C-40/23

WYROK TRYBUNAŁU (druga izba) z dnia 13 czerwca 2024 r. ( *1 ) Odwołanie – Pomoc państwa – Ustawa zakazująca wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej – Wcześniejsze zamknięcie elektrowni węglowej – Przyznanie odszkodowania – Decyzja uznająca środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym bez rozstrzygania o istnieniu pomocy państwa – Wykonywanie kompetencji Komisji Europejskiej W sprawie C‑40/23 P mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 26 stycznia 2023 r., Komisja Europejska, którą reprezentowali I. Georgiopoulos, B. Stromsky oraz H. van Vliet, w charakterze pełnomocników, strona skarżąca, w której drugą stroną postępowania jest: Królestwo Niderlandów, które reprezentowali M.K. Bulterman, A. Hanje oraz J. Langer, w charakterze pełnomocników, strona skarżąca w pierwszej instancji, TRYBUNAŁ (druga izba), w składzie: A. Prechal, prezes izby, F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (sprawozdawca) i M.L. Arastey Sahún, sędziowie, rzecznik generalny: M. Campos Sánchez-Bordona, sekretarz: A. Calot Escobar, uwzględniając pisemny etap postępowania, po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 22 lutego 2024 r., wydaje następujący Wyrok W odwołaniu Komisja wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 16 listopada 2022 r., Niderlandy/Komisja (T‑469/20, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2022:713), w którym Sąd uwzględnił skargę Królestwa Niderlandów o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2020) 2998 final z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.54537 (2020/NN) – Niderlandy, Zakaz wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej w Niderlandach (Dz.U. 2020, C 220, s. 2, zwanej dalej „sporną decyzją”). Ramy prawne Artykuł 107 ust. 1 i ust. 3 lit. c) TFUE przewiduje: „1.   Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w traktatach wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. […] 3.   Za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana: […] c) pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem”. Artykuł 108 ust. 2 i 3 TFUE przewiduje: „2.   Jeśli Komisja stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, lub że pomoc ta jest nadużywana, decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane państwo w terminie, który ona określa. […] 3.   Komisja jest informowana, w czasie odpowiednim do przedstawienia swych uwag, o wszelkich planach przyznania lub zmiany pomocy. Jeśli uznaje ona, że plan nie jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu artykułu 107, wszczyna bezzwłocznie procedurę przewidzianą w ustępie 2. Dane państwo członkowskie nie może wprowadzać w życie projektowanych środków dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej”. Motyw 7 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2015, L 248, s. 9), który ma zasadniczo takie samo brzmienie jak motyw 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 [WE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1), ma następujące brzmienie: „Termin, w którym Komisja dokonuje zakończenia wstępnego badania zgłoszonej pomocy, powinien zostać określony jako dwa miesiące od otrzymania kompletnego zgłoszenia lub od otrzymania należycie uzasadnionego oświadczenia zainteresowanego państwa członkowskiego, że uznaje ono zgłoszenie za kompletne, ponieważ dodatkowe informacje, o jakie zwróciła się Komisja, nie są dostępne lub już zostały dostarczone; do celów pewności prawnej badanie to powinno zostać zakończone decyzją”. Artykuł 4 rozporządzenia 2015/1589, który ma zasadniczo takie samo brzmienie jak art. 4 rozporządzenia nr 659/1999, stanowi: „1.   Komisja bada zgłoszenie bezzwłocznie po jego otrzymaniu. Bez uszczerbku dla art. 10 Komisja podejmuje decyzję zgodnie z ust. 2, 3 lub 4 niniejszego artykułu. 2.