C-411/02

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO M. POIARESA MADURA przedstawiona w dniu 16 marca 2004 r. (1) Sprawa C-411/02 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Austrii Uchybienie zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – Niewłaściwa transpozycja – Dyrektywa 98/10/WE – Telekomunikacja – Pojęcie „podstawowej formy rachunku szczegółowego” I –    Wprowadzenie, ramy prawne, postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania 1.        W niniejszej skardze Komisja wnosi o stwierdzenie, iż Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 14 dyrektywy 98/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) w telefonii głosowej oraz w sprawie usług powszechnych w telekomunikacji w konkurencyjnym środowisku (zwanej dalej „dyrektywą 98/10”) (2). 2.        Komisja wskazuje, iż Republika Austrii nie ustanowiła przepisów niezbędnych w celu właściwej transpozycji art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10, który przewiduje, iż okresowe rachunki szczegółowe w każdym Państwie Członkowskim powinny zawierać wystarczającą ilość szczegółów dla umożliwienia weryfikacji i kontroli opłat za korzystanie z sieci usług telefonii publicznej. 3.        Dyrektywa 98/10, która była już podstawą dwóch skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom Państwa Członkowskiego – jednej przeciwko Włochom, a drugiej przeciwko Francji (3), które ponadto nie zaprzeczały zarzutom – ma na celu, jak to wprost wynika z art. 1 ust. 1 akapit drugi tej dyrektywy, zapewnienie dostępu do dobrej jakości stacjonarnych usług telefonii publicznej w obrębie Wspólnoty oraz zdefiniowanie zestawu usług, do których wszyscy użytkownicy, włącznie z konsumentami, powinni mieć dostęp za przystępną cenę. 4.        W tym celu art. 14 dyrektywy, zawarty w tytule „Rachunek szczegółowy, wybieranie tonowe i selektywne kodowanie połączeń telefonicznych”, przewiduje, że: „1. W celu zagwarantowania, że użytkownicy stacjonarnych sieci telefonii publicznej będą mieli jak najwcześniej dostęp do usług dodatkowych, takich jak: […] –        rachunek szczegółowy i selektywne kodowanie połączeń telefonicznych dostępnych na żądanie, Państwa Członkowskie mogą wyznaczyć operatora lub operatorów, którzy do dnia 31 grudnia 1998 r. umożliwią korzystanie z usług dodatkowych jak największej liczbie użytkowników i dopilnują, aby do dnia 31 grudnia 2001 r. usługi dodatkowe były powszechnie dostępne. […] 2.       Na podstawie wymogów ustawodawstwa dotyczącego ochrony danych osobowych i prywatności, ujętego w dyrektywie 95/46/WE i w dyrektywie 97/66/WE, rachunki będą wystarczająco uszczegółowione, w celu umożliwienia weryfikacji i kontroli opłat za korzystanie ze stacjonarnej sieci i/lub stacjonarnych usług telefonii publicznej. Podstawowy stopień specyfikacji rachunku szczegółowego będzie dostępny dla użytkowników bez dodatkowej opłaty. W razie potrzeby, dodatkowy stopień specyfikacji może być udostępniony abonentom za umiarkowaną opłatą lub nieodpłatnie. Krajowe władze regulacyjne mogą określić podstawowy stopień specyfikacji rachunków szczegółowych. Bezpłatne połączenia telefoniczne abonentów, w tym połączenia z numerami telefonów zaufania, nie będą zamieszczane na rachunkach szczegółowych” [tłumaczenie nieoficjalne]. 5.        W tym zakresie istotne wydaje się wskazanie, iż dyrektywa 98/10, której transpozycja stanowi przedmiot postępowania, została uchylona z dniem 25 lipca 2003 r., stosownie do art. 26 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (4). Tym samym dyrektywa 98/10 została zastąpiona nowymi unormowaniami ramowymi, na które składają się wymieniona dyrektywa 2002/21, dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (5), dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (6) i dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (7). 6.        Wspomniana jako ostatnia dyrektywa 2002/22 zawiera te same rozwiązania w zakresie kontroli wydatków poprzez rachunki szczegółowe, co zastępowana przez nią dyrektywa 98/10 (8). 7.        Pozostaje faktem, iż przedmiotem postępowania nie jest transpozycja i wykładnia nowej dyrektywy 2002/22, ale uchylonej w międzyczasie dyrektywy 98/10. Niezależnie od tego warto jednak podkreślić, iż dyrektywy te przewidują w istocie identyczne rozwiązania w przedmiocie rachunków szczegółowych. Dyrektywa 2002/22 również przewiduje warunek, by rachunki szczegółowe pozwalały na weryfikację i kontrolę opłat ponoszonych za korzystanie z publicznej telefonii stacjonarnej. Dyrektywa ta zawiera wyczerpujące wyjaśnienie znaczenia i zakresu rachunków szczegółowych, nie odbiegając w żaden sposób od art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 (9). 