C-400/99

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO CHRISTINE STIX‑HACKL przedstawiona w dniu 10 czerwca 2004 r.(1) Sprawa C‑400/99 Republika Włoska przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich Pomoc dla przedsiębiorstw świadczących usługi transportu morskiego – Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego – Częściowe umorzenie postępowania – Autonomiczny skutek zawieszający – Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 – Prawo do bycia wysłuchanym I –    Wprowadzenie 1.        Niniejsza opinia dotyczy dalszego prowadzenia postępowania w sprawie C‑400/99 Włochy przeciwko Komisji. W postępowaniu tym Republika Włoska wnosi o stwierdzenie częściowej nieważności decyzji Komisji, o której została poinformowana pismem Komisji SG(99) D/6463 z dnia 6 sierpnia 1999 r., o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE dotyczącego pomocy państwa C 64/99 (ex NN 68/99) – Włochy – na rzecz grupy Tirrenia di Navigazione(2) (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”). 2.        Jeśli chodzi o stan faktyczny, postępowanie przed Komisją, żądania stron oraz mające zastosowanie przepisy prawa wspólnotowego, należy odesłać do wyroku Trybunału z dnia 9 października 2001 r. w tej sprawie(3) (zwanego dalej „wyrokiem wstępnym”), w którym Trybunał orzekł w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności skargi podniesionego przez Komisję zgodnie z art. 91 § 1 regulaminu Trybunału. Zarzut ten został odrzucony i zarządzono dalsze prowadzenie postępowania co do istoty sprawy. II – Późniejszy przebieg postępowania 3.        W dniu 21 czerwca 2001 r. Komisja wydała „decyzję 2001/851/WE w sprawie pomocy państwa wypłaconej przez Włochy na rzecz przedsiębiorstwa żeglugowego Tirrenia di Navigazione”(4) (zwaną dalej „pierwszą decyzją częściową”)(5). Dotyczyła ona jedynie ww. przedsiębiorstwa, które w ramach grupy Tirrenia „odgrywa decydującą rolę”. Pierwsza decyzja częściowa brzmi następująco (wyciąg): „Komisja Wspólnot Europejskich […] mając na uwadze, co następuje: […] 6.      Wnioski (43) Na podstawie powyższych rozważań Komisja stwierdza, że nie istnieją żadne wątpliwości co do zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy wypłaconej przez Włochy na rzecz Tirrenia di Navigazione na mocy porozumienia z 1991 r. – wydaje następującą decyzję: Artykuł 1 Pomoc wypłacona przez Włochy na rzecz Tirrenia di Navigazione od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 31 grudnia 2000 r. tytułem kompensaty za świadczenie usług publicznych jest zgodna ze wspólnym rynkiem. […]” [tłumaczenie nieoficjalne]. 4.        W dniu 16 marca 2004 r. Komisja wydała „decyzję w sprawie pomocy państwa wypłaconej przez Włochy przedsiębiorstwom żeglugowym Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar i Toremar (grupa Tirrenia)” (zwaną dalej „drugą decyzją częściową”)(6). Decyzja ta dotyczyła pozostałych przedsiębiorstw należących do grupy Tirrenia nieobjętych jeszcze pierwszą decyzją częściową. Druga decyzja częściowa brzmi następująco (wyciąg): „Komisja Wspólnot Europejskich – […] mając na uwadze, co następuje: […] 6.      Wnioski (171) Na podstawie powyższych rozważań Komisja stwierdza, że nie istnieją żadne wątpliwości co do zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy wypłaconej przedsiębiorstwom regionalnym począwszy od stycznia 1992 r. na mocy porozumień z 1991 r., z wyjątkiem pomocy wypłaconej na rzecz przedsiębiorstwa Adriatica w okresie od stycznia 1992 r. do lipca 1994 r. z tytułu obsługi połączenia Brindisi/Corfù/Igoumenitsa/Patrasso, która jest niezgodna ze wspólnym rynkiem z następujących trzech powodów […] wydaje następującą decyzję: Artykuł 1 1.       Z zastrzeżeniem ust. 2 pomoc wypłacona przez Włochy na rzecz Adriatica od dnia 1 stycznia 1992 r. tytułem kompensaty za świadczenie usług publicznych jest zgodna ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 86 ust. 2 WE. […] Artykuł 2 1.      Pomoc wypłacona przez Włochy od dnia 1 stycznia 1992 r. na rzecz Siremar, Saremar i Toremar tytułem kompensaty za świadczenie usług publicznych jest zgodna ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 86 ust. 2 WE. […] Artykuł 3 1.      Pomoc wypłacona przez Włochy od dnia 1 stycznia 1992 r. na rzecz Caremar tytułem kompensaty za świadczenie usług publicznych jest zgodna ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 86 ust. 2 WE. […]” [tłumaczenie nieoficjalne]. III – Przedmiot sporu 5.        Jak stwierdził Trybunał w wyroku wstępnym, skarga kwestionuje zaskarżoną decyzję tylko „w części, w jakiej decyzja ta stanowi o zawieszeniu spornej pomocy”(7). W tym zakresie zostały podniesione następujące cztery zarzuty: 1)      naruszenie zasady pewności prawa oraz reguł przejrzystości w związku z rozporządzeniem Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 93 traktatu WE(8) (zwanym dalej „rozporządzeniem nr 659/1999”), 2)      naruszenie zasady kontradyktoryjności oraz prawa do obrony, a także art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, 3)      nadużycie władzy przy wydaniu nakazu zawieszenia pomocy, ponieważ został on oparty na innych podstawach, niż przewidziane w art. 88 ust. 3 WE (wcześniej art. 93 ust. 3 traktatu WE), 4)      naruszenie art. 87 ust. 1 WE i art. 88 ust. 1 i 3 WE, zasady pewności prawa oraz rozporządzenia nr 659/1999, jeśli chodzi o stwierdzenie istnienia i bezprawności pomocy z powodu niepewności, braku dochodzenia, braku uzasadnienia oraz niewystępowania faktycznych przesłanek. A –    W przedmiocie umorzenia postępowania 1.      