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że środek będący przedmiotem zgłoszenia nie stanowi pomocy, ustalenie to zostaje stwierdzone w formie decyzji. 3.   W przypadku gdy Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego stwierdza, że nie ma żadnych wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE, Komisja podejmuje decyzję, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym (»decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń«). W decyzji określone zostaje, który z przewidzianych w [traktacie FUE] wyjątków zastosowano. 4.   W przypadku gdy po przeprowadzeniu badania wstępnego Komisja stwierdza, że zaistniały wątpliwości co do zgodności środka będącego przedmiotem zgłoszenia z rynkiem wewnętrznym, Komisja podejmuje decyzję o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE (»decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego]«). 5.   Decyzje, o których mowa w ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu, podejmowane są w terminie dwóch miesięcy. Okres ten rozpoczyna się następnego dnia po otrzymaniu kompletnego zgłoszenia. Zgłoszenie zostaje uznane za kompletne, jeżeli w terminie dwóch miesięcy od jego otrzymania lub od otrzymania wszelkich dodatkowych informacji, o jakie się zwrócono, Komisja nie zażąda żadnych dalszych informacji. Okres ten może zostać przedłużony za zgodą zarówno Komisji, jak i zainteresowanego państwa członkowskiego. W przypadku gdy jest to właściwe, Komisja może ustalić krótsze terminy. 6.   W przypadku gdy Komisja nie podejmuje [nie podejmie] decyzji zgodnie z ust. 2, 3 lub 4 w terminie ustanowionym w ust. 5, pomoc uznaje się za dozwoloną przez Komisję. Zainteresowane państwo członkowskie może wówczas wprowadzić te środki po uprzednim zgłoszeniu Komisji, chyba że Komisja podejmie decyzję na mocy niniejszego artykułu w terminie 15 dni roboczych od otrzymania zgłoszenia”. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 stanowi: „Decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Decyzja wzywa zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może ten termin przedłużyć”. Okoliczności powstania sporu Okoliczności powstania sporu zostały opisane w pkt 2–18 zaskarżonego wyroku i można je streścić w przedstawiony poniżej sposób. W dniu 27 marca 2019 r. organy niderlandzkie zgłosiły Komisji Europejskiej projekt ustawy o zakazie wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej zgodnie z dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. 2015, L 241, s. 1). Ten projekt ustawy, który miał na celu zmniejszenie emisji dwutlenku węgla (CO2) w Niderlandach i przewidywał rekompensatę za szkody wyrządzone elektrowni węglowej, która w porównaniu z innymi elektrowniami tego samego rodzaju byłaby w sposób nieproporcjonalny dotknięta zakazem wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej, nie został zgłoszony Komisji na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE. W następstwie zgłoszenia projektu ustawy na podstawie dyrektywy 2015/1535 Komisja z własnej inicjatywy rozpoczęła badanie informacji dotyczących domniemanej pomocy. W dniu 11 grudnia 2019 r. Królestwo Niderlandów przyjęło Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (ustawę o zakazie wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej) (Stb. 2019, nr 493). Artykuł 4 ustawy przewiduje możliwość przyznania odszkodowania elektrowni, którą zakaz wykorzystywania węgla do produkcji energii elektrycznej obciążał w sposób nieproporcjonalny w porównaniu do innych elektrowni. Z tego tytułu spółka Vattenfall NV, eksploatująca jedną z pięciu elektrowni węglowych istniejących w Niderlandach, a mianowicie elektrownię Hemweg 8, otrzymała od państwa niderlandzkiego odszkodowanie w wysokości 52,5 mln EUR (zwane dalej „rozpatrywanym środkiem”). Ze względu bowiem na słabe parametry