8.        Stosownie do art. 32 ust. 1 dyrektywy 98/10 Państwa Członkowskie zostały zobowiązane do dokonania transpozycji tej dyrektywy do dnia 30 czerwca 1998 r. 9.        Pismem z dnia 23 września 1998 rząd austriacki poinformował Komisję, iż transpozycji dyrektywy 98/10 do prawa austriackiego dokonano na mocy Telekommunikationsgesetz (federalna ustawa dotycząca telekomunikacji, zwana dalej „TKG”) oraz czterech rozporządzeń [Rahmenrichtlinienverordnung (rozporządzenie w sprawie dyrektywy ramowej), Telekomtarifgestaltungsverordnung (rozporządzenie w sprawie ustalania opłat w zakresie telekomunikacji), Numerierungsverordnung (rozporządzenie w sprawie nadawania numerów telefonicznych) i Zusammenschaltungsverordnung (rozporządzenie w sprawie połączeń wzajemnych)]. 10.      Wśród różnych postanowień TKG szczególnego odnotowania wymaga § 94 ust. 1, którego celem miała być transpozycja wymienionego wcześniej art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10. Przepis ten przewiduje: „1.      Rachunki abonentów przedstawiane są w formie wykazu opłat, który zawiera zestawienie opłat ze względu na ich rodzaj. Na wniosek abonenta opłaty należy przedstawić jako rachunek szczegółowy lub w innym, oferowanym w ogólnych warunkach umów, stopniu specyfikacji. Za wykaz opłat wskazujący dodatkowy stopień specyfikacji w porównaniu z podstawowym wykazem w ogólnych warunkach umów może zostać przewidziana opłata. Opłata ta zależy od kosztów powstałych w związku z dodatkową specyfikacją. […]”. 11.      Pismem z dnia 20 kwietnia 2001 r. Komisja przedstawiła swoje zastrzeżenia odnośnie do właściwej transpozycji art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 przez rząd austriacki oraz wezwała go, zgodnie z artykułem 226 WE, do przedstawienia uwag w terminie dwóch miesięcy. 12.      Pismem z dnia 20 czerwca 2001 r. władze austriackie poinformowały Komisję, że ich zdaniem § 94 TKG odpowiada wymogom art. 14 ust. 2 dyrektywy w zakresie, w jakim rachunek standardowy przewidziany w § 94 TKG jest wystarczająco uszczegółowiony w celu umożliwienia użytkownikowi efektywnej weryfikacji i kontroli opłat ponoszonych za korzystanie z usług telefonicznych w rozumieniu dyrektywy 98/10. 13.      W dniu 20 grudnia 2001 r. Komisja wydała uzasadnioną opinię, w której powtarzając przyczynę swoich zastrzeżeń, stwierdziła, że przyjęta przez Republikę Austrii podstawowa forma rachunku szczegółowego w żaden sposób nie umożliwia konsumentowi skutecznego kontrolowania własnych opłat telefonicznych w sposób zakładany przez dyrektywę 98/10 i wezwała Republikę Austrii do wydania przepisów koniecznych dla osiągnięcia oczekiwanego efektu w terminie dwóch miesięcy. Rząd austriacki pismem z dnia 27 lutego 2002 r. odpowiedział, iż podtrzymuje swoje stanowisko co do prawidłowej transpozycji art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10. 14.      Komisja, stwierdzając, że jej stanowisko i stanowisko Republiki Austrii są w powyższym zakresie rozbieżne oraz że Republika Austrii nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków, wniosła, na podstawie art. 226 WE, do Trybunału Sprawiedliwości skargę, która wpłynęła do sekretariatu Trybunału w dniu 18 listopada 2002 r. 15.      Komisja wnosi do Trybunału Sprawiedliwości o: 1)      stwierdzenie, że wybierając taki wykaz opłat, który zawiera zestawienie opłat jedynie ze względu na ich rodzaj, ale nie przewiduje wystarczająco szczegółowych informacji dla zapewnienia efektywnej weryfikacji i kontroli opłat ponoszonych przez konsumenta, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10; 2)      obciążenie Republiki Austrii kosztami postępowania. 16.      W dniu 12 lutego 2004 r. przed Trybunałem Sprawiedliwości odbyła się rozprawa, podczas której przedstawiciele Republiki Austrii i Komisji ustnie przedstawili swoje uwagi. II – Argumenty stron A –    Argumentacja Komisji 17.      Komisja podnosi, iż poprzez przyjęcie w wyżej wymienionym § 94 ust. 1 TKG, że przedsiębiorstwa świadczące usługi telefonii stacjonarnej zobowiązane są do wystawiania rachunków szczegółowych w podstawowej formie, które zawierają zestawienie opłat zasadniczo ze względu na ich rodzaj, rząd austriacki umożliwia tym przedsiębiorstwom przyjęcie praktyki polegającej na ujmowaniu kwot na rachunkach według rodzajów połączeń bez wykazywania poszczególnych połączeń. 