C-399/19

POSTANOWIENIE TRYBUNAŁU (dziesiąta izba) z dnia 29 kwietnia 2020 r. ( *1 ) Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Dyrektywa 2002/20/WE – Artykuł 12 – Opłaty administracyjne nałożone na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć łączności elektronicznej – Koszty administracyjne krajowego organu regulacyjnego, które mogą zostać pokryte z opłaty – Coroczny bilans wydatków administracyjnych oraz całkowitej kwoty zebranych opłat W sprawie C‑399/19 mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 maja 2019 r., w postępowaniu: Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, przeciwko BT Italia SpA, Basictel SpA, BT Enia Telecomunicazioni SpA, Telecom Italia SpA, Postepay SpA, dawniej PosteMobile SpA, Vodafone Italia SpA, przy udziale: Telecom Italia SpA, Fastweb SpA, Wind Tre SpA, Sky Italia SpA, Vodafone Omnitel BV, Vodafone Italia SpA, TRYBUNAŁ (dziesiąta izba), w składzie: I. Jarukaitis (sprawozdawca), prezes izby, E. Juhász i C. Lycourgos, sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, rozważywszy uwagi, które przedstawili: – w imieniu BT Italia SpA, Basictel SpA oraz BT Enia Telecomunicazioni SpA – R. Caiazzo, S. Fienga oraz F. Costantini, avvocati, – w imieniu Telecom Italia SpA – F. Cardarelli, F. Lattanzi oraz F.S. Cantella, avvocati, – w imieniu Postepay SpA oraz Fastweb SpA – F. Pacciani oraz V. Mosca, avvocati, – w imieniu Vodafone Italia SpA – V. Cerulli Irelli oraz M. Libertini, avvocati, – w imieniu Wind Tre SpA – B. Caravita di Toritto, R. Santi oraz S. Fiorucci, avvocati, – w imieniu Sky Italia SpA – O. Grandinetti, D. Majori oraz A.A. Di Todaro, avvocati, – w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali R. Guizzi, S. Fiorentino oraz P.G. Marrone, avvocati dello Stato, – w imieniu rządu belgijskiego – P. Cottin, J.C. Halleux oraz C. Pochet, w charakterze pełnomocników, których wspierali P. Vernet, S. Depré oraz M. Lambert de Rouvroit, avocats, – w imieniu rządu litewskiego – K. Dieninis oraz R. Dzikovič, w charakterze pełnomocników, – w imieniu Komisji Europejskiej – L. Malferrari, G. Braun oraz L. Nicolae, w charakterze pełnomocników, postanowiwszy, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem, wydaje następujące Postanowienie Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (Dz.U. 2002, L 108, s. 21), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37; sprostowanie Dz.U. 2013, L 241, s. 8) (zwanej dalej „dyrektywą o zezwoleniach”). Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (organem regulacyjnym ds. komunikacji, Włochy) (zwanym dalej „organem regulacyjnym”) a BT Italia SpA, Basictel SpA, BT Enia Telecomunicazioni SpA, Telecom Italia SpA, Postepay SpA – dawniej PosteMobileSpA – oraz Vodafone Italia SpA, dotyczącego opłaty na rzecz tego organu należnej od podmiotów działających w sektorze łączności elektronicznej i usług medialnych, której zażądano od tych spółek za lata 2014–2016. Ramy prawne Prawo Unii Artykuł 3 ust. 3a dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140 (zwanej dalej „dyrektywą ramową”), stanowi: „Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 i 5 krajowe organy regulacyjne odpowiedzialne za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami zgodnie z art. 20 lub 21 niniejszej dyrektywy działają niezależnie i nie występują o instrukcje do żadnego innego podmiotu ani nie przyjmują takich instrukcji w związku z wykonywaniem tych zadań, przydzielonych im na podstawie prawa krajowego wdrażającego prawo [Unii] […] […]”. Artykuł 16 dyrektywy ramowej przewiduje: „1.   Krajowe organy regulacyjne przeprowadzają analizę odnośnych rynków, biorąc pod uwagę rynki określone w zaleceniu oraz w jak największym stopniu uwzględniając treść wytycznych. Państwa członkowskie zapewniają, aby taka analiza została przeprowadzona w miarę potrzeby we współpracy z krajowymi organami odpowiedzialnymi za ochronę konkurencji. 2.   W przypadku gdy na podstawie przepisów ust. 3 lub 4 niniejszego artykułu, art. 17 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektyw[y] o usłudze powszechnej) lub art. 8 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektyw[y] o dostępie) krajowy organ regulacyjny zobowiązany jest podjąć decyzję w sprawie nałożenia, utrzymania, zmiany lub uchylenia obowiązków w odniesieniu do przedsiębiorstw, stwierdza on na podstawie dokonanej analizy rynku, o której mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, czy na odnośnym rynku występuje skuteczna konkurencja. […]”. Motyw 30 dyrektywy o zezwoleniach stanowi: „Opłaty administracyjne mogą być nakładane na podmioty świadczące usługi łączności elektronicznej celem sfinansowania działalności krajowych organów regulacyjnych w zakresie zarządzania systemem zezwoleń