C-398/03

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO JULIANE KOKOTT przedstawiona w dniu 23 września 2004 r. (1) Sprawa C‑398/03 E. Gavrielides Oy [wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Helsingin hallinto‑oikeus (Finlandia)] Dyrektywa 90/642/EWG – Określenie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów – Liście winogron I –    Wprowadzenie 1.        Przedmiotem niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia prejudycjalnego jest interpretacja przepisów dyrektywy 90/642/EWG w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach oraz na ich powierzchni (2) (zwanej dalej „dyrektywą 90/642” lub „dyrektywą”). Postępowanie toczące się przed Helsingin hallinto‑oikeus (sąd administracyjny w Helsinkach) dotyczyło skargi importera liści winogron na dwie decyzje fińskiej administracji celnej. Decyzje te zabraniały importerowi przywozu liści winogron. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zawierały one pozostałości pestycydów w ilości przekraczającej najwyższe dopuszczalne poziomy. Sąd krajowy przedkłada pytanie, czy przepisy dyrektywy 90/642 znajdują zastosowanie do liści winogron. II – Ramy prawne A –    Prawo wspólnotowe 2.        Artykuł 1 ust. 1 dyrektywy 90/642 – w brzmieniu nadanym przez dyrektywę 97/41/WE (3) (zwaną dalej „dyrektywą 97/41”) – brzmi następująco: „Niniejsza dyrektywa stosuje się do produktów wyszczególnionych w załączniku I w kolumnie 1, których przykłady znajdują się w kolumnie 2, zarówno do produktów z wymienionej grupy, jak i ich części opisanych w kolumnie 3, o ile mogą zawierać niektóre pozostałości pestycydu. Niniejsza dyrektywa stosuje się również do tych samych produktów, po ich wysuszeniu albo przetworzeniu, albo wprowadzeniu tych produktów do żywności wieloskładnikowej, o ile mogą zawierać niektóre pozostałości pestycydów”. 3.        Artykuł 3 ust. 1 tej dyrektywy w brzmieniu nadanym dyrektywą 97/41 stanowi, że: „Produkty z tych grup lub, gdy to stosowne, części tych produktów określonych w art. 1 nie zawierają, od czasu wprowadzenia ich do obrotu, wyższych poziomów pozostałości pestycydu niż te wymienione w wykazie określonym w załączniku II. […]”. 4.        Artykuł 5 tej dyrektywy stanowi, co następuje: „Państwa Członkowskie nie mogą zakazywać lub utrudniać wprowadzania do obrotu na swoim terytorium produktów określonych w art. 1 na podstawie tego, że zawierają one pozostałości pestycydów, o ile ilość tych pozostałości w produkcie lub części danego produktu albo na ich powierzchni nie przekracza najwyższych dopuszczalnych poziomów wyszczególnionych w wykazie określonym w art. 1”. 5.        Załącznik I do dyrektywy zawiera listę grup produktów i produktów, dla których określono najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów. Lista ta ma postać tabeli składającej się z trzech kolumn. Kolumna pierwsza zatytułowana jest „Grupa produktów”, kolumna druga „Produkty wchodzące w skład grupy”, a kolumna trzecia „Część produktu, do którego stosuje się najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości”. 6.        W załączniku II do dyrektywy podano najwyższe dopuszczalne pozostałości poszczególnych pestycydów dla produktów określonych w załączniku I w mg/kg. 7.        Liście winogron nie zostały wymienione ani w załączniku I, ani w załączniku II. 8.        W pierwszej kolumnie załącznika I do dyrektywy wymieniono między innymi grupę produktów „Jagody i drobne owoce”. W grupie tej w drugiej kolumnie tabeli wskazano między innymi „Winogrona deserowe i do produkcji wina”. W pierwszej kolumnie załącznika I do dyrektywy wymieniono także „Warzywa liściowe i świeże zioła”, wśród których w kolumnie drugiej wymieniono między innymi sałatę i podobne, szpinak oraz zioła. 9.        