18.      Tym samym, jak to wprost wynika z przykładowych rachunków telefonicznych przedstawionych Komisji przez rząd austriacki, podstawowa forma rachunku szczegółowego zapewniana bezpłatnie na podstawie § 94 ust. 1 TKG składa się jedynie z podziału łącznej kwoty z rachunku obejmującego dwa okresy płatności na oddzielne podsumowania dla różnego rodzaju połączeń: strefowych, międzystrefowych, międzynarodowych oraz połączeń wykonanych do każdego z operatorów sieci komórkowych. W ten sam sposób odrębnie wykazywana jest łączna liczba połączeń dotyczących usług serwisowych i dodatkowych. W ramach każdej z tych kategorii rachunek wyszczególnia jedynie ilość wykonanych połączeń, całkowitą liczbę jednostek taryfowych i ogólny koszt dla każdej z tych kategorii połączeń. 19.      W ocenie Komisji, co nie zostało zakwestionowane przez rząd austriacki, z art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 wyraźnie wynika, że podstawowa forma rachunku szczegółowego powinna wystarczyć dla umożliwienia użytkownikom weryfikacji i kontroli ponoszonych opłat. Zasadniczym zagadnieniem w niniejszej sprawie pozostaje to, czy stopień specyfikacji podstawowej formy rachunku przyjęty przez rząd austriacki pozwala użytkownikom na efektywną weryfikację i kontrolę tych opłat. 20.      W ocenie Komisji fakt, iż art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 ustanawia rozróżnienie pomiędzy nieodpłatną podstawową formą rachunku szczegółowego a rachunkami o wyższym stopniu specyfikacji, które mogą być dostępne dla abonentów za dodatkową opłatą, nie ma żadnego związku z potrzebą zachowania określonego, minimalnego stopnia specyfikacji rachunku w celu umożliwienia efektywnej weryfikacji opłat ponoszonych przez użytkowników. Zdaniem Komisji to właśnie tej możliwości weryfikacji nie zapewnia Republika Austrii. 21.      Komisja utrzymuje, iż podstawowa forma rachunku szczegółowego przewidziana prawem austriackim nie dostarcza użytkownikom wystarczających informacji pozwalających na weryfikację kosztu każdego wykonanego połączenia i tym samym pozwalających na efektywną kontrolę opłat związanych z korzystaniem z usług telefonicznych. Takie informacje powinny zawierać szczegóły pozwalające użytkownikom na zidentyfikowanie charakteru połączenia, na przykład numeru kierunkowego państwa lub miasta, numeru, z którym dokonano połączenia, jak również dane dotyczące czasu trwania, daty i naliczonych opłat. B –    Argumenty podniesione przez Republikę Austrii 22.      Rząd austriacki wskazuje w odpowiedzi, iż ani wyraźne brzmienie dyrektywy 98/10, ani też zamierzony przez nią ogólny cel nie wymagają osobnego przedstawiania na rachunku każdego wykonanego połączenia, po to by zapewnić efektywną weryfikację opłat ponoszonych przez użytkowników. 23.      Rząd austriacki twierdzi, iż informacje zawarte w podstawowej formie rachunku szczegółowego w Austrii są wystarczająco szczegółowe dla umożliwienia użytkownikom natychmiastowego wykrycia jakichkolwiek anomalii, nieprawidłowości lub błędów poprzez porównanie kwot ujętych na rachunku – dla różnych kategorii rozmów – z odpowiadającymi im wartościami z poprzedniego rachunku. Rząd austriacki uważa, iż takie porównanie pozwala użytkownikom na weryfikację i kontrolę opłat wynikających z rachunku przez, na przykład, sprawdzenie rodzajów połączeń, które były szczególnie kosztowne lub zidentyfikowanie zwiększonej ilości połączeń lub też połączeń o dłuższym czasie trwania niż średnia zarejestrowana poprzednio. 24.      Rząd austriacki wskazuje także, iż w przypadku gdy abonenci mają jakiekolwiek wątpliwości co do rachunku, mogą złożyć skargę do administracyjnej komisji rozjemczej, gdzie będą mieli dostęp do szczegółowych danych dotyczących wykonanych połączeń. W roku 2001 do komisji rozjemczych wpłynęło 1418 skarg dotyczących rachunków telefonicznych. Rząd austriacki utrzymuje, iż skargi te nie zostałyby złożone, gdyby rachunki w ich obecnej formie nie umożliwiały sprawdzenia wysokości kwot i wykrycia nieprawidłowości. 25.      