i w celu przyznawania prawa użytkowania. Wysokość takich opłat powinna być ograniczona do sumy potrzebnej do pokrycia rzeczywistych kosztów administracyjnych związanych z taką działalnością. W tym celu należy zapewnić przejrzystość dochodów i wydatków krajowego organu regulacyjnego poprzez wprowadzenie obowiązku składania rocznych sprawozdań o łącznej sumie zebranych opłat i poniesionych kosztów administracyjnych. Pozwoli to przedsiębiorstwom sprawdzić bilans administracyjnych kosztów i opłat”. Artykuł 3 tej dyrektywy ustanawia ogólne zezwolenie na sieci i usługi łączności elektronicznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 rzeczonej dyrektywy „ogólne zezwolenie” oznacza „ramy prawne określone przez państwo członkowskie zapewniające prawo świadczenia dostępu do sieci oraz usług łączności elektronicznej oraz określające szczególne obowiązki sektorowe, jakie mogą mieć zastosowanie w odniesieniu do wszystkich lub poszczególnych rodzajów sieci i usług łączności elektronicznej, zgodnie z niniejszą dyrektywą”. Zgodnie z art. 5 tejże dyrektywy państwa członkowskie mogą przyznać indywidualne prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numerów w przypadku, gdy jest to konieczne dla określonych celów. Artykuł 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach ma następujące brzmienie: „Szczególne obowiązki, które mogą być nałożone na podmioty udostępniające sieci i usługi w zakresie łączności elektronicznej na podstawie [art.] 5 ust. 1 i 2, [art.] 6 oraz 8 dyrektywy 2002/19/WE (dyrektywy o dostępie) i [art.] 17 dyrektywy 2002/22/WE (dyrektywy o usłudze powszechnej) lub na podmioty wyznaczone do świadczenia usług powszechnych na podstawie powyższej dyrektywy, winny być prawnie oddzielone od praw i obowiązków wynikających z ogólnego zezwolenia. Celem zapewnienia przejrzystości dla przedsiębiorstw, kryteria i procedury nakładania takich obowiązków na poszczególne przedsiębiorstwa powinny być wskazane w ogólnym zezwoleniu”. Artykuł 12 dyrektywy o zezwoleniach, zatytułowany „Opłaty administracyjne”, stanowi: „1.   Każda opłata administracyjna nałożona na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem lub na rzecz którego zostało ustanowione prawo użytkowania winna: a) w całości odnosić się jedynie do kosztów administracyjnych, które byłyby poniesione przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w [art.] 6 ust. 2, w tym kosztów współpracy międzynarodowej, związanych z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach, oraz b) być nakładana na poszczególne przedsiębiorstwa w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny, zmniejszając w ten sposób dodatkowe koszty administracyjne oraz bieżące opłaty. 2.   Nakładając opłaty administracyjne, krajowy organ regulacyjny opublikuje corocznie bilans swoich administracyjnych wydatków oraz całkowitej sumy zebranych opłat. W razie wystąpienia różnicy pomiędzy całkowitą sumą zebranych opłat a wydatkami administracyjnymi należy zapewnić stosowne wyrównanie”. Artykuł 5 ust. 1 i 2 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy o dostępie) (Dz.U. 2002, L 108, s. 7), zmienionej dyrektywą 2009/140 (zwanej dalej „dyrektywą o dostępie”), przewiduje: „1.   Dla realizacji celów określonych w art. 8 [dyrektywy ramowej], krajowe organy regulacyjne wspierają, a w stosownych przypadkach zapewniają – zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy – odpowiedni dostęp i wzajemne połączenia oraz interoperacyjność usług, wykonując swoje zadania w taki sposób, aby promować wydajność, zrównoważoną konkurencję, efektywne inwestycje i innowacje oraz zapewnić maksymalne korzyści użytkownikom końcowym. W szczególności i niezależnie od środków, które mogłyby zostać podjęte w stosunku do przedsiębiorstw dysponujących znaczącą pozycją rynkową zgodnie z art. 8, krajowe organy regulacyjne mogą nakładać: a) w granicach tego, co niezbędne dla zapewnienia możliwości połączenia typu koniec–koniec, obowiązki na przedsiębiorstwa, które kontrolują dostęp do użytkowników końcowych, w tym, w uzasadnionym przypadku, obowiązek wzajemnych połączeń ich sieci w sytuacji, kiedy nie zostało to jeszcze zrealizowane; ab) w uzasadnionych przypadkach i w niezbędnym zakresie spoczywające na przedsiębiorstwach kontrolujących dostęp do użytkowników końcowych obowiązki świadczenia usług interoperacyjnych; b) na operatorów, w granicach tego, co jest niezbędne dla zapewnienia użytkownikom końcowym dostępu do cyfrowych usług radiowych i telewizyjnych, określonych przez państwa członkowskie – obowiązek zapewnienia dostępu do innych urządzeń, o których mowa w załączniku I, część II, na sprawiedliwych, rozsądnych i niedyskryminujących warunkach. 2.   