Zgodnie z załącznikiem II do dyrektywy, w brzmieniu nadanym jej przez dyrektywę 98/82/WE (4) i dyrektywę 2000/42/WE (5), najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości pestycydów dla grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła” wynosi 0,05 mg/kg chlorpyrifosu oraz 0,02 mg/kg fenarimolu. Najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości pestycydów dla winogron deserowych i do produkcji wina wynosi 0,5 mg/kg chlorpyrifosu oraz 0,3 mg/kg fenarimolu. B –    Prawo krajowe 10.      Transpozycja przepisów dyrektywy do krajowego porządku prawnego nastąpiła w drodze decyzji nr 896/99 fińskiego ministerstwa handlu i przemysłu. Również ta decyzja nie zawiera regulacji dotyczącej wyraźnie liści winogron. Zasadniczo powtarza ona przepisy dyrektywy dotyczące grup produktów oraz odpowiadających im najwyższych dopuszczalnych poziomów (pozostałości pestycydów). III – Stan faktyczny i pytania prejudycjalne 11.      Spółka E. Gavrielides Oy (zwana dalej „Gavrielides”) chciała wwieźć do Finlandii w marcu 2002 r. partię faszerowanych liści winogron oraz w lipcu 2002 r. partię liści winogron konserwowanych w solance. 12.      W laboratorium fińskiej administracji celnej poddano badaniu próbki tych produktów w celu dokonania pomiarów poziomu pozostałości pestycydów. Analiza wykazała obecność w faszerowanych liściach winogron 0,28 mg/kg chlorpiryfosu, a w liściach winogron konserwowanych w solance 0,11 mg/kg chlorpiryfosu i 0,14 mg/kg fenarimolu. 13.      Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, fińska administracja celna decyzjami z dnia 29 lipca 2002 r. oraz 12 sierpnia 2002 r. (zwanymi dalej „spornymi decyzjami”) zakazała wwozu, sprzedaży, oferowania do sprzedaży, jak i wszelkiej innej formy zbywania tych produktów. Wskazała ona, iż najwyższy dopuszczalny dla liści winogron poziom chlorpiryfosu wynosi 0,05 mg/kg, a fenarimolu 0,02 mg/kg. Dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów zostały określone w decyzji nr 896/99 fińskiego ministerstwa handlu i przemysłu, która przetransponowała do porządku krajowego dyrektywę 90/642. Przyjęte za podstawę maksymalne poziomy pozostałości pestycydów wynikały z zakwalifikowania liści winogron do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”. Dla liści winogron za obowiązujące uznano wartości przewidziane dla ziół, które wynoszą odpowiednio dla chlorpyrifosu 0,05 mg/kg oraz dla fenarimolu 0,02 mg/kg. 14.      Gavrielides wniosła do sądu krajowego o uchylenie spornych decyzji. 15.      Postanowieniem z dnia 22 września 2003 r. sąd krajowy zwrócił się do Trybunału, zgodnie z art. 234 WE, z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1)      Czy art. 1 ust. 1 dyrektywy Rady 90/642/EWG z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach, z późniejszymi zmianami, powinien być interpretowany w ten sposób, że dyrektywę tę stosuje się do liści winogron? 2)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej: a)      Czy załącznik I do dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że liście winogron powinny być zaklasyfikowane do grupy produktów »Warzywa liściowe i świeże zioła«, zaś załącznik II w ten sposób, że liście winogron powinny być zaklasyfikowane pośród »Innych [ziół]«? b)      Do której grupy produktów i do której rubryki należy zaklasyfikować liście winogron, jeżeli nie powinny one być klasyfikowane pośród »Innych [ziół]«?”. IV – Ocena prawna A –    Uwagi stron 16.      Rząd fiński nie uznaje wyliczenia produktów zamieszczonego w załącznikach do dyrektywy 90/642 za wyczerpujące. Prezentuje on pogląd, iż liście winogron należy zakwalifikować do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”, oraz powołuje dla uzasadnienia swego stanowiska propozycję Komisji zatytułowaną „Classification of (minor) crops not listed in the appendix of Council Directive 90/642/EEC” (6), w której na str. 107 liście winogron zostały zakwalifikowane jako zioła. 17.      