C-406/04

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO L. A. GEELHOEDA przedstawiona w dniu 2 lutego 2006 r.(1) Sprawa C‑406/04 Gérald De Cuyper przeciwko Office national de l’emploi [Wniosek tribunal du travail de Bruxelles (Belgia) o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym] Wykładnia art. 17 WE i art. 18 WE ustanawiających obywatelstwo europejskie w świetle przepisu prawa wewnętrznego, który uzależnia przyznanie świadczenia dla bezrobotnych od posiadania faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium państwa właściwego I –    Wprowadzenie 1.        W niniejszej sprawie tribunal du travail de Bruxelles (Belgia) skierował do Trybunału, na podstawie artykułu 234 WE, pytania prejudycjalne zmierzające zasadniczo do ustalenia, czy zawarty w przepisach krajowych warunek posiadania miejsca zamieszkania, od którego spełnienia uzależnione jest uzyskanie uprawnienia do zasiłku, jest sprzeczny z wynikającym z art. 17 i 18 WE prawem obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, gdy skarżący jest bezrobotnym, od którego nie wymaga się gotowości do podjęcia pracy. 2.        Na początku należy rozważyć zagadnienie kwalifikacji zasiłku jako kwestii prawa wspólnotowego. 3.        Po dokonaniu takiej kwalifikacji podstawowym zagadnieniem będzie możliwość eksportowania zasiłku w ramach wspólnotowych przepisów dotyczących zabezpieczenia społecznego. II – Uregulowania wspólnotowe 4.        Artykuły 17 WE i 18 WE stanowią: „Artykuł 17 1.      Ustanawia się obywatelstwo Unii. Obywatelem Unii jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego […]. Obywatele Unii korzystają z praw i podlegają obowiązkom przewidzianym w niniejszym traktacie”. Artykuł 18 Każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w niniejszym traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania. [...]”. 5.        Artykuł 7 rozporządzenia nr 1612/68(2) stanowi: „1.      Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego ze względu na swą przynależność państwową traktowany odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia i, jeżeli straci pracę, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia. 2.      Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi”. 6.        Rozporządzenie nr 1408/71 dotyczy stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników przemieszczających się we Wspólnocie(3). 7.        Artykuł 1 lit. a) pkt i) definiuje pracownika jako osobę, która jest ubezpieczona z tytułu ubezpieczenia obowiązkowego lub fakultatywnego kontynuowanego na wypadek jednego lub kilku ryzyk odpowiadających działom systemów zabezpieczenia społecznego dla pracowników najemnych lub osób prowadzących działalność na własny rachunek. 8.        W zakresie mającym znaczenie dla niniejszej sprawy art. 1 lit. a) pkt o) definiuje instytucję właściwą jako instytucję, której zainteresowany podlega w chwili składania wniosku o świadczenia. 9.        Państwo członkowskie, na terytorium którego znajduje się instytucja właściwa, zdefiniowane jest jako „państwo właściwe”(4). 10.      Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi: „O ile [...] rozporządzenie nie stanowi inaczej, świadczenia pieniężne z tytułu inwalidztwa [emerytalne] lub renty rodzinne, renty z tytułu wypadku przy pracy lub choroby zawodowej oraz świadczenia z tytułu śmierci uzyskane na podstawie ustawodawstwa jednego lub kilku państw członkowskich nie podlegają zmniejszeniu, zmianie, zawieszeniu, zniesieniu ani przepadkowi z tego tylko powodu, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego niż to, gdzie znajduje się instytucja zobowiązana do wypłaty świadczeń. [...]”. 11.      Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 stanowi: „Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich ustawodawstw odnoszących się do działów zabezpieczenia społecznego, które dotyczą: […] c) emerytur; […] g) [świadczeń z tytułu bezrobocia]; […]”. 12.      Rozdział 6 tytułu III rozporządzenia nr 1408/71 zawiera przepisy szczególne dotyczące świadczeń z tytułu bezrobocia. 13.      Sekcja 2 rozdziału 6 zawiera przepisy dotyczące bezrobotnych udających się do państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe. Zamieszczony w tej sekcji art. 69 nadaje bezrobotnym, którzy udają się do innego państwa członkowskiego w celu poszukiwania tam zatrudnienia, ograniczone prawo do świadczeń z tytułu bezrobocia. 14.      Sekcja 3 rozdziału 6 obejmuje przepisy dotyczące bezrobotnych, którzy w trakcie ostatniego zatrudnienia zamieszkiwali w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe. Artykuł 71 ust. 1 lit. a) sekcji 3 dotyczy uprawnień do świadczeń dla bezrobotnych dla pracowników przygranicznych, którzy są bezrobotni w niepełnym wymiarze lub w pewnych odstępach czasu, lub którzy są bezrobotni w pełnym wymiarze. Artykuł 71 ust. 1 lit. b) sekcji 3 dotyczy uprawnienia do świadczeń dla bezrobotnych pracowników niebędących pracownikami przygranicznymi, którzy w czasie ostatniego zatrudnienia zamieszkiwali w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe. III – Uregulowania krajowe 15.      Artykuł 66 ust. 1 arrêté royal (rozporządzenia królewskiego) z dnia 25 listopada 1991 r.(5) w sprawie bezrobocia stanowi: „Aby być uprawnionym do zasiłku, bezrobotny musi posiadać zwykłe miejsce zamieszkania w Belgii, ponadto musi on faktycznie mieszkać w Belgii. Minister po wysłuchaniu opinii komisji zarządzającej określi przypadki i okoliczności, w których zasiłek może zostać przyznany bezrobotnemu nieposiadającemu faktycznego miejsca zamieszkania w Belgii”. 16.      Wprowadzone przez ministra odstępstwa od obowiązku faktycznego miejsca zamieszkania zawarte są w art. 39 arrêté ministériel [rozporządzenia ministra] z dnia 26 listopada 1991 r. w sprawie wdrożenia przepisów o bezrobociu, określającym cztery szczególne sytuacje, w których pobyt mający charakter tymczasowy i krótki, a mianowicie nieprzekraczający czterech tygodni nie wyklucza przyznania świadczeń. 17.      Artykuł 89 ust. 1 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. zmienionego arrêté royal z dnia 22 listopada 1995 r.