Obowiązki i warunki nałożone na podstawie ust. 1 są obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminacyjne i są wdrażane zgodnie z procedurami przewidzianymi w art. 6, 7 i 7a [dyrektywy ramowej]”. Artykuł 6 dyrektywy o dostępie dotyczy obowiązków nakładanych na operatorów w odniesieniu do dostępu warunkowego oraz innych urządzeń, a jej art. 8 reguluje nakładanie, zmianę lub uchylanie obowiązków. Artykuł 17 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (Dz.U. 2002, L 108, s. 51), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/136/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 11) (zwanej dalej „dyrektywą o usłudze powszechnej”), ma za przedmiot ograniczenia regulacyjne względem przedsiębiorstw posiadających znaczącą pozycję rynkową na danym rynku usług detalicznych. Prawo włoskie Artykuł 1 ust. 65 Legge n. 266 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006) [ustawy nr 266 wprowadzającej przepisy w sprawie uchwalania rocznego i wieloletniego budżetu państwa (ustawy o stabilności budżetowej na rok 2006)] z dnia 23 grudnia 2005 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 302 z dnia 29 grudnia 2005 r.), stanowi: „Od 2007 r. koszty funkcjonowania [organu regulacyjnego], w części nieobjętej finansowaniem z budżetu państwa, są finansowane na zasadach ustanowionych w obowiązujących przepisach przez odpowiedni rynek z opłat określanych w decyzji [tego] organu z zachowaniem maksymalnych progów przewidzianych w ustawie, przekazywanych bezpośrednio [temuż] organowi”. Artykuł 1 ust. 66 tej ustawy przewiduje, że za rok 2006 opłata obciążająca operatorów z sektora łączności wynosi 1,5‰ dochodów wykazanych w ostatnim bilansie zatwierdzonym przed wejściem w życie tej ustawy, a w kolejnych latach organ regulacyjny może wprowadzić ewentualne zmiany w zakresie kwoty opłaty oraz dotyczących jej zasad w granicach maksymalnie 2‰ dochodów wynikających z bilansu zatwierdzonego przed wydaniem decyzji. Artykuł 34 decreto legislativo n. 259 – Codice delle comunicazioni elettroniche (dekretu ustawodawczego nr 259 – kodeksu łączności elektronicznej), z dnia 1 sierpnia 2003 r. (dodatek zwyczajny do GURI nr 214 z dnia 15 września 2003 r.), w wersji mającej zastosowanie w sporze rozstrzyganym w postępowaniu głównym (zwanego dalej „kodeksem łączności elektronicznej”), przewiduje: „1.   Oprócz opłat wskazanych w art. 35 na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć zgodnie z ogólnym zezwoleniem lub na przedsiębiorstwa, na rzecz których zostało ustanowione prawo użytkowania, nałożona może być opłata administracyjna w całości odnosząca się jedynie do kosztów administracyjnych, które byłyby poniesione przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 2, w tym kosztów współpracy międzynarodowej, związanych z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach. Opłaty administracyjne są nakładane na poszczególne przedsiębiorstwa w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny, zmniejszając w ten sposób dodatkowe koszty administracyjne oraz bieżące opłaty. 2.   W celu pokrycia kosztów administracyjnych wynikających z działalności należących do właściwości ministerstwa kwota opłat administracyjnych, o których mowa w ust. 1, jest określona w załączniku 10. 2 bis.   W celu pokrycia kosztów administracyjnych ponoszonych w całości na wykonanie zadań w zakresie regulowania, sprawowania nadzoru, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji, które zostały powierzone [mocą ustawy organowi regulacji] w dziedzinach, o których mowa w ust. 1, wysokość opłat administracyjnych przewidzianych w ust. 1 określa się zgodnie z art. 1 ust. 65 i 66 ustawy nr 266 z dnia 23 grudnia 2005 r., proporcjonalnie do dochodów uzyskanych przez przedsiębiorstwa w ramach działalności objętej ogólnym zezwoleniem lub przyznanymi prawami użytkowania. 2 ter.   W porozumieniu z ministerstwem gospodarki i finansów ministerstwo i [organ regulacji] corocznie publikują koszty administracyjne poniesione w związku z działalnością, o której mowa w ust. 1, oraz całkowitą sumę opłat zebranych odpowiednio zgodnie z ust. 2 i 2 bis. W razie wystąpienia różnic między całkowitą sumą opłat a wydatkami administracyjnymi należy zapewnić stosowne wyrównanie”. Postępowanie główne i pytania prejudycjalne W wyrokach wydanych w dniach 31 stycznia, 13 lutego, 1 i 17 marca 2017 r., Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum, Włochy) uwzględnił skargi wniesione: – przez BT Italia, Basictel i BT Enia Telecomunicazioni na decyzję 567/14 organu regulacyjnego z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie określenia wysokości i metody uiszczenia opłaty należnej na rzecz tego organu za rok 2015 oraz decyzję 87/15 rzeczonego organu dotyczącą przyjęcia formularza elektronicznego i instrukcji uiszczenia tej