Argumentacja stron 6.        W swej duplice – a zatem jeszcze przed wydaniem drugiej decyzji częściowej – Komisja podniosła, że nie ma potrzeby orzekania w odniesieniu do przedsiębiorstwa objętego pierwszą decyzją częściową. Komisja wskazuje, że pierwsza decyzja częściowa nie została zaskarżona w przewidzianym terminie i stała się w związku z tym ostateczna. Z tego względu – zdaniem Komisji – zostało ostatecznie ustalone, że środki przyznane przedsiębiorstwu, do którego odnosi się pierwsza decyzja częściowa, stanowią bezprawną pomoc, mimo iż jest ona zgodna ze wspólnym rynkiem. Zdaniem Komisji zaskarżona decyzja nie wywiera zatem żadnych skutków prawnych. 2.      Ocena 7.        W sprawach dotyczących pomocy nie ma potrzeby orzekania wówczas i w takim zakresie, w jakim decyzja o wszczęciu formalnego postępowania – z powodu skutków prawnych związanych z decyzją końcową(9) – nie wywiera już autonomicznych skutków prawnych(10). 8.        Zanim przedstawię wzajemny stosunek skutków prawnych zaskarżonej decyzji oraz obu decyzji częściowych, chciałabym najpierw przypomnieć stwierdzenie zawarte w wyroku wstępnym(11) dotyczące autonomicznego skutku zawieszającego decyzji o wszczęciu formalnego postępowania. W pkt 62 tego wyroku Trybunał orzekł (wyciąg): „W przypadku wszczęcia przez Komisję postępowania przewidzianego w art. 88 ust. 2 WE w odniesieniu do środka będącego w trakcie wprowadzania w życie, który Komisja zakwalifikuje jako nową pomoc, […] kwalifikacja taka wywołuje autonomiczne skutki prawne, zwłaszcza co do zawieszenia rozpatrywanego środka”. 9.        Należy zatem zbadać, czy i w jakim zakresie dotychczas autonomiczne skutki prawne zaskarżonej decyzji zostały usunięte lub wyparte poprzez wydanie obu decyzji częściowych. 10.      Jak zostanie dalej wykazane, w niniejszej sprawie z wielu względów mamy do czynienia ze szczególną sytuacją. Nie wszystkie środki, do których odnosi się skutek zawieszający zaskarżonej decyzji, zostały w obu decyzjach częściowych poddane ostatecznej ocenie pod kątem prawa z zakresu pomocy państwa(12). Jeden ze środków, o których mowa, nie był już więcej stosowany tuż po wydaniu zaskarżonej decyzji ze względu na przepisy prawa krajowego(13), zaś inny środek już w momencie wydania zaskarżonej decyzji obiektywnie nie stanowił pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE(14). 11.      Taki stan rzeczy wymaga na wstępie ustalenia, w stosunku do których środków przyjętych przez władze włoskie zaskarżona decyzja wywołuje skutek zawieszający. Następnie należy zbadać, czy i w jakim zakresie skutki prawne obu decyzji częściowych odnoszą się do tych środków, a jeżeli tak, to czy przez to może zostać usunięty skutek zawieszający zaskarżonej decyzji. Jeżeli skutki prawne decyzji częściowych nie dotyczą tych środków, należy wreszcie zbadać, czy inne przyczyny przemawiają za umorzeniem postępowania. 12.      Jeżeli analiza wykaże, że w odniesieniu do niektórych środków zaskarżona decyzja nadal wywołuje skutek zawieszający, należy orzec co do istoty sprawy i zbadać zarzuty nieważności w odniesieniu do tych środków. a)      W kwestii tego, które środki krajowe podlegały zawieszeniu na mocy zaskarżonej decyzji 13.      Zaskarżona decyzja nie przedstawia w szczególnie jasny sposób tych środków, w odniesieniu do których zostało wszczęte formalne postępowanie wyjaśniające. Dodatkowo należy wskazać, że w owym momencie Komisja nie była pewna, na czym dokładnie polegały poszczególne środki oraz w jakim stosunku pozostawały względem siebie. 14.      Z rozdziału II („Argumenty przedstawione w postępowaniu przygotowawczym”) oraz rozdziału III („Ocena”) zaskarżonej decyzji wynika, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji Komisja zakwalifikowała jako potencjalnie bezprawną pomoc następujące środki: porozumienia dotyczące zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych z 1991 r., które zasadniczo odnosiły się do rocznych płatności wyrównawczych z tytułu świadczenia określonych usług przewozów promowych; finansowanie bliżej nieokreślonych inwestycji we flotę, które zdaniem Komisji mogło stanowić domyślną gwarancję państwa; subwencje dla przedsiębiorstw na podstawie planu pięcioletniego 1995–1999, które według Komisji mogły z kolei zostać uzupełnione o dalsze inwestycje na podstawie planu przemysłowego 1999–2002 i wreszcie preferencyjne zasady opodatkowania przy zaopatrzeniu w paliwa i smary. 15.      