(6) stanowi, że w stosunku do bezrobotnego w wieku co najmniej 50 lat pozostającego bez jakiejkolwiek pracy można na jego wniosek nie stosować niektórych wymogów zawartych w innych przepisach arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r., jeżeli w ciągu dwóch ostatnich lat przed złożeniem wniosku wypłacono mu przynajmniej 312 zasiłków dla bezrobotnych. Wymogi te obejmują obowiązek pozostawania w gotowości do podjęcia pracy oraz przyjęcia odpowiedniej propozycji pracy, obowiązek osobistego stawiania się w urzędzie pracy lub uczestniczenia we wspierającym programie oraz obowiązek rejestracji jako osoba poszukująca pracy. 18.      Artykuł 89 został ostatnio znowelizowany przez arrêté royal z dnia 27 maja 2002 r.(7), który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2002 r. Zgodnie z tą nowelizacją zwolnienie z wymogów zawartych w arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. obejmujące osoby starsze jest zróżnicowane w zależności od tego, czy bezrobotny przekroczył 50., czy też 58. rok życia. Zatem bezrobotni w wieku pomiędzy 50. a 58. rokiem życia mogą być zwolnieni z niektórych wymogów, ale nie z obowiązku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy i przyjęcia odpowiedniej propozycji pracy, obowiązku osobistego stawiania się w urzędzie pracy lub uczestniczenia w programie wspierającym ani z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy. W przeciwieństwie do nich bezrobotni, którzy przekroczyli 58. rok życia, są zwolnieni z tych trzech obowiązków, jak również innych. IV – Okoliczności faktyczne oraz postępowanie przed sądem krajowym 19.      G. De Cuyper jest obywatelem belgijskim, urodzonym w 1942 r. Był wcześniej pracownikiem najemnym w Belgii i przyznano mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych w 1997 r. 20.      W 1998 r. uzyskał zwolnienie w oparciu o artykuł 89 ust. 1 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. z obowiązku poddawania się kontroli w gminie. Zwolnienie to ma następujące konsekwencje: –        w przypadku prowadzenia działalności ubocznej nie musiał wykazywać, iż wykonywał już tę działalność, gdy pracował jako pracownik najemny w okresie trzech miesięcy poprzedzających jego wniosek o zasiłek; –        nie podlegał już obowiązkowi pozostawania w gotowości do podjęcia pracy i przyjęcia odpowiedniej propozycji pracy, obowiązkowi stawiania się w urzędzie pracy ani obowiązkowi uczestniczenia we wspierającym programie; –        był uprawniony do wykonywania na własny rachunek i nie w celu osiągnięcia zysku wszelkiej działalności, która dotyczy jego majątku; –        był zwolniony z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy. 21.      W deklaracji dotyczącej stanu cywilnego i sytuacji rodzinnej złożonej w grudniu 1999 r. G. De Cuyper stwierdził, że jest stanu wolnego i że posiada miejsce zamieszkania w Brukseli. 22.      W następstwie rutynowej kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2000 r. w celu sprawdzenia prawdziwości deklaracji złożonych przez uprawnionego Office national de l’emploi (zwany dalej „ONEM”) zaprosił G. De Cuypera na rozmowę do Brukseli w celu sprawdzenia okoliczności związanych z jego sytuacją rodzinną, na które przybył w terminie. W toku przesłuchania przez ONEM oświadczył, że od stycznia 1999 r. zamieszkuje na południu Francji. Zakupił tam łódź, którą remontuje w celu zamieszkania. 23.      G. De Cuyper przyznał, że wracał do Belgii, gdzie dysponował umeblowanym mieszkaniem, mniej więcej raz na trzy miesiące i nie powiadomił ONEM o zmianie dotyczących go okoliczności. 24.      Na podstawie przeprowadzonych czynności ONEM stwierdził, że G. De Cuyper zamieszkiwał we Francji wraz ze swą również emerytowaną przyjaciółką. 25.      G. De Cuyper nie przybył na rozprawę w lipcu 2000 r. na którą został wezwany w celu przedstawienia swojej obrony. 26.      We wrześniu 2000 r. ONEM doręczył mu decyzję o pozbawieniu go zasiłku dla bezrobotnych ze skutkiem wstecznym od 1999 r. na tej podstawie, że od tego dnia nie spełniał już obowiązku posiadania faktycznego miejsca zamieszkania, o którym stanowi artykuł 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. 27.      G. De Cuyper zaskarżył tę decyzję do tribunal du travail de Bruxelles. 28.      Zgodnie z postanowieniem odsyłającym z dokumentów znajdujących się w posiadaniu sądu wynika, że nie może on ubiegać się o odstępstwa ministerialne przewidziane w art. 39 rozporządzenia ministra z dnia 26 listopada 1991 r., a zatem podlega obowiązkowi posiadania miejsca zamieszkania. 29.      W tych okolicznościach tribunal du travail de Bruxelles skierował następujące pytania do Trybunału na podstawie art. 234 WE: „Czy obowiązek posiadania faktycznego miejsca zamieszkania w Belgii, od którego art. 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. ustanawiającego przepisy dotyczące bezrobocia uzależnia przyznanie zasiłku bezrobotnemu powyżej 50. roku życia, korzystającemu na mocy art. 89 tego dekretu ze zwolnienia z obowiązku stawiania się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach, będącego odstępstwem od warunku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy, stanowi naruszenie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu przyznanego każdemu obywatelowi europejskiemu na mocy art. 17 WE i 18 WE? Czy obowiązek posiadania faktycznego miejsca zamieszkania na terytorium państwa właściwego do przyznania zasiłku dla bezrobotnych, uzasadniony w systemie prawa wewnętrznego koniecznością kontroli spełnienia warunków prawnych wypłaty świadczeń na wypadek bezrobocia, który stanowi ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu przyznanego każdemu obywatelowi europejskiemu na mocy art. 17 WE i 18 WE, czyni zadość wymogowi proporcjonalności, któremu winno odpowiadać dążenie do realizacji celu ochrony interesu powszechnego? Czy obowiązek posiadania faktycznego miejsca zamieszkania nie powoduje nierówności praw obywateli europejskich pochodzących z państwa właściwego w zakresie przyznania zasiłku dla bezrobotnych poprzez uznawanie tego prawa w stosunku do tych, którzy nie czynią użytku ze swego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, przyznanego każdemu obywatelowi europejskiemu na mocy art. 17 i 18 traktatu, a jednocześnie odmowę tego prawa tym, którzy je wykonują, poprzez zniechęcający skutek, jaki to ograniczenie powoduje? 