Gavrielides i rząd grecki utrzymują, iż wyliczenie produktów w dyrektywie 90/642 ma charakter wyczerpujący. Jako że liście winogron nie zostały tam wyraźnie wymienione, nie podlegają one przepisom tej dyrektywy. Zdaniem rządu greckiego, z preambuły dyrektywy – w której motywie dwudziestym wskazano na planowane zmiany w wykazach produktów – wynika, iż wyliczenie produktów w załączniku nie ma charakteru jedynie przykładowego. W konsekwencji należy przyjąć, że wyliczenie to ma charakter wyczerpujący. Gavrielides wskazuje, iż do liści winogron stosuje się jedynie art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. (7) Ustanawia ono zakaz wprowadzania do obrotu produktów szkodliwych dla zdrowia. Jednakże w przypadku produktów będących przedmiotem sporu dopiero codzienne spożycie wielu kilogramów mogłoby spowodować ryzyko dla zdrowia. Zdaniem Gavrielides i rządu greckiego, w razie uznania stosowania dyrektywy 90/642 do liści winogron nie powinny one zostać zaliczone do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”. Takie same najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów należałoby raczej odnieść do wszystkich części danej rośliny, zatem w niniejszym przypadku dla liści winogron powinien zostać uznany za dopuszczalny taki poziom pozostałości pestycydów, jaki określono dla winogron. 18.      Zdaniem Komisji, dyrektywa nie zawiera wiążących przepisów w odniesieniu do liści winogron. Z powodu braku badań naukowych w tym zakresie liście winogron nie mogły zostać wymienione w dyrektywie. Dyrektywa nie stanowi jednak przeszkody dla zakwalifikowania przez Państwa Członkowskie liści winogron jako innych ziół, z uwzględnieniem postanowień art. 28 WE i 30 WE. Propozyja Komisji z 1999 r. zatytułowana „Classification of (minor) crops not listed in the Appendix of Council Directive 90/642/EEC” (8) stanowiła jedynie wyraz opinii urzędników Komisji. Dokument ten nie został poddany pod głosowanie przez Komisję, nie ma on zatem charakteru wiążącego. Komisja sprzeciwia się jednak również zakwalifikowaniu liści winogron do grupy produktów „Winogrona deserowe i do produkcji wina”. Różnice pomiędzy winogronami a liśćmi winogron są zbyt duże. Celem załącznika I do dyrektywy nie była zresztą całkowita harmonizacja przepisów. B –    Zajęcie stanowiska 19.      Sąd krajowy, przedkładając pytania, pragnie uzyskać odpowiedź, czy dyrektywa 90/642 znajduje zastosowanie do niewymienionych w niej wyraźnie liści winogron, a jeżeli tak, do której grupy produktów, ewentualnie jako który produkt danej grupy należy zakwalifikować liście winogron. 20.      Aby udzielić odpowiedzi na pytania prejudycjalne, należy przede wszystkim zbadać, czy kolumna druga załącznika I do dyrektywy 90/642, w której zawarto wykaz produktów objętych przepisami dyrektywy, ma charakter wyczerpujący czy przykładowy. 21.      Jeżeli wykaz produktów w kolumnie drugiej miałby charakter wyczerpujący, tak jak utrzymują Gavrielides i rząd grecki, to dyrektywa 90/642 nie miałaby zastosowania do liści winogron, gdyż nie zostały one wyraźnie wymienione w tej dyrektywie. Jeżeli wykaz produktów miałby charakter jedynie przykładowy, to należałoby ustalić, czy liście winogron mogłyby zostać zakwalifikowane do jednej z grup produktów, ewentualnie jako jeden z produktów wymienionych w załączniku I. 22.      Brzmienie dyrektywy przemawia przeciwko wyczerpującemu charakterowi wykazu produktów, zawartemu w kolumnie drugiej. W art. 1 ust. 1 dyrektywy wskazano bowiem jednoznacznie, że dyrektywa „znajduje zastosowanie do grup produktów wyszczególnionych w kolumnie pierwszej załącznika I, a których przykłady (9) są podane w kolumnie drugiej”. Tym samym zgodnie z brzmieniem dyrektywy wykaz produktów w kolumnie drugiej ma charakter jedynie przykładowy, a nie wyczerpujący. 23.      