techniczno‑środowiskowe elektrownia ta, w przeciwieństwie do czterech innych elektrowni węglowych istniejących w Niderlandach, została pozbawiona możliwości skorzystania z okresu przejściowego przewidzianego w tej ustawie, a zatem została zmuszona do wcześniejszego zamknięcia. W dniu 12 maja 2020 r. Komisja podjęła sporną decyzję. Jeśli chodzi o istnienie pomocy państwa, Komisja uznała w pkt 48 spornej decyzji, że „w świetle informacji udzielonych przez organy niderlandzkie nie można wywodzić z dostatecznym stopniem pewności, iż w tej sprawie istniało prawo do odszkodowania w kwocie 52,5 mln EUR”. Komisja wywnioskowała z tego, że „nie można wykluczyć, iż rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa przyznaną zainteresowanemu przedsiębiorstwu”. Niemniej Komisja uznała w pkt 49 spornej decyzji, że „w tym przypadku nie ma jednakże potrzeby wyciągania ostatecznego wniosku co do tego, czy [rozpatrywany] środek przysparza korzyści podmiotowi eksploatującemu elektrownię i w związku z tym stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, ponieważ nawet gdyby była to pomoc państwa, [Komisja] uważa, że środek [ten jest] zgodny z rynkiem wewnętrznym”. Komisja stwierdziła, „że [rozpatrywany] środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) [TFUE]”. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 lipca 2020 r. Królestwo Niderlandów wniosło skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Państwo to podniosło pięć zarzutów nieważności. Trzy pierwsze zarzuty zostały podniesione na wypadek, gdyby niezależnie od treści spornej decyzji należało ją rozumieć w ten sposób, że pociąga ona za sobą zakwalifikowanie rozpatrywanego środka jako pomocy państwa. Zarzuty czwarty i piąty, skierowane przeciwko tej decyzji w zakresie, w jakim nie wypowiedziała się ona w przedmiocie takiej kwalifikacji, dotyczyły, odpowiednio, braku kompetencji Komisji do uznania środka za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE bez uprzedniego zakwalifikowania go jako pomocy państwa oraz naruszenia zasady pewności prawa. W zaskarżonym wyroku Sąd, stwierdziwszy, że Komisja nie wypowiedziała się w spornej decyzji w kwestii, czy rozpatrywany środek stanowi pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, uwzględnił skargę na podstawie zarzutów czwartego i piątego. Żądania stron W odwołaniu Komisja wnosi do Trybunału zasadniczo o: – uchylenie zaskarżonego wyroku; – rozstrzygnięcie sporu przez Trybunał i oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej; oraz – obciążenie Królestwa Niderlandów kosztami postępowania. Królestwo Niderlandów wnosi do Trybunału o: – oddalenie odwołania; i – obciążenie Komisji kosztami postępowania. W przedmiocie odwołania Na poparcie odwołania Komisja podnosi jeden zarzut składający się z dwóch części, z których pierwsza dotyczy błędnej wykładni art. 107 ust. 3 TFUE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, a druga – naruszenia prawa przy wykładni zasady pewności prawa. W przedmiocie części pierwszej jedynego zarzutu Argumentacja stron Komisja podnosi, że orzekając, iż nie jest uprawniona do stwierdzenia, że dany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, bez uprzedniego ustalenia, że środek ten stanowi pomoc państwa, Sąd naruszył art. 107 ust. 3 TFUE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, dokonując nadmiernie zawężającej wykładni literalnej tych przepisów. Komisja utrzymuje, że ani art. 107 ust. 1 TFUE, ani art. 107 ust. 3 TFUE nie ustanawiają przepisów proceduralnych i nie dotyczą uprawnień przyznanych Komisji w dziedzinie kontroli pomocy państwa. Ich jedynym celem jest zakazanie niektórych środków i sprecyzowanie, że środki spełniające określone kryteria są dopuszczalne. Sąd niesłusznie zatem stwierdził, że te dwa postanowienia zakazują podejmowania decyzji takich