opłaty; – przez PosteMobile na decyzję 547/13 organu regulacyjnego w sprawie określenia wysokości i metody uiszczenia opłaty należnej na rzecz tego organu za rok 2014, decyzję 71/14 rzeczonego organu dotyczącą przyjęcia formularza elektronicznego i instrukcji uiszczenia tej opłaty za rok 2015 oraz pismo tegoż organu, w którym zażądał on uiszczenia dodatkowej kwoty z tytułu tej opłaty za rok 2014; – przez PosteMobile na decyzje 567/14 i 87/15 organu regulacyjnego i pismo, w którym organ ten zażądał uiszczenia dodatkowej kwoty z tytułu tej opłaty należnej mu za rok 2015; – przez Telecom Italia na decyzję 605/15 organu regulacyjnego z dnia 5 listopada 2015 r. w sprawie określenia wysokości i metody uiszczenia opłaty należnej na rzecz tego organu za rok 2016 i decyzję 34/16 rzeczonego organu z dnia 24 lutego 2015 r. dotyczącą przyjęcia formularza elektronicznego i instrukcji uiszczenia tej opłaty za rok 2016, oraz – przez Vodafone Italia na decyzje 605/15 i 34/16 organu regulacyjnego. Sąd ten, uwzględniając argumenty podniesione przez te spółki, w pięciu wyrokach stwierdził nieważność decyzji organu regulacyjnego wymienionych w poprzednim punkcie, uznając, że metoda określenia podstawy wymiaru, w oparciu o którą organ ten dokonał obliczenia kwot należnych od podmiotów z tytułu opłaty, była błędna, gdyż odwołuje się ona do ogółu działalności, jaką rzeczony organ ma wykonywać w oparciu o obowiązujące przepisy, oraz uwzględnia ogół dochodów uzyskanych przez operatorów zobowiązanych do jej zapłaty, włączając w związku z tym również koszty, które nie mogły zostać uwzględnione. Sąd ten uznał w tym kontekście, że art. 34 ust. 2 bis kodeksu łączności elektronicznej, przyjęty w 2015 r., nie znajdował zastosowania w postępowaniach głównych, gdyż stanowił on nowe przepisy niemające mocy wstecznej. W związku z tym orzekł on, że zgodnie z wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), opłata należna na rzecz organu regulacyjnego miała mieć na celu jedynie wyrównanie wydatków poniesionych w całości przez ten organ na działania w zakresie regulacji, mając na uwadze, że chodzi o ściśle określone wydatki dotyczące wydawania ogólnych zezwoleń, zarządzania systemem ogólnych zezwoleń, jego nadzorowania i wdrażania. Ponadto Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum) uwzględnił podniesiony przed nim zarzut, dotyczący braku przyjęcia corocznego bilansu, o którym mowa w art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach, za rok 2014, uznawszy, że przyjęcie bilansu musi poprzedzać wezwanie do uiszczenia opłaty należnej organowi regulacyjnemu. Organ regulacyjny wniósł odwołanie od tych wyroków do Consiglio di Stato (rady stanu, Włochy). Sąd ten podnosi, że art. 34 ust. 2 bis kodeksu łączności elektronicznej został przyjęty w celu uniknięcia – w ramach wszczynanego przez Komisję Europejską postępowania w sprawie naruszenia – wnoszenia skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z uwagi na nieprawidłową transpozycję art. 6 i 12 dyrektywy o zezwoleniach. Jednakże, ponieważ sąd pierwszej instancji uznał, że ten nowy przepis nie ma mocy wstecznej, nie podjął się oceny, czy był on zgodny z art. 12 tej dyrektywy, podczas gdy znajduje on zastosowanie ratione temporis co najmniej w odniesieniu do składki należnej temu organowi za rok 2016. Sąd odsyłający uważa, że występuje wątpliwość co do zgodności z prawem Unii krajowych zasad obowiązujących przed przyjęciem i po przyjęciu rzeczonego art. 34 ust. 2 bis. Jego zdaniem w następstwie wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum), do którego zwrócono się z kwestią dotyczącą ograniczenia działalności, której koszty administracyjne mogą zostać uwzględnione do celów finansowania organu regulacyjnego, uznał na podstawie tego wyroku, że Trybunał utożsamił działalność wymienioną w art. 12 dyrektywy o zezwoleniach wyłącznie z działalnością regulacyjną wykonywaną przez krajowy organ regulacyjny (zwany dalej „KOR”), podczas gdy zdaniem sądu odsyłającego takie utożsamienie nie wynika z tego przepisu ani z rzeczonego wyroku Trybunału. Zdaniem sądu odsyłającego w tym ostatnim wyroku Trybunał nie zajął się zasadniczą w postępowaniu głównym kwestią działalności w zakresie „regulacji ex ante”, a orzecznictwo Trybunału nie jest precyzyjne w odniesieniu do zakresu odnośnej działalności KOR. Ponadto sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością art. 34 ust. 2 ter kodeksu łączności elektronicznej z art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach. W powyższych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi: „1) Czy art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy [o zezwoleniach] stoi na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który obciąża podmioty posiadające zezwolenia w rozumieniu dyrektywy kosztami administracyjnymi w całości ponoszonymi przez [KOR] w związku z organizacją i wykonywaniem wszystkich zadań, w tym zadań w zakresie regulacji, nadzoru, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji, które zostały powierzone [KOR] w europejskich ramach dotyczących łączności elektronicznej […]; czy też działania, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy [o zezwoleniach], ograniczają się do »regulacji ex ante« przeprowadzanej przez [KOR]? 