniu drugim, w zakresie, w jakim dotyczy ona art. 23 ust. 4 lit. b) dekretu ustawodawczego nr 504/1995, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. 68      W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że drugie pytanie prejudycjalne jest dopuszczalne. W przedmiocie pytań prejudycjalnych 69      Poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 ust. 1, art. 14 pkt 5, art. 15 ust. 2 lit. a) i art. 16 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy usługowej, a także art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, w razie potrzeby uzupełnionym przepisami wykonawczymi, które uzależniają zezwolenie na prowadzenie składów handlowych gazu skroplonego węglowodorowego o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych w systemie składu podatkowego od istnienia „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia obiektu”, a także od alternatywnego warunku, zgodnie z którym albo dany skład dokonuje dostaw produktów zwolnionych z podatku akcyzowego lub objętych obniżonym podatkiem akcyzowym lub przemieszczenia produktów energetycznych w ramach procedury zawieszenia poboru tego podatku do państw członkowskich lub wywozu do państw trzecich w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej w okresie dwóch lat, albo skład ten ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie i należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli prowadzącym ów skład jest inny podmiot, ma on działać w sposób stały na potrzeby tego drugiego składu. 70      Ponieważ sąd odsyłający odniósł się w swoich pytaniach prejudycjalnych zarówno do dyrektywy usługowej, jak i do dyrektywy 2008/118, należy na wstępie stwierdzić, że jedynie druga z tych dwóch dyrektyw ma zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym. 71      Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 3 dyrektywy usługowej nie ma ona zastosowania w dziedzinie podatków. Jak wynika z motywu 29 tej dyrektywy owo wyłączenie jest uzasadnione aktem, że w traktacie FUE przewidziano szczególne podstawy prawne dla kwestii podatkowych oraz że z uwagi na akty prawne Unii przyjęte już w tej dziedzinie niezbędne jest wyłączenie zagadnień podatkowych z zakresu zastosowania tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Airbnb Ireland i Airbnb Payments UK, C‑83/21, EU:C:2022:1018, pkt 27). 72      W niniejszej sprawie bezsporne jest, że uregulowania krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym określają warunki, na jakich ADM może zezwolić na prowadzenie składu w procedurze zawieszenia poboru akcyzy. W związku z tym uregulowania te wdrażają art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118, który przewiduje, że otwarcie i prowadzenie składu podatkowego przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy jest uzależnione od uzyskania zezwolenia właściwych organów państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy. Należy jednak przypomnieć, że dyrektywa ta została przyjęta na podstawie art. 93 WE, obecnie art. 113 TFUE. To pierwsze postanowienie, zawarte w rozdziale 2, zatytułowanym „Postanowienia podatkowe”, tytułu VI traktatu WE, przyznawało Radzie Unii Europejskiej kompetencję do uchwalania przepisów dotyczących harmonizacji ustawodawstw odnoszących się do podatków obrotowych, akcyzy i innych podatków pośrednich, w zakresie, w jakim harmonizacja ta była niezbędna do zapewnienia ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. 73      Jako że przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym należą w konsekwencji do dziedziny podatków, wynika z tego, iż dyrektywa usługowa nie ma zastosowania do sporu w postępowaniu głównym, w związku z czym nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wykładni przepisów tej dyrektywy wymienionych przez sąd odsyłający. 74      W związku z tym pytania prejudycjalne należy zbadać jedynie w świetle dyrektywy 2008/118. 75      Z art. 15 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że każde państwo członkowskie określa własne przepisy dotyczące produkcji, przetwarzania i przechowywania wyrobów akcyzowych, z zastrzeżeniem przepisów rzeczonej dyrektywy. W art. 15 ust. 2 wskazano ponadto, że produkcja, przetwarzanie i przechowywanie takich wyrobów, jeżeli podatek akcyzowy nie został zapłacony, mają miejsce w składzie podatkowym. 