Komisja odsyła do wyroku Trybunału w sprawie Cacchiarelli i Stranghellini w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie o przykładowy czy wyczerpujący charakter wykazu produktów. W wyroku tym Trybunał wskazał, iż dyrektywa Rady 76/895/EWG z dnia 23 listopada 1976 r. odnosząca się do ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w owocach i warzywach oraz na ich powierzchni (10) nie znajduje zastosowania do ziemniaków, gdyż nie zostały one wymienione w załączniku I do tej dyrektywy (11). Uzasadnienia tego nie można jednak odnieść do niniejszego przypadku, gdyż obie dyrektywy różnią się brzmieniem. Artykuł 1 dyrektywy 76/895/EWG stanowi, iż dyrektywa „dotyczy produktów wymienionych w poszczególnych pozycjach Wspólnej Taryfy Celnej, przeznaczonych do spożycia przez ludzi […], określonych w załączniku I […]”. W załączniku do tej dyrektywy wymieniono następnie jedynie poszczególne produkty, a nie ich grupy. Zatem brzmienie załącznika do dyrektywy 76/895/EWG przesądza o jego wyczerpującym charakterze. 24.      W sprawie Cacchiarelli i Stranghellini dyrektywa 90/642 była rozpatrywana jedynie pod względem jej zastosowania do określonych pestycydów. Wyrok ten nie zawierał ustaleń co do charakteru wykazu produktów objętych tą dyrektywą. 25.      Za przykładowym charakterem wykazu produktów w kolumnie drugiej załącznika I do dyrektywy 90/642 przemawia także wykładnia systemowa. Jeżeli wykaz produktów w kolumnie drugiej miałby charakter wyczerpujący, nie byłoby konieczne jego uporządkowanie w dwóch kolumnach według „Grup produktów” w kolumnie pierwszej i „Produktów wchodzących w skład grupy” w kolumnie drugiej. Wystarczające byłoby wymienienie poszczególnych produktów, tak jak miało to miejsce w dyrektywie 76/895/EWG (12). 26.      Ponadto w załączniku II dyrektywa wymienia w odniesieniu do wielu grup produktów najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości dla innych produktów należących do danej grupy, np. dla grupy produktów „Jagody i drobne owoce” najwyższy dopuszczalny poziom pozostałości dla „Innych” (jagód). Jest to także dowód na przykładowy charakter wykazu produktów w kolumnie drugiej załącznika I, gdyż w przypadku wyczerpującego charakteru wykazu nie byłoby potrzebne wskazanie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości dla innych produktów należących do danej grupy. 27.      W przypadku grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła” także brzmienie kolumny drugiej przemawia za przykładowym charakterem wskazanych w niej produktów. Dyrektywa wymienia tam mianowicie „Sałatę i podobne” oraz w załączniku II „Zioła, inne”. 28.      Wykaz produktów w kolumnie drugiej załącznika I do dyrektywy 90/642 nie ma zatem charakteru wyczerpującego, lecz jedynie przykładowy. 29.      Pomimo iż liście winogron nie zostały wymienione w kolumnie drugiej, dyrektywa może mieć do nich zastosowanie, o ile liście winogron będą mogły zostać zakwalifikowane do jednej z grup produktów, ewentualnie jako jeden z produktów wchodzących w skład grupy, co należy ustalić w dalszej części analizy. 30.      Prima facie należy wziąć pod uwagę zaliczenie liści winogron do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”, ponieważ tak jak w przypadku sałaty, szpinaku i ziół, które zostały wymienione jako przykład produktów należących do tej grupy, chodzi o liście nadające się do spożycia. 31.      Również pod względem spożycia przez konsumenta, sposobu i przewidywanej ilości konsumpcji liście winogron są porównywalne z sałatą lub ziołami. 32.      Dokonując oceny, czy dany produkt można zaliczyć do jednej z grup produktów, należy jednakże uwzględnić zgodnie z zasadami wykładni teleologicznej również cele dyrektywy. Z jednej strony, celem dyrektywy jest ochrona człowieka i środowiska (13). Z drugiej strony, w dyrektywie przyjęto założenie, iż ochrona roślin przed organizmami szkodliwymi z wykorzystaniem pestycydów jest nieodzowna, aby zwiększyć wydajność rolnictwa (14). 