2) Czy art. 12 ust. 2 dyrektywy [o zezwoleniach] należy interpretować w ten sposób, że coroczny bilans wydatków administracyjnych [KOR] i zebranych opłat: a) może zostać opublikowany po zakończeniu roku budżetowego, zgodnie z krajowymi ustawami dotyczącymi rachunkowości publicznej, w którym to roku zebrano opłaty administracyjne; b) zezwala [KOR] na zapewnienie »stosowanego wyrównania« także w odniesieniu do lat budżetowych, które nie następują bezpośrednio po danym roku?”. W przedmiocie pytań prejudycjalnych W przedmiocie dopuszczalności Postepay, Fastweb SpA, Wind Tre SpA oraz Sky Italia SpA twierdzą w istocie, że przedłożone pytania są niedopuszczalne w świetle art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, gdyż postanowienie odsyłające nie przedstawia powodów, które skłoniły sąd odsyłający do rozpatrywania kwestii wykładni przepisów prawa Unii, w sytuacji gdy Trybunał w bardzo szczegółowy sposób określił już działalność KOR, której finansowanie może pochodzić ze składki uiszczanej przez operatorów, i dwukrotnie miał już okazję zająć stanowisko w kwestii włoskich uregulowań w wyrokach: z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), a także z dnia 28 lipca 2016 r., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608). Ponadto część druga pytania pierwszego dotycząca „regulacji ex ante” podnosi kwestię zasadniczo natury faktycznej. Sąd odsyłający zwraca się de facto do Trybunału o zajęcie stanowiska w kwestii zasad stosowania w danym państwie członkowskim art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, podczas gdy takie zadanie spoczywa na sądzie odsyłającym. Co do pytania drugiego sąd odsyłający nie przedstawia żadnej okoliczności natury faktycznej dotyczącej przyjęcia i treści odnośnych corocznych bilansów ani żadnego wyjaśnienia co do powodów podnoszonej niezgodności art. 34 ust. 2 ter kodeksu łączności elektronicznej z art. 12 ust. 2 tej dyrektywy. Ponadto obydwa pytania nie mają konkretnego ani rzeczywistego znaczenia do celów rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach ustanowionej na mocy art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi konieczność udzielenia wykładni prawa Unii, która będzie użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które są wyraźnie określone w art. 94 regulaminu postępowania. Jest zatem niezbędne – jak stanowi art. 94 lit. c) tego regulaminu – by postanowienie odsyłające zawierało omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 19 kwietnia 2018 r., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, pkt 21, 22 i przytoczone tam orzecznictwo). Po drugie, w ramach tej współpracy, wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się postępowanie i który wobec tego musi przyjąć na siebie odpowiedzialność za wydanie orzeczenia, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W konsekwencji, jeżeli skierowane pytania dotyczą wykładni przepisów prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 13 listopada 2018 r., Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, pkt 20). Wynika z tego, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy w ramach stanu faktycznego i prawnego, za którego ustalenie sąd ten jest odpowiedzialny i którego prawidłowość nie podlega ocenie Trybunału, korzystają z domniemania, że mają znaczenie dla sprawy. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie złożonego przez sąd krajowy wniosku jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 13 listopada 2018 r., Čepelnik, C‑33/17, EU:C:2018:896, pkt 21). W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w odniesieniu do pierwszego przedłożonego pytania sąd odsyłający nie znajduje w orzecznictwie Trybunału, a w szczególności w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), wskazówek, które są mu niezbędne do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym w odniesieniu do działalności KOR, której koszty mogą być pokrywane z opłat administracyjnych na mocy art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, a w szczególności kwestii, czy działalność ta oznacza wyłącznie działalność w zakresie „regulacji ex ante”. Co się tyczy pytania drugiego, sąd odsyłający wskazuje, że w sporze w rozstrzyganym w postępowaniu głównym sąd pierwszej