C-392/08

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 10 grudnia 2009 r.(1) Sprawa C‑392/08 Komisja Europejska przeciwko Królestwu Hiszpanii Dyrektywa 96/82/WE (Seveso II) – Zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze – Termin I –    Wprowadzenie 1.        Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi(2) (zwana dalej „dyrektywą Seveso II”) ma na celu ochronę przed zagrożeniem wypadkami przy przemysłowym używaniu określonych substancji. Dlatego wymaga ona w szczególności, aby dla zakładów, których to zagrożenie dotyczy, sporządzone zostały tak zwane wewnętrzne i zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze. 2.        Komisja stawia zarzut, że hiszpańskie władze nie sporządziły dla wszystkich zakładów, których zagrożenie to dotyczy, zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. Natomiast Hiszpania argumentuje, że nie wyznaczono terminu dla opracowania tych planów. Ponadto brakuje jeszcze wewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych i informacji ze strony zakładów. II – Ramy prawne 3.        Właściwe przepisy dotyczące planów operacyjno–ratowniczych zawarte zostały w art. 11 dyrektywy Seveso II: „1. Państwa członkowskie zapewniają, że we wszystkich zakładach, do których stosuje się art. 9: a)      prowadzący zakład sporządzi wewnętrzny plan operacyjno–ratowniczy dotyczący środków, jakie należy podjąć w zakładzie, a mianowicie –        w przypadku nowych zakładów – przed rozpoczęciem działalności, –        w przypadku zakładów już istniejących, nieobjętych uprzednio dyrektywą 82/501/EWG – w ciągu trzech lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1, –        w przypadku innych zakładów – w ciągu dwóch lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1, –        w przypadku zakładów objętych później zakresem zastosowania niniejszej dyrektywy – niezwłocznie, a w każdym razie nie później niż w ciągu roku od dnia, w którym niniejsza dyrektywa zaczyna mieć zastosowanie do przedmiotowego zakładu, zgodnie z tym, co zostało ustanowione w art. 2 ust. 1 akapit 1; b)      prowadzący zakład dostarczy właściwym organom niezbędne informacje umożliwiające im sporządzenie zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych w następujących terminach: –        w przypadku nowych zakładów przed rozpoczęciem działalności, –        w przypadku zakładów już istniejących, nieobjętych dotychczas dyrektywą 82/501/EWG, w terminie trzech lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1, –        w przypadku innych zakładów w terminie dwóch lat od daty ustalonej w art. 24 ust. 1, –        w przypadku zakładów objętych później zakresem zastosowania niniejszej dyrektywy – niezwłocznie, ale nie później niż w ciągu roku od dnia, w którym niniejsza dyrektywa zaczyna mieć zastosowanie do przedmiotowego zakładu, zgodnie z tym, co zostało ustanowione w art. 2 ust. 1 akapit 1; c)      organy wyznaczone do tego celu przez państwo członkowskie sporządzają zewnętrzny plan operacyjno–ratowniczy dotyczący środków, jakie należy podjąć poza terenem zakładu. 2. Plany operacyjno–ratownicze muszą zostać sporządzone w celu: –        ograniczania oraz kontrolowania zdarzeń w celu zminimalizowania skutków i strat dla ludności, środowiska naturalnego i mienia, –        wprowadzenia środków ochrony ludności i środowiska naturalnego przed skutkami poważnych awarii, –        przekazania niezbędnych informacji do wiadomości publicznej oraz właściwym miejscowo organom i służbom, –        wdrożenia prac porządkowych i środków na rzecz przywrócenia środowiska do stanu sprzed poważnej awarii. Plany operacyjno–ratownicze zawierają informacje wymienione w załączniku IV. 3. Niezależnie od obowiązków właściwych organów państwa członkowskie zapewniają sporządzenie wewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych, przewidzianych w niniejszej dyrektywie, z udziałem osób zatrudnionych, w tym personelu zakładów podwykonawczych na długoterminowych umowach, oraz w konsultacji społecznej w przypadku sporządzania lub aktualizacji zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. 4. Państwa członkowskie wprowadzają system zapewniający, że wewnętrzne i zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze zostaną poddane przeglądom, testom, a w razie konieczności będą zmieniane i uaktualniane przez prowadzących zakłady i określone organy w stosownych odstępach czasu, nieprzekraczających trzech lat. W przeglądzie uwzględnione zostaną zmiany, które nastąpią we wskazanych zakładach lub w służbach odpowiedzialnych za bezpieczeństwo, najnowsza wiedza techniczna oraz wiedza na temat działania w przypadkach poważnych awarii. 