Zgodnie z wywodami zawartymi w obu decyzjach częściowych system środków na korzyść przedsiębiorstw grupy Tirrenia polega ogólnie na tym, że oczywiście nie każdy środek wskazany w zaskarżonej decyzji stanowi środek samoistny(15). Należy ogólnie stwierdzić, że zaskarżona decyzja mogła wywołać skutek zawieszający praktycznie tylko w stosunku do następujących środków: –        pochodzące z 1991 r. „porozumienia dotyczące zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych” pomiędzy Republiką Włoską i przedsiębiorstwami grupy Tirrenia (zwane dalej „porozumieniami dotyczącymi zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych”), w których zasadniczo chodziło o roczne płatności wyrównawcze oraz pomoc inwestycyjną na świadczenie usług przewozów promowych, –        „plan przemysłowy” na lata 1999–2002 (zwany dalej „planem przemysłowym 1999–2002”), w którym chodziło o pomoc inwestycyjną na nabycie oraz utrzymanie niezbędnej floty(16), –        brak opodatkowania paliw oraz smarów, w zakresie w jakim ich zużycie następowało nie tylko na morzu, ale było stosowane wobec przedsiębiorstw grupy Tirrenia także podczas pobytu statków w portach włoskich (zwane dalej „ułatwieniami podatkowymi”). b)      W przedmiocie obu decyzji częściowych oraz możliwych skutków umorzenia postępowania 16.      W dalszej części zostanie kolejno poddany analizie każdy z ww. środków w celu ustalenia, czy na skutek wydania obu decyzji częściowych postępowanie stało się bezprzedmiotowe. i)      Porozumienia dotyczące zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych 17.      Porozumienia dotyczące zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych stanowią – jak wynika z obu decyzji częściowych – nową(17) pomoc(18), która jednakże, przede wszystkim z uwagi na zastosowanie art. 86 ust. 2 WE, jest zgodna ze wspólnym rynkiem(19). 18.      Poprzez wydanie obu decyzji częściowych zostało zatem prawomocnie ustalone, że środki te z uwagi na swój charakter podlegają w każdym razie jako (nowa) pomoc skutkowi zawieszającemu art. 88 ust. 3 WE. 19.      W ten sposób już w chwili wydania zaskarżonej decyzji porozumienia dotyczące zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych były objęte skutkiem zawieszającym wynikającym z prawa pierwotnego, który wyparł skutek zawieszający, jaki mogło wywołać wydanie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przez Komisję. 20.      Skarga skierowana przeciwko skutkowi zawieszającemu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych stała się zatem bezprzedmiotowa na skutek wydania obu decyzji częściowych. ii)    Plan przemysłowy 1999–2002 21.      W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że środek ten nie został wyraźnie wymieniony w sentencji każdej z decyzji częściowych. Sentencja odnosi się bowiem jedynie do porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych(20) (art. 1 pierwszej decyzji częściowej oraz art. 1–3 drugiej decyzji częściowej w związku z „Wnioskami” zawartymi w każdej decyzji na końcu części zawierającej ocenę). 22.      Z uwagi na zasadę pewności prawa trudno mi zatem przyjąć, że obie decyzje częściowe mogą wywoływać skutki wynikające z prawa z zakresu pomocy także wobec tych środków, co do których nie dokonano żadnych ustaleń w sentencji decyzji. Aby ustalić, czy Komisja dokonała przynajmniej w dorozumiany sposób oceny planu przemysłowego 1999–2000 z punktu widzenia prawa z zakresu pomocy, można uwzględnić pełną treść każdej z decyzji częściowych, stosując rozszerzającą wykładnię orzecznictwa Trybunału, według którego „zgodnie z wymogiem pewności prawa uregulowanie powinno umożliwiać zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem nałożonych nań przez to uregulowanie zobowiązań”(21). 23.      Plan przemysłowy 1999–2002 został rzeczywiście wymieniony w obu decyzjach częściowych w części zawierającej ocenę. Niemniej jednak znajduje się tam jedynie stwierdzenie, że realizacja planu „została zawieszona wskutek wszczęcia postępowania”(22). Jeżeli zatem chodzi o przedział czasu istotny dla kwestii bezprzedmiotowości postępowania (skutek zawieszający od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji do dnia doręczenia każdej z decyzji częściowych), stwierdzono jedynie, że sporny środek nie został zastosowany. Tym samym Komisja nie dokonała jednak oceny z punktu widzenia prawa z zakresu pomocy(23). 24.      Nie można więc stwierdzić, czy realizacja planu przemysłowego 1999–2002 stanowiła zdaniem Komisji pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Z tego powodu nie można też przyjąć, że skutek zawieszający zaskarżonej decyzji w odniesieniu do planu przemysłowego 1999–2002 został wyparty przez skutek zawieszający art. 88 ust. 3 WE. Z tej perspektywy nie można zatem uznać, że skutki prawne decyzji częściowych spowodowały bezprzedmiotowość postępowania. 25.      W niniejszym przypadku dodatkowo należy wziąć pod uwagę okoliczność, że przyznanie planowanej pomocy inwestycyjnej zgodnie z planem przemysłowym 1999–2002 niewątpliwie nie nastąpiło wprawdzie najpierw z uwagi na zaskarżoną decyzję, ale wkrótce po tym także z innych przyczyn, mianowicie przyczyn wynikających z prawa krajowego. W pierwszej decyzji częściowej Komisja stwierdza bowiem, że „realizacja tego planu została wstrzymana wskutek wszczęcia postępowania. Komisja stwierdza, że zobowiązania zaciągnięte przez władze włoskie na lata 2000–2004 wykluczają, aby Tirrenia di Navigazione podjęła dodatkowe inwestycje przewidziane w tym planie”(24). 26.      Jeżeli więc zawieszenie realizacji planu przemysłowego 1999–2002 krótko po wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło nie ze względu na wywołany przez nią skutek zawieszający, lecz z uwagi na nowe porozumienie wewnątrzpaństwowe, to należy uznać skargę za bezprzedmiotową(25). 27.      