instancji uwzględnił podniesiony przed nim zarzut skarżących, uznawszy, że coroczny bilans musi zostać opublikowany przed wymaganiem zapłaty składki należnej organowi regulacyjnemu, co organ ten kwestionuje w ramach wniesionych przez niego odwołań. W tych okolicznościach należy uznać, że sąd odsyłający w wystarczającym stopniu wyjaśnił powody, które skłoniły go do przedłożenia pytań Trybunałowi, a wykładnia, o którą wniesiono, nie pozostaje bez związku z przedmiotem sporu w postępowaniu głównym. W związku z powyższym przedłożone pytania są dopuszczalne. Co do istoty Zgodnie z art. 99 regulaminu postępowania przed Trybunałem Trybunał może w każdej chwili, w szczególności jeżeli odpowiedź na pytanie prejudycjalne można wywieść w sposób jednoznaczny z orzecznictwa lub jeżeli odpowiedź na takie pytanie nie pozostawia żadnych uzasadnionych wątpliwości, na wniosek sędziego sprawozdawcy i po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, orzec w formie postanowienia z uzasadnieniem. Powyższy przepis należy zastosować w niniejszej sprawie. W przedmiocie pytania pierwszego Poprzez swe pierwsze pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy o zezwoleniach należy interpretować w ten sposób, że koszty, które mogą być pokryte z opłaty nałożonej na mocy tego przepisu na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć łączności elektronicznej, obejmują koszty administracyjne w całości ponoszone przez KOR w związku z wykonywaniem wszystkich zadań, w tym zadań w zakresie regulacji, nadzoru, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji, czy też wyłącznie koszty ponoszone w związku z działalnością w zakresie „regulacji ex ante”. W tym względzie należy przypomnieć, że w odpowiedzi na analogiczne pytanie przedłożone przez Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalny sąd administracyjny dla Lacjum), przed którym skarżący kwestionowali kwotę opłaty, która została na nich nałożona na mocy tych samych uregulowań krajowych co uregulowania będące przedmiotem postępowania głównego, z uwagi na to, że opłata ta pokrywała pozycje niezwiązane bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi przez KOR w związku z regulacją rynku ex ante, Trybunał w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), orzekł, że art. 12 dyrektywy o zezwoleniach należy interpretować w ten sposób, iż przepis ten nie stoi na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, na których mocy przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć łączności elektronicznej są zobowiązane uiszczać opłatę mającą na celu pokrycie wszystkich kosztów ponoszonych przez KOR i niefinansowanych przez państwo, której kwota jest określana w stosunku do uzyskiwanych przez te przedsiębiorstwa dochodów, pod warunkiem że opłata ta ma na celu wyłącznie pokrycie kosztów związanych z działalnością wspomnianą w art. 12 ust. 1 lit. a), że całkowite dochody uzyskiwane z tytułu rzeczonej opłaty nie przewyższają całkowitych kosztów związanych z tą działalnością oraz że opłata ta jest nakładana na przedsiębiorstwa w sposób obiektywny, przejrzysty i proporcjonalny. W pkt 38 rzeczonego wyroku Trybunał stwierdził, że z brzmienia art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy o zezwoleniach wynika, że państwa członkowskie mogą nałożyć na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć na podstawie ogólnego zezwolenia lub na przedsiębiorstwa, którym przyznane zostało prawo użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów, jedynie opłaty administracyjne pokrywające w całości koszty poniesione przy zarządzaniu, sprawowaniu nadzoru lub wdrażaniu planu ogólnych zezwoleń, praw użytkowania i szczegółowych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2 tejże dyrektywy, w tym koszty współpracy międzynarodowej oraz związanych z nią harmonizacją i standaryzacją, a także analizą rynku, monitorowaniem lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie do sieci i wzajemnych połączeniach. W pkt 39 i 40 wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), Trybunał przypomniał, że takie opłaty mogą pokrywać jedynie koszty związane z działalnością przypomnianą w poprzednim punkcie niniejszego postanowienia, a zatem nie mogą obejmować wydatków związanych z innymi zadaniami, oraz że opłaty nałożone na mocy art. 12 dyrektywy o zezwoleniach nie mają na celu pokrycia kosztów administracyjnych jakiejkolwiek natury ponoszonych przez KOR. Trybunał dodał w pkt 41 rzeczonego wyroku, że z art. 12 ust. 2 tej dyrektywy w świetle jej motywu 30 wynika, że rzeczone opłaty muszą pokrywać rzeczywiste koszty administracyjne związane z tą działalnością i bilansować te koszty. Wobec tego całkowite dochody uzyskiwane przez państwa członkowskie z tytułu omawianej opłaty nie