jak sporna decyzja. Termin „pomoc” użyty w art. 107 ust. 3 TFUE jest używany w szerokim znaczeniu, a nie w celu określenia pomocy państwa w technicznym znaczeniu tego terminu, wobec czego nie można wykluczyć, iż termin ten może również obejmować środki, których kwalifikacja jako pomocy państwa pozostaje niepewna. Wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113), przytoczony przez Sąd, nie zawiera żadnej wskazówki co do tego, co Komisja powinna uczynić, jeśli jest przekonana o zgodności środka ze wspólnym rynkiem, lecz nie doszła jeszcze do wniosku co do tego, czy środek ten stanowi pomoc państwa. Co się tyczy art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, użycie wyrażenia „w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE” nie oznacza również, że zgodność środka z rynkiem wewnętrznym można badać jedynie wówczas, gdy środek ten został zakwalifikowany jako pomoc państwa, ponieważ sformułowanie „w stopniu, w jakim” należy rozumieć w jego potocznym znaczeniu jako równoważne wyrażeniu „w zakresie, w jakim”, a tego rodzaju spójnik podrzędności należy interpretować w związku ze zdaniem głównym, przewidującym, że Komisja „decyduje, że środek ten jest zgodny z rynkiem wewnętrznym”. Jedynym stwierdzeniem wymaganym do tego, aby Komisja mogła podjąć decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń, jest to, że środek nie budzi wątpliwości co do swej zgodności z rynkiem wewnętrznym. Komisja podnosi jeszcze, że inne przepisy rozporządzenia 2015/1589, mimo że zawierają termin „pomoc państwa”, pozwalają państwom członkowskim lub Komisji na zastosowanie procedury przewidzianej w tym rozporządzeniu również w odniesieniu do środków, co do których nie wykazano, że stanowią pomoc państwa. Jest tak na przykład w przypadku art. 2 tego rozporządzenia, przewidującego zgłaszanie przez państwa członkowskie każdego planu nowej pomocy państwa. Komisja uważa ponadto, że przyjęta w ten sposób przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 prowadzi do impasu, ponieważ uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek decyzji po zakończeniu badania wstępnego. W okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie Komisja nie mogłaby bowiem podjąć żadnej decyzji, ponieważ nie byłaby w stanie ani wszcząć formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 4 ust. 4 tego rozporządzenia w braku wątpliwości co do zgodności rozpatrywanego środka z rynkiem wewnętrznym, ani stwierdzić na podstawie art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia, w braku wystarczającej pewności co do prawa beneficjenta tego środka do odszkodowania, że środek ten nie stanowi pomocy. Sąd błędnie powołał się w pkt 58 zaskarżonego wyroku na wyrok z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341), utrzymując, że art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 zawiera wyczerpujący wykaz decyzji, jakie Komisja może podjąć po przeprowadzeniu badania wstępnego. Wyrok ten nie zawiera bowiem żadnej ostatecznej wykładni w tym zakresie, a potwierdza natomiast, że w niniejszym przypadku Komisja nie mogła, w braku wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, wszcząć formalnego postępowania wyjaśniającego wyłącznie w celu wykazania, że rozpatrywany środek stanowi pomoc państwa. Komisja zauważa ponadto, że art. 4 ust. 6 rozporządzenia 2015/1589 przewiduje, iż w przypadku gdy Komisja nie podjęła decyzji w wymaganym terminie, środek uznaje się za dozwolony, nawet jeśli nie wykazano wcześniej, że środek ten stanowi pomoc państwa. Na podstawie art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia Komisja powinna zatem mieć możliwość podjęcia decyzji, że środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym bez takiego uprzedniego wykazania. Podobnie, przewidując, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego zawiera „wstępną ocenę” mającą na celu ustalenie, czy dany środek ma charakter pomocy, art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia potwierdza, że w momencie, w którym Komisja musi zająć stanowisko w przedmiocie sposobu, w jaki zakończy wstępne postępowanie wyjaśniające, jest jak najbardziej możliwe, by nie zajęła ona ostatecznego stanowiska co do istnienia pomocy. Wreszcie Sąd nie wziął pod uwagę logiki i konsekwencji systemu kontroli pomocy państwa przewidzianego w art. 107–109 TFUE i w przepisach rozporządzenia 2015/1589, w szczególności jego art. 4 ust. 3, które mają na celu ustanowienie równowagi między koniecznością uzyskania przez państwa członkowskie i zainteresowane strony wyjaśnień co do kwalifikacji środka jako pomocy państwa a koniecznością szybkiego uzyskania zezwolenia na ten środek. Istnieją bowiem sytuacje, w których łatwiej jest ocenić, czy dany środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, niż ustalić, czy stanowi on pomoc państwa. Podejmując w takich sytuacjach decyzję o niewnoszeniu zastrzeżeń bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, Komisja przestrzega zasady dobrej administracji. W tym względzie możliwa jest analogia z podejściem przyjętym przez Trybunał w wyroku z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118, pkt 51, 52). Trybunał wyjaśnił już, że badanie wstępne nie ma na celu umożliwienia Komisji wydania wyczerpującej i ostatecznej opinii w przedmiocie zgodności danego środka z traktatem, lecz jedynie wypracowanie „wstępnej opinii”, oraz że opinia ta powinna dotyczyć przede wszystkim zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, niezależnie od jego ewentualnej kwalifikacji jako pomocy państwa (wyrok z dnia 11 grudnia 1973 r., Lorenz, 120/73 EU:C:1973:152, pkt 3). Rząd niderlandzki kwestionuje argumenty Komisji i wnosi do Trybunału o oddalenie pierwszej części jedynego zarzutu. Ocena Trybunału W niniejszej części jedynego zarzutu podniesiono zasadniczo kwestię, czy w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie orzekł, że art. 107 ust. 3 TFUE i art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 nakazują Komisji zakwalifikowanie danego środka jako pomocy państwa przed podjęciem decyzji, że środek ten jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Po przypomnieniu w pkt 51 i 52 zaskarżonego wyroku brzmienia art. 107 ust. 1 i ust. 3 lit. c) TFUE Sąd wyjaśnił w pkt 53 tego wyroku, że użycie terminu „pomoc” w art. 107 ust. 3 TFUE oznacza, iż zgodność środka krajowego z rynkiem wewnętrznym może być badana dopiero po zakwalifikowaniu tego środka jako pomocy państwa. W pkt 54 zaskarżonego wyroku Sąd dodał, powołując się na wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113), że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż jeżeli Komisja po przeprowadzeniu badania wstępnego nie może uzyskać przekonania, iż dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem, lub jeżeli badanie to nie pozwoliło jej na przezwyciężenie wszelkich trudności spowodowanych oceną zgodności badanego środka, to instytucja ta ma obowiązek wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, nie dysponując w tym kontekście zakresem uznania. W pkt 55 zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do wniosku, że Komisja może uznać za zgodny z rynkiem wewnętrznym wyłącznie środek, który jest objęty zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, czyli środek zakwalifikowany jako pomoc państwa. W pkt 56–60 zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, że wniosek ten znajduje potwierdzenie w przepisach art. 4 rozporządzenia 2015/1589, który interpretowany w świetle orzecznictwa Trybunału, a w szczególności wyroku z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 43, 44), zawiera wyczerpujący wykaz decyzji, jakie