33.      Określając najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów, dążono do zachowania równowagi pomiędzy tymi przeciwstawnymi celami dyrektywy poprzez określenie jako najwyższych dopuszczalnych poziomów wartości najniższych, jakie można przyjąć zgodnie z dobrą praktyką rolniczą (15). Najwyższe dopuszczalne poziomy dla poszczególnych pestycydów określono tak, iż „poziomy te odzwierciedlają użycie minimalnych ilości pestycydów w celu osiągnięcia odpowiedniej kontroli, stosowanych w taki sposób, że ilość pozostałości jest najmniejsza z praktycznego i z toksykologicznego punktu widzenia” (16). 34.      Określając najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów, uwzględniono zatem to, jakie najmniejsze ilości pestycydów są konieczne dla uzyskania dobrych zbiorów w ramach danej grupy produktów lub produktów należących do danej grupy. Najmniejsze ilości pestycydów niezbędne dla efektywnego zwalczania organizmów szkodliwych różnią się w zależności od rodzaju roślin. To wyjaśnia, dlaczego dla podobnych roślin – jak np. porzeczki i jeżyny, które wykazują znaczne podobieństwo pod względem sposobu i przewidywanej ilości spożycia przez konsumenta (a przez to spożycia środków szkodliwych) – określono odmienne najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów. 35.      Toteż rozważając zaliczenie do danej grupy produktów, należy mieć na uwadze specyfikę roślin w zakresie ich zapotrzebowania na pestycydy. Zakwalifikowanie do tej samej grupy produktów będzie możliwe tylko wtedy, gdy pomiędzy roślinami występuje podobieństwo tego rodzaju, iż można przyjąć, że narażone są one na podobne oddziaływanie organizmów szkodliwych i chwastów, a w rezultacie wykazują podobne zapotrzebowanie na pestycydy w celu uzyskania możliwie najwyższych zbiorów. Natomiast podobieństwo dwóch produktów, jak liście winogron i sałata lub zioła, które ogranicza się jedynie do sposobu i ilości spożycia przez konsumenta, nie jest jeszcze wystarczające dla zaliczenia ich do tej samej grupy produktów. 36.      Rozważania te przemawiają przeciwko zaliczeniu liści winogron do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”. Winorośl i sałaty lub zioła zbytnio się różnią zarówno co do rodzaju roślin, jaki reprezentują, jak i co do sposobu uprawy, aby najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów określone dla sałat i ziół z uwzględnieniem ich zapotrzebowania na pestycydy mogły być stosowane do liści winogron bez naukowego uzasadnienia. Także w preambule dyrektywy 90/642 wskazano, iż określenie obowiązkowych najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów wymaga długotrwałych badań (17). 37.      Nic innego nie wynika także z propozycji Komisji „Classification of (minor) crops” (18), na którą powołał się rząd fiński. W dokumencie tym zawarto propozycję zaszeregowania produktów niewymienionych wyraźnie w załączniku I do dyrektywy 90/642. Na str. 107 zaproponowano zakwalifikowanie liści winogron jako ziół do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”. Ta propozycja Komisji jest częścią dokumentu zatytułowanego „Guidelines for the generation of data concerning residues as provided in Annex II part A, section 6 and Annex II, part A, section 8 of Directive 91/414/EEC concerning the placing of plant production products on the market” (19). W przedmowie do dokumentu wskazano jednak, iż stanowi on jedynie wyraz stanowiska służb Komisji. Celem tego dokumentu nie jest uzyskanie mocy prawnej. Na powyższe wskazała także Komisja w swych uwagach na piśmie przedłożonych w ramach niniejszego postępowania. W każdym razie można upatrywać w tej propozycji Komisji próbę fachowego ustosunkowania się do pytania o porównywalność liści winogron i ziół. Postrzeganie dokumentu jako opinii biegłych nie jest jednak uzasadnione, gdyż z dokumentu tego nie wynika, w jaki sposób oraz na podstawie jakich badań Komisja ustaliła zaproponowane zaklasyfikowanie. 