mogą przewyższać całkowitych kosztów związanych z tą działalnością. Twierdzenia te zostały powtórzone przez Trybunał w wyrokach z dnia 28 lipca 2016 r., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (C‑240/15, EU:C:2016:608, pkt 45, 46), a także z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2018:44, pkt 64). W pkt 22 wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., Vodafone Malta i Mobisle Communications (C‑71/12, EU:C:2013:431), Trybunał orzekł również, że opłaty administracyjne, o których mowa w art. 12 dyrektywy o zezwoleniach, mają charakter wynagrodzenia, ponieważ, po pierwsze, mogą zostać nałożone wyłącznie w związku z usługami administracyjnymi świadczonymi przez KOR na rzecz operatorów łączności elektronicznej z tytułu w szczególności zezwolenia ogólnego lub przyznania praw użytkowania częstotliwości radiowych lub numerów oraz, po drugie, powinny pokrywać koszty administracyjne ponoszone w związku z tymi usługami. Jak wynika zarówno z brzmienia art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy o zezwoleniach, jak i jego wykładni przyjętej w wyrokach wymienionych w pkt 34–38 niniejszego postanowienia, koszty KOR, które mogą być pokrywane z opłaty wprowadzonej na mocy tego przepisu, nie obejmują wszystkich kosztów działalności KOR, ale koszty odnoszące się w całości do trzech kategorii działań, o których mowa w tymże przepisie, a mianowicie: – po pierwsze, zarządzania, sprawowania nadzoru lub wdrażania planu ogólnych zezwoleń, o którym mowa w art. 3 dyrektywy o zezwoleniach, który obejmuje przesłanki, mogące warunkować ogólne zezwolenie, wymienione w załączniku, część A, do tej dyrektywy; – po drugie, zarządzania, sprawowania nadzoru i wdrażania praw użytkowania częstotliwości radiowych i numerów, o których mowa w art. 5 dyrektywy o zezwoleniach oraz przesłanek dotyczących tych praw, wymienionych w załączniku, część B i C, do tej dyrektywy, oraz – po trzecie, zarządzania, sprawowania nadzoru oraz wdrażania szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach, obejmujących obowiązki, które mogą być nałożone na podmioty udostępniające sieci i świadczące usługi w zakresie łączności elektronicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 6 i 8 dyrektywy o dostępie lub na mocy art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej, a także obowiązki, które mogą być nałożone na podmioty wyznaczone do świadczenia usługi powszechnej zgodnie z tą ostatnią dyrektywą. Koszty administracyjne odnoszące się w całości do tych trzech kategorii działań mogą obejmować koszty współpracy międzynarodowej, związane z harmonizacją i standaryzacją, analizą rynku, monitorowaniem zgodności ze stanem prawnym lub sprawowaniem kontroli rynku w inny sposób, jak również koszty prac normatywnych związanych z przygotowaniem i wdrażaniem wtórnego prawodawstwa oraz decyzji administracyjnych, takich jak decyzje o dostępie i wzajemnych połączeniach. Jeżeli chodzi o zadania KOR w zakresie regulacji, nadzoru, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji, przywołane przez sąd odsyłający, należy zauważyć, że wynikają one z działalności w zakresie zarządzania, sprawowania nadzoru lub wdrażania planu ogólnych zezwoleń, praw użytkownika lub szczególnych obowiązków, co oznacza, że powstałe w związku z tym koszty mogą być pokrywane przez opłaty administracyjne nałożone zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy o zezwoleniach. Co się tyczy działalności w zakresie „regulacji ex ante”, przywołanej przez sąd odsyłający, należy zauważyć, że sąd ten nie wskazuje, co rozumie przez ten zwrot, który nie występuje w dyrektywie o zezwoleniach ani też w dyrektywie ramowej, dyrektywie o dostępie czy dyrektywie o usłudze powszechnej. Natomiast regulacja rynku ex ante, należąca do zadań KOR, jak stanowi art. 3 ust. 3a dyrektywy ramowej, obejmuje nakładanie na podmioty udostępniające sieci lub świadczące usługi łączności elektronicznej obowiązków takich jak przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 lub w art. 6 dyrektywy o dostępie oraz tych nałożonych zgodnie z art. 8 tej dyrektywy lub art. 17 dyrektywy o usłudze powszechnej na przedsiębiorstwa wyznaczone jako posiadające znaczącą pozycję rynkową w wyniku procedury analizy rynku, przewidzianej w art. 16 dyrektywy ramowej. Otóż należy stwierdzić, że regulacja rynku ex ante należy do trzeciej kategorii działań KOR, wymienionej w pkt 39 niniejszego postanowienia, oraz wchodzi w zakres niektórych zadań wymienionych w pkt 40 tegoż postanowienia. W rezultacie koszty, które mogą być pokrywane przez opłaty administracyjne nałożone zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy o zezwoleniach, nie mogą ograniczać się do kosztów wynikających z działalności w zakresie regulacji