30.      G. De Cuyper, ONEM, Komisja, Belgia, Francja i Niemcy przedstawili uwagi na piśmie i wszyscy reprezentowani byli na rozprawie. Niderlandy i Wielka Brytania przedstawiły uwagi tylko na rozprawie. V –    W przedmiocie pytań prejudycjalnych 31.      Tribunal du travail de Bruxelles zasadniczo zwraca się z pytaniem, czy obowiązek posiadania miejsca zamieszkania, stosowany jako warunek uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych do bezrobotnych, którzy ukończyli 50 lat i którzy są między innymi zwolnieni z obowiązku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy, stanowi ograniczenie prawa obywateli Unii Europejskiej do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Wspólnoty sprzecznie z art. 17 i 18 WE. 32.      W celu określenia właściwego prawa wspólnotowego w niniejszych okolicznościach konieczne jest rozważenie, jak należy zakwalifikować świadczenie wypłacane bezrobotnym w wieku powyżej 50 lat, którzy zgodnie z krajowymi przepisami dotyczącymi zasiłku dla bezrobotnych są zwolnieni między innymi z obowiązku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy (zwane dalej „świadczeniem” lub „przedmiotowym świadczeniem”).  Kwalifikacja świadczenia 33.      G. De Cuyper, ONEM, Belgia, Francja oraz Niemcy wychodzą z założenia, że dane świadczenie kwalifikuje się jako świadczenie dla bezrobotnych w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71. Komisja przyjmuje odmienny pogląd. 34.      Wydaje się jasne, w przeciwieństwie do twierdzeń Komisji, że art. 7 rozporządzenia nr 1612/68 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. 35.      Tak jak argumentowała Wielka Brytania na rozprawie, przepis ten przyznaje pracownikowi będącemu obywatelem państwa członkowskiego prawo do korzystania na terytorium innego państwa członkowskiego z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy będący obywatelami tego innego państwa członkowskiego. 36.      Natomiast G. De Cuyper domaga się, by traktować go tak samo jak obywateli państwa członkowskiego, którego on również jest obywatelem, a którzy nadal zamieszkują w tym kraju. 37.      Sporne świadczenie nie może zatem kwalifikować się jako przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68. 38.      Komisja podnosi ponadto, że prawo do świadczeń z tytułu bezrobocia zakłada, że bezrobotny pozostaje w gotowości do skierowania do pracy przez urząd pracy, w którym jest zarejestrowany. W niniejszej sprawie G. De Cuyper został na mocy art. 89 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. zwolniony z obowiązku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy 39.      W uwagach pisemnych Komisja podnosi, że świadczenie, którego domaga się G. De Cuyper, można uznać za „świadczenie przedemerytalne”. Jednakże na rozprawie zasugerowała, iż świadczenie niekoniecznie może być uznawane za świadczenie przedemerytalne, a raczej za świadczenie sui generis. W każdym razie zdaniem Komisji świadczenie nie mieści się w zakresie stosowania rozporządzenia nr 1408/71. 40.      Na poparcie tego argumentu przywołuje wyrok w sprawie Otte(8), w której Trybunał dokonał rozróżnienia pomiędzy świadczeniem dla bezrobotnych przewidzianym w rozporządzeniu nr 1408/71 i premią restrukturyzacyjną przyznawaną w formie świadczenia fakultatywnego górnikom w starszym wieku – którzy stracili zatrudnienie wskutek restrukturyzacji niemieckiego przemysłu wydobywczego(9)– od daty zwolnienia z pracy do osiągnięcia wieku emerytalnego. Komisja zwraca uwagę na fakt, że od odbiorców premii restrukturyzacyjnej nie wymagano zarejestrowania jako poszukujący pracy ani pozostawania w gotowości do podjęcia pracy – obu obowiązków, z których zwolniony jest również G. De Cuyper na mocy arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. Zauważa, że w wyroku w sprawie Otte Trybunał stwierdził, że warunki przyznania premii restrukturyzacyjnej, które wynikają z jej celu związanego z polityką zatrudnienia polegającego w szczególności na wyłączeniu zwolnionych pracowników ze sfery ubezpieczenia od bezrobocia, wyraźnie różnią się od tych, które charakteryzują zasiłek dla bezrobotnych w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71(10). 41.      Prawdą jest, że świadczenie, którego dotyczył wyrok w sprawie Otte, jest podobne do świadczenia wypłaconego G. De Cuyperowi pod tym względem, że wnioskujący o świadczenie jest zwolniony z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy i pozostawania w gotowości do podjęcia pracy. 42.      Jednakże premia restrukturyzacyjna w wyroku w sprawie Otte musi być postrzegana we właściwym kontekście jako świadczenie wypłacane górnikom w starszym wieku, którzy stracili zatrudnienie w wyniku restrukturyzacji niemieckiego przemysłu wydobywczego. W istocie Trybunał stwierdził, że podstawowym celem premii restrukturyzacyjnej było zapewnienie, by pracownicy zwolnieni w następstwie racjonalizacji posiadali pewien dochód, „a zatem byli wyłączeni ze sfery ubezpieczenia od bezrobocia”(11). 43.      Ten kontekst jest wyraźnie odrębny od tego, w którym G. De Cuyper wnioskował o świadczenie. 44.      Również inne cechy charakterystyczne premii restrukturyzacyjnej rozróżniają ją od świadczenia, którego dotyczy niniejsza sprawa. Została ona przyznana bezrobotnemu znajdującemu się blisko spełnienia warunków uprawnienia do emerytury(12), od uprawnionego do premii restrukturyzacyjnej nie wymagano powstrzymywania się od prowadzenia działalności w charakterze pracownika najemnego albo prowadzącego działalność na własny rachunek, z której dochód przekracza określony pułap, podczas gdy w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 25 ust. 3 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r., bezrobotny może wykonywać tylko działalność, która dotyczy jego majątku, na własny rachunek i nie dla osiągnięcia zysku. 45.      Ponadto fakt, że sporne świadczenie ma niewiele wspólnego ze świadczeniem z tytułu starości, przemawia za poglądem, że nie powinno być uznawane za świadczenie przedemerytalne. 