Komisja może wydać po przeprowadzeniu badania wstępnego, wśród których to decyzji nie znajduje się decyzja uznająca badany środek za zgodny z rynkiem wewnętrznym bez wcześniejszego wypowiedzenia się przez Komisję na temat kwalifikacji tego środka jako pomocy państwa. Komisja podnosi, że wykładnia literalna art. 107 ust. 3 TFUE dokonana przez Sąd jest nadmiernie zawężająca. Utrzymuje ona przede wszystkim, że termin „pomoc” został użyty w art. 107 ust. 3 TFUE w znaczeniu ogólnym, a nie w znaczeniu technicznym dla określenia pomocy państwa. Należy jednak zauważyć, że o ile rzeczywiście termin „pomoc” został użyty w art. 107 ust. 1 TFUE w związku z innymi wzmiankami zawartymi w tym postanowieniu w zwykłym znaczeniu w języku potocznym, o tyle w art. 107 ust. 3 TFUE posłużono się nim w celu określenia wyłącznie pomocy państwa. Z art. 107 ust. 1 TFUE w jego całościowym brzmieniu wynika bowiem, że jedynie środki, które spełniają warunki wynikające z tego ust. 1 i które w konsekwencji stanowią pomoc państwa, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w traktacie, są niezgodne z rynkiem wewnętrznym. W związku z tym art. 107 ust. 3 TFUE, który w drodze odstępstwa od tego postanowienia wymienia środki, które można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym, może dotyczyć wyłącznie pomocy państwa. Komisja niesłusznie zatem podnosi, że wykładnia literalna art. 107 ust. 3 TFUE dokonana przez Sąd jest błędna. Ponadto o ile prawdą jest, że – jak podnosi Komisja – art. 107 TFUE nie ustanawia przepisów proceduralnych ani nie dotyczy bezpośrednio jej uprawnień, o tyle, jak wskazano w pkt 35 niniejszego wyroku, z postanowienia tego wynika, że zakwalifikowanie danego środka jako pomocy państwa w rozumieniu jego ust. 1 stanowi warunek wstępny ewentualnego zastosowania odstępstwa przewidzianego w jego ust. 3. Unia Europejska posiada zatem kompetencję do rozstrzygania w przedmiocie zgodności z rynkiem wewnętrznym środków stanowiących pomoc państwa, a nie do rozstrzygania w przedmiocie zgodności środków, które nie zostały określone jako stanowiące pomoc państwa. Artykuły 108 i 109 TFUE powierzają wykonywanie tej kompetencji Komisji i Radzie Unii Europejskiej, działającym pod kontrolą Trybunału. Instytucje Unii mogą natomiast działać wyłącznie w granicach przyznanych im kompetencji (wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/McBride i in., C‑361/14 P, EU:C:2016:434, pkt 36). Jeśli chodzi o odwołanie się przez Komisję do wyroku z dnia 11 grudnia 1973 r., Lorenz (120/73, EU:C:1973:152, pkt 3), Trybunał nie orzekł, wbrew temu, co sugeruje Komisja, że opinia wydana w ramach wstępnego badania środka może w danym przypadku pomijać kwestię kwalifikacji badanego środka jako pomocy państwa. W sprawie, w której zapadł ten wyrok, a w której charakter zgłoszonych środków jako pomocy państwa nie był zresztą wątpliwy, chodziło o ciążący na Komisji obowiązek zakończenia badania wstępnego decyzją. Trybunał orzekł, że o ile w interesie dobrej administracji leży, aby Komisja, gdy na zakończenie tego badania uzna, że „pomoc” jest zgodna z traktatem WE, powiadomiła o tym państwo członkowskie, o tyle nie jest ona zobowiązana do przyjęcia decyzji w rozumieniu art. 189 WE (obecnie, po zmianie, art. 288 TFUE), ponieważ art. 93 WE (obecnie, po zmianie, art. 108 TFUE) wymaga takiego aktu dopiero po zakończeniu postępowania kontradyktoryjnego (wyrok z dnia 11 grudnia 1973 r., Lorenz, 120/73, EU:C:1973:152, pkt 5, 6). Należy zauważyć na marginesie, że ta możliwość nieprzyjęcia decyzji ustała wraz z rozporządzeniem nr 659/1999, którego art. 4 ust. 1 w związku z motywem 7 stanowi, że ze względu na pewność prawa badanie wstępne powinno zostać zakończone decyzją. Co się tyczy krytyki Komisji wobec stwierdzeń zawartych w pkt 56–60 zaskarżonego wyroku, dotyczących