Rząd austriacki twierdzi ponadto, iż nie jest w stanie zapewnić wyższego stopnia specyfikacji dla podstawowej formy rachunków szczegółowych niż przewidziany w § 94 TKG, gdyż w przeciwnym wypadku w sposób nieunikniony wystąpiłby jeden z dwóch niepożądanych skutków: albo przewidziana wyraźnie w art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 możliwość wystawiania rachunków o wyższym stopniu specyfikacji stałaby się zbędna i pozbawiona byłaby sensu, albo też bardziej szczegółowe rachunki musiałyby zawierać na tyle szczegółowe informacje o wykonanych połączeniach (na przykład wskazanie całego wybranego numeru), iż nieuchronnie powstałby konflikt z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony prywatności i danych osobowych, w szczególności z dyrektywą 97/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. dotyczącą przetwarzania danych osobowych oraz ochrony prywatności w sektorze telekomunikacyjnym (zwaną dalej „dyrektywą 97/66”)(10). III – Opinia 26.      Strony mają wyraźnie rozbieżne stanowiska w trzech zasadniczych kwestiach. Pierwsza dotyczy określenia tego, co winno być rozumiane przez minimalny stopień specyfikacji podstawowej formy rachunku, wystarczający dla potrzeb efektywnej weryfikacji opłat za korzystanie z usług telefonicznych. Druga obejmuje zagadnienie, czy wyższy stopień specyfikacji danych w austriackim podstawowym rachunku szczegółowym uczyniłby zbytecznym dodatkowy stopień specyfikacji, również przewidziany w art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10. Wreszcie trzecia kwestia dotyczy zagadnienia, czy Republika Austrii faktycznie nie jest upoważniona do ustanowienia wyższego stopnia specyfikacji na rachunku podstawowym z obawy o naruszenie prywatności użytkowników. A –    Kwestia ustalenia stopnia specyfikacji danych na rachunku szczegółowym, wystarczającego dla umożliwienia użytkownikom weryfikacji opłat 27.      Dyrektywa 98/10 nie definiuje precyzyjnie danych, które powinny być zawarte w podstawowej formie rachunku szczegółowego, udostępnianej użytkownikom bez dodatkowych opłat. Jest to zrozumiałe w świetle art. 14 ust. 2 akapit drugi wspomnianej dyrektywy, który przewiduje, iż krajowe organy regulacyjne mogą określić podstawowy stopień specyfikacji rachunków szczegółowych. Oczywiste jest, że to prawo krajowe każdego z Państw Członkowskich ma ustalać zakres danych przedstawianych obowiązkowo i bez dodatkowych opłat na rachunkach telefonicznych, jak również dodatkowy stopień specyfikacji danych – w którym to przypadku mogą zostać nałożone pewne dodatkowe opłaty, jak to wprost wynika z art. 14 ust. 2 akapit drugi dyrektywy. 28.      Artykuł 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 wskazuje w każdym razie cele, którym ma służyć podstawowa forma rachunków szczegółowych. W tym zakresie przepis ten przewiduje: „[…] rachunki będą wystarczająco uszczegółowione w celu umożliwienia weryfikacji i kontroli opłat za korzystanie ze stacjonarnej sieci i/lub stacjonarnych usług telefonii publicznej”. Jedną z konsekwencji tego wyraźnego obowiązku przewidzianego w art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 jest to, że istnieje pewien minimalny stopień specyfikacji informacji, które powinny być zawarte w rachunkach szczegółowych. To właśnie ten minimalny stopień winien zostać ustalony dla rozwiązania sporu między Komisją a rządem austriackim. 29.      Należy mieć na uwadze, iż dyrektywa 98/10 została przyjęta w oparciu o art. 100a ust. 3 Traktatu WE (obecnie art. 95 WE), który stanowi, że „Komisja w swoich wnioskach przewidzianych w ustępie 1 w dziedzinie […] ochrony konsumentów przyjmie jako podstawę wysoki poziom ochrony […]”. 30.      Ustalenie minimalnego stopnia specyfikacji danych zawartych na rachunku szczegółowym, wystarczającego dla umożliwienia użytkownikom usług telefonicznych, jako konsumentom, weryfikacji wydatków związanych z rozmowami telefonicznymi, może w związku z tym zostać dokonane jedynie z uwzględnieniem faktu, iż intencją było zapewnienie użytkownikom usług telefonicznych wysokiego stopnia ochrony poprzez obowiązkowe i niewiążące się z dodatkowymi opłatami umożliwienie wykorzystania rachunku do kontrolowania i weryfikowania ponoszonych opłat. 31.      W związku z tym celowe jest zdefiniowanie, jaki minimalny zestaw danych powinien być uwidaczniany na rachunku w celu umożliwienia efektywnej kontroli kosztów związanych z korzystaniem z usług telefonicznych. 32.      