46.      Świadczenia o następujących cechach charakterystycznych zostały zakwalifikowane jako świadczenia z tytułu starości: udzielane osobom starszym w celu zapewnienia im minimalnych środków utrzymania(13) oraz uzależnione od istnienia prawa do emerytury, wypłata świadczenia emerytalnego przez zakład ubezpieczeń społecznych, wyliczenie kwoty świadczenia poprzez odwołanie się do kryteriów związanych z emeryturą oraz fakt, że świadczenie zostało stworzone w celu uzupełnienia emerytury(14). 47.      Żadna z tych cech nie przypomina warunków przyznania świadczenia, którego dotyczy niniejsza sprawa. Poza faktem, iż wypłacane jest osobom, które ukończyły 50 lat, od których nie wymaga się gotowości do podjęcia pracy, świadczenie to w żaden inny sposób nie przypomina świadczenia emerytalnego. 48.      Zatem należy odrzucić twierdzenie Komisji, że świadczenie, którego domaga się G. De Cuyper, stanowi świadczenie przedemerytalne. 49.      Poza obowiązkiem posiadania miejsca zamieszkania, warunkami udzielenia świadczenia zgodnie z art. 89 ust. 1 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. są: bezrobocie, ukończenie 50 lat oraz pobranie przynajmniej 312 zasiłków dla bezrobotnych w ciągu dwóch ostatnich lat poprzedzających wniosek. 50.      Warunki te w sposób jasny odnoszą się do ryzyka bezrobocia. Zatem ich znaczenia jako wskazówki, że dane świadczenie jest świadczeniem z tytułu bezrobocia, nie podważa moim zdaniem fakt zwolnienia z obowiązku rejestracji jako osoby poszukującej pracy oraz pozostawania w gotowości do pracy – warunków, które zwykle wiążą się z uprawnieniem do zasiłku dla bezrobotnych. 51.      Zwolnienie to również, moim zdaniem, nie zmienia sytuacji G. De Cuypera jako bezrobotnego. Jak podniósł ONEM na rozprawie, prawo belgijskie stawia starszych bezrobotnych w tej samej sytuacji co młodszych. Starszych bezrobotnych, w przeciwieństwie do osób we wczesnym wieku emerytalnym, nie uważa się za osoby, które ostatecznie opuściły rynek pracy pomimo zwolnienia z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy i gotowości do podjęcia pracy; mogą oni w późniejszym czasie powrócić do pracy. 52.      Można również zauważyć, że zgodnie z arrêté royal z dnia 27 maja 2002 r. od lipca 2002 r. starsi bezrobotni poniżej 58. roku życia nie mogą już ubiegać się o zwolnienie z obowiązku rejestracji jako poszukujący pracy i pozostawania w gotowości do podjęcia pracy. 53.      W postanowieniu odsyłającym brak jest informacji wskazujących na to, że świadczenie, którego domaga się G. De Cuyper, jest w jakikolwiek sposób różne od świadczeń wypłacanych w następstwie bezrobocia niezależnego od woli pracownika, a zatem uważam, że kwalifikuje się jako świadczenie z tytułu bezrobocia wynikające z art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1408/71.  Świadczenie z tytułu bezrobocia i jego kontekst 54.      Uregulowania prawne dotyczące świadczeń z tytułu bezrobocia niezależnego od woli pracownika zajmują szczególne miejsce w systemach zabezpieczenia społecznego. 55.      Świadczenia te mają na celu zagwarantowanie wsparcia dla pracowników i członków ich rodzin w przypadku tymczasowego i niezależnego od woli pracownika bezrobocia. 56.      Zatem uprawnieni do takich świadczeń stanowią część ludności czynnej zawodowo na rynku pracy. Zazwyczaj polegają one na wypłacaniu zasiłków, których wysokość, do pewnej kwoty maksymalnej, związana jest z ostatnim pobranym wynagrodzeniem. 57.      Zasiłki są finansowane albo z podatków powszechnych, albo też z bardziej szczególnych opłat zbiorowych, związanych głównie z podstawowym dochodem z pracy. 58.      Powyższe cechy charakterystyczne powodują, że uprawnieni do zasiłku dla bezrobotnych muszą pozostawać w gotowości do podjęcia pracy, to znaczy muszą być zarejestrowani w instytucji, która pomoże im znaleźć nową pracę. Uprawnieni do zasiłków muszą ponadto przyjąć każdą ofertę stosownego zatrudnienia i nie mogą podejmować działalności, dzięki której uzyskają dochód przekraczający ich zasiłek dla bezrobotnych. 59.      Celem tych wymogów – które co do zasady powinny być ściśle stosowane – jest zapobieżenie niewłaściwemu korzystaniu z zasiłków dla bezrobotnych lub ich nadużywaniu oraz zapobieżenie nieuczciwej konkurencji na rynku pracy ze strony uprawnionych do tych zasiłków. 60.      Zasiłki dla bezrobotnych, jako dziedzina zabezpieczenia społecznego specjalnie przewidziana dla ludności zawodowo czynnej, od lat 80. XX w. coraz częściej wykorzystywane były jako instrument rynku pracy i polityki zatrudnienia. 61.      W wielu krajach (głównie kontynentalnych) takie prawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego wykorzystywane było w celu promowania polityki, zgodnie z którą starsze pokolenie robiło na rynku zatrudnienia miejsce młodszym osobom poszukującym pracy. W kontekście takiej polityki ci starsi pracownicy, którzy stali się bezrobotni, byli całkowicie lub częściowo zwolnieni z obowiązku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy. Wydaje się, iż takie było uzasadnienie belgijskich przepisów z 1991 r. stosowanych w niniejszej sprawie. 62.      W innych państwach, szczególnie skandynawskich, prawodawstwo z zakresu zabezpieczenia społecznego dotyczące bezrobotnych wykorzystywane jest jako środek wdrażania „aktywizacyjnej” polityki rynku pracy poprzez uzależnienie prawa do zasiłku i jego wysokości również od aktywnego udziału w programach doszkalających, mających na celu zachowanie lub zwiększenie zdolności zarobkowania zainteresowanych poszukujących pracy na rynku pracy. 63.      Ostatnio polityka rynku pracy w większości państw Unii ma na celu możliwie jak największy udział starszych pracowników w rynku pracy. Najwyraźniej nie pozostaje to bez związku z problemami związanymi ze starzeniem się ludności europejskiej. Polityka taka doprowadziła do znacznie ściślejszego stosowania kryterium gotowości do podjęcia pracy odnośnie do starszych bezrobotnych niż wcześniej. Zmiana ta jest również widoczna w arrêté royal z dnia 27 maja 2002 r.(15). 64.      