W mojej opinii w niniejszej sprawie skarga jest bezprzedmiotowa także w zakresie, w jakim odnosi się do skutku zawieszającego zaskarżonej decyzji wobec planu przemysłowego 1999–2002 z uwagi na obowiązujące od 2000 r. zobowiązania państwowe. iii) Ułatwienia podatkowe 28.      Z wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji(26) oraz części opisowej każdej z decyzji częściowych(27) można wywieść, że Komisja na podstawie informacji dostępnych jej w momencie wydania zaskarżonej decyzji uznała, iż ułatwienia podatkowe zostały zastosowane jedynie na korzyść przedsiębiorstw grupy Tirrenia. Stanowiły one zatem środek selektywny i w ten sposób pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. 29.      Obie decyzje częściowe nie zawierają jednak żadnej ostatecznej kwalifikacji ułatwień podatkowych jako środka o charakterze pomocowym. W szczególności środek ten nie został wymieniony w sentencji decyzji częściowych. Jedynie w części każdej z decyzji zatytułowanej „Uwagi władz włoskich”(28) została zawarta krótka wskazówka, że z informacji, które zostały udostępnione Komisji dopiero na etapie formalnego postępowania wyjaśniającego, wynika, że ułatwienia podatkowe od początku były dostępne dla wszystkich porównywalnych przedsiębiorstw. 30.      W mojej opinii w ten sposób Komisja – wprawdzie nie w sposób wyraźny, ale niewątpliwie zrozumiały dla adresatów decyzji(29) – ostatecznie ustaliła, że już w chwili wydania zaskarżonej decyzji środek ten nie stanowił pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. 31.      Niemniej, w przypadku gdy dany środek nie stanowi pomocy, wydanie decyzji końcowej nie może wywołać skutku zawieszającego przewidzianego w art. 88 ust. 3WE, który mógłby – jak zostało już wcześniej wskazane(30) – wyprzeć autonomiczny skutek zawieszający zaskarżonej decyzji(31). Z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja musiałaby nadal wywoływać skutek zawieszający w odniesieniu do ułatwień podatkowych, tak iż postępowanie nie stałoby się bezprzedmiotowe. 32.      Zanim zaproponuję Trybunałowi, aby nie przyjął w niniejszej sprawie z ww. powodów bezprzedmiotowości postępowania w odniesieniu do ułatwień podatkowych, chciałabym – ze względu na zasadnicze znaczenie tego zagadnienia – zbadać krótko, jakie skutki może mieć leżące u podstaw takiej propozycji założenie skutku zawieszającego decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wobec wszystkich środków objętych tą decyzją: Jeżeli bowiem autonomiczny skutek zawieszający odnosi się również do środków, które nie stanowią pomocy, oznacza to, że Komisja miałaby możliwość, poprzez wydanie decyzji o wszczęciu formalnego postępowania, wymusić także czasowe zawieszenie środków, które są zgodne z przepisami dotyczącymi pomocy. To może zaś powodować, jak pokazuje niniejsza sprawa, że samo podejrzenie co do selektywności danego środka jest wystarczające, aby wyłączyć zastosowanie w pełni zgodnego z prawem środka do rzekomo uprzywilejowanych przedsiębiorstw, podczas gdy konkurenci nadal odnosiliby korzyści z tego środka – i to do czasu, gdy Komisja zakończy postępowanie, które naturalnie może trwać kilka lat(32). Należy także mieć na uwadze, że wymogi wydania zgodnej z prawem decyzji o wszczęciu formalnego postępowania na podstawie rozporządzenia nr 659/1999 (art. 13 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 4) są stosunkowo niewielkie(33). Nie można też przyjąć, że dla wszczęcia formalnego postępowania – poza wymogami wszczęcia postępowania wskazanymi w rozporządzeniu nr 659/1999 – konieczne byłoby już w tym momencie ostateczne stwierdzenie istnienia pomocy zgodnie z art. 87 ust. 1 WE(34). 33.      Moim zdaniem z wyroku wstępnego wynika jednak, że autonomiczny skutek zawieszający decyzji o wszczęciu formalnego postępowania siłą rzeczy odnosi się także do tych środków, które obiektywnie nie stanowią pomocy. Trybunał (a także podążający za tą linią orzecznictwa Sąd w dwóch niedawnych orzeczeniach(35)) stwierdził bowiem w pkt 69 wyroku wstępnego: „W odniesieniu do innych środków, z których korzyści odnosi grupa Tirrenia, których dotyczy decyzja o wszczęciu postępowania zgodnie z art. 88 ust. 2 WE, rząd włoski podnosi, że nie stanowią one pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Zatem z przyczyn analogicznych do przyczyn wskazanych w pkt 59 i 60 niniejszego wyroku, należy również uznać dopuszczalność skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona części zaskarżonej decyzji, która odnosi się do zawieszenia tych innych(36) środków”. Dopuszczalność skargi została we wskazanych punktach wyroku wstępnego oparta zasadniczo(37) na istnieniu autonomicznych skutków prawnych decyzji o wszczęciu formalnego postępowania, które dotyczą zatem także tych środków, które wcale nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. 34.      Jeżeli zatem jest tak, że decyzja o wszczęciu formalnego postępowania może wywołać autonomiczny skutek zawieszający wobec środków, które nigdy nie stanowiły pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, tym bardziej wydaje się ważne, aby także po wydaniu odpowiedniej decyzji końcowej móc dalej prowadzić postępowanie w przedmiocie skargi na tę decyzję. Moim zdaniem choćby z tych przyczyn umorzenie postępowania nie wchodzi tu w rachubę(38). 35.      