W tym zakresie należy zauważyć, iż wydatki ponoszone z tytułu wykonanych połączeń składają się z sumy kosztów za każde wykonane połączenie w okresie objętym rachunkiem. Co więcej, poszczególne połączenia nie zawsze kosztują tyle samo, ponieważ należność zależy od różnych czynników, w tym długości połączenia, państwa, strefy, operatora rozmówcy (szczególnie w przypadku telefonów komórkowych), dnia tygodnia (mogą istnieć specjalne taryfy dla rozmów wykonanych w poszczególne dni, przede wszystkim w weekendy) oraz pory wykonania połączenia (taryfy mogą się różnić w zależności od pory dnia). 33.      Z uwagi na powyższe rozważania jest oczywiste, iż austriacka podstawowa forma rachunku szczegółowego wykazuje zauważalny brak danych w zakresie tych czynników, które są ostatecznie decydujące dla kosztu każdego połączenia i w konsekwencji dla sumy należnej w związku z całkowitą liczbą połączeń wykonanych w okresie objętym rachunkiem. 34.      Jakkolwiek austriackie rachunki wyszczególniają osobno różne kategorie połączeń, koszt każdego połączenia w ramach każdej z kategorii wyszczególnionych na rachunku może się w istocie różnić z uwagi na czynniki, które po prostu nie są uwidocznione na rachunku. Skutkiem tego, skoro rachunek nie podaje żadnej informacji o czynnikach decydujących o koszcie połączenia, abonenci nie są w stanie zidentyfikować każdego z przypisywanych im połączeń ani odtworzyć kalkulacji wykonanej dla ustalenia kwoty wskazanej na rachunku dla każdego z tych połączeń. 35.      Zatem próbując zdefiniować kryteria dla ustalenia minimalnego zestawu danych, które powinny być uwidocznione w podstawowej formie rachunku szczegółowego, można przyjąć, iż dla umożliwienia efektywnej weryfikacji i kontroli opłat z tytułu wykonanych połączeń telefonicznych w rozumieniu art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10 podstawowym minimalnym warunkiem jest to, że abonent powinien być w stanie, poprzez porównanie informacji wskazanych na rachunku z taryfami wynikającymi z umowy z operatorem, sprawdzić koszt każdego połączenia i potwierdzić, że takie połączenie zostało faktycznie wykonane. 36.      Nie ma powodu, dla którego Republika Austrii nie mogłaby ustanowić szczegółowej definicji danych, które winny być umieszczone w podstawowej formie rachunku szczegółowego zgodnie z art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10. Należy wziąć pod uwagę, że dokonany wybór musi w każdym przypadku mieścić się w zakresie możliwych wariantów, które zgodnie z ustalonym powyżej kryterium pozwalają konsumentom na weryfikację i kontrolę opłat ponoszonych w związku z rozmowami telefonicznymi. 37.      W świetle tego kryterium podstawowy stopień specyfikacji austriackiego rachunku szczegółowego wydaje się być niewystarczający, ponieważ koszt połączeń w ramach każdej z grup taryfowych ujętych na tych rachunkach może zmieniać się w odniesieniu do każdego połączenia w zależności od czynników, których po prostu nie można sprawdzić na podstawie rachunku. Aby austriacka podstawowa forma rachunku szczegółowego umożliwiała efektywną kontrolę opłat ponoszonych w związku z wykonanymi połączeniami, podstawowa forma rachunku szczegółowego powinna zawierać informacje o tych czynnikach, które są w Austrii decydujące dla ustalenia kosztu każdego połączenia z osobna. 38.      Podstawowy stopień specyfikacji austriackiego rachunku szczegółowego wydaje się być niewystarczający nie tylko w przypadku połączeń międzynarodowych lub dokonanych z telefonami komórkowymi, lecz także w odniesieniu do połączeń regionalnych i krajowych. Koszt każdego z tych typów połączeń zmienia się w zależności od czynników, które nie są wskazane na rachunku, takich jak na przykład data i czas wykonania połączenia. W przypadku połączeń międzynarodowych koszt każdego połączenia, poza różnicą związaną z datą i czasem, może zmieniać się w zależności od tego, czy połączenie zostało dokonane z numerem sieci stacjonarnej w obcym państwie, czy też z telefonem komórkowym w tym państwie. Austriacka podstawowa forma rachunku szczegółowego nie pozwala abonentom stwierdzić nawet, do których konkretnie państw wykonali oni połączenie w ramach grup państw objętych międzynarodowymi strefami taryfowymi wskazanymi na rachunku. 39.      Co więcej, skoro użytkownicy nie mają szansy efektywnego zweryfikowania i skontrolowania kosztu każdego połączenia, nie są również w stanie, poprzez analizę standardowego austriackiego rachunku telefonicznego, porównać kosztu każdego wykonanego połączenia z kosztem połączenia o tej samej długości dokonanego z tym samym numerem za pośrednictwem innego operatora usług telefonicznych. 