Poza klasycznymi argumentami przeciwko eksportowi zasiłków dla bezrobotnych – jakimi są zapobieganie nadużyciom oraz nieuczciwej konkurencji na rynku pracy – argument, że państwa muszą mieć możliwość wykorzystywania takiego świadczenia jako instrumentu rynku pracy i polityki zatrudnienia, jest zatem również istotny. 65.      Stosowanie przez państwa członkowskie kryterium gotowości do podjęcia pracy jako instrumentu polityki „aktywizacji” rynku pracy jest wyraźnie zgodne z zarysem kompetencji wynikającym z przepisów traktatowych dotyczących zatrudnienia i [polityki] socjalnej. 66.      Artykuł 125 WE stanowi, że państwa członkowskie Wspólnoty działają w celu wypracowania strategii zatrudnienia, a w szczególności w celu wsparcia siły roboczej, wykwalifikowanej, przeszkolonej i zdolnej do dostosowania się, jak również rynków pracy reagujących na zmiany gospodarcze, mając na względzie osiągnięcie celów określonych w art. 2 UE i w art. 2 WE. Cele te obejmują popieranie w całej Wspólnocie wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej. 67.      Na mocy art. 126 ust. 1 WE państwa członkowskie przyczyniają się do osiągnięcia tych celów poprzez swoje polityki zatrudnienia. 68.      Artykuł 125, art. 127 ust. 1 i art. 129 WE odnoszą się do koordynowania i uzupełniania roli, jaką ma odgrywać Wspólnota w zakresie polityki zatrudnienia państw członkowskich i promowania wysokiego poziomu zatrudnienia. Jednakże zgodnie z art. 127 ust. 1 WE należy przestrzegać kompetencji państw członkowskich w tej dziedzinie. W myśl art. 129 ust. 2 działania wspierające Wspólnoty nie obejmują harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich. 69.      W zakresie nas interesującym art. 136 WE, dotyczący zagadnień socjalnych, stanowi, że Wspólnota oraz państwa członkowskie mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy oraz odpowiednią ochronę socjalną, aby utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wyłączeniu, i w tym celu Wspólnota i państwa członkowskie wprowadzają w życie środki, które uwzględniają różnorodność praktyk wewnętrznych. 70.      Artykuł 137 ust. 1 WE przewiduje między innymi, że Wspólnota wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w dziedzinach zabezpieczenia społecznego i ochrony socjalnej pracowników oraz ochrony pracowników w przypadku wypowiedzenia umowy o pracę. 71.      Przepisy uchwalone na mocy art. 137 WE nie mogą, zgodnie z art. 137 ust. 4 tiret pierwsze, naruszać prawa państw członkowskich do określenia podstawowych zasad ich systemów zabezpieczenia społecznego i nie mogą wpływać na ich równowagę finansową. 72.      Podsumowując, oczywiste jest, że kompetencja do ustalania polityki zatrudnienia oraz zabezpieczenia społecznego należy do państw członkowskich, podczas gdy Wspólnota odgrywa rolę koordynującą i uzupełniającą. 73.       Wydawałoby się, że prawodawca wspólnotowy zezwolił państwom członkowskim na wykorzystywanie świadczeń z tytułu bezrobocia jako instrumentu rynku pracy oraz polityki zatrudnienia, nowelizując rozporządzenie nr 1408/71, którego nowa wersja (rozporządzenie nr 883/2004)(16) nadal w sposób wyraźny wyłącza eksport zasiłku dla bezrobotnych.  Eksportowanie zasiłków dla bezrobotnych na podstawie rozporządzenia nr 1408/71 74.      W świetle tego kontekstu, który wyjaśnia uzasadnienie ograniczenia eksportu zasiłku dla bezrobotnych, następnie należy zbadać, jak ta zasada jest odzwierciedlona w przepisach rozporządzenia nr 1408/71 oraz jak te przepisy stosują się w niniejszej sprawie. 75.      Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1408/71 odnosi się do uchylenia klauzul dotyczących zamieszkania zawartych w ustawodawstwie krajowym dotyczącym systemów zabezpieczenia społecznego. Zawiera zakaz zmniejszenia, zmiany, zawieszenia, zniesienia lub przepadku niektórych świadczeń z zabezpieczenia społecznego z tego tylko powodu, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego niż to, gdzie znajduje się instytucja zobowiązana do ich wypłaty. Świadczenia z zabezpieczenia społecznego wymienione w art. 10 ust. 1, do których ma zastosowanie przywołany zakaz, nie obejmują zasiłku dla bezrobotnych. 76.      Zatem jak zauważa ONEM, rozporządzenie nr 1408/71 ogólnie nie sprzeciwia się ani obowiązkowi posiadania miejsca zamieszkiwania, ani zawieszeniu wypłaty na tej podstawie, że uprawniony zamieszkuje terytorium innego państwa członkowskiego w przypadku przepisów wewnętrznych regulujących zasiłek dla bezrobotnych. 77.      Co się tyczy ogólnej zasady braku zakazu ograniczeń eksportu prawa do zasiłków, rozporządzenie nr 1408/71 przewiduje dwa wyjątki. 78.      Artykuł 69 przewiduje prawo do zasiłku dla bezrobotnych w sytuacji, gdy bezrobotny udaje się do innego państwa członkowskiego na okres najwyżej trzech miesięcy jako zarejestrowany w charakterze poszukującego pracy w celu poszukiwania tam zatrudnienia. Artykuł 71 ust. 1 przewiduje prawo do zasiłku dla bezrobotnego pracownika najemnego, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia zamieszkiwał na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo, w którym jest ubezpieczony dla celów zabezpieczenia społecznego. 79.      Okoliczności dotyczące G. De Cuypera nie są związane z okolicznościami regulowanymi przez artykuły 69 i 71. Zatem zastosowanie ma ogólna zasada, zgodnie z którą brak jest zakazu nakładania obowiązku posiadania miejsca zamieszkania w celu korzystania z zasiłku dla bezrobotnych. 80.      Komisja podnosi, że pozostawanie w gotowości do podjęcia pracy oraz poszukiwanie pracy są obowiązkami, które są nierozdzielnie związane ze statusem bezrobotnego, i że uzasadniają ograniczenie możliwości eksportu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Skoro prawo belgijskie zniosło te obowiązki wobec osób, które ukończyły 50 lat, podnosi, iż wydaje się, że ograniczanie eksportu zasiłków nie jest już uzasadnione. 81.      Mógłby być to poważny argument, gdyby rozporządzenie nr 1408/71 zobowiązywało państwa członkowskie do nieograniczania takiego prawa z przyczyn dotyczących ponownego zatrudnienia. 82.      