38.      Liści winogron nie można zatem zakwalifikować do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”. 39.      Rozważenia wymaga jednak zakwalifikowanie liści winogron do grupy produktów „Jagody i drobne owoce” w ramach produktu „Winogrona deserowe i do produkcji wina”, tak jak zaproponowali to Gavrielides i rząd grecki na wypadek stwierdzenia, iż dyrektywa znajduje do nich zastosowanie. 40.      Przemawiałby za tym fakt, iż liście winogron i winogrona są częściami tej samej rośliny. W związku z tym także zapotrzebowanie na pestycydy niezbędne dla zapewnienia ich bogatej w plon uprawy mogłoby być identyczne. 41.      Przeciw takiemu przyporządkowaniu przemawia jednak brzmienie dyrektywy. W przypadku liści nie może być mowy ani o jagodach, ani o winogronach. 42.      Natomiast podnoszony przez Komisję argument, iż liści winogron nie można traktować jak winogron deserowych i do produkcji wina, gdyż w kolumnie trzeciej załącznika I do dyrektywy 90/642, w której wymienione zostały części produktów, do których odnoszą się najwyższe dopuszczalne poziomy pozostałości pestycydów, wyłączone zostały ogonki winogron i dlatego także liście winogron powinny zostać wyłączone, nie jest przekonywający. W kolumnie trzeciej dokonano wyłączenia tych części produktu, co do których przyjmuje się, iż nie podlegają spożyciu, tak jak właśnie ogonki, ponieważ zawarte w nich pozostałości pestycydów nie prowadzą do obciążenia organizmu człowieka, a zatem nie muszą być uwzględniane w trakcie pomiarów. 43.      Badając, czy liście winogron powinny podlegać takim samym wartościom najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów jak winogrona deserowe i do produkcji wina, należy mieć przede wszystkim na uwadze, iż celem dyrektywy 90/642 jest możliwie najszerszy zakres ochrony człowieka i środowiska (20). Bez odwołania się do oceny naukowej nie można udzielić odpowiedzi na pytanie, czy intencja ta dopuszcza zakwalifikowanie liści winogron jako winogron deserowych i do produkcji wina, z czym wiąże się relatywnie wysoki dopuszczalny poziom pozostałości pestycydów. Okres zbiorów liści winogron i winogron może przypadać w różnym czasie, uprawa winorośli ukierunkowana na zbiory liści winogron może wymagać mniejszych ilości pestycydów niż uprawa ukierunkowana na zbiory winogron deserowych. Wątpliwości te musiałyby zostać wyjaśnione na szczeblu wspólnotowym przy pomocy badań naukowych, a liście winogron umieszczone, w drodze zmiany dyrektywy, w jej załączniku. Dokonanie stosownej kwalifikacji jedynie w drodze wykładni bez podbudowy naukowej nie jest możliwe. Tym samym liście winogron nie mogą zostać zaliczone do grupy produktów „Winogrona deserowe i do produkcji wina”. 44.      Podsumowując, należy wskazać, iż wprawdzie wykaz produktów zawarty w załączniku I do dyrektywy 90/642 nie ma charakteru wyczerpującego, jednakże w świetle powyższych rozważań liście winogron nie mogą zostać zakwalifikowane ani do grupy produktów „Warzywa liściowe i świeże zioła”, ani do grupy produktów „Jagody i drobne owoce – Winogrona deserowe i do produkcji wina”. Poza wskazanymi powyżej żadna inna grupa produktów nie wchodzi w rachubę. Zatem liście winogron nie podlegają przedmiotowemu zakresowi stosowania dyrektywy. 45.      Konsekwencją przedstawionej tu wykładni dyrektywy 90/642 jest konkluzja, iż w zakresie unormowanym w dyrektywie nie istnieje daleko idąca harmonizacja regulacji w odniesieniu do wszystkich produktów roślinnych. Wykładni tej można zarzucić zatem, że jest ona sprzeczna z kolejnym celem przyświecającym dyrektywie, jakim jest zapewnienie swobodnego przepływu towarów we Wspólnocie (21). Powyższe rozważania wykazały jednak, iż wykładnia ta uwzględnia także inne cele dyrektywy, a tym samym zapewnia równowagę pomiędzy wszystkimi jej celami. 