40.      Taka możliwość dokonania porównania między taryfami oferowanymi przez różnych operatorów, a także porównania kosztów usług świadczonych przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne, jest instrumentem efektywnego rozwoju konkurencyjnego rynku w tej dziedzinie (11). Jest to także jeden z celów dyrektywy 98/10 (12). 41.      Należy wreszcie podkreślić, że wbrew twierdzeniom rządu austriackiego fakty, iż konsumenci mają prawo do podważenia swoich rachunków telefonicznych oraz iż w 2001 roku złożono 1418 skarg tego rodzaju do komisji rozjemczych, w których to postępowaniach użytkownicy uzyskiwali dostęp do precyzyjnych danych dotyczących wykonanych połączeń telefonicznych, nie mogą zostać uznane za dowód, że stopień specyfikacji danych w podstawowej formie rachunku szczegółowego w Austrii jest wystarczający dla umożliwienia efektywnej weryfikacji i kontroli opłat ponoszonych w związku z korzystaniem z usług telefonicznych w rozumieniu art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10. 42.      Samo istnienie możliwości skierowania skargi do komisji rozjemczej oraz fakt, że pewna ilość skarg faktycznie została złożona, z pewnością nie mogą zostać uznane za wykazanie, iż nie ma konieczności umieszczania większej ilości szczegółów w podstawowej formie rachunku szczegółowego w Austrii, ponad stopień specyfikacji aktualnie wymagany w tym Państwie Członkowskim. Przeciwnie – to właśnie ten wyższy stopień specyfikacji dostarcza konsumentom danych koniecznych do umożliwienia im formułowania podstaw skarg i tym samym gwarantuje większą efektywność postępowań rozjemczych. 43.      Rząd austriacki wskazał także podczas rozprawy, iż niektórzy operatorzy usług telefonicznych zapewniają swoim abonentom wyższy stopień specyfikacji rachunków telefonicznych i że rachunki tych operatorów stanowiły podstawę daleko mniejszej liczby skarg w porównaniu z tymi przedsiębiorstwami, które zapewniają stopień specyfikacji danych, uważany przez Komisję za niewystarczający. Jednocześnie, jednakże w celu zilustrowania sytuacji przeciwnej, rząd austriacki wskazał kilka przykładów innych przedsiębiorstw, które mimo iż oferowały abonentom bardzo wysoki stopień specyfikacji, wywołały daleko większą liczbę skarg złożonych w organach rozjemczych. 44.      Ta informacja służy jedynie do podkreślenia okoliczności, iż przeciwnie do tego, co utrzymywała Republika Austrii już w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, fakt, że użytkownicy są uprawnieni do składania skarg do komisji rozjemczych i że określona liczba skarg została złożona, nie daje podstaw do twierdzenia, iż podstawowy stopień specyfikacji danych zawartych na szczegółowych rachunkach telefonicznych w Austrii jest wystarczający w rozumieniu art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10. Sprzeczne przykłady wskazane przez Republikę Austrii ukazują jasno, iż nie ma bezpośredniego związku między stopniem specyfikacji danych zawartych na rachunkach szczegółowych a ilością skarg wnoszonych do komisji rozjemczych. 45.      Po pierwsze, przeciwnie do stanowiska prezentowanego przez Republikę Austrii, duża liczba skarg złożonych w związku z rachunkami o niższym stopniu specyfikacji mogła wynikać równie dobrze z faktu, że abonentom trudno jest skutecznie zweryfikować rachunki tego rodzaju. Innymi słowy większa ilość skarg niekoniecznie musi wynikać z tego, że użytkownicy są w stanie efektywnie sprawdzić koszty, ale przeciwnie – może być rezultatem wątpliwości i niepewności, ponieważ stopień specyfikacji nie jest wystarczający dla umożliwienia konsumentom efektywnego sprawdzenia tych kosztów. 46.      Po drugie, tak długo jak ilość błędów na rachunkach telefonicznych w sposób naturalny różni się w zależności od danego operatora usług telefonicznych i skoro takie błędy są łatwiejsze do wykrycia w bardziej szczegółowym rachunku, więcej skarg może zostać złożonych przeciwko tym przedsiębiorstwom, które zapewniają w swoich rachunkach wyższy stopień specyfikacji. B –    Zarzut, iż wyższy stopień specyfikacji podstawowego rachunku jest niedopuszczalny ze względu na przepis pozwalający na dodatkowy stopień specyfikacji 47.      Artykuł 14 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 98/10 przewiduje, iż abonentom może zostać udostępniony dodatkowy stopień specyfikacji za umiarkowaną opłatą lub nieodpłatnie. 