Jednakże art. 10 ust. 1 oraz uregulowania dotyczące prawa do zasiłku dla bezrobotnych czytane łącznie wskazują na coś zgoła odmiennego: państwom członkowskim nie zakazuje się ograniczania eksportu uprawnienia. Interpretowanie tych przepisów w ten sposób, iż państwa członkowskie powinny usprawiedliwiać istnienie przepisu ograniczającego możliwość eksportu zasiłku dla bezrobotnych, takiego jak ten, którego dotyczy niniejsza sprawa, byłoby zaskakujące. 83.      Z powyższych względów przepisy rozporządzenia nr 1408/71 nie uprawniają bezrobotnego, którego nie dotyczy obowiązek pozostawania w gotowości do pracy, do zasiłku dla bezrobotnych, gdy zamieszkuje w państwie członkowskim innym niż państwo właściwe. 84.      Ponadto istnieją poważne względy praktyczne przemawiające za niedopuszczaniem do eksportu zasiłków dla bezrobotnych, które już przytoczyłem(17) i do których niektóre ze stron odniosły się w swych uwagach. 85.      Po pierwsze, państwa członkowskie powinny mieć możliwość wykorzystywania zasiłków dla bezrobotnych jako instrumentów swej polityki rynku pracy oraz polityki zatrudnienia i ma to szczególnie miejsce z uwagi na ściślejsze stosowanie w ostatnich latach kryterium gotowości do podjęcia pracy w przypadku osób starszych. Obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest oczywiście niezbędny do zapewnienia pomyślnego wdrożenia takiej polityki. 86.      Po drugie, jak podnosi Republika Francuska, bezrobotny ma największe szanse na znalezienie pracy w ostatnim państwie zatrudnienia. Zatem w interesie polityki zatrudnienia leży, by prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione było od miejsca zamieszkania w tym państwie. 87.      Po trzecie, jak twierdzą ONEM, Francja i Niemcy, obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest konieczny do umożliwienia kontroli sytuacji rodzinnej wnioskodawcy oraz działalności wykonywanej za wynagrodzeniem, która mogłaby mieć wpływ na prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Kontrola taka jest konieczna w celu uniknięcia nadużyć. Poza sytuacjami wyjątkowymi przedstawionymi w art. 69 i 71 rozporządzenia nr 1408/71, które nie mają zastosowania w tym przypadku, nie ma zorganizowanej współpracy pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie sprawdzania sytuacji osoby uprawnionej do zasiłku dla bezrobotnych przemieszczającej się z państwa właściwego do innego państwa członkowskiego. 88.      W niniejszej sprawie nie ma systemu kontroli na miejscu umożliwiającego sprawdzanie sytuacji rodzinnej G. De Cuypera oraz działalności, jaką mógłby podjąć za wynagrodzeniem we Francji. W przypadku braku jakiegokolwiek systemu współpracy pomiędzy władzami belgijskimi i francuskimi w zakresie stałego kontrolowania prawa do zasiłku dla bezrobotnych organy żadnego z państw nie byłyby kompetentne do sprawdzania takich kwestii. 89.      Wynika stąd, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest właściwy w celu zapewnienia przeprowadzania skutecznych kontroli sytuacji rodzinnej bezrobotnego i prowadzenia przez niego działalności za wynagrodzeniem. 90.      Po czwarte pozwolenie na eksport zasiłku dla bezrobotnych oznaczałoby dopuszczenie nieuczciwej konkurencji na rynek pracy państwa członkowskiego, do którego przenosi się bezrobotny. Miałoby to niewątpliwie miejsce, gdyby obywatele jednego z państw członkowskich posiadający takie prawo mogli wkroczyć na rynek pracy drugiego państwa członkowskiego: mieliby oni niesprawiedliwą przewagę finansową nad obywatelami drugiego państwa członkowskiego, którzy dążyli do wkroczenia na rynek pracy, jednakże których dochód oczywiście nie byłby w ogóle subwencjonowany. 91.      Po piąte, jak podniosło na rozprawie Królestwo Niderlandów, zachowany musi być związek pomiędzy finansowaniem a wypłatą świadczeń. Wypłata świadczeń z budżetu państwa członkowskiego stanowi wyraz solidarności pomiędzy jego mieszkańcami. Jest sposobem promowania spójności społecznej i unikania wykluczenia społecznego oraz problemów z tego wynikających. Eksport świadczeń może naruszyć spójność społeczną oraz prowadzić do nieproporcjonalnego ciężaru finansowego ponoszonego przez mieszkańców jednego państwa członkowskiego.  Stosowanie art. 17 WE i 18 WE w przypadku zastosowania rozporządzenia nr 1408/71 92.      W wypadku orzeczenia przez Trybunał, że rozporządzenie nr 1408/71 stosuje się, pozostaje do ustalenia, jak należy postrzegać zadane pytania w świetle art. 17 WE i 18 WE.  Argumenty stron 93.      G. De Cuyper argumentuje, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania zawarty w art. 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. narusza swobodę obywateli Unii do przemieszczania się i przebywania na terytorium Wspólnoty. Komisja podnosi zbliżoną kwestię, czy przedmiotowe świadczenie uznawane jest za przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, czy też za świadczenie z tytułu bezrobocia na podstawie rozporządzenia nr 1408/71. 94.      G. De Cuyper podnosi, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania zniechęca obywatela Unii do korzystania ze swobody przemieszczania się poprzez pozbawienie go prawa do zasiłku dla bezrobotnych z chwilą przemieszczenia się do innego państwa członkowskiego. Twierdzi, że w tym przypadku w istocie uniemożliwia mu się korzystanie z tego prawa, gdyż bez prawa do zasiłku jest pozbawiony środków wystarczających, aby nie stać się ciężarem finansowym dla państwa członkowskiego, do którego się przemieszcza, a zatem traci prawo do zamieszkania we Francji przysługujące mu na mocy dyrektywy 90/364(18). Argumentuje, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania ma charakter nieproporcjonalny do celu kontroli spełnienia warunków przyznania spornego świadczenia, w szczególności w przypadku zwolnienia z obowiązku stawiania się w urzędzie pracy oraz pozostawania w gotowości do podjęcia pracy. Ponadto twierdzi, że w porównaniu z innymi uprawnionymi do świadczenia obowiązek posiadania miejsca zamieszkania ma również charakter dyskryminujący uprawnionych, którzy korzystają z przysługującej im jako obywatelom Unii swobody przemieszczania się do innego państwa członkowskiego, w stosunku do tych uprawnionych, którzy pozostają w Belgii. 95.      