art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589, należy zauważyć, że stwierdzenia te zostały sformułowane przez Sąd jedynie tytułem uzupełnienia, na poparcie jego wniosku wyrażonego na podstawie postanowień traktatu FUE w pkt 55 tego wyroku. W związku z tym krytyka ta jest bezskuteczna (zob. podobnie wyrok z dnia 14 czerwca 2016 r., Marchiani/Parlament, C‑566/14 P, EU:C:2016:437, pkt 59, 60). W każdym wypadku zawarte w art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2015/1589 wyrażenie „w stopniu, w jakim mieści się on w zakresie art. 107 ust. 1 TFUE” należy interpretować zgodnie ze znaczeniem art. 107 ust. 1 i 3 TFUE prawidłowo przyjętym przez Sąd w pkt 53–55 zaskarżonego wyroku. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt prawa pochodnego należy interpretować, na tyle, na ile to możliwe, w zgodzie z postanowieniami traktatu i ogólnymi zasadami prawa Unii (wyrok z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, pkt 174 i przytoczone tam orzecznictwo). Co się tyczy krytyki Komisji dotyczącej odniesień Sądu do wyroków z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja (C‑487/06 P, EU:C:2008:757, pkt 113), a także z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex (C‑83/09 P, EU:C:2011:341, pkt 43, 44), należy zaznaczyć, że o ile prawdą jest, iż wyroki te nie dotyczyły konkretnie kwestii kompetencji Komisji do podjęcia decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka, którego charakteru nie określiła ona jako pomocy państwa, o tyle w rzeczonych wyrokach Trybunał zgodnie z brzmieniem art. 107 TFUE przyjął, że ustalenie, czy środek ma charakter pomocy państwa, następuje przed badaniem ewentualnej zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym. Należy dodać z jednej strony, że w innych wyrokach Trybunał orzekł, iż „Komisja jest zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, jeżeli po przeprowadzeniu badania wstępnego, o którym mowa w art. 4 rozporządzenia 2015/1589, […] ma w dalszym ciągu wątpliwości co do samej kwalifikacji tego środka jako »pomocy« w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE” (wyrok z dnia 16 marca 2021 r., Komisja/Polska, C‑562/19 P, EU:C:2021:201, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 6 października 2021 r., Scandlines Danmark i Scandlines Deutschland/Komisja, C‑174/19 P i C‑175/19 P, EU:C:2021:801, pkt 65–67 i przytoczone tam orzecznictwo). Z drugiej strony Trybunał orzekł, że kwestia, czy dany środek należy zakwalifikować jako pomoc państwa, poprzedza kwestię zbadania, w razie potrzeby, czy pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 TFUE jest jednak konieczna do wykonywania zadań powierzonych beneficjentowi danego środka na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 24 listopada 2020 r., Viasat Broadcasting UK, C‑445/19, EU:C:2020:952, pkt 35). Co się tyczy argumentu Komisji, zgodnie z którym stanowisko Sądu stawia ją w impasie, uniemożliwiając jej, w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie, wydanie jakiejkolwiek decyzji po przeprowadzeniu badania wstępnego, wystarczy zauważyć, podobnie jak Królestwo Niderlandów, że impas ten wynika wyłącznie z błędnego stanowiska, zgodnie z którym Komisja miałaby być uprawniona do stwierdzenia braku wątpliwości co do zgodności środka, którego nie uznała za pomoc państwa, i w konsekwencji nie byłaby uprawniona do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego w takiej sytuacji. Ponieważ stanowisko to zostało odrzucone, impas znika na rzecz wszczęcia formalnego postępowania zgodnie z art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2015/1589 i orzecznictwem przypomnianym w pkt 42 niniejszego wyroku. Jeśli chodzi o odniesienie się przez Komisję do art. 4 ust. 6 rozporządzenia 2015/1589, należy zauważyć, że przepis ten ma być środkiem przeciw