46.      Należy również stwierdzić, iż w przypadku ustalenia, że nie znajdują tu zastosowania przepisy dyrektywy, nie każda krajowa regulacja będzie dopuszczalna, lecz tylko taka, która jest zgodna z prawem wspólnotowym, a w szczególności z art. 28 i 30 WE. Ewentualnie właściwe przepisy rozporządzenia nr 178/2002 (22), w szczególności art. 14, nie znajdują zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż zgodnie z art. 65 rozporządzenia wchodzą one w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2005 r. 47.      Zgodnie z art. 28 WE ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane w handlu między Państwami Członkowskimi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału każdą regulację Państwa Członkowskiego dotyczącą handlu, która może utrudniać w sposób bezpośredni lub pośredni, faktyczny lub potencjalny, handel wewnątrzwspólnotowy, należy postrzegać jako środek o skutku równoważnym z ograniczeniem ilościowym (23). Środek taki może stanowić również praktyka administracyjna (24). Na podstawie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie można ustalić, czy w Finlandii istnieje praktyka o charakterze ogólnoadministracyjnym w zakresie warunków udzielania pozwolenia na przywóz liści winogron. Jednak także indywidualne akty administracyjne nie mogą naruszać art. 28 WE ustanawiającego indywidualne prawa, których ochrona prawna nie może zależeć od indywidualnego lub ogólnego charakteru przepisu prawa krajowego (25). Sporne decyzje administracyjne, uzależniające przywóz liści winogron od określonego poziomu pozostałości pestycydów, utrudniają handel wewnątrzwspólnotowy i tym samym stanowią środek o skutku równoważnym. 48.      Niemniej jednak zgodnie z art. 30 WE ograniczenia zakazane przez art. 28 WE mogą być uzasadnione, w szczególności, względami ochrony zdrowia ludzkiego. Według orzecznictwa Trybunału do Państw Członkowskich należy określenie, w jakim stopniu pragną one zapewnić ochronę zdrowia i życia ludzi. W kwestii tej posiadają one szeroki zakres działania, jednakże są one zobowiązane do przestrzegania wymogów swobodnego przepływu towarów (26). W wyroku w sprawie Heijn, którego przedmiotem także były krajowe przepisy dotyczące pozostałości pestycydów w środkach spożywczych, Trybunał również przyjął szeroki zakres swobodnego uznania Państw Członkowskich i orzekł, iż dopuszczalne jest uwzględnienie przez przepisy krajowe warunków klimatycznych, zwyczajów żywieniowych, jak również stanu zdrowotnego ludności (27). 49.      Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Państwa Członkowskie, korzystając z przysługującego im swobodnego uznania w zakresie ochrony zdrowia, są zobowiązane do przestrzegania zasady proporcjonalności, która leży u podstaw art. 30 zdanie drugie WE. Zgodnie z tą zasadą środki krajowe mogą być stosowane tylko w takim zakresie, jaki faktycznie jest niezbędny dla zapewnienia ochrony zdrowia ludności; muszą być one proporcjonalne do zamierzonego celu, którego nie można by było osiągnąć przy użyciu środków ograniczających w mniejszym stopniu handel wewnątrzwspólnotowy (28). 50.      Sąd krajowy będzie zatem musiał zbadać, jaki poziom najwyższych dopuszczalnych pozostałości pestycydów w liściach winogron gwarantuje zapewnienie ochrony zdrowia. Będzie przy tym musiał również uwzględnić, czy i w jakim zakresie stosowanie pestycydów jest niezbędne dla uprawy liści winogron (29). V –    Wnioski 51.      Mając na uwadze powyższe rozważania, proponuję Trybunałowi odpowiedzieć na przedstawione przez Helsingin hallinto‑oikeus pytania prejudycjalne w następujący sposób: „Dyrektywy Rady 90/642/EWG z dnia 27 listopada 1990 r. w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach oraz na ich powierzchni , z późniejszymi zmianami, nie stosuje się do liści winogron”. – Język oryginału: niemiecki. 