Komisja podnosi, że jeśli świadczenie kwalifikuje się jako przywilej socjalny na mocy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, odmowa przyznania go w przypadku przemieszczenia się uprawnionego do innego państwa członkowskiego narusza prawo obywatela Unii do tego, by być traktowanym na równi z obywatelami państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, a którzy w tym państwie pozostają. Z tej perspektywy w sprawie Pusa(19) Trybunał zastosował powyższą argumentację do sytuacji obywatela fińskiego zamieszkałego w Hiszpanii, który domagał się tego, by być traktowanym na równi z obywatelami fińskimi zamieszkałymi w Finlandii. 96.      Komisja stwierdza, że obiektywne rozważania dotyczące potrzeby zapewnienia, by uprawniony był związany z odpowiednim rynkiem zatrudnienia, nie mają znaczenia wobec zwolnienia z obowiązku pozostawania w gotowości do podjęcia pracy. Ponadto kwestie dotyczące trudności administracyjnych w zakresie sprawdzania zgodności z warunkami udzielenia świadczenia nie mogą uzasadniać odstępstwa od uregulowań wspólnotowych, a zasada ta ma zastosowanie w szczególności wtedy, gdy zarzucane jest ograniczenie korzystania z jednej z podstawowych swobód(20). 97.      Na wypadek gdyby zasiłek został zakwalifikowany jako świadczenie z tytułu bezrobocia na podstawie rozporządzenia nr 1408/71, Komisja podnosi, że warunki dotyczące uprawnienia mogą być usprawiedliwione na tej podstawie, iż są związane z promowaniem poszukiwania pracy. Skoro zostało przyznane zwolnienie z obowiązku poszukiwania pracy, ograniczenie eksportu prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie ma już uzasadnienia. 98.      ONEM, Belgia, Francja i Niemcy uważają, że ewentualne ograniczenie praw obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania może być uzasadnione. 99.      ONEM podnosi, że ograniczenie prawa do swobodnego przemieszczania się nałożone przez obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest usprawiedliwione przez zasadę wyrażoną w rozporządzeniu nr 1408/71, że prawa do świadczenia dla bezrobotnych nie można eksportować, oraz fakt, że nie może on przeprowadzać kontroli niezbędnych w celu zapewnienia przestrzegania warunków wymaganych do korzystania ze świadczenia dla bezrobotnych. Skoro miejsce zamieszkania w Belgii jest wymagane po to, by ONEM mógł się upewnić, że świadczenia nie są nienależnie wypłacane, obowiązek posiadania miejsca zamieszkania ma charakter proporcjonalny. Obowiązek ten ma zastosowanie bez względu na obywatelstwo, a zatem nie powoduje nierównego traktowania. 100. Francja twierdzi, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania może być uzasadniony na trzech podstawach. Po pierwsze, w sprawie Müller‑Fauré(21) Trybunał orzekł, że w przypadku braku harmonizacji to do państw członkowskich należy określenie warunków przyznawania świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Zatem ogólnie rzecz biorąc, państwa członkowskie mogą dokonać wyboru warunków nakładanych na przyznawanie świadczeń z tytułu bezrobocia. Po drugie, obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest uzasadniony, gdyż bezrobotny ma największe szanse na znalezienie pracy w państwie swojego ostatniego zatrudnienia. Po trzecie, jest to również uzasadnione potrzebą przeprowadzania kontroli działalności prowadzonej przez uprawnionego za wynagrodzeniem oraz jego sytuacji rodzinnej. 101. Niemcy podnoszą, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania służy uzasadnionemu celowi zagwarantowania kontroli, czy beneficjent świadczenia dla bezrobotnych spełnia warunki do jego uzyskania, oraz zapobieganiu wszelkim nadużyciom przy przyznawaniu takich świadczeń. Skoro jedynym środkiem do osiągnięcia takich celów jest kontrola na miejscu, obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest właściwy i – jak wnioskuje Republika Federalna Niemiec –proporcjonalny. Artykuł 12 WE i 18 WE wiążą się z zakazem dyskryminacji jedynie w odniesieniu do prawodawstwa bezpośrednio związanego ze swobodą przemieszczania się i przebywania w innym państwie członkowskim.  Ocena 102. G. De Cuyper jest obywatelem belgijskim zamieszkującym we Francji. Jest obywatelem Unii, który skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Jego skarga przed sądem krajowym wynika z faktu, że prawo do świadczenia, które otrzymywał, kiedy zamieszkiwał w Belgii, zostało utracone, kiedy przeprowadził się do Francji. 103. Okoliczności te wchodzą w zakres prawa wspólnotowego i dlatego G. De Cuyper może powoływać się na uprawnienia, jakie mu ono przyznaje, w szczególności na prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich(22). 104. Nie trzeba udowadniać dyskryminacji, aby zastosowanie miał art. 18 WE. 105. Przepis ten przewiduje, że każdy obywatel Unii ma prawo przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i środkach przyjętych w celu jego wykonania. Żadne z tych postanowień nie sugeruje, że stosują się one wyłącznie, gdy stwierdzone zostanie, iż ma miejsce dyskryminacja. 106. Ponadto nawet jeśli swoboda przemieszczania się jest pod innymi względami wyraźnie zagwarantowana w traktacie poprzez zakaz dyskryminacji, Trybunał dokonuje wykładni tego prawa w celu wykluczenia niedyskryminujących środków prawnych(23). Orzecznictwo dotyczące art. 39 WE ilustruje, że przykładowo swoboda przepływu pracowników może wkluczać niedyskryminujące środki prawne(24). 107. Zatem nie wydaje się konieczne dokonywanie wykładni art. 18 WE, który ustanawia prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania bez odwoływania się do zakazu dyskryminacji, w takim znaczeniu, iż może mieć on zastosowanie tylko wtedy, gdy środek ma charakter dyskryminujący. 108. Chodzi raczej o to, czy dany środek nakłada jakiekolwiek ograniczenie w korzystaniu przez obywatela Unii ze swobody przemieszczania się i przebywania, a jeśli tak, czy takie ograniczenie może być uzasadnione. 109. W niniejszej sprawie należy się zastanowić, czy obowiązek posiadania miejsca zamieszkania stanowi nieuzasadnione ograniczenie wobec obywateli korzystających z tego prawa. 110. Bez wątpienia skutkiem obowiązku posiadania miejsca zamieszkania jest ograniczenie prawa obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Wspólnoty. 