76      Co się tyczy systemu zezwoleń i prowadzenia takiego składu, art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 stanowi, po pierwsze, w akapicie pierwszym, że otwarcie i prowadzenie składu podatkowego przez uprawnionego prowadzącego skład podatkowy jest uzależnione od uzyskania zezwolenia właściwych organów państwa członkowskiego, w którym znajduje się skład podatkowy, oraz po drugie, w akapicie drugim, że zezwolenie to jest wydawane „na warunkach, jakie organy mają prawo określić w celu zapobiegania wszelkim ewentualnym przypadkom uchylania się od opodatkowania lub nadużyciom”. 77      W tym ostatnim względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w zakresie stosowania dyrektywy 2008/118, której celem jest ustanowienie ogólnego zharmonizowanego systemu podatku akcyzowego, w sposób ogólny, zapobieganie uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom stanowi wspólny cel zarówno prawa Unii, jak i prawa państw członkowskich. Po pierwsze bowiem, państwa członkowskie mają uzasadniony interes w stosowaniu odpowiednich środków w celu ochrony swoich interesów finansowych, a po drugie, zwalczanie ewentualnych przypadków uchylania się od opodatkowania, unikania opodatkowania i nadużyć jest celem realizowanym przez tę dyrektywę, co potwierdzają jej motywy 15 i 16 oraz jej art. 16 (zob. podobnie wyroki: z dnia 29 czerwca 2017 r., Komisja/Portugalia, C‑126/15, EU:C:2017:504, pkt 59; a także z dnia 14 września 2023, Vinal, C‑820/21, EU:C:2023:667, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). 78      Z przepisów dyrektywy 2008/118, o których mowa w pkt 75 i 76 niniejszego wyroku, wynika zatem, że kompetencja do udzielenia zezwolenia na otwarcie i prowadzenie składu podatkowego oraz do określenia warunków prowadzenia tego składu przysługuje właściwym organom państwa członkowskiego, w którym znajduje się ten skład, oraz że kompetencja ta jest wykonywana bez innych ograniczeń poza tym przewidzianym w art. 16 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2008/118, związanym z realizacją celu w postaci zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom. 79      W ramach ogólnego systemu podatku akcyzowego znaczenie tego celu zostało podkreślone w motywie 15 dyrektywy 2008/118, w którym wyraźnie wskazano, że system składów podatkowych ma na celu „ułatwieni[e] kontroli” służących zapewnieniu poboru należności podatkowych, oraz w przepisach tej dyrektywy, które mają na celu zapobieganie ewentualnym nieprawidłowościom i ich skutkom finansowym oraz wymierzanie sankcji za dopuszczenie się tych nieprawidłowości. I tak, wśród tych przepisów, art. 16 ust. 2 lit. a) i art. 18 ust. 1 wspomnianej dyrektywy wymagają przedstawienia gwarancji zabezpieczającej ryzyko związane z produkcją, przetwarzaniem i przechowywaniem wyrobów akcyzowych oraz przemieszczaniem tych wyrobów w procedurze zawieszenia poboru akcyzy, zaś art. 10 tej dyrektywy określa konsekwencje nieprawidłowości, której dopuszczono się w trakcie przemieszczania wyrobów w procedurze zawieszenia poboru akcyzy. 80      W konsekwencji dyrektywa 2008/118 – a w szczególności jej art. 16 ust. 1 – pozostawia państwom członkowskim zakres uznania przy określaniu warunków udzielania zezwoleń i warunków prowadzenia składu podatkowego, o ile przyjmowane przez nie środki mają na celu zapobieganie uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom. 81      Jednakże, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 99 i 100 opinii, przy wykonywaniu uprawnień przyznanych państwom członkowskim w dyrektywie 2008/118 powinny one nie tylko dążyć do zapewnienia skuteczności (effet utile) tej dyrektywy, która – jak wyjaśniono w szczególności w jej motywie 2 – ma na celu zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego poprzez harmonizację warunków poboru podatku akcyzowego od wyrobów, lecz również do poszanowania ogólnych zasad prawa Unii, do których należy w szczególności zasada proporcjonalności. 82      Zasada ta nakłada na państwa członkowskie obowiązek stosowania środków, które umożliwiając skuteczne osiągnięcie realizowanego przez prawo wewnętrzne celu, nie wykraczają poza to, co niezbędne, i w jak najmniejszym stopniu naruszają cele i zasady ustanowione w odpowiednich przepisach Unii. W orzecznictwie Trybunału wyjaśniono w tym względzie, że tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 29 czerwca 2017 r., Komisja/Portugalia, C‑126/15, EU:C:2017:504, pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo). 