2– Dyrektywa Rady z dnia 27 listopada 1990 r. (Dz.U. L 350, str. 71), wielokrotnie zmieniana, ostatnio przez dyrektywę Komisji 2004/61/WE z dnia 26 kwietnia 2004 r. (Dz.U. L 127, str. 81). 3– Dyrektywa Rady z dnia 25 czerwca 1997 r. zmieniająca dyrektywy 76/895/EWG, 86/362/EWG, 86/363/EWG oraz 90/642/EWG w sprawie ustalenia maksymalnych poziomów pozostałości pestycydu w i na owocach i warzywach, a także zbożach, środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego i niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym także owocach i warzywach (Dz.U. L 184, str. 33). 4– Dyrektywa Komisji z dnia 27 października 1998 r. zmieniająca załączniki do dyrektyw Rady 86/362/EWG, 86/363/EWG i 90/642/EWG w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów, odpowiednio w zbożach, środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego i niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym owocach i warzywach, oraz na ich powierzchni (Dz.U. L 290, str. 25). 5– Dyrektywa Komisji z dnia 22 czerwca 2000 r. zmieniająca załączniki do dyrektyw Rady 86/362/EWG, 86/363/EWG oraz 90/642/EWG w sprawie ustalania najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w zbożach, środkach spożywczych pochodzenia zwierzęcego i niektórych produktach pochodzenia roślinnego, w tym odpowiednio owocach i warzywach oraz na ich powierzchni (Dz.U. L 158, str. 51). 6 – Komisja, Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa VI B II‑1, Załącznik B, 7029/VI/95 zm. 5 22/7/97 (http://europa.eu.int/comm/food/resources/publications_en.htm). 7 – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31, str. 1). 8 – Zobacz przypis 6. 9  Wyszczególnienie autora opinii. 10 – Dz.U. L 340, str. 26. 11 – Wyrok z dnia 23 lutego 1995 r. w sprawach połączonych C‑54/94 i C‑74/94, Rec. str. I‑391, pkt 11. 12 – Zobacz przypis 10. 13 – Zobacz motyw szósty dyrektywy 90/642. 14 – Zobacz motywy trzeci i czwarty dyrektywy 90/642. 15 – Zobacz motyw czwarty dyrektywy 90/642. 16 – Motyw trzeci dyrektywy Rady 94/30/WE z dnia 23 czerwca 1994 r. zmieniającej załącznik II do dyrektywy 90/642/EWG (Dz.U. L 189, str. 70). 17 – Zobacz motyw trzynasty dyrektywy 90/642. 18  Zobacz przypis 6. – Komisja, Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa VI B II‑1, 1607/VI/97, zm. 2, 10/6/1999 (http://europa.eu.int/comm/food/resources/publications_en.htm). 20 – Zobacz motyw szósty dyrektywy 90/642. 21 – Zobacz motyw jedenasty dyrektywy 90/642. 22 – Powołane w przypisie 7. 23 – Zobacz w szczególności wyrok z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5. 24 – Zobacz wyrok z dnia 9 maja 1985 r. w sprawie 21/84 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. 1355, pkt 13. 25 – Zobacz w zakresie swobody świadczenia usług wyrok z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑224/97 Ciola, Rec. str. I‑2517, pkt 32. 26 – Zobacz wyroki z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie C‑293/94 Brandsma, Rec. str. I‑3159, pkt 11 oraz z dnia 17 września 1998 r. w sprawie C‑400/96 Harpegnies, Rec. str. I‑5121, pkt 33. 27 – Wyrok z dnia 19 września 1984 r. w sprawie 94/83, Rec. str. 3263, pkt 16. 28 – Zobacz wyrok z dnia 14 lipca 1983 r. w sprawie 174/82 Sandoz, Rec. str. 2445, pkt 18; zob. następnie wyroki z dnia 23 września 2003 r. w sprawie C‑192/01 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. I‑9693, pkt 45; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑387/99 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. I‑3731, pkt 71 oraz z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑150/00 Komisja przeciwko Austrii, Rec. str. I‑3887, pkt 88. 29 – Zobacz przywołany w przypisie 26 wyrok w sprawie Heijn, pkt 15 oraz wyrok z dnia 13 marca 1986 r. w sprawie 54/85 Mirepoix, Rec. str. 1067, pkt 14.