niewykonaniu przez Komisję jej kompetencji decyzyjnej na podstawie tego art. 4. Przepis ten, interpretowany w szczególności w świetle motywu 7 tego rozporządzenia, nie może stanowić podstawy kompetencji Komisji do stwierdzenia, że środek, którego nie uznała ona za pomoc państwa, jest zgodny z rynkiem wewnętrznym. Co się tyczy okoliczności, że art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2015/1589 mówi o „wstępnej ocenie” środka, należy zauważyć, że wzmianka ta nie oznacza, wbrew temu, co twierdzi Komisja, że instytucja ta może zakończyć badanie wstępne w drodze decyzji o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec środka, którego nie uznała za pomoc państwa. Co się tyczy twierdzenia Komisji, zgodnie z którym istnieją sytuacje, w których w świetle zarówno zasady dobrej administracji, jak i interesu zainteresowanych stron, bardziej stosowne jest ustalenie, czy środek jest zgodny z rynkiem wewnętrznym, niż ustalenie, czy stanowi on pomoc, należy zauważyć, że zasada ta i przywołane w ten sposób względy celowościowe nie mogą podważyć systematyki i spójności art. 107 TFUE, którego zakres został przypomniany w pkt 35 i 37 niniejszego wyroku. W tym względzie powołanie się przez Komisję, w związku z zasadą dobrej administracji, na wyrok z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer (C‑23/00 P, EU:C:2002:118) w celu uzasadnienia możliwości zbadania przez nią zgodności środka z rynkiem wewnętrznym bez stwierdzenia, że stanowi on pomoc państwa, jest pozbawione znaczenia. O ile bowiem z pkt 52 tego wyroku wynika, że do sądu Unii należy ocena, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia w okolicznościach niniejszej sprawy oddalenie skargi co do istoty bez orzekania w przedmiocie zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez stronę pozwaną, o tyle problematyka podniesiona w niniejszej sprawie dotyczy samej kompetencji Komisji do przyjmowania pewnych decyzji. Tymczasem ta kompetencja Komisji powinna być wykonywana z poszanowaniem warunków ustanowionych w traktatach, co w niniejszym przypadku wymaga, jak wynika w szczególności z pkt 35 i 37 niniejszego wyroku, aby instytucja ta wypowiedziała się w przedmiocie kwalifikacji danego środka jako pomocy państwa, zanim będzie mogła w danym wypadku zbadać, czy taka pomoc może, pomimo takiej kwalifikacji, zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Komisja nie może zatem uwolnić się od takiego obowiązku w zależności od względów związanych z większą lub mniejszą łatwością dokonania takiej kwalifikacji lub takiego badania zgodności w danym przypadku. Z całości powyższych rozważań wynika, że część pierwszą jedynego zarzutu należy oddalić. W przedmiocie części drugiej jedynego zarzutu Ze względu na oddalenie części pierwszej zarzutu nie ma potrzeby badania jego części drugiej. Z analizy tej pierwszej części i z jej oddalenia wynika bowiem, że w zaskarżonym wyroku Sąd słusznie stwierdził nieważność spornej decyzji, uwzględniając zarzut dotyczący braku kompetencji Komisji. Wynika z tego, że kwestia, czy Sąd mógł ewentualnie naruszyć prawo przy badaniu zarzutu dotyczącego ewentualnego naruszenia zasady pewności prawa, nie może w żadnym razie mieć wpływu na stwierdzenie nieważności spornej decyzji orzeczone w ten sposób przez Sąd ani, co za tym idzie, na wynik niniejszego odwołania. W tych okolicznościach należy oddalić niniejsze odwołanie. W przedmiocie kosztów Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Królestwa Niderlandów należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez to państwo członkowskie.   Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:   1) Odwołanie zostaje oddalone.   2) Komisja zostaje obciążona, poza własnymi kosztami, kosztami poniesionymi przez Królestwo Niderlandów.   Podpisy ( *1 ) Język postępowania: niderlandzki.