Uważam zatem, że nie można przyjąć, iż skarga jest bezprzedmiotowa w zakresie, w jakim odnosi się do skutku zawieszającego zaskarżonej decyzji wobec ułatwień podatkowych. 3.      Wniosek 36.      Postępowanie podlega umorzeniu w zakresie, w jakim skarga jest skierowana przeciwko skutkowi zawieszającemu zaskarżonej decyzji odnoszącemu się do porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych, a także do planu przemysłowego 1999–2002. Jeżeli zaś chodzi o skutek zawieszający zaskarżonej decyzji odnoszący się do ułatwień podatkowych, należy zbadać podniesione zarzuty nieważności. B –    W przedmiocie zarzutów nieważności 1.      Naruszenie zasady pewności prawa oraz reguł przejrzystości w odniesieniu do rozporządzenia nr 659/1999 a)      Argumentacja stron 37.      Republika Włoska stoi na stanowisku, że w zaskarżonej decyzji Komisja powinna była oprzeć się na przepisach rozporządzenia nr 659/1999, ponieważ obowiązywały już one w momencie wydania tej decyzji. W ten sposób Komisja naruszyła zasadę pewności prawa oraz reguły przejrzystości. 38.      Komisja podnosi z kolei, że zaskarżona decyzja opiera się bezpośrednio na art. 88 WE i że nie było w związku z tym potrzeby wyraźnego wymienienia rozporządzenia nr 659/1999. Komisja powołuje się na wyrok wstępny, w którym Trybunał stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera nakazu zawieszenia pomocy na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. b)      Ocena 39.      Należy podzielić stanowisko Komisji. Skutek zawieszający zaskarżonej decyzji nie wynika z nakazu zawieszenia na podstawie art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera takiego nakazu(39). 40.      Zgodnie z wyrokiem wstępnym skutek zawieszający decyzji należy uznać za autonomiczny i w niniejszej sprawie wynika on raczej bezpośrednio z tego, że Komisja wszczęła formalne postępowanie na podstawie art. 88 ust. 2 WE(40). Nie było zatem potrzeby wyraźnego wymienienia rozporządzenia nr 659/1999. Komisja prawidłowo określiła podstawę prawną skutku zawieszającego zaskarżonej decyzji. 41.      W odniesieniu do wskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie nastąpiło zatem naruszenie zasady pewności prawa oraz reguł przejrzystości. 2.      Naruszenie gwarancji postępowania kontradyktoryjnego oraz prawa do obrony, a także art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 a)      Argumentacja stron 42.      Republika Włoska stoi na stanowisku, że Komisja winna była umożliwić jej przedstawienie swojego punktu widzenia jeszcze przed wydaniem decyzji wywołującej skutek zawieszający. Zdaniem Republiki Włoskiej naruszenie zasady prawa do bycia wysłuchanym miało miejsce zwłaszcza w odniesieniu do planu przemysłowego 1999–2002 oraz ułatwień podatkowych, ponieważ o środkach tych nigdy nie wspomniano władzom włoskim przed wydaniem zaskarżonej decyzji. 43.      Komisja podnosi, że zaskarżona decyzja nie zawiera nakazu zawieszenia w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 i dlatego nie było także konieczne zebranie uwag, o których mowa w tym przepisie. Zdaniem Komisji nie miał również zastosowania art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999, który uprawnia ją do zwrócenia się do państwa członkowskiego o udzielenie informacji na temat niezgłoszonej pomocy. Nie można z tego jednak wywieść ciążącego na Komisji obowiązku osobnego zebrania uwag państwa członkowskiego w kwestii wszczęcia formalnego postępowania. W opinii Komisji także z art. 88 ust. 2 WE nie wynika, aby w przypadku niezgłoszonej pomocy Komisja mogła wszcząć postępowanie dopiero po zebraniu uwag zainteresowanego państwa członkowskiego. b)      Ocena 44.      Argumenty Komisji należy odrzucić. Jak już wielokrotnie orzekł Trybunał, „poszanowanie prawa do obrony w każdym postępowaniu wszczętym wobec osoby, które może prowadzić do wydania aktu niekorzystnego dla tej osoby, stanowi podstawową zasadę prawa wspólnotowego i musi być zapewnione także wtedy, gdy brak jest szczególnego uregulowania”(41). 45.      Jak orzekł Trybunał(42), decyzja o wszczęciu formalnego postępowania na podstawie art. 88 ust. 2 WE wywołuje autonomiczny, niezależny od art. 88 ust. 3 WE, skutek zawieszający wobec wszystkich środków objętych tą decyzją i tym samym stanowi niewątpliwie niekorzystny akt. Zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinny były zostać zebrane uwagi na temat skutku zawieszającego wobec wszystkich środków budzących zastrzeżenia w świetle prawa z zakresu pomocy. 46.      Niniejsza sprawa pokazuje znaczenie tego szczególnego prawa do bycia wysłuchanym w kwestii wszczęcia formalnego postępowania. Wydaje się, że także ułatwienia podatkowe nie były przedmiotem wymiany stanowisk pomiędzy Komisją a władzami włoskimi, która miała miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Tymczasem dzięki odpowiedniemu wysłuchaniu brak selektywności ułatwień podatkowych mógłby stać się widoczny już przed wydaniem decyzji o wszczęciu postępowania i mógłby skłonić Komisję do wykluczenia tego środka z zaskarżonej decyzji(43). 47.      