rynku ex ante. W świetle ogółu powyższych uwag na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy o zezwoleniach należy interpretować w ten sposób, iż koszty, które mogą być pokryte z opłaty nałożonej na mocy tego przepisu na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć łączności elektronicznej, obejmują wyłącznie koszty związane z trzema kategoriami działań KOR wymienionymi w tym przepisie, w tym zadaniami dotyczącymi regulacji, nadzoru, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji, i nie ograniczają się do kosztów ponoszonych w związku z działalnością w zakresie regulacji rynku ex ante. W przedmiocie pytania drugiego Poprzez swe drugie pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, na mocy których, po pierwsze, coroczny bilans przewidziany w tym przepisie jest publikowany po zakończeniu roku budżetowego, w którym pobrano opłaty administracyjne, a po drugie, stosownego wyrównania dokonuje się w roku budżetowym, który nie następuje bezpośrednio po roku, w którym pobrano te opłaty. W tym względzie należy zauważyć, że jak zostało przypomniane w pkt 36 niniejszego postanowienia, z art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach interpretowanego w świetle jej motywu 30 wynika, że opłaty administracyjne, które mogą zostać nałożone zgodnie z art. 12 tej dyrektywy, muszą pokrywać rzeczywiste koszty administracyjne wynikające z działalności wymienionej w ust. 1 lit. a) tego artykułu i się z nimi równoważyć. W związku z tym ogół przychodów uzyskanych przez państwa członkowskie z tytułu odnośnej opłaty nie może przewyższać ogółu kosztów związanych z tą działalnością. Roczne sprawozdanie przewidziane w art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach ma na celu, jak wynika z motywy 30 tej dyrektywy, zapewnienie przejrzystości dochodów i wydatków KOR, przy jednoczesnym umożliwieniu przedsiębiorstwom sprawdzenia bilansu administracyjnych kosztów i opłat. Jak zauważył zatem Trybunał w pkt 41 wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., Vodafone Omnitel i in. (od C‑228/12 do C‑232/12 i od C‑254/12 do C‑258/12, EU:C:2013:495), dyrektywa o zezwoleniach nie przewiduje sposobu określenia wysokości opłat administracyjnych, które mogą być nałożone na mocy jej art. 12, ani zasad pobierania tychże opłat. Wynika stąd, że do państw członkowskich należy określenie zasad publikowania corocznego bilansu i dokonywania stosownego wyrównania, wymaganych zgodnie z art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach, przy jednoczesnym zapewnieniu, że zagwarantowana zostanie przejrzystość w taki sposób, aby zainteresowane przedsiębiorstwa mogły sprawdzić, że koszty administracyjne i opłaty równoważą się. Tymczasem ani opublikowanie corocznego bilansu po zakończeniu roku budżetowego, w którym zostały pobrane opłaty administracyjne, ani dokonanie stosownego wyrównania w roku budżetowym, który nie następuje bezpośrednio po roku, w którym opłaty te zostały pobrane, nie uniemożliwiają same w sobie – jak się zdaje – spełnienia tego wymogu. W rezultacie na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 12 ust. 2 dyrektywy o zezwoleniach należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, na mocy których, po pierwsze, coroczny bilans przewidziany w tym przepisie jest publikowany po zakończeniu roku budżetowego, w którym pobrano opłaty administracyjne, a po drugie, stosownego wyrównania dokonuje się w roku budżetowym, który nie następuje bezpośrednio po roku, w którym pobrano te opłaty. W przedmiocie kosztów Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.   Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:   1) Artykuł 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r., należy interpretować w ten sposób, iż koszty, które mogą być pokryte z opłaty nałożonej na mocy tego przepisu na przedsiębiorstwa świadczące usługi lub udostępniające sieć łączności elektronicznej, obejmują wyłącznie koszty związane z trzema kategoriami działań krajowego organu regulacyjnego, wymienionymi w tym przepisie, w tym zadaniami dotyczącymi regulacji, nadzoru, rozstrzygania sporów i nakładania sankcji, i nie ograniczają się do kosztów ponoszonych w związku z działalnością w zakresie regulacji rynku ex ante.   2) Artykuł 12 ust. 2 dyrektywy 2002/20, zmienionej dyrektywą 2009/140, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom państwa członkowskiego, na mocy których, po pierwsze, coroczny bilans przewidziany w tym przepisie jest publikowany po zakończeniu roku budżetowego, w którym pobrano opłaty administracyjne, a po drugie, stosownego wyrównania dokonuje się w roku budżetowym, który nie następuje bezpośrednio po roku, w którym pobrano te opłaty.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: włoski.