48.      Należy jednakże podkreślić, iż przeciwnie do twierdzenia rządu austriackiego przyjęcie wyższego stopnia specyfikacji od wynikającego z podstawowej formy rachunku szczegółowego w Austrii nie pozbawiłoby tej regulacji sensu. Nadal istniałaby możliwość włączenia innych informacji do rachunków oferowanych abonentom za umiarkowaną opłatą lub nieodpłatnie w rozumieniu art. 14 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 98/10. 49.      W istocie możliwe byłoby zapewnienie abonentom dodatkowego stopnia specyfikacji danych na ich rachunkach w celu, w zależności od warunków rynkowych, dalszego ułatwienia konsumentom sprawdzenia ponoszonych opłat lub dostarczenia abonentom dodatkowych informacji w zakresie korzystania z usług telefonicznych. 50.      Nie jest bezpodstawnym założenie, iż niektórzy abonenci mogliby być zainteresowani w otrzymaniu rachunków wskazujących dla każdego połączenia szczegóły kalkulacji przeprowadzonej przy określaniu kosztów lub wyliczających różne składniki kosztu każdego połączenia, przy rozróżnieniu kosztów netto i brutto. 51.      Można sobie także wyobrazić, iż abonent mógłby oczekiwać informacji co do ilości i całkowitej długości połączeń przychodzących w okresie objętym rachunkiem w celu porównania czasu trwania i kosztu połączeń wykonanych z połączeniami przychodzącymi. 52.      To właśnie ten rodzaj informacji mógłby ewentualnie być uwidaczniany na rachunkach o wyższym stopniu specyfikacji niż podstawowy, zakładając, iż znaleźliby się abonenci zainteresowani w uzyskaniu tego rodzaju dodatkowych informacji za opłatą oraz zakładając oczywiście, iż austriackie władze uznałyby za właściwe udostępnianie takich informacji abonentom, mając na uwadze specyficzne warunki panujące na każdym z rynków krajowych. 53.      Z powyższego jasno wynika, iż przeciwnie do tego, co stara się wykazać rząd austriacki, włączenie do standardowego austriackiego rachunku szczegółowego wyższego stopnia specyfikacji danych niż przewidziane aktualnie przez § 94 ust. 1 TKG, w celu zapewnienia zgodności z art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10, nie czyniłoby bezcelowym dostarczenia dalszych dodatkowych danych, jak to jest wyraźnie dozwolone przez ostatni z wymienionych przepisów. C –    Podnoszony konflikt z przepisami o ochronie prywatności 54.      W odniesieniu do rachunków szczegółowych art. 7 ust. 1 dyrektywy 97/66 stanowi, iż „abonenci mają prawo do otrzymywania rachunków nieszczegółowych”. Ten przepis jest w pełni zgodny z art. 14 ust. 1 tiret drugie dyrektywy 98/10, który przewiduje, że Państwa Członkowskie zapewnią użytkownikom dostęp do „rachunków szczegółowych i selektywnego kodowania połączeń telefonicznych dostępnych na żądanie”. Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy 97/66 stanowi z kolei, iż „Państwa Członkowskie stosują krajowe przepisy w celu pogodzenia praw abonentów otrzymujących rachunki szczegółowe z prawem do prywatności dzwoniących użytkowników i abonentów, których numery są wybierane […]”. 55.      Swoboda przyznana Państwom Członkowskim w zakresie podjęcia środków w celu zapewnienia ochrony prawa do prywatności dzwoniących użytkowników oraz abonentów, których numery są wybierane, nie jest jednak niezgodna z przyznaniem użytkownikom otrzymującym rachunki możliwości weryfikowania i kontrolowania kosztów połączeń telefonicznych, za które będą zmuszeni zapłacić. 56.      W tym zakresie nie jest oczywiste, jak to podnosi Komisja w replice, w jaki sposób proste wskazanie numeru kierunkowego państwa i miasta abonenta, którego numer wybrano, lub wskazanie daty oraz czasu wykonania połączenia mogłoby mieścić się w pojęciu danych osobistych w rozumieniu dyrektywy 97/66, w taki sposób, by upoważniało to rząd austriacki do zakazania włączania takich danych do szczegółowego rachunku telefonicznego. Po pierwsze, taka decyzja wykraczałaby daleko poza potrzebę ochrony prywatności użytkowników usług telefonicznych. Po drugie, w sposób nieodwracalny pozbawiłoby to abonentów prawa do weryfikacji i kontroli, na podstawie ich rachunków, kosztów każdego z wykonanych połączeń, poprzez odmówienie im dostępu do danych, które są decydujące dla kosztu każdego połączenia. 57.      Umieszczenie dodatkowych danych, takich jak te wskazane w pkt 49–52 niniejszej opinii, które mogłyby być zawarte na rachunkach telefonicznych przewidujących dodatkowy stopień specyfikacji, nie powodowałoby naruszenia przepisów przywołanych przez rząd austriacki. 