Owo prawo do bycia wysłuchanym należy odróżnić od prawa do bycia wysłuchanym przewidzianego w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. Prawo do przedstawienia uwag przewidziane w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999 dotyczy planowanego wydania nakazu zawieszenia, którego skutek prawny różni się od wywołanego w niniejszej sprawie skutku zawieszającego decyzji o wszczęciu formalnego postępowania. Z tego powodu wniosek o udzielenie informacji wystosowany przez Komisję zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999(44) nie mógłby zastąpić przedstawienia uwag na temat całej treści planowanej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania. 48.      Wobec powyższego doszło do naruszenia praw proceduralnych i należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim pociąga ona za sobą zawieszenie ułatwień podatkowych. 3.      Nadużycie władzy przy wydaniu nakazu zawieszenia a)      Argumentacja stron 49.      Republika Włoska stoi na stanowisku, że przy wydawaniu nakazu zawieszenia Komisja – zamiast zakwalifikować środki jako pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE lub wykazać, czy chodzi o nową pomoc bądź zmiany wprowadzone do istniejącej pomocy w rozumieniu art. 88 ust. 3 WE – oparła się wyłącznie na tym, że konkurujące przedsiębiorstwa mogły ponieść szkodę z powodu wprowadzenia w życie środków. Zdaniem Republiki Włoskiej Komisja wydała zaskarżoną decyzję jedynie z czystej ostrożności, na wypadek gdyby później okazało się, że chodziło o nową pomoc lub zmiany wprowadzone niezgodnie z prawem do istniejącej pomocy. 50.      Komisja podnosi, że zaskarżona decyzja nie zawiera nakazu zawieszenia. Dane dotyczące zawieszenia pomocy z ostrożności w celu uniknięcia szkód przez konkurujące przedsiębiorstwa zostały zawarte jedynie na wypadek, gdyby zaskarżona decyzja zawierała także nakaz zawieszenia. Ponieważ jednak w niniejszej sprawie chodziło jedynie o decyzję o wszczęciu formalnego postępowania, zdaniem Komisji nie było jeszcze wówczas potrzeby wykazania faktycznego istnienia bezprawnej pomocy. Zaskarżona decyzja zawiera w związku z tym stwierdzenie, że Komisja ma wątpliwości co do istnienia bezprawnej pomocy i jej niezgodności ze wspólnym rynkiem. Według Komisji zostały w ten sposób spełnione wymogi dotyczące decyzji o wszczęciu formalnego postępowania na podstawie art. 88 ust. 2 WE. b)      Ocena 51.      Nie można uwzględnić argumentów Republiki Włoskiej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja końcowa Komisji jest wadliwa z powodu nadużycia władzy tylko wówczas, gdy obiektywne, odpowiednie i zgodne przesłanki pozwalają przyjąć, że decyzja została wydana wyłącznie – albo przynajmniej w przeważającym stopniu – w innych celach niż cele w niej wskazane(45). 52.      Komisja nie oparła się jednak na takich podstawach. W zakresie, w jakim powołuje się ona na ochronę konkurujących przedsiębiorstw(46), dotyczy to zapowiedzianego wydania nakazu zawieszenia zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 659/1999. 53.      Jak stwierdził Trybunał w wyroku wstępnym, zaskarżona decyzja nie zawiera takiego nakazu zawieszenia(47). Skutek zawieszający wynika raczej bezpośrednio z wszczęcia formalnego postępowania(48). Z kolei samo wszczęcie postępowania nie zostało uzasadnione przez Komisję ochroną konkurujących przedsiębiorstw. Komisja opiera się raczej na podejrzeniu, że chodzi o niezgłoszoną nową pomoc, która jest niezgodna ze wspólnym rynkiem. 54.      Wydając zaskarżoną decyzję, Komisja nie dopuściła się zatem nadużycia władzy. 4.      Naruszenie art. 87 ust. 1 WE oraz art. 88 ust. 1 i 3 WE, zasady pewności prawa, a także rozporządzenia nr 659/1999 a)      Istotne argumenty stron 55.      Zdaniem Republiki Włoskiej Komisja niesłusznie przyjęła, że porozumienia dotyczące zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych stanowią nową pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Według niej Komisja nie wzięła pod uwagę, że, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/92 z dnia 7 grudnia 1992 r. dotyczącego stosowania zasady swobody świadczenia usług w transporcie morskim w obrębie państw członkowskich (kabotaż morski)(49) porozumienia te jako „[i]stniejące zamówienia na usługi publiczne mogą pozostawać w mocy aż do czasu wygaśnięcia danej umowy”, ponieważ zostały zawarte w 1991 r., a więc przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Ponadto w okresie od 1991 r. do 1997 r. Komisja otrzymywała informacje na temat tych porozumień, ale nigdy nie zgłosiła wobec nich zastrzeżeń z punktu widzenia prawa w zakresie pomocy. Zdaniem Republiki Włoskiej należy zatem przyjąć, że Komisja przynajmniej w sposób dorozumiany uznała te środki za dozwolone i że z tego powodu mogą one zostać uznane jedynie za „istniejącą” pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE. 56.      Komisja twierdzi, że powołane przez Republikę Włoską rozporządzenie dotyczące kabotażu morskiego nie może wyłączyć zastosowania prawa z zakresu pomocy, ponieważ opiera się ono jedynie na art. 84 ust. 2 WE (polityka transportowa). Ponadto Komisja wskazuje, że na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, włoskie władze nie twierdziły, że chodzi o istniejącą pomoc w rozumieniu art. 88 ust. 1 WE. Odnosząc się zaś do podobno już wcześniej jej przekazanych informacji, Komisja podnosi, że w żadnym razie nie chodziło o notyfikację w rozumieniu wyroku w sprawie Lorenz(50). Sam brak reakcji Komisji nie mógł zatem przesądzić o tym, że środki te stanowią istniejącą pomoc. b)      Ocena 57.      