4a. […] 5. […] 6. Właściwy organ może na podstawie informacji o stanie bezpieczeństwa zdecydować, że sporządzenie zewnętrznego planu operacyjno–ratowniczego w myśl ust. 1 nie jest potrzebne; decyzja ta wymaga uzasadnienia”. 4.        Transpozycja dyrektywy Seveso II miała, zgodnie z art. 24 ust. 1 i art. 25, nastąpić do dnia 3 lutego 1999 r. III – Postępowanie i wnioski 5.        Według sprawozdania Komisji dotyczącego stosowania dyrektywy Seveso II(3), w końcu 2002 r. w Hiszpanii i w innych państwach członkowskich nie sporządzono jeszcze wszystkich wymaganych zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych w rozumieniu art. 11 ust. 1 lit. c). W odpowiedzi na kolejne zapytanie Komisji w 2006 r. Hiszpania poinformowała, że sporządzonych zostało dopiero 35,2% wymaganych zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. 6.        Z tego względu Komisja doszła do wniosku, że Hiszpania uchybiła swym zobowiązaniom wynikającym z art. 11 dyrektywy Seveso II i w dniu 23 marca 2007 r. wezwała to państwo członkowskie, aby zajęło stanowisko w sprawie (wezwanie do usunięcia uchybienia). Ponieważ po odpowiedzi z dnia 25 czerwca 2007 r. nadal brakowało zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych, w dniu 23 października 2007 r. Komisja przekazała Hiszpanii uzasadnioną opinię, w której wyznaczyła termin dwóch miesięcy na zaprzestanie naruszania prawa wspólnotowego. 7.        Po sprawdzeniu hiszpańskiej odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2008 r. Komisja pozostała przy swoim stanowisku i wniosła niniejszą skargę. 8.        Komisja wnosi o: stwierdzenie, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi, nie sporządzając planów operacyjno–ratowniczych dla wszystkich zakładów podlegających przepisom art. 9 tej dyrektywy; obciążenie Królestwa Hiszpanii kosztami. 9.        Hiszpania wnosi o: oddalenie skargi, oraz obciążenie kosztami skarżącej instytucji. IV – Ocena prawna 10.      Zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy Seveso II właściwe organy państw członkowskich sporządzają dla wszystkich objętych dyrektywą zakładów zewnętrzny plan operacyjno–ratowniczy dotyczący środków, jakie należy podjąć poza terenem zakładu. 11.      Hiszpania wywodzi jednak, iż brakujące zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze nie musiały być jeszcze sporządzone, ponieważ art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy Seveso II nie zawiera żadnego terminu sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. 12.      Jeżeli przepis dyrektywy nie zawiera żadnego odrębnego terminu dla jej transpozycji, z zasady obowiązuje ogólny termin transpozycji(4). Obie strony słusznie wskazują jednak na art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy Seveso II, który zapewnia prowadzącym zakłady dłuższe terminy na przekazanie informacji wymaganych dla zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. Dlatego zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze nie mogą zostać sporządzone, zanim nie wpłyną te informacje. 13.      Komisja zakłada, że obowiązek sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych związany jest z terminami przekazania wymaganych informacji. 14.      Jednak terminy określone w art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy Seveso II nie mogą zostać bezpośrednio zastosowane w odniesieniu do lit. c) tego artykułu. Właściwe organy potrzebują bowiem wystarczająco dużo czasu, aby po wpłynięciu informacji sporządzić zewnętrzny plan operacyjno–ratowniczy. 15.      Tak więc z dyrektywy nie wynika jednoznaczny termin sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. 16.      Niemniej jednak art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy Seveso II zawiera bezwarunkowe zobowiązanie państw członkowskich, które ma duże znaczenie dla realizacji celów dyrektywy. Jak jednoznacznie stanowi art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, instytucje publiczne, działając zgodnie z zasadą dobrej administracji, której zobowiązane są także przestrzegać państwa członkowskie stosując prawo wspólnotowe(5), muszą wypełnić swoje zobowiązania w rozsądnym terminie. Dlatego państwa członkowskie nie mogą zbytnio opóźniać sporządzania zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych(6). 17.      Tak więc należy wyjaśnić, jaki okres czasu jest rozsądny dla sporządzenia zewnętrznego planu operacyjno–ratowniczego. Zasadniczo należy to wyjaśnić na podstawie wszystkich mających znaczenie okoliczności(7). Okoliczności każdego poszczególnego przypadku mogą wprawdzie mieć znaczenie(8), jednak Komisja może co do zasady w spójny sposób oprzeć zarzut naruszenia na poziomie krajowym także na podstawie statystyk. Poszczególne przypadki powinny być brane pod uwagę przy stosowaniu takiego podejścia tylko wtedy, gdy opiera się na nich obrona państwa członkowskiego. 