111. Zatem trzeba rozważyć, czy takie ograniczenie może być uzasadnione na mocy art. 17 WE i art. 18 WE. 112. Jak podnoszą ONEM oraz Królestwo Belgii, art. 18 ust. 1 WE stanowi, iż prawo to podlega ograniczeniom i warunkom określonym w traktacie oraz przepisach wykonawczych do niego; art. 42 WE przewiduje przyjmowanie środków w dziedzinie zabezpieczenia społecznego niezbędnych do ustanowienia swobodnego przepływu pracowników; skoro rozporządzenie nr 1408/07 WE było przyjęte na podstawie art. 42 WE, kwalifikuje się jako środek przyjęty w celu wykonania traktatu na mocy art. 18 ust. 1 WE. 113. Moim zdaniem nie ma zatem wątpliwości, że prawo do swobodnego przepływu wynikające z art. 18 WE jest ograniczone przez zasadę ogólną wynikającą z rozporządzenia nr 1408/07, iż nie można eksportować zasiłku dla bezrobotnych. 114. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w przywołanym przez Republikę Francuską orzecznictwie, zgodnie z którym prawo wspólnotowe nie ogranicza kompetencji państw członkowskich w zakresie organizacji ich systemów zabezpieczenia społecznego. Rozporządzenie nr 1408/07 raczej łączy niż harmonizuje systemy zabezpieczenia społecznego państw członkowskich w taki sposób, iż kompetencje wewnętrzne zostają zachowane. W przypadku braku harmonizacji, jak wcześniej stwierdził Trybunał, to do państw członkowskich należy określenie warunków przyznawania świadczeń z zabezpieczenia społecznego(25). 115. Zatem ogólnie to nie do Wspólnoty należy ingerowanie w ustalanie tych warunków, jak wynika z art. 137 WE(26). 116. Ponadto utrzymywanie, że obowiązek posiadania miejsca zamieszkania jest nieuzasadnionym ograniczeniem swobody przepływu obywateli unijnych, naruszałoby całkowicie cel reguł dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia zawartych w rozporządzeniu nr 1408/71 i byłoby sprzeczne z art. 10 ust. 1 tego rozporządzenia. 117. Nie ma powodu do przypuszczania, że wprowadzenie do traktatu artykułów dotyczących obywatelstwa Unii miało na celu taki skutek. 118. Wynika z tego, że w prawie wspólnotowym art. 17 WE i art. 18 WE nie stoją na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie wprowadziło warunek, że uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych powinien mieszkać w tym państwie. 119. Obowiązek posiadania miejsca zamieszkania nałożony przez art. 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. nie narusza zatem art. 17 i 18 WE: takie ograniczenie prawa obywatela Unii do swobodnego przemieszczania się i przebywania jest uzasadnione na tej podstawie, że to prawo do zasiłku dla bezrobotnych nie może być, zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/71, eksportowane do innego państwa członkowskiego. VI – Wnioski 120. Z przyczyn przedstawionych powyżej uważam, że Trybunał powinien odpowiedzieć w następujący sposób na pytania skierowane przez tribunal du travail de Bruxelles: Nie jest sprzeczne z art. 17 WE i 18 WE wprowadzenie w artykule 66 arrêté royal z dnia 25 listopada 1991 r. jako przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych warunku, aby bezrobotny, który ukończył 50 lat i korzysta ze zwolnienia na mocy artykułu 89 tego rozporządzenia, posiadał miejsce zamieszkania w Belgii. 1 – Język oryginału: angielski. 2 – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, str. 2) ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2434/92 z dnia 27 lipca 1992 r. (Dz.U. 1992, L 245, str. 1). 3 – Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie w wersji zmienionej i uaktualnionej rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2001/83 (Dz.U. 1983, L 230, str. 6, aneks I). Tekst rozporządzenia z dalszymi zmianami można znaleźć w części I aneksu A do rozporządzenia Rady (WE) nr 118/97 z dnia 2 grudnia 1996 r. (Dz.U. 1997, L 28, str. 1). 4 – Artykuł 1 lit. q). 5 – Moniteur belge z dnia 31 grudnia 1991 r. 6 – Moniteur belge z dnia 8 grudnia 1995 r. 7 – Moniteur belge z dnia 11 czerwca 2002 r. 8 – Wyrok z dnia 11 lipca 1996 r. w sprawie C‑25/95 Otte przeciwko Republice Federalnej Niemiec, Rec. str. I‑3786. 9 – Zobacz pkt 5 i 6 wyroku. 10 – Punkt 37. 11 – Punkt 27. 12 – W sprawie Otte premia restrukturyzacyjna wypłacana była tylko w sytuacji, jeśli wnioskodawca spełnił warunki uprawnienia do emerytury najpóźniej w ciągu pięciu lat, pozostając na stanowisku (zob. pkt 6 wyroku). 13 – Wyrok z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie 139/82 Piscitello przeciwko INPS, Rec. str. 1427, pkt 11 i 16. 14 – Wyrok z dnia 6 lipca 2000 r. w sprawie C‑73/99 Movrin, Rec. str. I‑5625, pkt 39 i 40. 15 – Zobacz pkt 18 powyżej. 16 – Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. 2004, L 166, str. 1–123). Zobacz w szczególności art. 64 i 65. 17 – Zobacz pkt 64. 18–  Dyrektywa Rady 90/364/EWG z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie prawa pobytu (Dz.U. 1990, L 180, str. 26). 19 – Wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑224/02 Pusa, Rec. str. I‑5763. Zobacz pkt 18–32. 20 – W tym aspekcie Komisja powołuje się na wyrok z dnia 26 stycznia 1999 r. w sprawie C‑18/95 Terhoeve przeciwko Inspecteur vande Belastingdienst Particulieren/Ondernemingen Buitenland, Rec. str. I‑345. 21 – Wyrok z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie C‑385/99 Müller‑Fauré i van Riet, Rec. str. I‑4509. 22 – Wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑224/98 D’Hoop, Rec. str. I‑6191, pkt 27–29. 23 – W odniesieniu do swobodnego przepływu usług zob. wyrok z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑76/90 Säger, Rec. str. I‑4221, pkt 12. W kontekście swobodnego przepływu kapitału zob. wyroki z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C‑483/99 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑4781, pkt 41 oraz z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C‑367/98 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. str. I‑4731, pkt 45. 24 – Wyroki z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C‑415/93 Bosman, Rec. str. I‑4921, pkt 103 oraz z dnia 27 stycznia 2000 r. w sprawie C‑190/98 Graf, Rec. str. I‑493, pkt 18. 25 – Wyrok w sprawie Müller‑Fauré, przywołany w przypisie 21 powyżej, pkt 100. 26 – Zobacz pkt 69 i 70 powyżej.