Z argumentacji stron wynika, że zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 WE oraz art. 88 ust. 1 i 3 WE, zasady pewności prawa, a także rozporządzenia nr 659/1999 odnosi się tylko do porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych. 58.      Argumenty podniesione przez strony – aż do repliki Republiki Włoskiej włącznie – zostały jednak przedstawione przed wydaniem pierwszej decyzji częściowej. Zważywszy, że na skutek wydania i doręczenia w międzyczasie Republice Włoskiej obu decyzji częściowych postępowanie stało się bezprzedmiotowe w zakresie skutku zawieszającego zaskarżonej decyzji odnoszącego się do porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych, nie ma potrzeby analizować dalej zarzutów podniesionych w tej kwestii. C –    Wniosek ogólny 59.      Należy umorzyć postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję Komisji o wszczęciu formalnego postępowania w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko skutkowi zawieszającemu tej decyzji odnoszącemu się do porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych oraz do planu przemysłowego 1999–2002. 60.      Ponadto należy uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja, wydając zaskarżoną decyzję w odniesieniu do ułatwień podatkowych, naruszyła prawo skarżącej do obrony. IV – Wnioski 61.      Na podstawie powyższych rozważań proponuję, by Trybunał orzekł następująco: 1)      Postępowanie w przedmiocie skargi na decyzję Komisji SG(99) D/6463 o wszczęciu formalnego postępowania na podstawie art. 88 ust. 2 WE zostaje umorzone w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko spowodowanemu tą decyzją zawieszeniu porozumień zawartych w 1991 r. pomiędzy Republiką Włoską a przedsiębiorstwami grupy Tirrenia di Navigazione dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych oraz zawieszeniu planu przemysłowego 1999–2002. 2)      Uwzględnia się skargę na decyzję Komisji SG(99) D/6463 w zakresie, w jakim dotyczy zawieszenia ułatwień podatkowych, oraz stwierdza się nieważność powyższej decyzji w tym zakresie. 3)      Każda ze stron pokrywa własne koszty postępowania. – Język oryginału: niemiecki. 2 – Dz.U. C 306, str. 2. 3 – Sprawa C‑400/99 Włochy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7303. Dz.U. L 318, str. 9. Żadna ze stron nie powiadomiła Trybunału o wydaniu pierwszej decyzji częściowej. Decyzja ta została opublikowana dopiero w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich z dnia 4 grudnia 2001 r. Wyrok wstępny z dnia 9 października 2001 r. został zatem wydany bez możliwości uwzględnienia potencjalnego znaczenia decyzji częściowej dla niniejszego postępowania. 6 – Dotychczas nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich. 7 – Punkt 1 wyroku wstępnego (przywołanego w przypisie 3). Dz.U. L 83, str. 1. 9 – Każda z decyzji częściowych stała się w międzyczasie prawomocna wobec Republiki Włoskiej wskutek upływu terminu do ich zaskarżenia określonego w art. 230 akapit piąty WE. 10 – Postanowienie Sądu z dnia 4 listopada 2002 r. w sprawie T‑90/99 Salzgitter przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4535, pkt 16. 11 – Przywołany w przypisie 3. 12 – Zobacz poniżej, pkt 21 i nast. oraz 28 i nast. 13 – Zobacz poniżej, pkt 25. 14 – Zobacz poniżej, pkt 29 i nast. 15 – Zobacz zwłaszcza pkt 41 pierwszej decyzji częściowej oraz pkt 164 drugiej decyzji częściowej w odniesieniu do „integralnego” związku pomiędzy porozumieniami dotyczącymi zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych a – z jednej strony – subwencjami dla przedsiębiorstw na podstawie planu pięcioletniego na lata 1995–1999, a – z drugiej strony – bliżej nieokreśloną pomocą inwestycyjną, która zdaniem Komisji mogła stanowić domyślną gwarancję państwa. 16 – W pkt 42 pierwszej decyzji częściowej zawarte są dodatkowo uwagi dotyczące wsparcia dla nabycia dwóch statków, które nie stanowiło jednak samoistnego środka, ponieważ niewątpliwie dotyczyło bądź planu przemysłowego na lata 1999–2002, bądź stanowiło część porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych, ze względu na to, że jego „odliczenie [mogło] zawierać się w całości w kalkulacji rocznych płatności wyrównawczych”. 17 – Punkt 20 i nast. pierwszej decyzji częściowej oraz pkt 73 i nast. drugiej decyzji częściowej. 18 – Artykuł 1 pkt 43 pierwszej decyzji częściowej, art. 1 pkt 171 drugiej decyzji częściowej. 19 – Punkt 26 i nast. pierwszej decyzji częściowej, pkt 84 i nast. drugiej decyzji częściowej. 20 – Zobacz powyżej pkt 15. 21 – Zobacz na przykład wyroki: z dnia 16 października 1997 r. w sprawie C‑177/96 Banque Indosuez i in., Rec. str. I‑5659, pkt 27 oraz z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie C‑245/97 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑11261, pkt 72. 22 – Punkt 42 pierwszej decyzji częściowej, pkt 166 drugiej decyzji częściowej. 23 – W pkt 42 pierwszej decyzji częściowej znajdują się wprawdzie zaczątki oceny, ale dotyczą one jedynie pomocy inwestycyjnej dla dwóch odrębnie wskazanych statków głównego przedsiębiorstwa grupy Tirrenia. W tym zakresie Komisja stwierdza jednak, że jej „odliczenie mogło zawierać się w całości w kalkulacji rocznych płatności wyrównawczych”. Ta pomoc inwestycyjna stanowiła więc raczej część porozumień dotyczących zobowiązań związanych ze świadczeniem usług publicznych (zob. powyżej pkt 15), a nie część planu przemysłowego 1999–2002. 