83      O ile ostatecznie to do sądu odsyłającego, który jako jedyny jest właściwy do oceny okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym i do dokonania wykładni przepisów krajowych, należy ustalenie, czy i w jakim zakresie takie przepisy spełniają wymogi wynikające z tej zasady, o tyle Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie temu sądowi użytecznej odpowiedzi, jest właściwy do udzielenia temu sądowi wskazówek związanych z dostępnymi mu aktami sprawy oraz z uwagami pisemnymi bądź ustnymi, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2025 r., Familienstiftung, C‑142/24, EU:C:2025:873, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo). 84      W niniejszej sprawie, co się tyczy przede wszystkim kryterium dotyczącego istnienia „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i rzeczywistej potrzeby zaopatrzenia instalacji”, przewidzianego w art. 23 ust. 3 dekretu ustawodawczego nr 504/1995, z wyjaśnień przedstawionych przez rząd włoski na rozprawie wynika, że kryterium to ma na celu sprawdzenie rzeczywistego charakteru działalności gospodarczej prowadzonej w danym składzie, poprzez skontrolowanie faktycznej potrzeby zaopatrzenia, z uwzględnieniem w szczególności położenia geograficznego tego składu, jego pojemności oraz istnienia rzeczywistego zapotrzebowania rynkowego. 85      Następnie, co się tyczy progu ilościowego przewidzianego w art. 23 ust. 4 lit. a) tego dekretu ustawodawczego, który wymaga, aby skład dokonywał dostaw wyrobów zwolnionych z podatku akcyzowego lub wyrobów objętych obniżoną stawką podatku akcyzowego lub przemieszczeń produktów energetycznych w ramach systemu zawieszenia poboru akcyzy do państw Unii Europejskiej lub państw spoza Unii Europejskiej w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej, rząd włoski podniósł w swoich uwagach na piśmie i na rozprawie, że jest on wyrazem wymogu rzeczywistych potrzeb operacyjnych i że jest to kryterium obiektywne, racjonalne i niedyskryminujące, mające na celu wykazanie istnienia związku funkcjonalnego między procedurą zawieszenia poboru akcyzy a faktycznym funkcjonowaniem składu. Nieosiągnięcie tego progu stanowi zatem wskazówkę co do braku konieczności prowadzenia danego obiektu w systemie składu podatkowego. 86      Wreszcie, jeśli chodzi o przewidziane w art. 23 ust. 4 lit. b) dekretu ustawodawczego nr 504/1995 kryterium oparte na istnieniu stosunku pomocniczości względem innego składu podatkowego, to pozwala ono, zdaniem rządu włoskiego, na wydanie zezwolenia na prowadzenie składu zgodnie z systemem składu podatkowego w odniesieniu do składu będącego „satelitą” składu głównego, który sam wykazał swoją pojemność, dzięki czemu zapewniona zostaje skuteczność czynności kontrolnych. 87      Co się tyczy w pierwszej kolejności zdolności uregulowań krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym do osiągnięcia zamierzonego przez nie celu, należy stwierdzić, że zarówno kryterium dotyczące „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia”, przewidziane w art. 23 ust. 3 dekretu ustawodawczego nr 504/1995, jak i alternatywne kryteria progu ilościowego wynoszącego 30 % działalności wydobywczej czy stosunku pomocniczości między składami, przewidziane w art. 23 ust. 4 lit. a) i b) tego dekretu ustawodawczego, mają na celu umożliwienie właściwym organom celnym sprawdzenia, czy działalność gospodarcza prowadzona w danym składzie ma charakter rzeczywisty. Kryteria te wydają się zatem odpowiednie do osiągnięcia celu dyrektywy 2008/118, jakim jest zapobieganie uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom. 88      Należy jednak zauważyć, że stosunkowo nieprecyzyjne kryterium dotyczące istnienia „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia obiektu”, przewidziane w art. 23 ust. 3 dekretu ustawodawczego nr 504/1995, pozostawia organom celnym szeroki zakres uznania. W związku z tym, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 104 i 105 opinii, sąd odsyłający będzie musiał w szczególności sprawdzić, czy elementy uwzględnione przez te organy w celu ustalenia, czy kryterium to jest spełnione, w rzeczywistości pozwalają im odmówić udzielenia właściwego zezwolenia w oparciu o względy inne niż te związane z wiarygodnością prowadzącego skład i rzeczywistym charakterem jego działalności gospodarczej polegającej na składowaniu wyrobów w procedurze zawieszenia poboru akcyzy. 