58.      Oczywiście rząd austriacki może uznać, iż wskazanie na rachunku szczegółowym wybieranego numeru abonenta z wykreśleniem niektórych cyfr(13) (na przykład uniemożliwiając zidentyfikowanie czterech ostatnich cyfr) stanowi niezbędny środek w celu pogodzenia prawa abonenta do rachunku szczegółowego z prawem do ochrony prywatności osoby dzwoniącej. Jednakże nie uzasadnia to stwierdzenia, iż podstawowa forma rachunku szczegółowego nie może odrębnie wskazywać każdego połączenia z osobna wraz przedstawieniem danych istotnych dla weryfikacji i kontroli jego kosztu, włączając w to czas i długość połączenia, numery kierunkowe państwa i miasta lub numery sieci komórkowych. IV – Wnioski 59.      Z wyżej wymienionych przyczyn proponuję, by Trybunał Sprawiedliwości orzekł następująco: 1)      Przyjmując podstawową formę rachunku szczegółowego, zawierającą zestawienie opłat jedynie ze względu na ich rodzaj, bez dostatecznych szczegółów umożliwiających konsumentowi dokonanie efektywnej weryfikacji i kontroli opłat ponoszonych w związku z korzystaniem z usług telefonicznych, Republika Austrii uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążyły na mocy art. 14 ust. 2 dyrektywy 98/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 1998 r. w sprawie zastosowania zasady otwartej sieci (ONP) w telefonii głosowej oraz w sprawie usług powszechnych w telekomunikacji w konkurencyjnym środowisku. 2)      Republika Austrii zostaje obciążona kosztami postępowania. – Język oryginału: portugalski. – Dz.U. L 101, str. 24. – Wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C-423/99 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I-11167, oraz wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie C-286/01 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I‑5463. – Dz.U. L 108, str. 33. – Dz.U. L 108, str. 21. – Dz.U. L 108, str. 7. – Dz.U. L 108, str. 51. – Ta ciągłość jest widoczna w szczególności w motywie piętnastym dyrektywy 2002/22, który stanowi, iż: „[p]rzystępność usługi telefonicznej wiąże się z informacją dla użytkowników odnośnie do wydatków na korzystanie z telefonu, jak również z relatywnym kosztem korzystania z telefonu w porównaniu z innymi usługami, wiąże się także z ich zdolnością do kontrolowania wydatków. Dlatego przystępność oznacza nadanie uprawnień konsumentom w drodze nałożenia obowiązków na przedsiębiorstwa wyznaczone do spełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Te obowiązki obejmują określony poziom szczegółowości rachunków […]”. – W istocie załącznik I do dyrektywy 2002/22 stanowi, iż Państwa Członkowskie mają zapewnić, aby krajowe organy regulacyjne: „mogły ustanowić podstawowy poziom szczegółowości rachunków, które wyznaczone przedsiębiorstwa [...] powinny bezpłatnie dostarczać konsumentom, tak aby mogli oni: Gdzie stosowne, można zaoferować abonentom dodatkowe poziomy uszczegółowienia według rozsądnych taryf lub bezpłatnie”. – Dz.U. L 24, str. 1 – W tym zakresie motyw czwarty dyrektywy 98/10 stanowi, iż: „dostępność usług telefonicznych jest związana z otrzymywanymi przez użytkowników informacjami dotyczącymi wydatków związanych z używaniem telefonów, jak również kosztów związanych z używaniem telefonów w porównaniu z innymi usługami”. – Jak to jasno wynika z motywów trzeciego, piątego, jedenastego, czternastego i siedemnastego dyrektywy 98/10. – Jak to wyraźnie przewiduje motyw osiemnasty dyrektywy 97/66, który stanowi: „Zważywszy, że wprowadzenie rachunków szczegółowych polepszyło możliwości abonentów w zakresie weryfikacji poprawności opłat nakładanych przez świadczących usługi; zważywszy, że jednocześnie może to naruszać prywatność użytkowników publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych; zważywszy zatem, że w celu ochrony prywatności użytkowników Państwa Członkowskie są zobowiązane do wspomagania rozwoju w zakresie usług telekomunikacyjnych opcji takich jak alternatywne sposoby płatności, które pozwalają na anonimowy lub całkowicie poufny dostęp do publicznych usług telekomunikacyjnych, na przykład karty telefoniczne i urządzenia do płatności kartami kredytowymi; zważywszy, że w tych samych celach Państwa Członkowskie mogą wymagać również usuwania określonej liczby cyfr z wybieranych numerów wskazanych na rachunku szczegółowym”.