24 – Punkt 42 pierwszej decyzji częściowej. 25 – W takim wypadku objęty niniejszą skargą wniosek o stwierdzenie nieważności skutku zawieszającego wywołanego zaskarżoną decyzją byłby – i to także w przypadku pozytywnego rozpatrzenia skargi – praktycznie pozbawiony sensu. 26 – Rozdziały IId i IIIa zaskarżonej decyzji. 27 – Punkt 13 pierwszej decyzji częściowej, pkt 47 drugiej decyzji częściowej. 28 – Punkt 18 pierwszej decyzji częściowej, pkt 56 drugiej decyzji częściowej. 29 – Zobacz także powyżej pkt 22. 30 – Zobacz powyżej pkt 19. 31 – Umorzenie postępowania z uwagi na jego praktyczną bezprzedmiotowość – jak zostało ono przeanalizowane powyżej w pkt 25 i nast. w kwestii skutku zawieszającego decyzji w odniesieniu do planu przemysłowego 1999–2002 – również nie wchodzi tu w rachubę. Można bowiem sobie wyobrazić, że ułatwienia podatkowe, których tymczasowo nie zastosowano z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji, mogłyby zostać przyznane później na skutek stwierdzenia nieważności decyzji i zatem odpadnięcia, z mocą wsteczną, skutku zawieszającego. 32 –      Przykładowo, druga decyzja częściowa została w niniejszym przypadku wydana dopiero po blisko pięciu latach od wydania decyzji o wszczęciu formalnego postępowania. 33 –      Ponieważ w niniejszej sprawie podniesione zostały inne zarzuty nieważności, nie jest konieczna analiza kwestii, na jakich materialnoprawnych zarzutach w ogóle mogłaby opierać się skarga na zaskarżoną decyzję w odniesieniu do ułatwień podatkowych. Komisja wydała bowiem zaskarżoną decyzję na podstawie dostępnych jej w danym momencie informacji, a te dawały podstawę do uznania, że przyjęte środki stanowią pomoc. 34 –      To mogłoby zaś skutkować upływem istotnego okresu przed wszczęciem postępowania, co z kolei pozbawiłoby osoby trzecie (np. konkurentów) – które mogą wziąć dopiero udział w formalnym postępowaniu – możliwości udziału w ustaleniach dotyczących kluczowej kwestii związanej z decyzją w sprawie pomocy i oznaczałoby w praktyce ograniczenie formalnego postępowania do kwestii możliwości uzasadnienia zgodności pomocy ze wspólnym rynkiem na podstawie art. 87 ust. 2 i 3 WE oraz art. 86 ust. 2 WE. 35 – Wyroki Sądu: z dnia 23 października 2002 r. w sprawach połączonych T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99 Diputación Foral de Guipúzcoa i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4217, pkt 37 i w sprawach połączonych od T‑346/99 do T‑348/99 Diputación Foral de Álava i in. przeciwko Komisji, Rec. str. II‑4259, pkt 33. 36 – Brak podkreślenia w oryginale. 37 – Zmiana „stanu prawnego” powołana w pkt 59 wyroku wstępnego (przywołanego w przypisie 3) w celu uzasadnienia dopuszczalności skargi nie może jednak zostać usunięta ze skutkiem wstecznym w następstwie pozytywnego rozpatrzenia skargi o stwierdzenie nieważności. 38 – W praktycznie każdym przypadku, w którym na etapie postępowania poprzedzającego wniesienie skargi kwestionowany jest charakter pomocowy środka, wskazane byłoby złożenie z ostrożności skargi o stwierdzenie nieważności danej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania, aby dotrzymać terminu zaskarżenia decyzji wskazanego w art. 230 akapit piąty WE. Można założyć, że – inaczej niż do tej pory – takie skargi nie byłyby wycofane także wtedy, gdy w decyzji końcowej stwierdza się niewystępowanie pomocy. To mogłoby prowadzić do znacznego wzrostu liczby postępowań. 39 – Punkt 52 wyroku wstępnego (przywołanego w przypisie 3). 40 – Punkt 62 wyroku wstępnego (przywołanego przypisie 3). 41 – Zobacz na przykład wyroki: z dnia 23 października 1974 r. w sprawie 17/74 Transocean Marine Paint, Rec. str. 1063, pkt 15, z dnia 10 lipca 1986 r. w sprawie 40/85 Belgia przeciwko Komisji, Rec. str. 2321, pkt 28, z dnia 14 lutego 1990 r. w sprawie C‑301/87 Francja przeciwko Komisji, zwany „Boussac”, Rec. str. I‑307, pkt 39 oraz z dnia 5 października 2000 r. w sprawie C‑288/96 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑8237, pkt 99. 42 – Punkty 55 i nast. wyroku wstępnego (przywołanego w przypisie 3). 43 – Nie będzie to jednak koniecznie miało miejsca w każdym przypadku, gdy dopiero w trakcie formalnego postępowania okaże się, że zakwestionowane w danym przypadku środki nigdy nie stanowiły pomocy. 44 – Z wprowadzenia do zaskarżonej decyzji – i to na końcu tego wprowadzenia – wynika, że Komisja skierowała do władz włoskich taki wniosek o udzielenie informacji przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Brak jednak bliższych informacji na temat treści tego wniosku. 45 – Utrwalone orzecznictwo, zob. np. wyroki: z dnia 21 lutego 1984 r. w sprawach połączonych 140/82, 146/82, 221/82 i 226/82 Walzstahl‑Vereinigung i Thyssen przeciwko Komisji, Rec. str. 951, pkt 27 oraz z dnia 13 listopada 1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. str. I‑4023, pkt 24 . 46 – Rozdział „Wnioski” zaskarżonej decyzji. 47 – Punkt 52 wyroku wstępnego (przywołanego w przypisie 3). 48 – Punkt 62 wyroku wstępnego (przywołanego w przypisie 3). 49 – Dz.U. L 364, str. 7. 50 – Wyrok z dnia 11 grudnia 1973 r. w sprawie 120/73, Rec. str. 1471.