18.      W powyższym przypadku bezspornym jest, że w Hiszpanii od wielu lat nie istnieją jeszcze konieczne zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze dla zakładów, których to dotyczy. Jednak dane liczbowe nie zostały przedstawione wystarczająco dokładnie, aby stwierdzić, w jakich przypadkach terminy na przekazanie niezbędnych informacji zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. b) dyrektywy Seveso II już od dłuższego czasu były przekroczone. Hiszpania nie podnosi jednak na swoją obronę argumentu, że czas ten nie był wystarczający na sporządzenie zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych. Należy więc zakładać, że na sporządzenie powyższych planów operacyjno–ratowniczych było wystarczająco dużo czasu. 19.      Hiszpania natomiast uzasadnia brak zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych tym, że właściwe organy musiały najpierw odczekać, aż zostaną sporządzone wewnętrzne plany operacyjno–ratownicze i przekazane im informacje od zakładów. Należy się zgodzić z tym wywodem, gdyż bez tych działań ze strony zakładów zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze nie mogą zostać sporządzone. 20.      Państwa członkowskie są, zgodnie z art. 11 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy Seveso II, zobowiązane do zapewnienia terminowego wykonania tych obowiązków przez zakłady(9) Hiszpania nie może swojego zaniedbania terminowego sporządzenia zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych tłumaczyć tym, że nie spełniła powyższych wcześniejszych obowiązków. 21.      Z tych względów skargę tę należy uwzględnić. V –    Koszty 22.      Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na wniosek strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. VI – Wnioski 23.      Proponuję zatem, aby Trybunał orzekł, co następuje: 1.      Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 11 ust. 1 lit. c) dyrektywy Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi, nie sporządzając zewnętrznych planów operacyjno–ratowniczych dla wszystkich zakładów podlegających przepisom art. 9 tej dyrektywy. 2.      Królestwo Hiszpanii zostaje obciążone kosztami postępowania. 1 – Język oryginału: niemiecki. 2 – Dz.U. 1997, L 10, s. 13, w wersji zmienionej przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/105/WE z dnia 16 grudnia 2003 r. zmieniającej dyrektywę 96/82, Dz.U. L 345, s. 97. 3 – Projekt sprawozdania dotyczącego stosowania dyrektywy 96/82/EWG w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi w latach 2000–2002, http://ec.europa.eu/environment/seveso/pdf/report_de.pdf, wejście na str. dnia 12 listopada 2009 r. 4 – Zobacz wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C‑355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I‑4221, pkt 11, w sprawie wyznaczenia specjalnych obszarów ochronnych ptactwa. 5 – Wyrok z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie C‑428/05 Laub, Zb.Orz. s. I‑5069, pkt 25. 6 – Podobnie już w wyrokach z dnia 12 marca 2009 r.: w sprawie C‑298/08 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I‑32*; w sprawie C‑342/08 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑33*; a także w wyrokach: z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie C‑401/08 Komisja przeciwko Austrii, Zb.Orz. s. I‑55*; z dnia 15 października 2009 r. w sprawie C‑30/09 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I‑170*, Trybunał stwierdził, iż wymienione państwa członkowskie uchybiły zobowiązaniom art. 11 dyrektywy Seveso II, gdyż jeszcze nie dla wszystkich zakładów sporządzone zostały zewnętrzne plany operacyjno–ratownicze. 7 – Odnośnie rozsądnego czasu trwania postępowania sądowego zob. wyroki: z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C‑385/07 P Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑6155, pkt 181 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 3 września 2009 r. w sprawach połączonych C‑322/07 P, C‑327/07 P i C‑338/07 P Papierfabrik August Koehler przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑7191, pkt 144 i przytoczone tam orzecznictwo. Odnośnie sprawdzania rozsądnego terminu na wykonanie wyroku w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego zob. wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r. w sprawie C‑568/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑4505, pkt 51 i nast. 8 – Tak w cytowanych w przypisie 7 wyrokach w przedmiocie czasu trwania postępowań sądowych. 9 – Zobacz ww. w przypisie 6 wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 17.