89      W tym względzie w zakresie, w jakim rząd włoski wskazał na rozprawie, że oceny zapotrzebowania na dostawy dokonuje się z uwzględnieniem w szczególności położenia geograficznego składu na obszarach słabo skomunikowanych, do sądu odsyłającego należy w szczególności zbadanie, czy kryterium wymienione w poprzednim punkcie niniejszego wyroku ma faktycznie na celu sprawdzenie rzeczywistego charakteru działalności operacyjnej składu, w odniesieniu do którego złożono wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie w systemie składu podatkowego. 90      W drugiej kolejności, co się tyczy konieczności istnienia uregulowań krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym w świetle celu polegającego na zapobieganiu uchylaniu się od opodatkowania i nadużyciom, do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy środki przewidziane w tych uregulowaniach zostały ograniczone do tego co ściśle konieczne i czy nie istnieją mniej restrykcyjne, lecz równie skuteczne środki umożliwiające realizację tego celu. 91      W trzeciej kolejności, co się tyczy proporcjonalności sensu stricto uregulowań krajowych takich jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy uregulowania te nie są nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu, w świetle wpływu, jaki wspomniane uregulowania mogą mieć na dostęp podmiotów gospodarczych do systemu składu podatkowego, który dzięki umożliwieniu – jak przewiduje to art. 15 ust. 2 dyrektywy 2008/118 – produkcji, przetwarzania i przechowywania wyrobów w procedurze zawieszenia poboru akcyzy, przyczynia się do ułatwienia przepływu wyrobów akcyzowych wewnątrz Unii. 92      W związku z powyższym odpowiedź na zadane pytania powinna brzmieć: art. 16 ust. 1 dyrektywy 2008/118 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym (w razie potrzeby uzupełnionym przepisami wykonawczymi), które uzależniają zezwolenie na prowadzenie składów handlowych gazu skroplonego węglowodorowego o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych w systemie składu podatkowego od istnienia „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia obiektu”, a także od alternatywnego warunku, zgodnie z którym albo dany skład dokonuje dostaw produktów zwolnionych z podatku akcyzowego lub objętych obniżonym podatkiem akcyzowym lub przemieszczenia produktów energetycznych w ramach procedury zawieszenia poboru tego podatku do państw członkowskich lub wywozu do państw trzecich w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej w okresie dwóch lat, albo skład ten ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie i należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli prowadzącym ów skład jest inny podmiot, ma on działać w sposób stały na potrzeby tego drugiego składu, o ile przestrzegana jest zasada proporcjonalności. W przedmiocie kosztów 93      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi. Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje: Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy Rady 2008/118/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie ogólnych zasad dotyczących podatku akcyzowego, uchylającej dyrektywę 92/12/EWG, zmienionej dyrektywą Rady (UE) 2019/475 z dnia 18 lutego 2019 r., należy interpretować w ten sposób, że: nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym (w razie potrzeby uzupełnionym przepisami wykonawczymi), które uzależniają zezwolenie na prowadzenie składów handlowych gazu skroplonego węglowodorowego o pojemności mniejszej niż 400 metrów sześciennych oraz składów handlowych innych produktów energetycznych o pojemności mniejszej niż 10 000 metrów sześciennych w systemie składu podatkowego od istnienia „rzeczywistych potrzeb operacyjnych i potrzeb w zakresie zaopatrzenia obiektu”, a także od alternatywnego warunku, zgodnie z którym albo dany skład dokonuje dostaw produktów zwolnionych z podatku akcyzowego lub objętych obniżonym podatkiem akcyzowym lub przemieszczenia produktów energetycznych w ramach procedury zawieszenia poboru tego podatku do państw członkowskich lub wywozu do państw trzecich w wysokości co najmniej 30 % łącznej działalności wydobywczej w okresie dwóch lat, albo skład ten ma charakter pomocniczy w stosunku do składu podatkowego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie i należącego do tej samej grupy spółek lub, jeżeli prowadzącym ów skład jest inny podmiot, ma on działać w sposób stały na potrzeby tego drugiego składu, o ile przestrzegana jest zasada proporcjonalności. Podpisy *      Język postępowania: włoski.